論主審法官責(zé)任制的內(nèi)涵、隱患與消解

梁秋煥

(湖南師范大學(xué) 法學(xué)院， 湖南 長沙 410081)

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論主審法官責(zé)任制的內(nèi)涵、隱患與消解

梁秋煥

(湖南師范大學(xué) 法學(xué)院， 湖南 長沙 410081)

摘要：主審法官責(zé)任制是新一輪司法體制改革的重點(diǎn)概念。作為實現(xiàn)“審判合一”的重要措施，這一制度被寄予了厚望。然而對于這一制度的內(nèi)涵，學(xué)說以及立法并無形成統(tǒng)一。各地法院應(yīng)中央政策紛紛出臺實踐方案，卻因?qū)@一制度的理解不同而各有差異。通過對學(xué)界觀點(diǎn)和各地試點(diǎn)方案進(jìn)行比較探析，闡明主審法官責(zé)任制的內(nèi)涵，分析實踐中存在的問題并尋求解決方案在當(dāng)下至關(guān)重要。

關(guān)鍵詞：主審法官;主審法官責(zé)任制;司法改革

十八屆四中全會《全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，落實誰辦案誰負(fù)責(zé)?！彪S后最高人民法院發(fā)布《人民法院第四個五年改革綱要》，提出“完善主審法官、合議庭辦案機(jī)制”等司法體制改革措施，選定上海、廣東、吉林、青海、湖北、海南等六個試點(diǎn)省，并鼓勵有條件的省市區(qū)先行先試。但是理論和實務(wù)界對于何為主審法官，主審法官責(zé)任制應(yīng)如何定義等問題并沒有統(tǒng)一認(rèn)識。主審法官責(zé)任制在實踐的過程中出現(xiàn)了那些問題？又當(dāng)如何消解？筆者不辭淺陋，結(jié)合各地試點(diǎn)方案嘗試進(jìn)行分析，以期厘清主審法官責(zé)任制的內(nèi)涵，并試圖給出其制度構(gòu)建的方案。

一、主審法官和主審法官責(zé)任制的意蘊(yùn)

主審法官責(zé)任制一詞之中包含了兩個關(guān)鍵詞，即“主審法官”和“責(zé)任制”。因此，要解析主審法官責(zé)任制的內(nèi)涵，應(yīng)從兩個方面入手：一是主審法官的定位，二是責(zé)任制的構(gòu)成。

(一)“主審法官”的定位

“主審法官”一詞自十八大四中全會決定與最高人民法院“四五改革綱要”出臺后即炙手可熱。但對于主審法官的內(nèi)涵與定位，至今未有統(tǒng)一的意見。主審法官的概念界定與定位有三種常見觀點(diǎn)：

1.以主審法官指代具體案件的承辦人，相當(dāng)于案件的承辦法官。此種說法常見于媒體對具體案件的報道。一般而言，媒體對具體案件的報道中所稱的“主審法官”，均指的是該案件的承辦法官，例如“薄熙來案主審法官”、“林浩森案主審法官”。

2.認(rèn)為主審法官是具體案件審判組織中的一個程序性角色。在此觀點(diǎn)之下，主審法官是一個臨時性的角色，與具體案件相結(jié)合，其職權(quán)職責(zé)范圍與具體案件相聯(lián)系，在具體案件中，主審法官具有獨(dú)立審判權(quán)，但脫離具體案件，其又與一般法官無異，并且主審法官僅存在于合議庭審理的范域之下。代表性的觀點(diǎn)有：“主審法官是衍生出來的，不能等同于行政職務(wù)單獨(dú)存在，是法官在合議制審判范域下根據(jù)庭審分工形成的角色身份，而不是設(shè)有固定名稱的職務(wù)?！盵1]

3.第三種觀點(diǎn)認(rèn)為主審法官是一種資質(zhì)，成為主審法官應(yīng)具備一定條件，經(jīng)由選任，主導(dǎo)具體案件的審理，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。有學(xué)者認(rèn)為：“主審法官制度構(gòu)建過程中，要極力避免主審法官性質(zhì)的異化，還原其為依法獨(dú)立審判案件權(quán)限的資格?！盵2]最高人民法院關(guān)于主審法官的定義亦與此相同。

