政府績效評估的政策偏差與矯治：基于府際協(xié)同治理的視角

張 書 濤

(河南師范大學(xué) 公共政策與社會管理創(chuàng)新研究中心，河南 新鄉(xiāng) 453000)

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政府績效評估的政策偏差與矯治：基于府際協(xié)同治理的視角

張 書 濤

(河南師范大學(xué) 公共政策與社會管理創(chuàng)新研究中心，河南 新鄉(xiāng) 453000)

政府績效評估既是中央頂層政策設(shè)計的有效執(zhí)行，又是府際間政策偏差協(xié)同治理的基本載體。政策供給展現(xiàn)了府際協(xié)同的政策制定與網(wǎng)絡(luò)化運作的治理邏輯，通過政策評估執(zhí)行，凸顯出府際間權(quán)力分配與資源汲取角逐的競合關(guān)系。政府績效治理府際協(xié)同的理論基點涵蓋了“壓力型”后果與“公共性”價值兩個認知維度?！皦毫π汀斌w制形成了府際間協(xié)同的運作悖論，公共性再造是政府績效評估政策糾偏的價值因應(yīng)。政府績效評估政策偏差的治理矯正，要建構(gòu)一體化的績效信息治理系統(tǒng)，基于理解與信任實現(xiàn)評估政策偏差府際協(xié)同的合力，通過“空間”整合，實現(xiàn)府際跨域協(xié)同的有效布局。

政府績效評估；政策偏差；府際關(guān)系；協(xié)同治理

政府績效評估作為評判政府過程的國家治理工具，是公共政策實現(xiàn)公共價值權(quán)威性分配的基本手段，又是地方政府提供基本公共服務(wù)的重要決策依據(jù)。毋庸贅言，政府績效評估是一種相對主觀判斷，評估政策基本意旨是在政策期望與政策結(jié)果之間找到最佳平衡。雖然政府評估技術(shù)不斷地推陳出新，但是政府績效理想值、真實值和評估值的偏差依然存在，由于政府績效評估本質(zhì)上屬于社會科學(xué)的測量，“測不準”的政策執(zhí)行“失靈”窘相難以消除。從政府績效評價的政策設(shè)計來看，政府績效評估政策模式先后出現(xiàn)目標責(zé)任制、社會服務(wù)承諾制、效能監(jiān)察[1]等政策實踐途徑。再思政府績效評估的“數(shù)據(jù)不足”和“劣質(zhì)標桿”現(xiàn)象，需要重新挖掘造成“績效不彰”的深層原因，進一步厘清“政策的運作與權(quán)力、社會的互動關(guān)系以及在不同運行狀態(tài)中與政策階段之間的關(guān)聯(lián)性協(xié)同”[2]。從公共治理視角審視績效評估的政策偏差，可以看出“空間”整合的重要性。因此，評估政策的執(zhí)行必須著力打破政府部門互相掣肘的瓶頸。當前，國內(nèi)外學(xué)界對中國政府治理效能的觀察正在從世界格局中的“中國奇跡”到“中國奇跡”背后的“中國問題”，從“中國問題”中“治理偏差”到“府際協(xié)同”轉(zhuǎn)化。誠然，合作“跨界性”是協(xié)同治理的核心特征，這種“跨界”合作以增進公共價值為目標，具體表現(xiàn)在同級政府部門之間、上下級政府之間、不同政策領(lǐng)域之間的協(xié)同[3]。英國公共管理學(xué)者Perri6基于“目的”和“手段”兩個維度，依據(jù)政府治理目標和手段之間的沖突關(guān)系、增強關(guān)系，將不同維度和層次的政府治理模式劃分為漸進政府、俠士政府、碎片化政府、整體政府和協(xié)同政府五種政府管理類型[4]。協(xié)同政府意味著不同公共組織部門目標和手段上和諧一致和相互增強[5]。本文從府際關(guān)系切入，以協(xié)同治理為研究范式對政府績效評估政策偏差的有效治理進行回應(yīng)。

