全面推進(jìn)依法治國背景下中央政法委改革探討

李永洪，　朱浩陽，　張　勇

(西華師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院， 四川 南充 637009)

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全面推進(jìn)依法治國背景下中央政法委改革探討

李永洪，朱浩陽，張勇

(西華師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院， 四川 南充 637009)

摘要：從新中國成立以來中央政法委在三個(gè)歷史時(shí)期演變歷程看,其職能化現(xiàn)象呈現(xiàn)出不斷強(qiáng)化的趨勢，其核心線索是政法工作中如何處理好黨政關(guān)系問題，實(shí)質(zhì)是在堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的前提下，如何保證司法機(jī)關(guān)獨(dú)立性的問題。只有正確處理“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與保證司法獨(dú)立”“維權(quán)與維穩(wěn)”以及“擴(kuò)權(quán)與維穩(wěn)”這三組關(guān)系，才能解決中央政法委面臨的“職能化異化”的突出問題。

關(guān)鍵詞：中央政法委；依法治國；黨政關(guān)系；職能化異化

2014年10月20日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議在北京召開，此次會議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)。《決定》就司法領(lǐng)域改革提出了諸多制度性的改革部署，為下一步推進(jìn)司法領(lǐng)域的深化改革提供了藍(lán)本。中央政法委員會作為黨中央領(lǐng)導(dǎo)和管理全國政法工作的職能部門，在此背景下將如何理順政法工作中的“黨政關(guān)系”*文中所涉政法工作中的黨政關(guān)系，特指作為黨委職能部門的政法委與司法部門的關(guān)系。問題，又如何更好地體現(xiàn)黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)？在司法相對獨(dú)立的原則下如何轉(zhuǎn)變自身的職能定位，并且通過何種機(jī)制和制度安排保證其真正做到有所為有所不為？在當(dāng)前這一特定的改革背景下，對這些問題的求解，也就給予我們針對這一機(jī)構(gòu)改革開展研究的新契機(jī)。

本文旨在結(jié)合十八屆四中全會圍繞司法領(lǐng)域改革的相關(guān)部署，運(yùn)用文獻(xiàn)研究法對相關(guān)歷史文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，并從“建國后至改革開放前”“改革開放初期至20世紀(jì)80年代”“20世紀(jì)90年代至黨的十八大”這三個(gè)歷史階段中央政法委的發(fā)展演變，總結(jié)各個(gè)時(shí)期政法工作中黨政關(guān)系的演變特點(diǎn)，進(jìn)而探究中央政法委在當(dāng)前全面推進(jìn)依法治國背景下的改革趨勢，并嘗試提出一些可行性設(shè)想和建議。

一、建國后至改革開放前中央政法委的機(jī)構(gòu)沿革

中央政法委若論其肇端，應(yīng)追溯至新中國成立初期設(shè)立的政治法律委員會。1949年9月27日第一屆中國人民政協(xié)會議通過《中華人民共和國中央人民政府組織法》，政治法律委員會依照該法第十八條之規(guī)定予以設(shè)立，首任主任為董必武。就其職能而言，該機(jī)構(gòu)主要是“負(fù)責(zé)指導(dǎo)內(nèi)務(wù)部、公安部、司法部、法律委員會以及民族事務(wù)委員會的工作，可以對這些部門和部門所屬的下級機(jī)關(guān)部門發(fā)布指令，并審查其執(zhí)行情況”[1]。據(jù)此規(guī)定，不難看出內(nèi)務(wù)部、公安部、司法部、法律委員會以及民族事務(wù)委員會等部門實(shí)際上是接受政務(wù)院和政務(wù)院所轄的政法委員會的雙重領(lǐng)導(dǎo)。這一時(shí)期，政治法律委員會就其性質(zhì)而言，實(shí)際上是政務(wù)院的一個(gè)職能部門或“分管部門”。此后，中央、省級、地區(qū)三級政府內(nèi)都設(shè)立了同級的政治法律委員會。由此不難看出，這個(gè)時(shí)期的政治法律委員會就其本質(zhì)而言是政務(wù)院所轄的一個(gè)行政部門，而非黨的所屬機(jī)構(gòu)。

對于建國初期為何要在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立政法委員會這一問題，作為政治法律委員會首任主任的董必武曾這樣表述：“因?yàn)楝F(xiàn)在除公安、民政部門稍有基礎(chǔ)外，其他政法部門基礎(chǔ)都很差，因此工作上還必須更多采用通力合作、機(jī)動(dòng)用人的辦法，否則工作就無法開展。至于政法委員會本身，除了指導(dǎo)與聯(lián)系政法各部門外，就沒有什么別的工作，在各部門的工作逐步建立與加強(qiáng)之后，政法委員會本身即將逐漸被否定?！盵2]由此不難看出，當(dāng)時(shí)設(shè)立政治法律委員會主要立足于考慮這樣一個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)——建國初期人才匱乏，需要對政法各部門的人員配置進(jìn)行協(xié)調(diào)與安排。同時(shí)，人才匱乏的客觀現(xiàn)實(shí)也為政治法律委員會聯(lián)系相關(guān)部門的工作提供了較為充分的依據(jù)。此外，董必武的上述講話其實(shí)還透露出這樣一個(gè)信息——政治法律委員會的設(shè)立是臨時(shí)性的。他指出：一旦政法各部門的工作得以完善，政治法律委員會也就完成了其歷史使命。

