權(quán)力結(jié)構(gòu)視域下村莊層面精準扶貧瞄準偏離機制研究

李 群 峰

(河南師范大學 商學院，河南 新鄉(xiāng) 453007)

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權(quán)力結(jié)構(gòu)視域下村莊層面精準扶貧瞄準偏離機制研究

李 群 峰

(河南師范大學 商學院，河南 新鄉(xiāng) 453007)

精準扶貧政策在實施過程中存在大量村干部權(quán)力尋租等瞄準偏離現(xiàn)象，其根源在于精準扶貧工作盡管代表明確的國家意志，但在村莊層面仍然無法避免以村干部為中心微觀權(quán)力場域的干擾，多層委托代理、政策信息不對稱、權(quán)力干預參與悖論和權(quán)力差序格局等基層治理結(jié)構(gòu)缺陷造成在村莊“最后一公里”處的瞄準偏離。在瞄準偏離糾正機制設計方面應采取優(yōu)化地方政府政績考核體系、增加扶貧項目信息透明度和引入外部第三方監(jiān)督等措施來改善貧困農(nóng)戶在村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的地位。

權(quán)力結(jié)構(gòu);村莊層面;精準扶貧;瞄準偏離

精準扶貧作為2013年習近平總書記在湖南湘西考察時首次提出的治理貧困問題新思路，其基本思想可以概括為“扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準和脫貧成效精準”，強調(diào)扶貧工作中的目標有效瞄準和確定瞄準對象后資金和資源準確投放。2014年國務院出臺的《關于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》強調(diào)各級政府必須建立精準扶貧工作機制，更奠定了它作為新時期我國農(nóng)村扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略指導地位。在2015年11月召開的中央扶貧開發(fā)工作會議上，習近平總書記又進一步提出通過精準扶貧實現(xiàn)“我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”的“十三五”規(guī)劃目標。

精準扶貧是以項目到村和措施到戶的村級扶貧規(guī)劃為核心和亮點的，扶貧工作開展的主要層級和瞄準對象已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榇迩f和農(nóng)戶，然而，從精準扶貧政策在村莊級層面實施過程和效果來看，發(fā)生大量扶貧補助被村干部及其關系人侵占冒領和扶貧項目與貧困農(nóng)戶實際需求脫節(jié)等在“最后一公里”發(fā)生的瞄準偏離現(xiàn)象，其根本原因在于扶貧工作盡管帶有明確的國家意志與中央政府權(quán)力的印記，但是在村莊層面仍然無法避免微觀權(quán)力結(jié)構(gòu)與場域、非正式制度和鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)等因素的干擾和影響。鄉(xiāng)村社會內(nèi)的權(quán)力、制度與結(jié)構(gòu)作為中間層隔離了國家權(quán)力與貧困者，使得政府無法將扶貧資源與貧困戶有效對接，改變了扶貧政策的初衷與意圖，進而使瞄準發(fā)生偏離。因此，本文的研究將主要集中于“為什么瞄不準”的問題，結(jié)合精準扶貧政策實施的村莊微觀社會基礎，從權(quán)力結(jié)構(gòu)視角分析以政府、村干部和貧困農(nóng)戶為代表的基層社會治理結(jié)構(gòu)對扶貧資源投放、分配和使用的影響，進而分析扶貧資源瞄準偏離的具體作用機制。