一、府際間協(xié)同：政府績效評估偏差的政策供給邏輯

中國具有單一制國家的典型特征，單一制國家最大的價值在于政令統(tǒng)一和執(zhí)行堅決[6]。政府績效評估偏差這一命題的治理困局在于中央政策一統(tǒng)性與地方執(zhí)行靈活性的悖論。我國各級政府在組織層面上主要體現(xiàn)為“職責(zé)同構(gòu)”[7]的治理格局，不同層級政府在職能配置上高度統(tǒng)一——“縱橫對口、橫向?qū)R”。然而，地方政府在治理理念和實踐表達中展現(xiàn)出“微縮版”中央政府的特征，一方面作為中央政府的執(zhí)行子系統(tǒng)貫徹落實中央政策，另一方面又作為一個獨立的地方政策行動單元進行府際間資源競逐，在政策執(zhí)行上亦呈現(xiàn)復(fù)雜性的網(wǎng)格化特點，這樣，在國家一統(tǒng)性政策與地方政府績效評估差異化的執(zhí)行系統(tǒng)之間形成了一種結(jié)構(gòu)性的張力。

(一)政策治理結(jié)構(gòu)：府際協(xié)同的政策制定與網(wǎng)絡(luò)化運作

府際合作治理是一種以公共利益為目標的社會協(xié)作過程，具有不可分割的公共性和跨區(qū)域的外部效益。府際合作治理過程是某種政治性的制度安排，所有跨域性公共問題無論是否與政治有關(guān)皆是屬于高階政治的議題。通過政府行政權(quán)力的單向介入，多方議題的鏈接，實現(xiàn)政府績效評估的政策制定。府際合作治理作為一種政策系統(tǒng)設(shè)計，它對府際關(guān)系的治理組織參與單元及政策執(zhí)行具關(guān)鍵影響。因此，府際協(xié)同立足于網(wǎng)絡(luò)化運作治理，政策目標的搭建有利于強化多元組織在公共政策過程中的主體性，同時賦予公共行動者分享公共資源的權(quán)力，這樣，府際協(xié)同的網(wǎng)絡(luò)化模式就為政策治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定奠定了基礎(chǔ)，通過府際協(xié)同的政策制定減少治理單元之間的交易成本和公共損耗，不斷增進政府績效，發(fā)揮府際治理的政策功能[8]。因此，府際協(xié)同的政策制定是以增進公共事務(wù)績效為立足點而聚集起來的社會網(wǎng)絡(luò)治理體系。這種政策系統(tǒng)已經(jīng)超越傳統(tǒng)科層治理模式和多元治理模式，這是因為，在“自上而下”的傳統(tǒng)科層模式中，政策制定和治理過程強調(diào)決策者目標的達成，而忽視目標群體的公共性利益。

毫無疑問，中央?yún)f(xié)同和控制能力的提升使公共決策進一步官僚化，在某種程度上導(dǎo)致縱向?qū)蛹夐g治理低效率和同級政府間協(xié)同效應(yīng)不足的狀況。在政策制定中，較之于集中統(tǒng)一“自上而下”的中央政府決策模式，地方政府“自下而上”的多元模式就相對缺乏自主權(quán)和行動資源，在政府績效治理領(lǐng)域也同樣存在評估政策的系統(tǒng)偏差和協(xié)同難題。而政策制定的網(wǎng)絡(luò)運作彌補了兩種模式的缺陷[9]。在政府績效評估的政策制定中，政策規(guī)劃與政策資源配置休戚相關(guān)。政策評估主體的參與單元都試圖使評估政策朝著有利于自身的利益關(guān)系進行系統(tǒng)構(gòu)建。因此，將各種政策資源相互鏈接起來，運用府際關(guān)系這一網(wǎng)絡(luò)平臺，圍繞公共問題，將政府組織、市場組織、公民社區(qū)等治理主體，通過協(xié)商、談判等集體行動，達成共同治理目標，并形成資源共享、建立共同解決府際關(guān)系中公共問題縱向與橫向交互的政策網(wǎng)絡(luò)?？梢?，政府績效評估政策的執(zhí)行空間表現(xiàn)在府際關(guān)系的各個層次和區(qū)域。因此，政府績效評估的府際治理就擴展為縱橫向交錯的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。