1954年9月21日，第一屆全國人民代表大會召開，會議審議并通過了《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》。在這一法律條文中，各省市的政府機(jī)構(gòu)已經(jīng)沒有了政治法律委員會的機(jī)構(gòu)設(shè)置。這主要是由于新中國的政權(quán)組織形式已經(jīng)由議行合一的中央人民政府委員會制變成了人民代表大會制。原先的中央人民政府委員會實(shí)際上是對立法、司法和行政機(jī)關(guān)的統(tǒng)領(lǐng)，而在人民代表大會制度下，國務(wù)院成為獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)，最高人民法院、最高人民檢察院不再作為中央人民政府的分支機(jī)構(gòu)，而成為獨(dú)立的司法部門，由此形成了作為立法機(jī)構(gòu)的人民代表大會對于“一府兩院”的統(tǒng)率。由于司法機(jī)關(guān)只對作為立法機(jī)關(guān)的人民代表大會負(fù)責(zé)，作為原先行政部門的政治法律委員會在現(xiàn)有的組織架構(gòu)中就顯得格格不入，因此同年的11月10日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于設(shè)立、調(diào)整中央和地方國家行政機(jī)關(guān)及其有關(guān)事項(xiàng)的通知》，通知要求，原政務(wù)院政治法律委員會這一機(jī)構(gòu)予以裁撤，國務(wù)院增設(shè)八個(gè)辦公室，其中第一辦公室(即政法辦公室)，主要負(fù)責(zé)公安部、內(nèi)務(wù)部、監(jiān)察部以及司法部的工作。在這一時(shí)期，雖然新成立的國務(wù)院政法辦公室與之前的政務(wù)院政治法律委員會在一定程度上都體現(xiàn)出一種“分管模式”，但其本質(zhì)區(qū)別在于政法辦公室已經(jīng)不再具有指導(dǎo)和聯(lián)系政法部門工作的職能，回歸純粹的政府職能部門。因?yàn)橐勒铡拔逅膽椃ā敝?guī)定，各級行政及司法機(jī)關(guān)分別向同級人大及其常委會負(fù)責(zé)，并明確規(guī)定人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)。

可以說，從政務(wù)院的政治法律委員會到國務(wù)院政法辦公室的轉(zhuǎn)變，集中體現(xiàn)了這一機(jī)構(gòu)職能的合理回歸，保障了憲法明文規(guī)定的司法獨(dú)立原則。但是20世紀(jì)50年代后期，隨著“左”傾錯(cuò)誤逐漸在黨內(nèi)發(fā)展起來，1958年成為中國政治發(fā)展史上的一個(gè)“拐點(diǎn)”。在1958年1月召開的南寧會議上，毛澤東對國務(wù)院和經(jīng)濟(jì)工作部門搞“分散主義”提出了批評，他指出這種所謂的“分散主義”集中體現(xiàn)在不讓中央?yún)⑴c對經(jīng)濟(jì)工作的“設(shè)計(jì)”。據(jù)此，中共中央于同年6月10日下發(fā)了《關(guān)于成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教小組的通知》。通知指出：“黨中央成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組。這些小組是黨中央的，直隸中央政治局和書記處，向他們直接做報(bào)告。大政方針在政治局，具體部署在書記處。只有一個(gè)‘政治設(shè)計(jì)院’，沒有兩個(gè)‘政治設(shè)計(jì)院’。大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。具體執(zhí)行和細(xì)節(jié)決策屬政府機(jī)構(gòu)及其黨組。對黨政方針和具體部署，政府機(jī)構(gòu)及其黨組有建議之權(quán)，但決定權(quán)在黨中央。政府機(jī)構(gòu)及其黨組和黨中央一同有檢查之權(quán)?！盵3]同時(shí)對各小組的負(fù)責(zé)人作出了安排，其中中央政法小組的組長由彭真擔(dān)任。

如果從通知的內(nèi)容來看，一方面是文件中明確了黨政不分的一元化領(lǐng)導(dǎo)原則；另一方面，從由中央政治局分設(shè)的五個(gè)職能小組來看，其權(quán)力高度集中于中央政治局。而這種高度集權(quán)的結(jié)果則是憲法規(guī)定的行政以及司法對立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，以及司法權(quán)的相對獨(dú)立格局完全被推翻，具體到中央政法小組而言，其實(shí)不僅是對于司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也在行使著立法職能，這等于是對立法機(jī)構(gòu)以及司法機(jī)構(gòu)應(yīng)有權(quán)力的架空；同時(shí)財(cái)經(jīng)、外事、科學(xué)以及文教這些原本屬于國務(wù)院的職權(quán)范圍，也被這一高度集權(quán)格局所剝奪，從而正式開啟了黨政不分、權(quán)力高度一體化的新局面。僅就司法層面而言，這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置顯然是違反憲法關(guān)于司法獨(dú)立的相關(guān)規(guī)定的，并且由此在政法領(lǐng)域開啟的黨政不分以及高度集權(quán)所形成的制度慣性一直影響至今。因此可以說，1958年成立的中央政法小組是建國后政法工作發(fā)展沿革的一次重大轉(zhuǎn)折。這樣的高度集權(quán)在之后的“文革”中，更使得中國的司法體系遭到前所未有的嚴(yán)重破壞。

