基層協(xié)商民主實踐研究

曹明玉，羅鳳燕，朱建明

（1.玉林市社會主義學(xué)院，廣西玉林537000；2.玉林市人大常委會，廣西玉林537000）

基層協(xié)商民主實踐研究

曹明玉1，羅鳳燕1，朱建明2

（1.玉林市社會主義學(xué)院，廣西玉林537000；2.玉林市人大常委會，廣西玉林537000）

基層協(xié)商民主實踐以參與的廣泛性、討論的平等性、觀點的包容性而受到廣大民眾的接受和認(rèn)可。近年來，全國各地積極探索基層協(xié)商民主的實現(xiàn)途徑，形成了一系列各具特色的實踐模式，取得了較好的成效，但同時也存在協(xié)商主體發(fā)育不良、參與意識不強、協(xié)商程序不規(guī)范、缺乏法律制度保障等問題，須從加強教育培訓(xùn)、健全機制、依法議事以及推進基層協(xié)商民主有序化、制度化和法治化等方面予以完善。

協(xié)商民主；實踐探索；存在問題；實現(xiàn)路徑

基層協(xié)商民主是符合中國的重要民主形式，是推進我國協(xié)商民主發(fā)展的活力所在。近年來，全國各地積極探索基層協(xié)商民主的實現(xiàn)途徑，形成了一系列各具特色的實踐模式，取得了較好的成效，但也還存在不少問題。深入研究基層協(xié)商民主實踐，對進一步推進基層協(xié)商民主健康、持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

一、基層協(xié)商民主的內(nèi)涵及特點

基層協(xié)商民主是協(xié)商主體通過建立協(xié)商平臺，自由平等地進行協(xié)商和討論，積極有效地參與基層社會管理事務(wù)的活動。它具有以下幾個特點。

（一）協(xié)商主體呈現(xiàn)大眾性

基層協(xié)商民主的主體構(gòu)成至少有三種人員：一是以基層黨委政府為核心的黨政機關(guān)工作人員；二是與議題有相關(guān)利益的基層群眾；三是所在區(qū)域內(nèi)的各類統(tǒng)一戰(zhàn)線人士。

（二）協(xié)商過程體現(xiàn)程序性

協(xié)商民主的程序一般分為三個階段，即籌備階段、召開階段、后續(xù)階段。在協(xié)商過程中，如果少了一項必經(jīng)程序，整個決議可以說是無效的。

（三）協(xié)商內(nèi)容具有細(xì)微性

凡是涉及人民群眾切身利益的議題都可以成為基層協(xié)商的主題，如在農(nóng)村中，村級產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和村集體資金如何使用等方面都可以進行協(xié)商討論。

（四）協(xié)商活動范圍在基層

習(xí)近平強調(diào)：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點在基層群眾中開展協(xié)商?！盵1]

二、基層協(xié)商民主的實踐探索和啟示

（一）浙江溫嶺的“民主懇談”模式

浙江省溫嶺市結(jié)合本地實際，創(chuàng)新發(fā)展出了“民主懇談”這一基層民主治理的新形式?！懊裰鲬┱劇敝傅氖窃诨鶎拥恼螞Q策過程中，基層群眾、組織和社區(qū)等利益相關(guān)方借助規(guī)范的制度平臺，通過意見表達、對話溝通、協(xié)商討論的形式，在達成共識的基礎(chǔ)上作出符合公共利益的決策的民主形式[2]?！懊裰鲬┱劇苯?jīng)過多年的發(fā)展，已形成對話型民主懇談、決策型民主懇談、參與式預(yù)算民主懇談三種類型。