(二)政策評估執(zhí)行：府際關(guān)系權(quán)力分配與資源汲取的競逐

府際間關(guān)系是基于利益關(guān)系之上的權(quán)力分配，而協(xié)同關(guān)系則指涉了府際間的這種相互依賴關(guān)系，府際協(xié)同因其自身所具有的普遍性職能而成為跨越各種障礙的核心治理要素[10]。由于政府權(quán)力的相對集中性和絕對性，低階行政權(quán)力往往難以有效地對其加以制衡，因此，行政性分權(quán)是各級政府圍繞決策權(quán)而進行的公共權(quán)力配置與責(zé)任分擔，政策評估是地方政府治理實踐的政策執(zhí)行保障。政府績效評估政策在地方政府之間競爭的首要目標就是獲得中央政府最大化的政治支持，從政策執(zhí)行結(jié)果來看，中央政府主要通過行政性分權(quán)成為地方政府績效的權(quán)威評判者。地方政府在與中央政府的互動中，致力于政策創(chuàng)新上保持更大的自主權(quán)，這是地方政府參與府際績效競爭致勝的重要途徑。

因此，那些力圖在政策上獲得優(yōu)勢的地方政府往往最具有活力和創(chuàng)新性，它通過與其它地方政府的積極互動獲取差別于競爭對手的政策優(yōu)先性，從而提升本區(qū)域治理績效，實現(xiàn)額外的政治收益。從地方政府的視角來看，與中央保持互動既是一個“松綁”中央約束性政策的過程，又是獲取中央物資資源配給的過程。將獲利結(jié)果作為本轄區(qū)內(nèi)的“政策投入”或“資源投入”產(chǎn)出區(qū)域發(fā)展績效[11]。地方政府主要通過政策調(diào)整，重新設(shè)置政策議程，發(fā)揮地方政府在財權(quán)、人事權(quán)等公共資源中的自主性角色定位，建立中央政府與地方政府在共同提升公共事務(wù)效能方面的合作協(xié)同機制。

二、績效治理府際間協(xié)同的基點：壓力型后果與公共性價值

我國單一制國家結(jié)構(gòu)的政府治理架構(gòu)，決定了中央政府在公共事務(wù)管理上被授予至高無上的最終決定權(quán)。在府際關(guān)系的討論框架中，中央政府和地方政府存在嚴格的等級差異，下級政府基于上級政府的“命令”而不得不“高效”完成上級政府“規(guī)定”的各種任務(wù)，上級與下級政府之間長期處于一種“壓力”失衡狀態(tài)，造成“總體性”的緊張狀態(tài)，即所謂的“壓力型體制”[12]。同時，下級政府之間圍繞著各種資源及其依附的聯(lián)動政策展開競爭，并形成了某些特定層級地方政府之間的多重政治競爭關(guān)系，有學(xué)者稱之為“政治錦標賽”或“政治晉升博弈”[13]。

(一)“壓力型”后果：府際間協(xié)同的治理悖論

在“壓力型”治理體制下，政府績效評估政策系統(tǒng)的存在，使得上下級政府之間形成一種“非均衡”的互動交換，中央政府基本掌控了相對“權(quán)力優(yōu)勢”而形成“單邊壟斷”，地方各級政府的壓力也“自上而下”層層遞增，形成一個政策執(zhí)行權(quán)力鏈條，即“中央壓省—省壓市—市壓縣—縣壓鄉(xiāng)鎮(zhèn)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓村組社區(qū)”五個層次的壓力型體制運行模式。壓力鏈條一旦形成，基層干部的壓力被層層加碼，地方官員政績觀也日漸被誤導(dǎo)甚至扭曲，源于政府績效評估的逆向政策激勵的尋租機會就會層出不窮。層層“壓力”下，府際間的競爭關(guān)系最終就演化為典型的“政治承包制”和績效競賽機制。因此，壓力型體制，它從本質(zhì)上反映我國傳統(tǒng)時期以行政科層關(guān)系為特征的政治體制運作模式?；裟匪固亓_姆認為，面對多重任務(wù)，委托人與代理人都會采取最有利于彰顯自我績效價值實現(xiàn)的行動，即行為主體會選擇最容易顯示績效的任務(wù)，而忽視其它維度，“GDP崇拜”就成了地方代理人工作意志的核心[14]。