二、改革開放初期至20世紀(jì)80年代中央政法委的機(jī)構(gòu)沿革

“文革”后，在撥亂反正的背景下，一批黨政機(jī)構(gòu)得以恢復(fù)并開始正常運(yùn)轉(zhuǎn)。1978年6月20日，中共中央決定恢復(fù)中央政法小組設(shè)置，首任組長為紀(jì)登奎。該小組主要協(xié)助中央對最高人民法院、最高人民檢察院、公安部以及民政部等四部門進(jìn)行管理。對于中央政法小組的職能，可以總結(jié)為四個(gè)方面：一是監(jiān)督職能，即檢查四部門對于中央相關(guān)指示的貫徹情況；二是協(xié)調(diào)職能，即根據(jù)中央的相關(guān)指示做好四部門的協(xié)調(diào)工作；三是研究職能，即負(fù)責(zé)研究實(shí)際工作中的重要問題；四是建議職能，即對一些重大刑事案件以及爭議案件向中央提出處理意見。從中不難發(fā)現(xiàn)，中央政法小組與這四部門的工作關(guān)系已經(jīng)變成了協(xié)調(diào)關(guān)系，這可以視為對1958年成立中央政法小組所確立的以黨代政、黨政不分的一元化領(lǐng)導(dǎo)格局的重大調(diào)整。

“文革”時(shí)期我國的司法體制也遭受到了空前的破壞，特別是1957年之后，各級黨委成為具體司法案件的“裁決者”，從而導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)本應(yīng)依法獨(dú)立行使的審判權(quán)和檢察權(quán)遭到剝奪。為此中共中央于1979年9月9日下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決保證刑法、刑事訴訟法切實(shí)實(shí)施的指示》，明確了黨委和司法機(jī)關(guān)“各有分工，不能相互替代”的原則，從而正式廢除了各級黨委審批案件的制度?？梢哉f這一制度是1958年成立的中央政法小組所開啟的黨政高度一體化的產(chǎn)物，它的廢除可以視為政法工作思路的重大調(diào)整，而最為核心的還是如何調(diào)整政法工作中的黨政關(guān)系問題，以使黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政法工作更加規(guī)范化和制度化。

為了讓政法工作更好地服務(wù)改革開放大局，中共中央于1980年1月24日發(fā)出《關(guān)于成立中央政法委員會的通知》，正式設(shè)立中央政法委員會，并由彭真擔(dān)任首任中央政法委書記。原中央政法小組及其辦公室即予撤銷。之后地方各級的政法委也相繼成立。相較于之前的中央政法小組，中央政法委的職能在原有的四大職能基礎(chǔ)上有所增加，具體表現(xiàn)為增加了分管職能，即協(xié)助中央處理各級政法工作的相關(guān)請示報(bào)告。從職能上的變化來看，從中央政法小組到中央政法委，既體現(xiàn)出中央對于政法工作的政策連續(xù)性，同時(shí)分管職能的增加則更為凸顯出中央設(shè)立這一機(jī)構(gòu)的核心目的——開始逐步探索黨內(nèi)政法機(jī)構(gòu)的職能化。1982年1月13日中共中央發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)政法工作的指示》。文件指出：“各級黨委的政法委員會是黨委的一個(gè)工作部門，按照《中共中央關(guān)于成立政法委員會的通知》(中發(fā)〔1980〕5號文件)的規(guī)定，聯(lián)系、指導(dǎo)政法各部門的工作”[4]。在這一文件的表述中，中央政法委的職能由協(xié)調(diào)政法各部門的工作變?yōu)槁?lián)系、指導(dǎo)政法各部門的工作，這一方面是基于當(dāng)時(shí)中央部署嚴(yán)打的實(shí)際需要，強(qiáng)化了中央政法委對于政法各部門工作的指導(dǎo)職能，同時(shí)指導(dǎo)職能的明確也是中央政法委職能化的客觀要求。

與此同時(shí)，我們也需要關(guān)注這樣一個(gè)現(xiàn)象，即在這一時(shí)期先后擔(dān)任中央政法委書記的是之前擔(dān)任過中央政法小組組長的彭真(在任時(shí)間為1980年1月—1982年9月)和陳丕顯(在任時(shí)間為1982年9月—1985年9月)，他們的一個(gè)共同特點(diǎn)是由中央政法委書記兼任全國人大常委會副委員長一職，同時(shí)也是全國人大常委會法制委員會主任。從中也不難看出當(dāng)時(shí)的中央政法委的確承擔(dān)著“把握好立法工作中的政治方向問題”的職能安排。1985年9月喬石擔(dān)任中央政法委書記的同時(shí)兼任中央書記處書記，而并沒有延續(xù)其前任在全國人大常委會擔(dān)任相關(guān)職務(wù)，由此也可以從一個(gè)側(cè)面印證中央政法委不再具有“把握立法政治方向”的職能。

1987年隨著黨的十三大的召開，以黨政分開為突破口的政治體制改革成為建國后政法工作發(fā)展沿革的又一次重要轉(zhuǎn)折。十三大報(bào)告指出要明確黨組織與政府機(jī)構(gòu)的各自職能，理順黨組織與人大、政府以及司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，并使之逐步制度化。因此在這一背景下，中共中央于1988年5月19日下發(fā)《關(guān)于成立中央政法領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，根據(jù)通知要求，中央政法委員會予以撤銷，同時(shí)成立中央政法領(lǐng)導(dǎo)小組，由中央政法委到中央政法領(lǐng)導(dǎo)小組可以視為中共中央將不再為政法工作專設(shè)職能部門，同時(shí)這一機(jī)構(gòu)的性質(zhì)也發(fā)生了根本性改變：由負(fù)責(zé)政法工作的職能部門轉(zhuǎn)變?yōu)樨?fù)責(zé)研究政法工作的智囊性機(jī)構(gòu)*中央政法領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職能包括：依據(jù)黨中央的路線、方針、政策，統(tǒng)一政法各部門的思想和步調(diào)，研究提出階段性政法工作的全盤部署；研究有關(guān)政法工作的方針、政策性問題，研究社會治安情況，并提出相應(yīng)對策，向黨中央反映；探討政法工作的改革，理順政法各部門的關(guān)系，研究加強(qiáng)政法隊(duì)伍建設(shè)，提高政法干警隊(duì)伍素質(zhì)的措施，支持政法各部門依法辦事，以及協(xié)調(diào)解決各政法部門之間有關(guān)業(yè)務(wù)工作中的重大問題(周望：《中國“小組”機(jī)制研究》，天津人民出版社2010年版，第36頁)。從中不難看出中央政法領(lǐng)導(dǎo)小組的職能主要體現(xiàn)在研究對策上，基本轉(zhuǎn)型為一個(gè)智囊型機(jī)構(gòu)。。這一研究性的職能與目前作為中共中央直屬部門的中央政策研究室較為類似，雖然這一轉(zhuǎn)變并沒有改變其作為中央直屬機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)級別，但是職能卻已經(jīng)完全不同，并且中央政法領(lǐng)導(dǎo)小組不設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，而地方各級政法委依照相關(guān)的改革安排也將逐步取消*基于眾所周知的原因，一些改革并未得以推進(jìn)，中央政法委雖然被裁撤，但是地方政法委則未被裁撤。。因此隨著中央政法委的撤銷以及中央政法領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)立，標(biāo)志著政法工作在處理黨政關(guān)系方面形成了以黨政分開為原則的新的改革探索。