（二）湖南臨澧的“板凳夜話”模式

近年來，湖南臨澧縣探索出了“板凳夜話”的基層協(xié)商民主新模式。具體做法是由村兩委班子成員或村民小組長作為召集人，利用晚上時間，就近到農(nóng)戶家坐著板凳圍成一圈討論村級事務(wù)。主要程序分為五步：1.提議。村“兩委”成員、村民小組長、村民聯(lián)名均可提出議題，以一事一議為主；2.召集。村黨支部確定時間、地點和議題后，由村民小組長通知有關(guān)農(nóng)戶按時參加；3.商議。由參會人員就議題進行討論協(xié)商；4.決議。由主持人綜合大家的意見，形成統(tǒng)一的方案或決定；5.實施。村“兩委”以投票表決結(jié)果為依據(jù)，對議題組織實施，并將實施結(jié)果告知相關(guān)農(nóng)戶。

（三）廣西玉林的“村（居）務(wù)商議團”模式

廣西玉林市福綿區(qū)積極探索推行“村（居）務(wù)商議團”基層協(xié)商民主管理模式，將村（居）務(wù)商議團建設(shè)成為村（居）民代表會議的常設(shè)機構(gòu)，在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)村民代表會議授權(quán)，履行民主議事、常態(tài)協(xié)商、長效監(jiān)督職責(zé)，切實保障村民的民主權(quán)利。協(xié)商程序為“四議——執(zhí)行——監(jiān)督”?！八淖h”是提出議題、征求意見建議、村（居）務(wù)商議團商議、村兩委會議審議，“執(zhí)行”是村兩委執(zhí)行，“一監(jiān)督”是村（居）務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督。

從全國各地對基層協(xié)商民主的實踐探索中可以得到以下啟示：一是基層協(xié)商民主要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。我國的民主是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主，加強基層協(xié)商民主，必須始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)不動搖，始終保持正確的政治方向；二是基層協(xié)商民主要體現(xiàn)人民主體。要積極發(fā)動人民群眾參與到基層協(xié)商中去，不能使人民群眾的民主權(quán)利流于形式；三是基層協(xié)商民主要突出有效實用。協(xié)商的內(nèi)容要有針對性，能夠切實解決人民群眾的實際突出問題，推動協(xié)商共識及時落地；四是基層協(xié)商民主要形成制度設(shè)計。既要從宏觀層面厘清協(xié)商民主體系建構(gòu)的大框架，也要從微觀上對基層協(xié)商民主的具體工作作出機制和制度安排，從而構(gòu)建廣泛多層制度化的社會主義協(xié)商民主。

三、基層協(xié)商民主實踐中存在的問題及原因

（一）存在問題

1.協(xié)商主體發(fā)育不良，協(xié)商結(jié)果難以真正體現(xiàn)民意。主要有兩種情況：一是協(xié)商主體的廣泛性、平等性不夠，一般以黨政部門、政協(xié)和村（居）委會為主，其他部門和企業(yè)較少參與，一些流動人口特別是農(nóng)民工群體參與缺失；二是參與協(xié)商的代表產(chǎn)生不夠科學(xué)，缺乏代表性，參與協(xié)商的代表有的是群眾自愿報名，有的是從戶籍人口中隨機抽選，有的是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村（居）委會直接指定，代表性不強。

2.協(xié)商程序不夠規(guī)范，缺少必要的工作流程和規(guī)則。不少地方的議事協(xié)商不規(guī)范，缺乏必要的程序、步驟和一些剛性的具體規(guī)定。例如對議事協(xié)商的時間沒有作出明確的規(guī)定，包括每個議題協(xié)商的次數(shù)、代表的發(fā)言時間都不確定，導(dǎo)致參會人員發(fā)言的隨意性，有的發(fā)言時間太長，有的則一句話不說，從而影響議事協(xié)商的效果。

3.協(xié)商監(jiān)督機制不健全，協(xié)商成果應(yīng)用缺乏制度保障。當(dāng)前我國基層協(xié)商民主的運行缺乏一個有效的監(jiān)督機制，導(dǎo)致協(xié)商過程中受人為因素干擾太多或監(jiān)督主體能力不足、監(jiān)督信息不對稱等因素的制約而使監(jiān)督流于形式。此外，由于對協(xié)商意見的辦理和協(xié)商結(jié)果的反饋缺乏應(yīng)有的保障機制，一些協(xié)商成果報送到黨委和政府相關(guān)部門后，沒有及時跟蹤和落實反饋，難以保證協(xié)商成果得到采納和貫徹實施。

