從社區(qū)效應(yīng)到社會混居政策：西方國家城市集中性貧困治理經(jīng)驗回顧

史春玉，鄒 偉

(浙江工商大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310018)

從社區(qū)效應(yīng)到社會混居政策：西方國家城市集中性貧困治理經(jīng)驗回顧

史春玉，鄒 偉

(浙江工商大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310018)

社會混居政策成為近三十年來歐美國家城市貧困治理政策的重要內(nèi)容和發(fā)展趨勢，它是對社區(qū)效應(yīng)理論的一個政策回應(yīng)。基于社區(qū)效應(yīng)理論，社會混居政策的支持者認為，混居可以為生活在高度貧困中的低收入家庭和個人擺脫貧困創(chuàng)造一個更有利的居住環(huán)境，也可以通過環(huán)境的改變形塑貧困居民的邊緣性的反社會的文化習(xí)慣行為。但根據(jù)現(xiàn)有文獻，社會混居政策試圖通過居住空間臨近來構(gòu)建社區(qū)人際關(guān)系的互動機制，進而改善居民個人和家庭的貧困狀態(tài)似乎不太可能，在沒有額外的支持系統(tǒng)相配套的情況下，社會混居政策不足以幫助人們擺脫貧困。

社區(qū)效應(yīng)；城市集中性貧困；社會混居政策；貧困社區(qū)

一、問題的提出：社會混居作為對負面社區(qū)效應(yīng)的政策回應(yīng)

社會混居政策成為近三十年來歐美國家城市貧困治理政策的重要內(nèi)容和發(fā)展趨勢。混居政策在很大程度上是歐美國家、特別是美國對于自20世紀70年代中期以來籠罩在城市里的持續(xù)性貧困問題的相關(guān)學(xué)術(shù)分析結(jié)果的一個政策反應(yīng)。

關(guān)于城市貧困，一些學(xué)者認為，發(fā)展過程中出現(xiàn)的貧困現(xiàn)象不單單是經(jīng)濟現(xiàn)象，而是一個根源于經(jīng)濟、社會、文化的綜合現(xiàn)象。[1]城市持續(xù)性貧困的一個關(guān)鍵影響因素是，經(jīng)濟貧困、失業(yè)和社會功能障礙在空間上出現(xiàn)集中，促成了一個分裂的、文化隔離的、固定的亞群體，美國社會學(xué)者威爾遜稱之為“下層階級”。[2]這個階層中的許多家庭采取脫離主流社會及其價值觀的獨特的、具有破壞性和反社會特質(zhì)的生活方式，導(dǎo)致這個群體被鎖定在持續(xù)的貧困處境中，喪失了向社會上層流動的機會。由于貧困在空間上的聚集，產(chǎn)生了負面的“社區(qū)效應(yīng)”[2]：空間隔離使貧民窟問題被持續(xù)放大，幫助年輕居民接受主流價值、積極工作態(tài)度的社會化渠道萎縮，弱勢家庭和個體在教育、工作機會、社會網(wǎng)絡(luò)、人生機遇等方面都面臨愈發(fā)嚴重的社會隔離和無助狀態(tài)。[3]

社區(qū)效應(yīng)理論啟發(fā)了歐美政策制定者留住或吸引中產(chǎn)階級家庭到貧困社區(qū)安家，或通過財政支持一些窮人到條件好的社區(qū)居?。喝绻蜕鐣?jīng)濟背景更穩(wěn)定的家庭接觸，隨著時間的推移，貧困家庭可能會采取更多的、可接受的、建設(shè)性的社會行為，包括尋求穩(wěn)定的工作，對財產(chǎn)的尊重和其他社會規(guī)范的遵守。[4]混合居住也可以促進有效的社會網(wǎng)絡(luò)的建立，社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)所提供的信息和機會是貧困居民向社會上層流動的一個重要的來源。

可以說，社會混居政策是對貧困文化問題和社區(qū)效應(yīng)理論的一個政策回應(yīng)。為什么混居政策能夠改善低收入家庭的人生境遇和生活前景？它為什么會起作用以及如何運作？現(xiàn)有的實證文獻在多大程度上是支持這個假設(shè)的？本文旨在對混居政策的理論依據(jù)，即社區(qū)效應(yīng)及混居政策試圖分散城市貧困的種種努力及其成效進行全面回顧和思考。