這一時(shí)期，從1978年中央政法小組恢復(fù)，到1980年中央政法委成立，再到十三大后撤銷中央政法委，改設(shè)中央政法領(lǐng)導(dǎo)小組，呈現(xiàn)出一種“倒U型”的發(fā)展軌跡：中央政法工作的職能化趨勢經(jīng)歷了一個(gè)由確立而后逐步強(qiáng)化，再面臨弱化的趨勢。而這一“拐點(diǎn)”就是黨的十三大正式開啟的以“黨政分開”為基調(diào)的改革探索。在此之前，中央政法工作職能化的開啟標(biāo)志是中央政法委的正式成立，而其之后突出強(qiáng)調(diào)其指導(dǎo)職能，其實(shí)是對當(dāng)時(shí)改革開放初期所面臨的發(fā)展與秩序矛盾的政策回應(yīng)。但是隨著以“黨政分開”為基調(diào)的改革啟動(dòng)之后，司法部門將保證其獨(dú)立性，因此作為司法部門“上司”的中央政法委自然失去了存在的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，其轉(zhuǎn)型自然勢在必行。

三、20世紀(jì)90年代至黨的十八大中央政法委的機(jī)構(gòu)沿革

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，鑒于當(dāng)時(shí)極為嚴(yán)峻的國內(nèi)外環(huán)境，中共中央于1990年3月6日決定恢復(fù)設(shè)立中央政法委員會。1990年4月2日中共中央下發(fā)《關(guān)于維護(hù)社會穩(wěn)定加強(qiáng)政法工作的通知》，通知指出：“政法委員會恢復(fù)后，仍然要貫徹黨政職能分開的原則，主要對政法工作進(jìn)行宏觀指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，當(dāng)好黨委的參謀和助手，其辦事機(jī)構(gòu)主要做調(diào)查研究工作，不要過于具體干預(yù)各部門的業(yè)務(wù)，使各級政府切實(shí)負(fù)起對所屬對公安、安全、司法部門業(yè)務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，以保證法院、檢察院依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)、充分發(fā)揮政法各部門的職能作用”[5]。從這一通知的表述來看，有兩個(gè)特點(diǎn)：一是堅(jiān)持了黨政分開原則；二是不具體干預(yù)各部門具體業(yè)務(wù)，這尤其對于司法部門獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)是至關(guān)重要的。

中央政法委的恢復(fù)雖然延續(xù)了之前黨政分開的原則，但在之后的發(fā)展演變中，則隨著職權(quán)的不斷擴(kuò)大，在如何體現(xiàn)黨對政法工作領(lǐng)導(dǎo)的問題上，越來越趨向于對于具體司法案件的干涉。中央政法委恢復(fù)設(shè)立之后，地方黨委往往基于維穩(wěn)的需要，通過政法委的渠道插手并直接干預(yù)司法具體案件的現(xiàn)象較為普遍，甚至出現(xiàn)針對法院的“案件審結(jié)率”這樣的量化考核指標(biāo)。在這樣的背景之下，司法權(quán)的獨(dú)立遭到了嚴(yán)重的侵蝕，其結(jié)果就是容易導(dǎo)致冤假錯(cuò)案的發(fā)生。

針對中央政法委職權(quán)的不斷擴(kuò)大，其原因可以從兩個(gè)角度去審視：一是主觀方面，由于眾所周知的那場政治風(fēng)波之后，中央對于維護(hù)社會穩(wěn)定的重視程度空前提高，因此需要給予政法工作以更多的職權(quán)；另一方面則是客觀原因，這主要是1992年黨的十四大正式確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)之后，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新一輪的高速增長周期，與此同時(shí)，社會的利益矛盾也進(jìn)入了高發(fā)期，因此也很大程度上對于社會穩(wěn)定造成了極大的壓力，這其中突出的例子就是隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，由于農(nóng)村征地補(bǔ)償而頻頻發(fā)生的農(nóng)民上訪以及農(nóng)村群體性事件。

就這一時(shí)期中央政法委的發(fā)展與演變，以時(shí)間緯度其大致分為兩個(gè)階段：

第一階段，從1990年中央政法委復(fù)立到2002年黨的十六大。這一時(shí)期，中央政法委經(jīng)歷了兩次關(guān)鍵性的擴(kuò)權(quán)。