一、村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)和扶貧瞄準的歷史考察

早期村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)側(cè)重于從外部視角將國家與村莊各自作為一個獨立整體來探討兩者之間的相互關系。王先明認為傳統(tǒng)中國的治理結(jié)構(gòu)可以分為以中央政府與自上而下的官僚系統(tǒng)為代表的上層國家權(quán)力和以鄉(xiāng)紳、宗族和地方名流為代表的基層管理系統(tǒng)所掌握的地方權(quán)威。地方權(quán)威并不經(jīng)由官方授權(quán)，其所依賴的支持系統(tǒng)主要來自地方社會，并由一系列相互配套的地方性制度保證[1]。張靜指出國家權(quán)力體系來自社會又凌駕于社會之上，通過其強制性的權(quán)力對全社會進行控制，地方性政治社會則在國家權(quán)力的統(tǒng)轄之下，與社會緊密聯(lián)系在一起并深深滲透在日常生活之中[2]。周其仁強調(diào)基層村莊與國家之間通過交易和博弈進行權(quán)力的分配和運作，兩者之間存在互動和合作關系[3]。唐志軍等則在國家與村莊之間加入中間層——地方精英，認為國家、地方精英和村莊之間可以通過相互間的權(quán)力分配形成彼此制衡的治理結(jié)構(gòu)[4]。隨著研究的進一步深入，村莊內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)吸引了越來越多學者的興趣，對于村莊內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的研究主要從權(quán)力分層等角度展開，邢成舉等依據(jù)擁有權(quán)力的形式和影響力的來源，把當前中國村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的人格化代表劃分為掌握著村莊正式權(quán)力資源的村組干部、有一定政治社會影響力的村民和無政治社會影響力參與集體行動的一般村民[5]。趙海樂則認為村支書和村主任在村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)中居于中樞地位，二者分別體現(xiàn)了黨對農(nóng)村的政治領導權(quán)與村級社區(qū)自治權(quán)，這種二元權(quán)力結(jié)構(gòu)表明在村莊層面以村黨支部為代表的國家行政權(quán)和以村委會為代表的村民自治權(quán)的并存[6]。

對于扶貧瞄準的研究最初集中于扶貧瞄準機制應該瞄準到貧困區(qū)域還是瞄準到貧困人口。我國1996年以前以區(qū)域瞄準政策為主導，之后過渡到區(qū)域瞄準和貧困人口瞄準并重。李小云提出瞄準到縣的弊病在于不僅使近50%的貧困人口被排除在扶貧瞄準范圍之外，而且貧困縣因為財政困難和其他需要往往挪用扶貧資金改變用途，貧困縣名單的確定也經(jīng)常受到非經(jīng)濟因素的干擾，這些都嚴重影響了區(qū)域瞄準的準確性，扶貧政策目標更應該著力于瞄準貧困人口[7]。在瞄準到貧困個體的扶貧方法方面，陳傳波在技術層面上探討如何進行貧困特征信息采集、識別目標群體和控制扶貧資源的分配成本[8]。李祖佩在政治經(jīng)濟層面研究了如何增強貧困人口的政治能力，確保其能夠監(jiān)督扶貧資源的有效使用，避免精英捕獲和瞄準目標偏離問題[9]。黃承偉則從社會文化方面對如何根除社會對窮人的污名化和排斥，避免扶貧政策給貧困人口帶來福利依賴心理等消極影響，提高扶貧項目的可持續(xù)性展開研究[10]。

通過梳理研究脈絡發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有文獻對村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)、扶貧瞄準目標和瞄準方法等方面的研究已經(jīng)相當完備，但是目前的權(quán)力結(jié)構(gòu)在村莊層面如何對精準扶貧這樣帶有強烈中央政府意志的具體政策實施和執(zhí)行過程產(chǎn)生影響，又是如何扭曲政策的初衷使其偏離政策目標？上述問題并未引起大多數(shù)學者的重視，本文計劃對國家權(quán)力主導的扶貧過程中多層級政府之間的委托代理、政策信息傳遞過程中不對稱效應、權(quán)力干預的參與悖論和權(quán)力分布的差序格局等問題進行探討，研究村莊層面權(quán)力結(jié)構(gòu)對扶貧資源與貧困戶有效對接和公平傳遞過程的影響，探討扶貧資源如何在“最后一公里”發(fā)生瞄準偏離的作用機制。

二、村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)與精準扶貧瞄準偏離之間的作用機制

精準扶貧強調(diào)項目到村和措施到戶，工作重心已經(jīng)下沉到村莊層面，但是后稅費時期鄉(xiāng)村治理格局中出現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的能力弱化和鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化，而這意味著村莊層面的微觀權(quán)力場域及其運作狀況將對現(xiàn)行外部強制嵌入的精準扶貧工作產(chǎn)生重大的影響，這恰恰是有關以扶貧瞄準機制的相關研究所忽略的。精準扶貧政策在村莊級層面實施過程中在“最后一公里”發(fā)生瞄準偏離的現(xiàn)實困境，與鄉(xiāng)村社會中的既有差序格局社會結(jié)構(gòu)、基層村干部的權(quán)力結(jié)構(gòu)和村級層面的治理制度缺陷等密切相關。從已有扶貧政策的研究來看，大部分學者將研究重點聚焦在宏觀層面的制度設計，而對微觀層面政策落地的實際執(zhí)行能力和實施過程缺乏深入的思考，對于政策執(zhí)行績效有著較大影響的微觀社會環(huán)境則更是沒有引起人們足夠的重視。對于村莊而言，扶貧政策帶有明顯的外部嵌入性特征，村莊內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)和人情關聯(lián)等既有客觀制約力量與政策本身相互影響和塑造，其結(jié)果導致政策的實施逐漸偏離原有的初衷。