一般認(rèn)為，自十八屆四中全會之后，現(xiàn)今司法改革語境下的主審法官應(yīng)區(qū)別于過去司法實踐中的“承辦法官”、“案件承辦人”，因此，第一種觀點(diǎn)所說的主審法官非是本文所要討論的主審法官。筆者認(rèn)為，根據(jù)司法改革的精神，主審法官責(zé)任制改革的重點(diǎn)在于主審法官獨(dú)立行使審判權(quán)，獨(dú)立審案、獨(dú)立形成意見、獨(dú)立簽發(fā)裁判文書，排除行政干擾，并且相應(yīng)地獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。因此主審法官必須具備深厚的理論素養(yǎng)，過硬的審判技能和高尚的職業(yè)操守，因此進(jìn)一步的遴選就成為了必要之舉。經(jīng)過正當(dāng)程序的遴選使得主審法官具備了一定的資質(zhì)(如同高校中的教授一般)，以匹配的從行政院長、庭長手中轉(zhuǎn)移而來的對案件審判的主導(dǎo)地位、程序控制權(quán)和獨(dú)立決策權(quán)。一般而言，為保證主審法官的中立性和獨(dú)立性，該資質(zhì)非因法定事由(如考核不通過或者出現(xiàn)違法違紀(jì)現(xiàn)象)不應(yīng)取消。既是如此，就不存在所謂的“臨時性”角色之說。若只是需要一個可臨時控制程序的角色，那么何須另外遴選？程序控制也大可由審判長完成，何須再設(shè)主審法官？由此筆者將主審法官定義為：主審法官是具備一定條件，經(jīng)由選任，在案件審理工作中居于主體地位，獨(dú)立行使審判權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的審判權(quán)主體。

(二)主審法官“責(zé)任制”的構(gòu)成

筆者認(rèn)為，主審法官責(zé)任制中的“責(zé)任”應(yīng)包含兩方面的內(nèi)容：一是職權(quán)范圍，即主審法官職責(zé)所在；二是應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，即主審法官對所審理的案件應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的司法責(zé)任。雖然目前學(xué)者們對主審法官責(zé)任制的表述各有不同，最高人民法院“四五改革綱要”未做明確定義，各地試點(diǎn)方案依其不同理解又各有其做法，但總體來說，理論和試點(diǎn)實踐方案還是在幾個方面達(dá)成的一致：

1.強(qiáng)調(diào)主審法官的主體地位。雖在表述上有些微差別，但學(xué)者基本認(rèn)同主審法官應(yīng)是具體案件審理工作的主導(dǎo)者，案件適用簡易程序，則由主審法官擔(dān)任獨(dú)任法官，全面負(fù)責(zé)案件審理工作，獨(dú)立主持庭審，獨(dú)立核實和認(rèn)定證據(jù)，獨(dú)立形成心證，獨(dú)立擬制裁判文書，獨(dú)立簽發(fā)裁判文書，獨(dú)立承擔(dān)案件司法責(zé)任；案件適用普通程序，則由主審法官牽頭組成合議庭并擔(dān)任審判長，組織并全面負(fù)責(zé)案件審判，主審法官控制審判進(jìn)程，組織證據(jù)核實和事實認(rèn)定，組織合議庭成員進(jìn)行合議，共同形成決議和承擔(dān)責(zé)任。對于主審法官的主導(dǎo)地位，學(xué)者代表性的表述有：主審法官“在訴訟活動中居于中立主導(dǎo)地位”[2]、“在辦案中居于主體地位，由其獨(dú)任或牽頭組成合議庭對所承辦的刑事、民事、經(jīng)濟(jì)等各類案件全面負(fù)責(zé)審理”[3]等；各地試點(diǎn)方案對主審法官主體地位的突出則多表現(xiàn)為以主審法官為核心，配備一定數(shù)量的法官和司法輔助人員組成審判團(tuán)隊的模式，對組織和負(fù)責(zé)案件審理工作。