“政治承包制是中國典型政治形態(tài)轉(zhuǎn)軌中出現(xiàn)的過渡型激勵政策。”[15]在“壓力型”體制下，中央政府要建構(gòu)一套順應(yīng)府際間合作的政策規(guī)則與協(xié)商評價機制，促進政府利益與公共利益融合機制的增生，實現(xiàn)對公共問責(zé)與監(jiān)督機制的有序化治理。通過政治、行政及經(jīng)濟等多重參數(shù)控制實現(xiàn)府際協(xié)同治理的運作是中國特色“壓力型政治”的一種表現(xiàn)和實施手段[16]。毋庸諱言，政府績效評估機制的府際間協(xié)同存在縱向?qū)蛹墔f(xié)作效能高但競爭力較弱，橫向?qū)蛹壐偁幜Χ葟姷献餍匀笔д哌\行場域。地方各級政府將經(jīng)濟考量和政治發(fā)展以“硬性指標”的形式層層下派，下級政府也圍繞這些“中心”工作最大化地輸出GDP增長為邏輯展開?？梢哉f，“一票否決”制成為諸樣繁多考評項目最為“有效”的治理手段。當然，在“壓力型”體制中，嚴格的“目標管理”和“一票否決”的績效考評機制增強了上級政府的權(quán)威，而使下級政府治理的自主性與完整性遭到扭曲。因此，政府評估的政策制定就逐漸偏離了績效評估自身的基本目標和功能定位，形成政府績效評估結(jié)果偏差府際間協(xié)同的治理悖論。

(二)公共性再造：績效評估政策府際協(xié)同的價值因應(yīng)

公共性是由社會的公共需求所決定的，公共需求只是公共性得以展現(xiàn)的外部條件。傳統(tǒng)時期，官僚制組織的“控制悖論”就在于其自身科層體系公共性的流失，公共性的流失不僅導(dǎo)致公共信仰的缺失，也致使公共秩序的失范，最終走向合作“失靈”。當然，涉及府際關(guān)系中公共性利益的一個關(guān)鍵變量是“共容系數(shù)”，這與府際協(xié)同中的公共利益關(guān)系密切相關(guān)，如果說與府際關(guān)系協(xié)同直接相關(guān)的公共利益相對較小的話，那么，這也意味著基于績效評估的府際間利益生產(chǎn)與合作效能的公共性也相對較弱，這將較難引起公共決策系統(tǒng)的足夠重視。反觀之，如果府際間共容性利益相對較大，這種利益往往會激起公共決策系統(tǒng)的興趣，會直接影響績效治理過程中府際間協(xié)同的合作行動的生成。府際間共容性利益具有動態(tài)性和多樣性，中央政府與地方政府“共容系數(shù)”的差別化存在，決定了二者在處理公共問題上相對獨立的政策主張。因此，“共容系數(shù)”及共容性利益是政府績效評估政策府際間協(xié)調(diào)的關(guān)鍵點和突破口?？冃гu估政策府際間的協(xié)同程度就是公共性再造的一個關(guān)鍵向量。

由于地方政府有“短期內(nèi)最大顯示經(jīng)濟政績”的動力，而且政策的“外溢效應(yīng)”會相對“軟化”政策運行約束環(huán)境中的外部不經(jīng)濟結(jié)果，因此，個別地方政府對“公地”資源的恣意攫取，甚至做出“殺雞取卵”的短視行為[17]。目前，府際合作治理績效評估偏差的政策治理至少可以從兩個方面尋求突破，首先，中央政府應(yīng)該在上下級的垂直坐標中，通過府際治理合作行動，扮演好公共資源的配置角色。政府間合作治理機制的設(shè)計有助于克服由于府際過度競爭而被強化和放大了政策“軟約束”以及同級監(jiān)督缺位的負效應(yīng)——激勵扭曲和代理扭曲，實現(xiàn)府際治理合作的激勵相容。其次，在政府績效評估政策治理的府際間協(xié)同框架中，要落實跨區(qū)域、跨部門合作方案，凸顯并擴大利益相關(guān)者參與公共事務(wù)決策的公共輿論和公共意識。通過跨區(qū)域協(xié)議治理的機制運作，建立基于利益相容的戰(zhàn)略協(xié)作的雙向互動關(guān)系。