(一)多層級政府之間的權(quán)力委托—代理關系

從國家和村莊的關系來看，中央政府并不能夠直接在村莊層面行使權(quán)力，自然也無法直接把扶貧資源輸送到貧困農(nóng)戶手中，在資源的傳遞過程中離不開多層級地方政府的合作，這意味著需要借助地方政府的權(quán)力配合才有可能實現(xiàn)扶貧目標。在涉及不同層級政府共同合作執(zhí)行扶貧政策的過程中，委托—代理關系便不可避免。扶貧過程中不同層級政府之間的委托—代理關系涉及兩個方面的問題:一是授權(quán)問題，即下級政府擁有代表上級政府處理問題的權(quán)限，也就是一種制度化的權(quán)力賦予；二是激勵問題，即上級政府將工作內(nèi)容委托給下級政府時，為下級政府提供了加入自身意志和滿足自身利益訴求的空間。扶貧政策所產(chǎn)生的效益是多元化的，存在于經(jīng)濟政治和社會等多個方面，但在評價和考核政策績效時，往往更加重視經(jīng)濟效益而忽視和遺忘其他方面的效益，原因可能在于政策實施的經(jīng)濟效益在實際中最為直觀和容易測量。因此，雖然中央政府的政策目標更傾向于公平性，但是下級政府出于更易測量的經(jīng)濟政績激勵考慮，往往利用中央政府的授權(quán)扭曲了扶貧資源的投入方向，更多地傾向于生產(chǎn)型的開發(fā)式扶貧項目，扶貧項目的效率性成為地方政府更重要的政策目標。此外，雖然中國的行政架構(gòu)中村級組織屬自治組織，名義上村干部由村民民主選舉產(chǎn)生，但事實上任免權(quán)操縱在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府手中。在扶貧項目實施中，村干部不可避免地受到追求經(jīng)濟政績激勵的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的壓力，這樣在決定扶貧資源投向的權(quán)力決策鏈條上，中央政府追求公平性的扶貧政策目標逐漸偏離為地方政府偏好效率性的扶貧政策實施現(xiàn)實。當?shù)胤秸寻l(fā)展思維作為支配扶貧資源配置的主導邏輯時，瞄準偏離也就不可避免。

(二)權(quán)力衍生的政策信息不對稱效應

在扶貧項目的分配中，存在自上而下無需村莊介入的直接分配模式和村莊申請與上級審批考核等步驟的上下互動分配方式，并且后一種方式越來越占據(jù)扶貧資源分配的主體地位。扶貧項目分配的申請制要求村莊能夠及時獲取和準確解讀項目申請信息，然而，在現(xiàn)實中，真正有價值的扶貧項目信息在扶貧政策實施過程中并非依靠正式的科層體制來傳遞和解釋，更多地依賴村干部和政府工作人員之間的非正式社會關系網(wǎng)絡。比如，在某個集雨節(jié)灌水窖專項扶貧項目的申報通知到達鄉(xiāng)鎮(zhèn)之前，個別村子就已經(jīng)提前獲得了該項信息，并會得到針對該項目申報信息要點的專業(yè)解讀。一般來說，有能力提前獲知這種消息的村莊，往往是縣級核心部門或是主要涉農(nóng)部門的定點幫扶對象。除了從縣級部門直接獲得扶貧項目信息這個渠道之外，還有很多其他類似項目信息傳遞渠道，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員有選擇地透漏或私下通知給一些村子的村干部。在這種情況下，權(quán)力就支配了扶貧信息的傳遞，申請村莊由于對于信息的獲取、接受和理解存在不對稱效應，導致事實上扶貧資源分配上的偏離。大多數(shù)研究表明，真正貧困的村莊往往具有政治和社會網(wǎng)絡資源匱乏的特征，獲取信息資源和解讀信息要點的能力相對較弱。對于村內(nèi)有縣鄉(xiāng)干部的村莊而言，往往意味著擁有更多和更真實全面的扶貧項目信息，同時也可以通過與縣鄉(xiāng)干部的非正式交流來提升村莊獲得扶貧資源的可能性?？h鄉(xiāng)干部在故意向特定村莊私下提前透漏項目信息和解讀信息要點之后，常常滯后幾天再將信息正式通知到其他行政村。后得到信息的一些行政村往往因為時間太短或者對信息要點解讀不夠，無法在規(guī)定的時間內(nèi)準備全部材料或項目申報的針對性不夠而失去得到項目的機會。因此，信息獲取的時間先后、真實程度和信息解讀差異最終決定了村莊申請扶貧項目的成功率，扶貧項目信息獲得和信息解讀的不對稱導致村莊扶貧資源獲得的不平等。權(quán)力衍生出來的信息控制不僅告知了扶貧資源的類型、數(shù)量和性質(zhì)，更重要的是明確了如何能夠更好地獲得這些資源的具體方式。扶貧資源的分配事實上由權(quán)力所決定而非貧困狀態(tài)所決定，因而造成瞄準偏離。