2.掌握對程序的控制權(quán)。學(xué)者們基本上一致認(rèn)同應(yīng)賦予主審法官對審判程序進(jìn)程的控制權(quán)，例如有觀點(diǎn)認(rèn)為：“主審法官是整個案件審理工作的程序啟動者、程序主持者”[3]，“在訴訟程序上享有訴訟程序指揮權(quán)”[4]。而試點(diǎn)方案中多賦予主審法官庭審主持權(quán)和組織管理權(quán)。

3.具有對具體案件獨(dú)立的判斷權(quán)和決策權(quán)。將對具體案件的判斷權(quán)和決策權(quán)還權(quán)于具體承辦案件的法官，取消行政層層審批的裁判文書簽發(fā)制度是主審法官責(zé)任制改革的靈魂所在。不論是學(xué)者的討論，抑或是各地的試點(diǎn)方案，都普遍強(qiáng)調(diào)主審法官獨(dú)立發(fā)表意見、獨(dú)立制作和簽發(fā)裁判文書的權(quán)力。強(qiáng)調(diào)主審法官獨(dú)立發(fā)表意見以及制作和簽發(fā)裁判文書，本質(zhì)在于強(qiáng)調(diào)法官獨(dú)立行使審判權(quán)——獨(dú)立發(fā)表意見、制作和簽發(fā)裁判文書為審判合一的重要體現(xiàn)。主審法官獨(dú)立行使審判權(quán)，應(yīng)當(dāng)包括主審法官獨(dú)立認(rèn)定證據(jù)和實施，獨(dú)立決定法律適用，獨(dú)立形成判決意見，獨(dú)立制作和簽發(fā)裁判文書，不受任何行政領(lǐng)導(dǎo)的干涉。換句話說，主審法官應(yīng)對其審理的具體案件將有排除干涉的決斷權(quán)。

4.按照權(quán)責(zé)一致的原則對其所承辦的案件承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。主審法官對其所審理的案件享有排除外力干涉的判斷權(quán)和決策權(quán)，必然意味著主審法官要對其判決承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，這是權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則的要求，也是防止主審法官專權(quán)的必要手段。

綜上所述，主審法官是具備一定條件，經(jīng)由選任，在案件審理工作中居于主體地位，獨(dú)立行使審判權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的審判權(quán)主體。主審法官責(zé)任制要求主審法官在具體案件的審判程序中居于主體地位，要求賦予主審法官對程序的控制權(quán)和對案件實體的獨(dú)立判斷權(quán)和決策權(quán)，并要求其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。因此，筆者將主審法官責(zé)任制定義為：主審法官責(zé)任制系由具備一定條件、經(jīng)由選任、在案件審理工作中居于主導(dǎo)地位的主審法官獨(dú)立行使審判權(quán)，全面地負(fù)責(zé)案件審理工作，并對案件承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的制度。

二、主審法官責(zé)任制和司法改革

從目前的試點(diǎn)實踐情況來看，主審法官責(zé)任制在解決審判分離、司法行政化的道路上有其進(jìn)步意義。其一，取消案件請示制度和裁判文書簽發(fā)制度，有益于司法去行政化；其二，主審法官對具體負(fù)責(zé)，有利于審判獨(dú)立和審判合一；其三，改革審判委員會制度，弱化其決斷作用而強(qiáng)化其理論研究和經(jīng)驗總結(jié)的作用，還原了審判委員會的本色；其四，配套方案的實施有利于促進(jìn)司法獨(dú)立，例如上海的改革方案中，分類管理、職業(yè)保障、司法責(zé)任、人員管理、經(jīng)費(fèi)管理五個方面同步進(jìn)行，回應(yīng)了學(xué)界對于主審法官責(zé)任制改革進(jìn)程的擔(dān)憂。