4.協(xié)商程度參差不齊，部分地區(qū)協(xié)商民主流于形式。目前各地協(xié)商民主發(fā)展很不平衡，在一些經(jīng)濟發(fā)展比較好、群眾民主意識比較強的地方，基層協(xié)商民主開展的規(guī)范而富有成效；在一些經(jīng)濟落后、群眾參與意識淡薄的地方，基層協(xié)商民主開展得比較慢，效果并不理想，甚至停留在形式上。

5.參與主體理性不足，協(xié)商民主存在非理性參與現(xiàn)象。主要是少數(shù)民眾參與民主協(xié)商的方式和在參與中的態(tài)度呈現(xiàn)情緒化，不符合既定的制度和程序，甚至違反法律。一些參與者在協(xié)商過程中態(tài)度惡劣，對不同意見者進行人身攻擊和詆毀名譽，甚至用毀壞莊稼、焚燒草垛、挖掘祖墳等行為進行報復(fù)，影響惡劣。

（二）原因分析

1.部分參與主體民主意識薄弱，參與能力不足。一方面，部分民眾民主意識淡薄，對民主權(quán)利不珍惜、不重視，對協(xié)商民主的價值認(rèn)知不到位，導(dǎo)致了對協(xié)商民主工作的淡漠和不愿參與[3]。即使被抽到去參加民主協(xié)商會議，也持無所謂的態(tài)度。另一方面，基層群眾普遍缺少參與協(xié)商所需的基本知識和實踐操練，難以提出有價值的觀點和建議，制約了協(xié)商民主的質(zhì)量和效率。

2.受傳統(tǒng)治理模式影響深刻，民主協(xié)商遭遇觀念障礙。由于受傳統(tǒng)治理模式的影響，一些基層干部在一定程度上存在著“替民作主”和“權(quán)大于法”的觀念和做法，過多注重身份等級，不能以平等身份與群眾交流，習(xí)慣于“以會代議”。另外，基層民眾對協(xié)商民主的認(rèn)識也不到位，不少人對參與民主協(xié)商不感興趣。上述情況使得基層協(xié)商民主在實踐中遭遇思想障礙，基層協(xié)商民主質(zhì)量不高、流于形式在所難免。

3.協(xié)商民主體制機制不健全，相關(guān)制度建設(shè)缺失。目前，我國基層協(xié)商民主的相關(guān)法律法規(guī)不健全。雖然2015年出臺了《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，為協(xié)商民主發(fā)展提供了制度框架，但一些地方政府有關(guān)協(xié)商民主的配套實施辦法或細(xì)則大多還處在論證和探索階段，民主懇談會、企業(yè)工資集體協(xié)商制度、勞動關(guān)系懇談會等基層協(xié)商民主的主要形式都缺少相應(yīng)的法律法規(guī)作保障[4]，在具體實施中出現(xiàn)明顯的隨意性，消減了群眾參與協(xié)商的熱情。

4.個人利益訴求得不到滿足，引發(fā)非理性參與行為。一些參與主體從個人利益或小團體利益出發(fā)，在協(xié)商中討價還價，使合乎公共利益的政策難以達成，甚至出現(xiàn)一些非理性參與行為[5]。比如，一些村民為爭取合理利益或不合理利益甚至非法利益，通過行賄參與協(xié)商的代表來影響協(xié)商結(jié)果；還存在一些村民因生活中的矛盾問題得不到解決而故意在會場上發(fā)泄不滿情緒的現(xiàn)象。

四、推進基層協(xié)商民主發(fā)展的實現(xiàn)路徑

（一）制定評價體系，完善基層協(xié)商評價標(biāo)準(zhǔn)