第一次屬于橫向擴(kuò)權(quán)。在中央政法委于1990年恢復(fù)設(shè)立之初，經(jīng)中央批準(zhǔn)中央政法委的職能為五項(xiàng)[6]75。但是中共中央辦公廳于1994年3月12日下發(fā)關(guān)于《中共中央政法委員會機(jī)關(guān)職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案》的通知。在該通知中，中央政法委員會被正式確認(rèn)為黨中央領(lǐng)導(dǎo)政法工作的職能部門，同時(shí)與中央政法委屬于“一套班子兩個(gè)牌子”的中央社會治安綜合治理委員會，則是常設(shè)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)全國社會治安治理，并明確了中央政法委的七項(xiàng)職能。在這一次擴(kuò)權(quán)中，有三項(xiàng)新增的職能：“研究和討論有爭議的重大疑難案件；組織推動(dòng)社會治安綜合治理工作；研究、指導(dǎo)政法隊(duì)伍建設(shè)和政法各部門領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)”[6]76。在這次擴(kuò)權(quán)中，最為突顯的職權(quán)莫過于研究和討論有爭議的重大疑難案件，并且這也同時(shí)成為地方各級政法委的職能。原本不論是何種案件都應(yīng)由司法部門依法進(jìn)行處理，但基于維穩(wěn)的政治需要，政法委被授予研究和討論有爭議的重大疑難案件，這其實(shí)就為其插手具體案件的審理提供了便利，并且如何對這一類案件界定則更是給予了各級黨委乃至政法委以很大的權(quán)力空間，因此司法的獨(dú)立性自然無法保障。

第二次則屬于縱向擴(kuò)權(quán)。中共中央于1995年轉(zhuǎn)發(fā)了《中央政法委員會關(guān)于加強(qiáng)各級黨委政法委員會工作的通知》，政法委則正式被明確定位為“黨委的職能部門”，同時(shí)正式確認(rèn)了政法委對于政法工作的領(lǐng)導(dǎo)地位，并將中央政法委的職能由七項(xiàng)增加為十項(xiàng)。新增三項(xiàng)職能包括：“協(xié)助黨中央和中組部考察、管理中央和地方政法部門的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部；協(xié)助紀(jì)檢、監(jiān)察部門查處政法部門領(lǐng)導(dǎo)干部違法犯罪的案件；指導(dǎo)地方政法委員會的工作”[6]77。這次新增的職能其實(shí)是給予了政法系統(tǒng)更大的人事自主權(quán)。在上一輪的擴(kuò)權(quán)中，其相關(guān)表述中所謂的“研究和指導(dǎo)政法隊(duì)伍建設(shè)和政法各部門領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)”其實(shí)已經(jīng)明確了中央政法委在進(jìn)行垂直管理上擁有一定的人事權(quán)，但是這一表述較為模糊。但是此次擴(kuò)權(quán)中所謂的“協(xié)助黨中央和中組部考察和管理中央和地方政法部門有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部”的表述，其實(shí)是給予了其相對獨(dú)立的人事考察權(quán)，也就是至關(guān)重要的人事提名權(quán)。而在中國黨內(nèi)的人事任命中，擁有了提名權(quán)，其實(shí)基本上也就擁有了人事的決定權(quán)，這其實(shí)是進(jìn)一步強(qiáng)化了政法系統(tǒng)從中央到地方的垂直管理*在黨內(nèi)的人事任命中，存在兩個(gè)含義截然不同的用詞：一是決定；二是批準(zhǔn)或是同意。比如在人事任命中通常會出現(xiàn)“經(jīng)中央批準(zhǔn)”或是“近日，中央決定”等表述。就“決定”而言，表明上級黨委擁有人事上完整的決定權(quán)，包括人事的提名權(quán)和批準(zhǔn)權(quán)；而如果是“批準(zhǔn)或同意”的話，則表明上級黨委擁有人事的批準(zhǔn)權(quán)，但是關(guān)鍵的提名權(quán)則屬于下一級黨委。比如說在最近一段時(shí)期，省紀(jì)委書記普遍改為外調(diào)或“空降”，其任命的用詞也由“中央同意(批準(zhǔn))”變?yōu)榱恕爸醒霙Q定”，其實(shí)表明了中央已經(jīng)收回了省委對于紀(jì)委書記的提名權(quán)，由此足見提名權(quán)在人事任命中的分量。而此文中所談及的中央政法委擁有了人事的提名權(quán)，無疑也是其強(qiáng)化政法系統(tǒng)垂直管理的集中體現(xiàn)。。

第二階段，從2002年黨的十六大到2012年黨的十八大。這一時(shí)期，不僅是中央政法委，也包括地方政法委，其地位得到了實(shí)質(zhì)性提升，這主要體現(xiàn)為政法系統(tǒng)的主要負(fù)責(zé)人出現(xiàn)了“高配模式”。

2002年，黨的十六大實(shí)現(xiàn)了中央新老領(lǐng)導(dǎo)集體的平穩(wěn)交接，但與此同時(shí)也出現(xiàn)一個(gè)新現(xiàn)象值得關(guān)注，那就是從中央到地方，政法委書記和公安部門的首長普遍形成了“高配模式”，就中央層級而言，不僅是中央政法委書記由中央政治局常委擔(dān)任，公安部長也進(jìn)入中央政治局，就地方層面而言，則是各級政法委書記進(jìn)入同級的黨委常委會，公安廳(局)長也往往兼任政府部門的副職，這主要體現(xiàn)在2003年11月18日中共中央《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公安工作的決定》(中發(fā)〔2003〕13號)的文件要求中：“為進(jìn)一步加強(qiáng)黨對公安工作的領(lǐng)導(dǎo)，確保公安機(jī)關(guān)更好地貫徹落實(shí)黨委、政府的決策部署，各級黨委可根據(jù)實(shí)際情況和干部任職條件，在領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)范圍內(nèi)，有條件的地方逐步實(shí)行由同級黨委常委或政府副職兼任省、市、縣三級公安機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)?！币舱窃谶@一文件的指引下，地方上甚至普遍采取政法委書記兼任公安廳(局)長的模式，這客觀上形成了公安系統(tǒng)對于司法部門的直接領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)然這是符合當(dāng)時(shí)的維穩(wěn)需要的，但是從保障司法的獨(dú)立性和公正性而言，這樣的組織架構(gòu)無疑是與之背道而馳的。這一局面直到2010年4月才略有改觀——中組部下發(fā)文件要求省級政法委書記不兼任公安廳(局)長。