但同時也應(yīng)該看到，由于對政策理解的偏差和利益的博弈，改革在取得進(jìn)步的同時，也面臨著新的風(fēng)險。

(一)行政等級優(yōu)先，主審法官選拔標(biāo)準(zhǔn)有失偏頗

提高對主審法官專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力的要求是主審法官責(zé)任制改革的必然結(jié)果。主審法官的選任標(biāo)準(zhǔn)至關(guān)重要。在主審法官的選任標(biāo)準(zhǔn)和選任方案上國家給予了試點(diǎn)地區(qū)高度的裁量權(quán)，各地選任方案雖存在差異，但筆者注意到，在多個地方的試點(diǎn)當(dāng)中，行政等級是一個重要的選任條件。有的地區(qū)甚至在選任方案中提出：“院長和民商事審判的分管院領(lǐng)導(dǎo)、審判委員會委員、庭長、副庭長為當(dāng)然的主審法官。”[5]“行政等級”這一選任標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)辯證看待。首先，實踐中法院的許多法官確是因?qū)徟心芰ν怀?、具有豐富的審判經(jīng)驗方而獲得行政職務(wù)，毋庸置疑，這一部分法官足當(dāng)大任。其次，也應(yīng)看到：在實踐中，院庭長等行政領(lǐng)導(dǎo)有的是從司法機(jī)關(guān)以外調(diào)任而來，有的甚至未經(jīng)過專業(yè)的法學(xué)教育；即便是因?qū)I(yè)水平高、業(yè)務(wù)能力優(yōu)越而成為院長、庭長的那一部分行政領(lǐng)導(dǎo)，也有部分人因為繁重的行政工作而長久脫離辦案一線。行政職務(wù)作為選任條件，考量的本是院領(lǐng)導(dǎo)、庭長等經(jīng)年累月的豐富經(jīng)驗，部分地區(qū)卻以行政職務(wù)為先，專業(yè)素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力為后，無疑本末倒置。再者，員額制改革同步進(jìn)行，許多法院的法官名額可能面臨大幅削減。目前各地試點(diǎn)公布的法官員額基本在33%或39%左右。有限的員額中，除去給行政領(lǐng)導(dǎo)預(yù)留的職務(wù)，只怕所剩無幾。如此必然打擊年輕法官的積極性，甚至可能導(dǎo)致主審法官隊伍在未來“青黃不接”。

(二)新的行政化隱有形成之勢

從改革的初衷來看，主審法官應(yīng)是一種獨(dú)立審判和獨(dú)立承責(zé)的資質(zhì)，主審法官責(zé)任制則是主審法官職權(quán)職責(zé)落實的機(jī)制。從最高人民法院的《改革綱要》上看，主審法官是一種身份，但在各地的主審法官責(zé)任制改革中，主審法官卻更像是一個職位?！陡母锞V要》中合議庭的成員可能都是主審法官，作為審判長的主審法官比其他合議庭成員只是多了程序控制的權(quán)力。但在多地試點(diǎn)方案中，主審法官卻是審判團(tuán)隊的負(fù)責(zé)人：即由一名主審法官帶領(lǐng)若干普通法官及司法輔助人員組成審判團(tuán)隊，在合議庭審理的案件中，主審法官是審判長，其他合議庭成員由主審法官從審判團(tuán)隊中調(diào)出組成合議庭辦案；部分地區(qū)的試點(diǎn)方案中主審法官作為審判團(tuán)隊的管理者，除擁有裁判文書簽發(fā)權(quán)外，還擁有行政管理權(quán)甚至是考核權(quán)和獎懲權(quán)。這令人不免擔(dān)憂：以主審法官為首的新型行政化會否乘改革之帆粉墨登場？首先，主審法官作為審判團(tuán)隊的領(lǐng)頭羊，案件分配、工作安排、業(yè)務(wù)監(jiān)督和文書簽發(fā)甚至是考核獎懲均由主審法官負(fù)責(zé)，主審法官負(fù)責(zé)制與行政式的首長負(fù)責(zé)制幾近無異。其次，行政優(yōu)先并且存有高度裁量空間的選拔標(biāo)準(zhǔn)，會否使主審法官淪為行政領(lǐng)導(dǎo)其固守權(quán)力的新戰(zhàn)場；改革會否演變成行政化未去，卻誤傷了無行政職務(wù)的優(yōu)秀法官。