評價標(biāo)準(zhǔn)是引導(dǎo)行為的指揮棒。要推進協(xié)商民主制度化發(fā)展，需要使用相應(yīng)的工具，客觀反映基層協(xié)商民主的特征和要求。這種工具的構(gòu)成包括協(xié)商民主的評價體系和評價標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)該由專門機構(gòu)根據(jù)整個協(xié)商過程制定出評價體系，包括風(fēng)險評估體系、程序銜接體系、公眾參與體系、監(jiān)督體系、保障體系、協(xié)商結(jié)果應(yīng)用體系、社會效應(yīng)分析體系等。根據(jù)評價體系科學(xué)制定具體的評價標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化協(xié)商民主涵蓋的多種要素和目標(biāo)，增強基層協(xié)商民主過程的明確性和可操作性。當(dāng)前在基層協(xié)商民主的評價體系方面，尚缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)論證，因而這方面的研究和嘗試更加具有現(xiàn)實意義。通過建立評價體系和完善評價標(biāo)準(zhǔn)，可以約束參與協(xié)商的主體嚴(yán)格履行責(zé)任和檢驗民主協(xié)商的成效，推進協(xié)商成果及時落地，真正使基層協(xié)商民主成為體現(xiàn)黨的群眾路線，促進社會穩(wěn)定，密切黨群、干群關(guān)系的政治優(yōu)勢。

（二）加強教育培訓(xùn)，提高民眾參與協(xié)商的能力

一是培養(yǎng)基層群眾的公民意識。引導(dǎo)群眾由市（村）民向公民轉(zhuǎn)變。公民意識是在現(xiàn)代法治社會下形成的民眾意識，是公民踐行自己的權(quán)利、積極參與公共事務(wù)的主人意識，是對封建社會人民附屬地位的超越。通過教育，引導(dǎo)群眾樹立公民意識，是基層協(xié)商民主得以持久順利發(fā)展的前提。

二是提高基層黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的民主意識。全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)對基層領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方式提出了新的要求，要更加注重法治思維和民主方式，廣泛聽取群眾的意見和建議，自覺接受人民群眾的監(jiān)督，力戒“一言堂”，讓權(quán)力在陽光下運行。

三是利用大眾媒體傳播協(xié)商民主典型案例。榜樣的力量是無窮的，全國各地已經(jīng)形成豐富多彩的基層民主協(xié)商案例，選擇有代表性的案例建立案例庫，通過網(wǎng)絡(luò)、手機、電視、報紙、雜志等各種新聞媒介，傳播協(xié)商案例、民主理論，培育公民文化。

（三）拓寬參與渠道，健全群眾利益表達機制

按照公共管理的“三圈理論”，科學(xué)決策應(yīng)具備“價值”“能力”“支持”三要素。要實現(xiàn)科學(xué)決策，就必須堅持發(fā)揚民主，防止決策脫離群眾。一要充分發(fā)揮基層群眾性自治組織的協(xié)商作用。農(nóng)村的村委會、城市社區(qū)的居委會和企事業(yè)單位中的職代會在代表群眾利益方面具有獨特地位，要進一步增強其在社會協(xié)商中的引領(lǐng)和平衡作用。二要完善聽證會制度。圍繞征地拆遷、城鄉(xiāng)規(guī)劃、企業(yè)改制等重大項目，廣泛聽取群眾意見和建議，做好項目前期社會風(fēng)險評估，盡早化解社會矛盾。三要建立專家咨詢制度，進行可行性論證，并對決策風(fēng)險進行評估。通過建立協(xié)商渠道使決策者和利益相關(guān)者之間及對公共事務(wù)缺乏了解的弱勢群體與具有相關(guān)知識的人員之間開展平等、自由、坦誠的充分討論，待形成共識后再通過既定程序，由基層黨組織、人大、政府或人民群眾自己作出決定[5]。