三、“系統(tǒng)、價值與行動”：績效評估政策糾偏的府際協(xié)同進路

“協(xié)同治理是對現(xiàn)實治理難題的回應(yīng)，在產(chǎn)生、達成與運行的不同階段表現(xiàn)出特有的實踐取向”[18]，基于府際協(xié)同的評估政策治理系統(tǒng)需要設(shè)計一種良性互動的協(xié)同模式來綜合解決政府績效評估運行的“碎片化”問題。在選擇和設(shè)計協(xié)同方式時，需要統(tǒng)籌發(fā)揮協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的整體政策效能。從我國府際間關(guān)系的實際情況出發(fā)，首先考慮信息化條件下組織結(jié)構(gòu)、協(xié)同技術(shù)、外部環(huán)境等因素對中央政府和地方政府府際間協(xié)同治理所造成的沖擊，提出信息協(xié)同和建構(gòu)一體化的績效治理信息系統(tǒng)的矯正方案。其次，重建同級政府之間的信任機制，進行府際治理“空間”整合，實現(xiàn)府際跨域協(xié)同治理的有效布局。

(一)信息協(xié)同：建構(gòu)一體化的績效治理信息系統(tǒng)

協(xié)同治理需要建構(gòu)一套全新的信息管理與服務(wù)系統(tǒng)，從組織架構(gòu)、制度建設(shè)、技術(shù)支撐三個角度分析府際間合作治理困境，如府際合作成本無限放大，公共利益難以實現(xiàn)，政治晉升的“零和”博弈等。因此，構(gòu)建績效評估系統(tǒng)的信息共享機制來矯治政策偏差是府際協(xié)同的前提條件。充分利用這一信息共享系統(tǒng)，可以有效減少績效評估的信息“碎片化”和政策“失靈”現(xiàn)象。因此，實施協(xié)同治理要通過利用信息技術(shù)改造現(xiàn)有的官僚制結(jié)構(gòu)，打破政府部門間“條塊”分割，實現(xiàn)跨部門的緊密合作。佩里·?？怂购团羺s克·登力維都認為基于信息技術(shù)運作的官僚制是協(xié)同治理的組織基礎(chǔ)，協(xié)同治理主體立足于完善現(xiàn)有的信息系統(tǒng)服務(wù)系統(tǒng)，實現(xiàn)績效評估政策偏差的矯治要依賴于信息技術(shù)系統(tǒng)的發(fā)展[19]。

具體而言，府際合作治理主體要對信息管理系統(tǒng)的開發(fā)利用承擔主要責(zé)任，中央政府要盡快出臺政府績效評估專門的政策性約束機制，確保整體信息化平臺互聯(lián)互通、信息共享，充分發(fā)揮集約化建設(shè)效應(yīng)和一體化信息協(xié)同服務(wù)能力，政府組織的信息資源管理部門要與各任務(wù)單元信息服務(wù)中心實現(xiàn)管理業(yè)務(wù)協(xié)作互動[20]。為了確保信息共享機制能夠有效運行，首先需要建立相應(yīng)的制度保障，奠定促使信息共享的政策性平臺基礎(chǔ)。其次，進行政策規(guī)制，主要采取“集約”與“分散”兩種方式實現(xiàn)信息共享。在政府績效評估政策信息的傳輸與反饋過程中，力圖避免信息失真、阻塞與缺失，以免影響政策執(zhí)行效果。建構(gòu)一體化的績效治理信息系統(tǒng)和信息協(xié)同機制，同時建立信息主管責(zé)任制度，優(yōu)化總體性信息的反饋、監(jiān)督和評估機制。

(二)理解與信任：績效評估政策糾偏府際協(xié)同的合力

理解與信任是協(xié)同治理的關(guān)鍵要素，基于府際協(xié)調(diào)的政府績效評估政策偏差主要發(fā)生在三個領(lǐng)域，即政策分配、政治動員和公共組織合法化。協(xié)同學(xué)視野中政府績效評估政策偏差的府際協(xié)同治理定位，立足于將信任視為一種代理中介，認為府際關(guān)系中的充分理解和信任是評估政策系統(tǒng)得以高效運行的基石。在高度現(xiàn)代性的社會中，信任則更多的表現(xiàn)為一種持續(xù)性的狀態(tài)，即“在面對專家系統(tǒng)時，對自己無所知曉的運作規(guī)則有充分的信心……運作過程是否合乎規(guī)則”[21]，信任本質(zhì)上與現(xiàn)代性相聯(lián)系，信任的存在既是時空分離、脫域機制的基礎(chǔ)，又是其結(jié)果。因此，沒有信任，現(xiàn)代社會就無法在抽象化的生存空間中進行有效的合作。正如吉登斯所言：“信任關(guān)系是與現(xiàn)代性關(guān)聯(lián)時空伸延的基礎(chǔ)?！盵22]這是因為，單一制行政架構(gòu)下的府際競爭是難以避免的，當中央政府與地方政府在具有共同利益且又互相信任時就會產(chǎn)生府際合作這一協(xié)同治理的條件命題。