(三)“主審法官負(fù)責(zé)”可能沖擊合議庭功能

各地的主審法官責(zé)任制改革無一例外強(qiáng)調(diào)主審法官的職權(quán)和職責(zé),部分地區(qū)的改革方案甚至賦予了主審法官強(qiáng)大的行政權(quán)力，乃至獎懲權(quán)。難免讓人憂心主審法官責(zé)任制會對合議庭制度產(chǎn)生沖擊：首先，主審法官強(qiáng)大的行政權(quán)力很可能動搖合議庭的基礎(chǔ)。旨在以共同決策的方式抑制個人偏見、防止個人專斷、制約權(quán)力的合議庭中，平等、獨(dú)立的表決權(quán)以及少數(shù)服從多數(shù)為其存在基礎(chǔ)。而在部分地區(qū)的改革方案中，主審法官作為審判團(tuán)隊的首長，擁有對審判團(tuán)隊的行政管理權(quán)、乃至考核獎懲權(quán)，使得普通法官的“生殺大權(quán)”掌握在主審法官手中，平等表決、獨(dú)立表決的基礎(chǔ)被動搖，合議庭無異于名存實亡。其次，合議庭成員之間相互制約、相互監(jiān)督的可能性被切斷。當(dāng)審判權(quán)落實到主審法官頭上，合議庭成員之間貫穿全程的內(nèi)部監(jiān)督顯得尤為重要。但在合議庭由審判團(tuán)隊人員組成，審判團(tuán)隊以主審法官為首的情況下，主審法官強(qiáng)大的行政權(quán)力切斷了合議庭成員之間相互制約、相互監(jiān)督的可能，使得合議庭內(nèi)部監(jiān)督流于形式。再者，最高院和司法部發(fā)布《人民陪審員制度改革試點(diǎn)方案》，部署人民陪審員試點(diǎn)改革，旨在保障人民陪審權(quán)，真正發(fā)揮人民陪審員制度的作用。充分發(fā)揮人民陪審員制度的作用，除要擴(kuò)大參審范圍和參審渠道，關(guān)鍵在于人民陪審員的意見在合議庭中要能充分有效的表達(dá)。倘若主審法官和合議庭的關(guān)系不能平衡，主審法官責(zé)任制與人民陪審員制度改革將會成為彼此的絆腳石。

三、消解主審法官責(zé)任制實施過程中的隱患意見

(一)明確劃定主審法官權(quán)力和責(zé)任范圍

權(quán)責(zé)統(tǒng)一是主審法官責(zé)任制改革的目的之一，也是避免主審法官濫用權(quán)力、純粹法官隊伍的良方。權(quán)責(zé)明確且權(quán)責(zé)一致，則權(quán)難濫用，責(zé)難退卻；追責(zé)機(jī)制完善，則錯案可糾，濫權(quán)可懲。因此，在改革中，一方面，需明確主審法官的職權(quán)范圍，獨(dú)任審理的案件由承辦案件的主審法官行使全部的審判權(quán)；合議庭審理的案件，主審法官與其他合議庭成員平等行使審判權(quán)力，擔(dān)任審判長的主審法官行使相應(yīng)的程序控制權(quán)。另一方面，要明確主審法官、合議庭的責(zé)任范圍，權(quán)力和責(zé)任相適，獨(dú)任審理的案件由承辦案件的主審法官承擔(dān)全部責(zé)任，合議庭審理的案件則由合議庭共同負(fù)責(zé)。同時，還要建立完備的責(zé)任追究機(jī)制，落實辦案終審負(fù)責(zé)制。如此，權(quán)力落實，對審判者是一種激勵；責(zé)任到位，也有利于敦促不能勝任主審法官者自覺退出競爭。