通過對三個(gè)歷史時(shí)期中央政法委的機(jī)構(gòu)沿革的研究分析，可以大致勾勒出中央政法委及其前身的變化軌跡。第一階段可以基本概括為中央對于政法工作的初步探索，其核心是厘清政法工作的黨政關(guān)系問題。從建國之初的黨政相對分離，并以1958年為界，逐漸演變?yōu)橐环N以黨代政、黨政不分的一元化領(lǐng)導(dǎo)格局，這也可以視為是中央對于政法工作探索所經(jīng)歷的重大挫折。可以說，正是第一階段的曲折探索，才奠定了第二階段以建立中央政法委為標(biāo)志的中央政法工作職能化的總體改革思路。

自第二階段起，隨著中央政法委的成立，標(biāo)志著中央對于政法工作開始形成了以黨領(lǐng)政的總體格局，具體表現(xiàn)為中央政法委的職能化趨勢逐步形成。雖然在此期間中央政法委一度被裁撤。至第三階段，隨著中央政法委的恢復(fù)，這一職能化的趨勢并未改變，并且呈現(xiàn)出不斷強(qiáng)化的趨勢，而這集中體現(xiàn)為中央政法委職權(quán)的不斷擴(kuò)充，其中經(jīng)歷了兩次重要的擴(kuò)權(quán)。此后中央政法委盡管在權(quán)力的擴(kuò)充上呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)，但是擴(kuò)權(quán)的趨勢并未改變。因此，透過對這一演變歷程的分析，其中一個(gè)貫穿始終的核心線索仍然是政法工作中如何處理好黨政關(guān)系問題。對于這一問題，究其實(shí)質(zhì)則是在堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的前提下，如何保證司法機(jī)關(guān)獨(dú)立性的問題。但是中央政法委通過不斷的擴(kuò)權(quán)卻并未能理順政法工作中的黨政關(guān)系問題，反而讓自身面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

四、“職能化異化”：近年來中央政法委履職中存在的突出問題

“異化”(alienation)，起初作為一個(gè)哲學(xué)概念，本意是“他者化”。之后這一概念逐步為社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)以及政治學(xué)等學(xué)科所借鑒。本文通過借用“異化”這一概念旨在說明：近些年來中央政法委所呈現(xiàn)出的突出問題，應(yīng)歸因于“職能化異化”。

所謂中央政法委的“職能化”，主要是指中央在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上于1980年設(shè)立中央政法委，其初衷是通過成立一個(gè)黨的職能性機(jī)構(gòu)更好地實(shí)現(xiàn)黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)。在此之后中央政法委便開啟了其職能化的探索歷程，并最終于1994年被正式確立為黨中央領(lǐng)導(dǎo)政法工作的職能部門。因此中央政法委職能化發(fā)展的基本原則就是如何更好地實(shí)現(xiàn)“黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)”。本文所說的中央政法委存在“職能化異化”的現(xiàn)象則可以進(jìn)一步解釋為，由于一些主客觀原因，中央政法委本應(yīng)通過其自身的職能化過程更好地實(shí)現(xiàn)其“領(lǐng)導(dǎo)政法工作”的基本職能，但在其職能化的演進(jìn)發(fā)展中并未能體現(xiàn)這一基本原則，甚至出現(xiàn)了與其職能化發(fā)展方向背離的趨勢，這些即稱之為“職能化異化”。

改革開放以來，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了令世人矚目的成就，但是與之相關(guān)的社會發(fā)展并未很好地實(shí)現(xiàn)同步，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重失衡。經(jīng)濟(jì)高速增長與社會發(fā)展之間的關(guān)系，實(shí)則是我們常說的效率與公平之間的關(guān)系。在發(fā)展初期，強(qiáng)調(diào)發(fā)展的速度無疑是必然之選?？僧?dāng)社會總體財(cái)富達(dá)到一定規(guī)模的時(shí)候，由于社會發(fā)展與經(jīng)濟(jì)的快速增長相比嚴(yán)重滯后，社會中的利益沖突以及群體性事件不斷涌現(xiàn)，并呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢，在此背景下社會秩序遭遇到了空前的挑戰(zhàn)。因此，如何處理發(fā)展與穩(wěn)定之間的關(guān)系就成為黨和政府必須正視的重大問題。但在現(xiàn)實(shí)中，“黨和政府一方面強(qiáng)調(diào)‘發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)’，另一方面強(qiáng)調(diào)‘穩(wěn)定壓倒一切’，將‘發(fā)展’‘穩(wěn)定’并列為黨和政府的頭號工作”[7]。