（四）改進制度設(shè)計，保障協(xié)商成果有效運用

一些地方的基層協(xié)商民主在運行中存在著“協(xié)商有余，落實不足，監(jiān)督不夠”的現(xiàn)象，這種情況影響了群眾參與協(xié)商的熱情和信心，需要建立一套制度保證協(xié)商的正常運行。重點應(yīng)圍繞五個方面：一是“協(xié)商什么”，即明確協(xié)商內(nèi)容，應(yīng)圍繞當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的重大問題和關(guān)系百姓切身利益的熱點問題；二是“與誰協(xié)商”，即明確協(xié)商主體，擴大協(xié)商的參與范圍，注意吸收弱勢群體的代表；三是“如何協(xié)商”，即規(guī)范協(xié)商程序，明確協(xié)商前、中、后的具體安排和要求；四是“協(xié)商形式”，即根據(jù)實際情況，采用不同的平臺和載體，不斷豐富協(xié)商形式；五是“協(xié)商成效”，即對協(xié)商結(jié)果的落實有跟蹤、有保障，取信于民。為了整個協(xié)商過程規(guī)范有序，還應(yīng)建立健全民主監(jiān)督機制，強化對民主協(xié)商過程的監(jiān)督和制約，并對協(xié)商結(jié)果進行跟蹤和反饋，以有效避免以權(quán)謀私、民意被操縱等不良現(xiàn)象發(fā)生，切實保障基層群眾的有序政治參與，真正發(fā)揮基層協(xié)商民主的作用。

（五）堅持依法議事，推動基層協(xié)商民主法治化

基層協(xié)商民主在全國各地都有自身的探索，但還沒有形成有約束力的法律規(guī)范。要實現(xiàn)基層協(xié)商民主的法治化、制度化和規(guī)范化，應(yīng)考慮把對協(xié)商議題、參與代表、協(xié)商程序等方面的規(guī)定上升為國家法律，使基層協(xié)商民主由自發(fā)的、無序的政治參與轉(zhuǎn)變?yōu)橛薪M織、有序的制度化參與[5]，以保障協(xié)商過程和協(xié)商結(jié)果的公正客觀，真正體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的社會主義本質(zhì)。當(dāng)前我國基層協(xié)商民主已經(jīng)形成了一批地方性規(guī)定，如廣西玉林市出臺的《玉林市推廣村務(wù)商議團民主管理模式實施方案》《玉林市村務(wù)商議團工作章程》和《玉林市村務(wù)商議團議事細(xì)則》等，很大程度上規(guī)范了當(dāng)?shù)氐膮f(xié)商民主實踐。但是，全國性的關(guān)于基層協(xié)商民主的專門法律法規(guī)仍然缺乏。應(yīng)通過制定法律法規(guī)和制度性文件，按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，將基層協(xié)商民主涵蓋的關(guān)鍵要素納入制度規(guī)約范圍內(nèi)，加快推進我國基層協(xié)商民主建設(shè)。

[1]習(xí)近平.在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話[N].人民日報，2014-09-22（02）.

[2]陳家剛.溫嶺改革：開啟基層協(xié)商民主新路徑[N].學(xué)習(xí)時報，2012-11-26（05）.

[3]余華.基層協(xié)商民主的現(xiàn)狀分析與發(fā)展對策——以浙江省為例[J].觀察與思考，2015（3）.

[4]李永慧.中國基層協(xié)商民主的實現(xiàn)途徑研究[D].濟南：山東師范大學(xué)，2013.

[5]康靜思.中國基層協(xié)商民主建設(shè)探析[D].湘潭：湘潭大學(xué)，2011.

責(zé)任編輯：何文鉅

10.3969/j.issn.1009-0339.2016.04.009

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1009-0339（2016）04-0046-04

2016-07-10

曹明玉，女，玉林市社會主義學(xué)院統(tǒng)戰(zhàn)理論教研室主任、副教授，研究方向為統(tǒng)戰(zhàn)理論；羅鳳燕，女，玉林市社會主義學(xué)院政治教研室主任、副教授，研究方向為科學(xué)社會主義；朱建明，男，玉林市人大常委會法制研究所副所長，研究方向為黨的建設(shè)。