(二)完善法官選任制度

單憑權(quán)責(zé)統(tǒng)一，自然優(yōu)勝劣汰還不足以成就一個真正的精英法官團(tuán)隊，科學(xué)的選任機(jī)制也必須確立。首先，要根據(jù)具體情況確定法官員額，這需要法院系統(tǒng)作詳細(xì)的調(diào)研評估，上海33%、52%、15%的員額就是在調(diào)研的基礎(chǔ)上完成的；其次，要科學(xué)設(shè)定主審法官的選任標(biāo)準(zhǔn)，避免以行政職務(wù)作為絕對的取舍標(biāo)準(zhǔn)，避免主審法官成為行政職務(wù)的轉(zhuǎn)換機(jī)，使得有才干卻無行政職務(wù)的法官無辜犧牲于員額制改革；再者，法官的選任標(biāo)準(zhǔn)要進(jìn)一步完善，除了取得司法從業(yè)資格外，還要側(cè)重從事實調(diào)查、證據(jù)認(rèn)定、法律適用以及各種問題分析處理能力等業(yè)務(wù)能力方面以及法官的職業(yè)道德方面進(jìn)行考察，保證法官團(tuán)隊的專業(yè)素養(yǎng)和道德品質(zhì)；最后，應(yīng)拓寬法官的選任渠道，例如效仿國外，從律師隊伍中挑選有專業(yè)水平、經(jīng)驗豐富的律師進(jìn)入法官隊伍；最后要明確選任機(jī)構(gòu)和選任程序，主審法官選任機(jī)構(gòu)應(yīng)由經(jīng)驗豐富的資深法官和學(xué)者組成，選任程序要保證主審法官的選任公平、公正、公開。

(三)完善法官評價和監(jiān)督體系

主審法官責(zé)任制實現(xiàn)預(yù)期的效果，獎懲制度的完善必不可少。主審法官責(zé)任制改革中，必須建立完善的評價和監(jiān)督體系。首先，要確立科學(xué)的評價體系。過往法官納入普通公務(wù)員編制進(jìn)行管理，采用普通公務(wù)員的評價體系，弊端重重。法官作為一個具有高度專業(yè)性的隊伍，應(yīng)具有與其特點(diǎn)相適應(yīng)的評價體系，沿用普通公務(wù)員的評價體系實為不妥。因此，應(yīng)當(dāng)重新建立一套有針對性的評價體系。其次，要有明確的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督程序。例如像有的試點(diǎn)那樣設(shè)立法官遴選(懲戒)委員會，統(tǒng)一管理法官的監(jiān)督獎懲事務(wù)，同時設(shè)計相應(yīng)監(jiān)督程序，既要保證對法官的監(jiān)督和獎懲依法進(jìn)行，又要保證法官的陳述申辯權(quán)，保證程序公正。

(四)充分合議庭的作用

強(qiáng)化合議庭的作用，改變“合而不議”的境況，使合議庭集思廣益、相互監(jiān)督和制約的功能有效發(fā)揮。首先，要明確合議庭成員在事實認(rèn)定、法律適用、案件評議和文書制作等各個環(huán)節(jié)的共同責(zé)任，責(zé)任在肩，為避免錯判而影響自身事業(yè)和名譽(yù)，合議庭成員將會認(rèn)真對待自己的工作，充分而謹(jǐn)慎的行使自己的職權(quán)；其次，要打破合議庭長期固定的傳統(tǒng)，防止行政化或利益交換的形成，具體案件和合議庭隨機(jī)組成，審理的案件范圍應(yīng)多元化，打破之前特定類型案件恒由特定科室負(fù)責(zé)的傳統(tǒng)；最后，要明確合議庭成員享有獨(dú)立發(fā)表案件評議意見的權(quán)力，并且有相互監(jiān)督的責(zé)任與權(quán)力，發(fā)揮合議庭的監(jiān)督作用。

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收稿日期：2016-04-07

作者簡介：梁秋煥，女，廣西南寧人，碩士生，研究方向：程序法基本理論。

中圖分類號：D915

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-9743(2016)06-0053-04

The Connotation of the Presiding Judge Responsibility System and Solution of Risk in Implementation

LIANG Qiu-huan

(LawSchoolofHunanNormalUniversity,Changsha,Hunan410081)

Abstract：The presiding judges responsibility system is one of important measures in new round of reform of the judicial system and it does not conform to unity trial and judgment.But we don’t agree on the concept of the presiding judges responsibility system yet the district courts carried it out with different ideas.To clarify its concept,we should compare difference between district courts’ implementation and then find out the solution of the present risks.

Key words：presiding judge;presiding judges responsibility system;judicial reform