可以說“穩(wěn)定壓倒一切”的執(zhí)政思維正是中央政法委出現(xiàn)“職能化異化”問題的根本原因。中央政法委自1990年恢復(fù)之后，其不斷擴(kuò)權(quán)的發(fā)展歷程正是“穩(wěn)定壓倒一切”執(zhí)政思維的具體外化過程。由此具體到中央政法委與司法部門的關(guān)系時(shí)，便出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的異化，由原先的著重于宏觀指導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)楦深A(yù)具體司法案件的審理，這一現(xiàn)象在地方中更為普遍。在這一背景下，不但是司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性無從談起，更為嚴(yán)重的是司法機(jī)關(guān)所應(yīng)該承載的維護(hù)社會公平正義的職能實(shí)際上在強(qiáng)調(diào)絕對維穩(wěn)的背景下被極度弱化。因?yàn)樗痉▽徖磉^程若想堅(jiān)持公平正義，則必須以犧牲效率為前提，這顯然是與強(qiáng)調(diào)效率的絕對維穩(wěn)思路相抵牾的。原本維護(hù)社會的公平正義與維護(hù)社會穩(wěn)定之間是一種正相關(guān)的邏輯——通過司法獨(dú)立來維護(hù)社會的公平爭議可以有效地促進(jìn)社會穩(wěn)定。但是，在強(qiáng)調(diào)絕對維穩(wěn)的執(zhí)政思維之下，社會穩(wěn)定被片面地理解為靜態(tài)的穩(wěn)定，而非動(dòng)態(tài)的穩(wěn)定，維護(hù)社會穩(wěn)定的思路基本采用治標(biāo)式的“堵”。與此同時(shí)，在中國的“壓力型體制”*政治壓力型體制這一概念首先由中央編譯局容敬本教授領(lǐng)導(dǎo)的課題組在《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》1997年第4期上發(fā)表的報(bào)告《縣鄉(xiāng)兩級體制改革：如何建立民主的合作新體制》中提出。在概念的提出者看來，壓力型體制生動(dòng)描繪出中國各級政府是在各種壓力的驅(qū)動(dòng)下運(yùn)行的，其中從上而下的政治行政命令是其中最核心的壓力；壓力型體制并不是新的現(xiàn)象，而是傳統(tǒng)的動(dòng)員體制在市場化、現(xiàn)代化這個(gè)新背景下的變形。這一概念得到了國內(nèi)外學(xué)者的較高認(rèn)同，多運(yùn)用于對基層政權(quán)、地方政治運(yùn)行的研究和分析中。之下，從中央層面開始，維穩(wěn)任務(wù)被層層分解，并被“指標(biāo)化”，甚至出現(xiàn)所謂“破案率”“審結(jié)率”等考核指標(biāo)。這樣的結(jié)果只能使得司法機(jī)關(guān)所應(yīng)秉持的公平性倒向了功利性，反而惡化了社會公平環(huán)境。同時(shí)，由于維護(hù)社會公平正義與維護(hù)社會穩(wěn)定存在著正相關(guān)的關(guān)系，因此社會公平正義環(huán)境的惡化也就導(dǎo)致了所謂的“越維越不穩(wěn)”的尷尬局面，從而使得黨對政法工作的有效領(lǐng)導(dǎo)遭遇到了巨大的挑戰(zhàn)，而這也是中央政法委出現(xiàn)“職能化異化”的集中體現(xiàn)。

五、中央政法委未來改革應(yīng)處理好的三大關(guān)系

黨的十八屆四中全會提出了全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略布局，并就司法領(lǐng)域改革提出了一些具體部署，這也給中央政法委的改革發(fā)展提供了新的契機(jī)。結(jié)合以上的梳理和分析，筆者認(rèn)為解決中央政法委的“職能化異化”問題，需要處理好以下三個(gè)方面的關(guān)系。

第一，正確處理堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與保證司法獨(dú)立之間的關(guān)系。近些年來，之所以出現(xiàn)的“職能化異化”問題，其主要表現(xiàn)為就是沒有正確處理好堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與保證司法獨(dú)立之間的關(guān)系。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與保證司法獨(dú)立是相抵觸的。對此，筆者認(rèn)為與其說二者捍格不入，不如說二者是對立統(tǒng)一的。一方面，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的本質(zhì)屬性，政法工作自然也要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，獨(dú)立性是司法的本質(zhì)屬性，保證其獨(dú)立性才能更好地實(shí)現(xiàn)社會的公平正義，而實(shí)現(xiàn)社會的公平正義則可以更好地實(shí)現(xiàn)和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，因此說二者的關(guān)系并不矛盾。

關(guān)于保證司法的獨(dú)立性，黨的十八屆四中全會也對此作出了相應(yīng)的部署。比如為了避免地方黨委政府干預(yù)司法具體案件，全會提出的具體舉措包括：設(shè)立最高人民法院巡回法院，省級以下的法院和檢察院的人事與經(jīng)費(fèi)將由省級高院統(tǒng)籌，以及設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院，等等。這些舉措中的一些具體設(shè)計(jì)已經(jīng)付諸實(shí)施，比如最高人民法院第一巡回法院已經(jīng)于2015年1月28日在深圳掛牌。