(三)權(quán)力干預的“參與悖論”

參與式扶貧一直被認為是村莊層面減少貧困精準識別偏差的重要扶貧措施之一，但是大多數(shù)研究者往往將參與式扶貧的作用過于理想化，事實上，參與式扶貧更多地體現(xiàn)為一個口號表象，其標榜通過“賦權(quán)于民”就可以實現(xiàn)扶貧精準瞄準的理念在實際中很難實現(xiàn)。參與式扶貧在實踐中存在“參與悖論”，即參與式扶貧的推行者所擁有的權(quán)力結(jié)構(gòu)強勢地位與其對扶貧項目的充分參與兩者間本身就存在邏輯上的相互矛盾。即使我們可以按照參與式扶貧的思路在村莊層面開展工作，但作為帶有強烈外部嵌入特征的制度設計，參與式扶貧本身就是村莊外部權(quán)力強制干預扶貧過程的結(jié)果。在“賦權(quán)于民”的過程中，處于權(quán)力結(jié)構(gòu)強勢地位的外部扶貧干預者事實上主導著村莊層面扶貧政策制定、資源分配和項目具體實施，村莊內(nèi)各主體的充分參與實際上并無法享有對扶貧項目的決定權(quán)，只不過是在按照外部干預力量的目標和劃定的范圍內(nèi)形式上行使表面的參與權(quán)，所表達的意見和建議被外部干預者根據(jù)自己的意圖有選擇性地過濾和采納。對于不同類型外部權(quán)力干預者而言，其目標未必與村莊內(nèi)貧困群體一致，政府往往追求部門政績，非政府的NGO組織又往往將重點放在吸引輿論注意力和擴大該組織影響力上，因此，瞄準偏離也就成為自然的結(jié)果。但是，從另一個方面而言，如果沒有外部力量的干預，中國村莊復雜的社會微觀基礎很有可能使得參與式扶貧變成一場名不副實的鬧劇，完全偏離其借助民主方式制約村莊內(nèi)的基層權(quán)力來扶持弱勢群體的本來意愿，可能導致扶貧資源在民主形式的掩蓋下流向一些家族勢力更大但并非最貧困和最迫切需要幫助的農(nóng)戶，造成貧困群體的識別和扶貧資源的分配瞄準偏離。因此，盡管參與式扶貧方法具有制度層面合理性的特征，但在實踐層面往往淪為獲取大眾民意支持和外部資金投入的一種工具，在本質(zhì)上，參與式項目要么被村莊外部力量主導，要么被內(nèi)部的核心群體與強勢人物控制，村民大眾和貧困群體現(xiàn)實中即使參與也只是形式上的參與，無法在扶貧項目決策過程發(fā)出自己聲音。在大眾對扶貧過程參與失效的情況下，扶貧資源分配事實上由村莊外部權(quán)力或內(nèi)部的精英主導，項目的實施不可避免地帶有加入自身意志和滿足自身利益訴求的特征，而這往往導致扶貧資源分配體現(xiàn)出權(quán)力干預的色彩而非完全基于真正貧困，導致資源流向與權(quán)力有聯(lián)系或者能夠體現(xiàn)權(quán)力意志的農(nóng)戶，即使這些農(nóng)戶并非最貧困和最迫切需要幫助。因此，無論從哪個方面來說，參與式扶貧由于固有“參與悖論”的存在，在扶貧實踐中無法在村莊層面有效減少貧困精準識別偏差和瞄準偏離。