政府績效評估政策偏差的府際協(xié)同有利于從整體上考量府際關(guān)系雙方的合作能力、行動預(yù)期以及“理性政策”選擇。政府績效評估政策偏差府際協(xié)同治理的實質(zhì)就是逐漸消解“上下級政府之間相互競爭，地方政府博弈能力得以削弱”這一府際治理難題。這是因為，“合作關(guān)系能有效地化解命令—服從關(guān)系的強制性和施動—回應(yīng)關(guān)系的被動性”的政府控制悖論[23]。同時，在對政府行政行為的信任關(guān)系進行合理評估后，在兩級政府之間建立理解與信任的授權(quán)機制，合作關(guān)系一旦形成，政府間合作的信度和效度(能力、善意、可預(yù)見性)就會得以增強，中央政府和地方政府的合作再次進入公共組織理解與信任的雙向建構(gòu)之中，“理性政府”的政策主體促使合作雙方把“公共利益”作為其自身的基本行動準則，政府治理層面的信任機制將再次發(fā)生作用，這昭示著雙向合作關(guān)系開始步入良性循環(huán)的狀態(tài)，從而實現(xiàn)政府組織的跨域合作，從整體上增強府際間績效的運作合力。

(三)“空間”整合：績效評估政策府際間跨域協(xié)同的有效布局

“空間”整合在于將分散的諸多資源要素重組在一起，并最終形成高績效的運作實體?！翱臻g”整合的根本目的在于通過某種中介而使彼此銜接，從而找到政府績效評估政策系統(tǒng)府際跨域協(xié)同的有效治理途徑?！翱臻g”整合的方向在于從總體上合理安排各構(gòu)成單元以達到整體政策治理正常運轉(zhuǎn)和有序存在的狀態(tài)。政府績效評估政策偏差府際協(xié)同的基本要義在于通過跨域治理協(xié)同，“防止政府組織與公共服務(wù)“碎片化”所導(dǎo)致的治理困境，構(gòu)建高效良性的運作秩序，擴大公共服務(wù)的公平性與有效性”[24]。因此，“空間”整合主要是對基于府際關(guān)系協(xié)同的績效評估政策系統(tǒng)給予信任與合法性承認，最終建立跨越政府組織邊界的協(xié)同治理機制與合作機制，依據(jù)政府績效評估政策偏差的歸因分析實施差異化的激勵措施，最終保障評估政策系統(tǒng)的有序運行。府際協(xié)同治理可以有效實現(xiàn)跨域“空間”范疇下具有異質(zhì)性與相互排斥性的績效評估政策的共容并形成合理評估秩序。因此，府際跨域治理更加注重基于區(qū)域差異化的合作機制的建立，通過跨域“空間”整合提升政府整體績效水平。

毫無疑問，“空間”整合是評估政策府際跨域協(xié)同的有效布局，跨域治理的“空間”布局可以激發(fā)跨越政府組織邊界的協(xié)同規(guī)則的生成，使政府的運作機制更加富有彈性。因此，對跨政府組織、跨邊界的“空間”整合需要做好預(yù)設(shè)性的準備。以“空間”整合為切入點，瞄準府際協(xié)同性績效評估的驅(qū)動機制和“空間”整合策略。在府際合作伊始，評估主體要摸清公共資源配置現(xiàn)狀以及政策制定的階段和協(xié)同治理的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，理解提升政府績效評估治理水平的理性模式，將“空間”概念引入政府績效評估的跨域政策協(xié)同系統(tǒng)之中，通過跨域運作的“空間”整合，發(fā)揮中央政府頂層政策設(shè)計的整合功能，實現(xiàn)遠大于各地方政府系統(tǒng)分割狀態(tài)下的整體治理效率。有了這個基礎(chǔ)，“組織體系就能夠成為一個信息交流暢通、知識共享充分、相互合作默契、集體行動高效、創(chuàng)造力完全展現(xiàn)的社會存在物”[23]。誠然，協(xié)同治理不是政治實體，也并非政府績效評估政策偏差救治的唯一途徑。政府績效評估政策偏差矯治的重要突破口，是將協(xié)同治理引入中央頂層設(shè)計“橫向大部制、縱向扁平化”的府際關(guān)系創(chuàng)新議程之中，這也是實現(xiàn)“小政府、大社會”和“小管理、大服務(wù)”的有效策略。