當(dāng)然改革不可能一蹴而就，而是需要一個(gè)過程的。對于我們這樣的單一制國家而言，司法權(quán)本應(yīng)實(shí)行的是由中央到地方的垂直化管理，而不應(yīng)出現(xiàn)當(dāng)前所謂的“條塊模式”。十八屆四中全會對于司法體制的相關(guān)改革舉措，實(shí)際上是向著垂直管理方向邁進(jìn)的。但是，這樣的改革不可能一步到位。就省級以下縣市級政法委而言，隨著司法權(quán)的上移，政法委與同級司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系將逐漸被打破，縣市級政法委面臨著存廢的問題。其實(shí)，有關(guān)政法委存廢的爭議由來已久。較為激進(jìn)的看法是主張從中央到地方完全撤銷政法委，而另一種較為溫和的主張則認(rèn)為可以在保留中央政法委的機(jī)構(gòu)設(shè)置基礎(chǔ)上，逐步撤銷地方政法委的機(jī)構(gòu)設(shè)置。筆者比較傾向于后者。因?yàn)殡S著司法權(quán)的逐步上移，最終會實(shí)現(xiàn)由中央到地方的垂直管理，地方各級政法委自然失去了對于司法機(jī)關(guān)的指導(dǎo)職能，因此，從長遠(yuǎn)來看，裁撤地方政法委勢在必行。然而，就中央政法委而言，則應(yīng)該回歸其宏觀指導(dǎo)職能，成為黨領(lǐng)導(dǎo)和聯(lián)系司法機(jī)關(guān)的橋梁與紐帶。這也是保證司法獨(dú)立性的客觀要求。

第二，正確處理維權(quán)與維穩(wěn)之間的關(guān)系。近些年來，政法委“職能化異化”所呈現(xiàn)出的一個(gè)特點(diǎn)就在于是通過犧牲維權(quán)來實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)，結(jié)果使維穩(wěn)的難度越來越大。因此，對于當(dāng)前的中央政法委而言，核心問題就是如何突破“維穩(wěn)式思維”。只有解決了這個(gè)問題，其余的問題才會有解決的基礎(chǔ)和保障。當(dāng)前“維穩(wěn)式思維”的一個(gè)集中體現(xiàn)就是“擴(kuò)權(quán)式維穩(wěn)”，也就是寄希望于通過不斷擴(kuò)權(quán)以及加大經(jīng)費(fèi)上的投入來實(shí)現(xiàn)社會的穩(wěn)定。現(xiàn)實(shí)改革的合理路徑應(yīng)該回歸到“維權(quán)式維穩(wěn)”，也就是正確處理維權(quán)與維穩(wěn)之間的關(guān)系?！皵U(kuò)權(quán)式維穩(wěn)”擴(kuò)充的是權(quán)力，而“維權(quán)式維穩(wěn)”保障的是權(quán)利，一字之差，其本質(zhì)就是執(zhí)政思維由“堵”向“疏”的質(zhì)變。因此，需要通過維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，保障司法的獨(dú)立性、營造公平正義的社會環(huán)境，使得各種利益矛盾通過司法的渠道得以公正地解決，這才是社會穩(wěn)定的根本保障。為此，十八屆四中全會指出：就政法部門而言，要帶頭守法，依法辦事，當(dāng)然這些更需要黨內(nèi)法規(guī)的完善，以便從制度和機(jī)制上去保證其依法行使權(quán)力。

第三，正確處理維穩(wěn)與擴(kuò)權(quán)之間的關(guān)系。2015年1月20日，習(xí)近平同志在出席中央政法工作會議時(shí)強(qiáng)調(diào)要把維護(hù)社會大局穩(wěn)定作為政法工作的基本任務(wù)。但是維護(hù)社會穩(wěn)定是否一定要借助擴(kuò)充政法委的職能來實(shí)現(xiàn)？顯然自1990年中央政法委恢復(fù)設(shè)立以來，兩次集中擴(kuò)權(quán)，以及各級政法委書記“高配模式”的普遍推行，都是“擴(kuò)權(quán)式維穩(wěn)”的集中體現(xiàn)。實(shí)踐證明，單一的擴(kuò)權(quán)并沒有有效地維護(hù)社會大局的穩(wěn)定，反而由于約束不足的權(quán)力擴(kuò)張滋生了大量腐敗，而這也是中央政法委的“職能化異化”的一種表現(xiàn)。

六、結(jié)語

十八屆四中全會的決定指出，依法執(zhí)政是依法治國的關(guān)鍵。就中央政法委自身的改革而言，必須做到有所為有所不為。李克強(qiáng)總理在2015年的政府工作報(bào)告中，也提出要在年底前公布省級政府權(quán)力清單，并在2016年底公布縣市一級政府權(quán)力清單?？梢哉f，權(quán)力清單的公布就是實(shí)現(xiàn)約束權(quán)力、落實(shí)“法無授權(quán)不可為”目標(biāo)的具體舉措。因此，在可預(yù)見的將來，完全有必要實(shí)行以黨內(nèi)條例的形式詳細(xì)列出黨內(nèi)各職能部門的權(quán)力清單，并向社會公示，接受社會監(jiān)督。對于有效約束和規(guī)范權(quán)力而言，這可視為較為可行的改革趨勢，并且這一舉措也有助于解決政法委的權(quán)力越位和缺位問題。

全面推進(jìn)依法治國作為“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分，既是對中國法治進(jìn)程正反兩方面經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，同時(shí)也是對新的歷史條件下如何推進(jìn)全面深化改革進(jìn)程的重大部署。就中央政法委這一特定機(jī)構(gòu)而言，在全面推進(jìn)依法治國大背景下，也面臨著新的改革重任。唯有處理好“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與保證司法獨(dú)立”“維權(quán)與維穩(wěn)”以及“擴(kuò)權(quán)與維穩(wěn)”這三方面的關(guān)系，才能有效解決中央政法委面臨的“職能化異化”的問題。

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責(zé)任編輯：張超

作者簡介：李永洪(1973-)，教授，碩導(dǎo)，博士，主要從事中國政治與基層治理研究。

基金項(xiàng)目：教育部人文社會科學(xué)青年基金項(xiàng)目(13YJC810009)。

中圖分類號：D03

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1007-8444(2016)03-0301-08

收稿日期：2016-04-03