(四)權(quán)力分布的差序格局

由于在村莊內(nèi)部不同群體與權(quán)力中心的遠近不同，參與扶貧項目決策及實施的權(quán)力分配并不均衡。村莊內(nèi)的權(quán)力分布可以認為是一個多圈層同心圓的結(jié)構(gòu)，圓心是村兩委，村內(nèi)其他精英、普通群眾和弱勢群體圍繞圓心依次向外。處于權(quán)力核心的強勢群體事實上操控了扶貧資源及其配置，并對涉及整個村莊發(fā)展的事務享有決策權(quán)，弱勢群體的形式上的民主參與并無法改變其權(quán)力邊緣化的狀態(tài)。精英主導的權(quán)力結(jié)構(gòu)在分配扶貧資源時，遵照群體內(nèi)權(quán)力的差序格局展開。在扶貧項目到達村莊以后，項目的上級決策者首先接觸到的是精英群體關于項目投入方向和實施方案的匯報，權(quán)力邊緣化的貧困群體在項目一開始就缺乏向項目決策者反映貧困真實狀況和自身實際需求的機會，導致扶貧項目的預期目標一開始就已經(jīng)偏離，并在實施過程中由于扶貧項目的真實目標群體處于權(quán)力的邊緣位置更加強化了這種偏離。這意味著對于弱勢群體而言，村莊權(quán)力的邊緣位置導致其社會處境的惡化，扶貧工作由于被精英主導而偏離其目標，外部扶貧資源的分配不僅沒有能夠減少貧困，而且強化了貧困再生產(chǎn)這種惡性循環(huán)。

三、結(jié)束語

延續(xù)幾千年的傳統(tǒng)中國社會治理結(jié)構(gòu)至今依然滲透鄉(xiāng)村生活的方方面面，就權(quán)力結(jié)構(gòu)而言，雖然以自上而下的官僚系統(tǒng)為代表的上層國家權(quán)力經(jīng)歷了無數(shù)次崩潰和重構(gòu)，但是村莊層面以地方精英為代表的基層管理系統(tǒng)所掌握的地方權(quán)力本質(zhì)上卻變化不大。對于國家權(quán)力從外部強行嵌入村莊的精準扶貧制度設計，基層權(quán)力在政策實施和執(zhí)行過程中總存在有加入自身意志和滿足自身利益訴求的機會和空間。在國家權(quán)力主導的扶貧過程中，多層級政府之間的委托代理問題、政策信息傳遞過程中不對稱效應、權(quán)力干預的“參與悖論”和權(quán)力分布的差序格局等構(gòu)成了隔離國家權(quán)力和貧困者的無形“籬笆”，使得扶貧資源無法與貧困戶有效對接和公平傳遞，導致扶貧資源在“最后一公里”發(fā)生瞄準偏離。糾正扶貧項目與資源在到村入戶過程中出現(xiàn)的瞄準偏離現(xiàn)象，則需要制定更符合精準扶貧導向的地方政府政績考核制度，增加貧困項目信息的透明度來減少信息傳遞過程中的權(quán)力干預，在強勢的基層精英與弱勢的扶貧對象之間更注意傾聽弱勢者的聲音，引入NGO等第三方扶貧慈善組織的外部監(jiān)督等，從而改造扶貧資源配置過程中不利于貧困者的微觀村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)。

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10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.02.015

2015-10-13

國家社會科學基金項目(11CJL026);河南省哲學社會科學規(guī)劃項目(2014CJJ060)

F323.8

A

1000-2359(2016)02-0073-04

李群峰(1980-)，男，河南鄭州人，經(jīng)濟學博士，河南師范大學商學院副教授,主要從事農(nóng)村經(jīng)濟學和收入差距研究。