結(jié)語

通過觀瞻中國政府治理改革的歷史與現(xiàn)實可以發(fā)現(xiàn)，“中國奇跡”作為一個整體圖景在展現(xiàn)出較之于其他轉(zhuǎn)型國家與后發(fā)展國家創(chuàng)新模式所獨有的活力和潛力的同時，也存在著區(qū)域差距不斷擴大和政府間關(guān)系協(xié)同困境的治理風(fēng)險。政府績效評估是市場化、民主化條件下的產(chǎn)物，其秉持了政府公共性與服務(wù)性的價值理念，政府績效評估體現(xiàn)的是社會公眾對公共服務(wù)的直接需求和選擇。毫無疑問，府際協(xié)同視角為管窺政府績效評估偏差提供了新的認知窗口，地方政府績效的府際影響因素主要表現(xiàn)在兩個方面：一是縱向的中央政府與地方政府間關(guān)系，二是橫向的政府間競爭。府際間互動與競爭條件下地方政府價值運作的結(jié)果表現(xiàn)為府際政策績效的需求生成——政策產(chǎn)出。政策產(chǎn)出作為地方政府的資源投入與轄區(qū)社會共融互動而產(chǎn)生治理績效。在忽略組織運轉(zhuǎn)績效的情況下，政府治理績效水平在很大程度上是由政策投入的差異決定的，換句話說，它是由府際關(guān)系中的政策供給差異決定的。由于政策產(chǎn)出的差異主要取決于地方政府與中央政府博弈互動，衍生于地方政府之間的競爭結(jié)果，所以，影響地方政府治理行動的政策系統(tǒng)是績效評估治理的研究起點，必須著重分析地方政府的行動邏輯，重視地方政府行動的激勵與約束，考察地方政府的理性行動過程——橫向與縱向的互動，最終檢驗出作為競爭與互動結(jié)果的政策產(chǎn)出對于地方政府治理績效的影響。地方政府更多是通過與中央政府和上級政府非制度化的博弈來贏得發(fā)展空間，矯治政府績效評估的政策偏差要著眼于提高政府管理效率和公共服務(wù)質(zhì)量，強調(diào)系統(tǒng)效能與行動秩序，必須是在府際協(xié)同治理的整體制度框架之內(nèi)尋求多元主體之間的良性互動。

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The Policy Deviation and Correction of the Government’s Performance Evaluation: Based on the Perspective of Intergovernmental Collaborative Governance

ZHANG Shu-tao

(Henan Normal University，Xinxiang 453007,China)

Government performance evaluation is not only the effective implementation of the central top-level policy design，but also the basic carrier of the policy deviation intergovernmental cooperation governance. Policy supply shows the governance logic of the Intergovernmental collaborative policy making and the network operation，highlighting the intergovernmental power allocation and resources to draw competing relationship through the implementation of policy evaluation. The theoretical basic point of intergovernmental coordination in the government performance evaluation includes two cognitive dimensions of the Pressure Type and the public value. The Pressure Type system is the contradiction of the cooperation between the governments， and the public reconstruction is the value for corrective policies of the performance evaluation. The intergovernmental rectification of government performance assessment policy deviation is to construct a system of information of integrated performance，based on understanding and trust to realize the synergy of government cooperation in assessing the policy deviation and the effective layout of intergovernmental cross domain collaboration through the integration of space.

government performance evaluation；policy deviation；intergovernmental relations； collaborative governance

10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.02.004

2015-11-01

國家社會科學(xué)基金青年項目(13CZZ043)；河南省教育廳人文社會科學(xué)重點項目(2012-ZD-066)

D63

A

1000-2359(2016)02-0017-06

張書濤(1976—)，男，河南鎮(zhèn)平人，河南師范大學(xué)公共政策與社會管理創(chuàng)新研究中心研究員,主要從事政府績效與行政倫理研究。