二、社區(qū)效應(yīng)及其作用機制

(一)城市貧困新特點與社區(qū)效應(yīng)。

1987年，在一部關(guān)于城市貧困研究的里程碑著作即《真正的弱勢群體》(The Truly Disadvantaged)一書中[2]，美國社會學(xué)者威廉·威爾遜提出了他極具影響力的對城市貧困新特點的理論分析。根據(jù)威爾遜的觀點，新型城市貧困的特點是失業(yè)和高福利依賴人口、女性戶主家庭、婚外生育和少女懷孕、嚴重的社會混亂、暴力犯罪等在某些街區(qū)地理位置上出現(xiàn)高度集中且呈日益強化的趨勢。促成這些變化的一個關(guān)鍵因素是低收入家庭過度集中在貧困社區(qū)。這導(dǎo)致這些家庭不僅要抗衡來自自身資源短缺所帶來的挑戰(zhàn)，且他們生活在一個臨近大部分家庭也面臨類似挑戰(zhàn)的環(huán)境中，從而加深了這個群體社會隔離的程度，進一步阻斷了他們向上層流動的機會。

新型城市貧困的一個重要理論解釋嘗試是將宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和特定的地理環(huán)境、文化聯(lián)系起來分析城市貧困的生成與強化邏輯。自20世紀70年代以來，西方發(fā)達國家的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整使大量低勞動技能的工人失去了賴以為生的糊口工作。這種“技能不匹配”加上企業(yè)外遷以尋找更便宜、更豐富的土地和高技能工人，導(dǎo)致了就業(yè)市場上“空間錯配”現(xiàn)象的出現(xiàn)。市場就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整對有色人種的沖擊最大，加上種族就業(yè)歧視和住房市場歧視，貧困少數(shù)族裔被迫聚集在一些社會公共廉租房地區(qū)。與此同時，因為住房政策的松動，中產(chǎn)階級和工人家庭逐步從貧困社區(qū)遷出，這個階層的離去，削弱了貧困社區(qū)內(nèi)一個重要的社會緩沖因素，用來縮小因為不平衡的經(jīng)濟增長和周期性衰退所導(dǎo)致的社區(qū)持續(xù)的高水平失業(yè)所帶來的消極影響。從前，貧民區(qū)有工作的黑人和中產(chǎn)階級保證了社區(qū)的穩(wěn)定。他們的經(jīng)濟和社會資源投資在當?shù)?，他們選擇去附近的商店、銀行、教堂和社區(qū)組織，送他們的孩子去當?shù)氐墓W(xué)校，因此，社區(qū)的社會價值和規(guī)范得到增強，向上流動的意義得到弱勢群體的認可。而中產(chǎn)階級的離去導(dǎo)致了不同階層和種族背景居民間的社會接觸與交往減少，這對生活在貧民區(qū)的居民造成了更大的不利影響。首先，這意味著社區(qū)內(nèi)有利于支持當?shù)亟?jīng)濟和維持機構(gòu)正常良好運作的經(jīng)濟和社會資源的流失，如優(yōu)質(zhì)的學(xué)校教育和醫(yī)療服務(wù)。其次，這意味著與這些家庭的存在相伴隨的“主流”規(guī)范和行為模式的衰落，鄰里、角色榜樣的消失。再次，它意味著更有可能在社區(qū)內(nèi)施加壓力以維持社區(qū)秩序和安全，并向外部行為者提出高品質(zhì)商品和服務(wù)要求的家庭的流失減少。[5]

此外，下層階級的核心問題是失業(yè)，他們獨特的社區(qū)或社會環(huán)境強化了他們的邊緣經(jīng)濟地位和在勞動力市場上的邊緣位置。貧困高度集中社區(qū)的社會隔離導(dǎo)致了非正規(guī)就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的弱化，[6]失業(yè)者很少有合法的就業(yè)機會，而劣質(zhì)的學(xué)校教育不僅削弱了年輕人參與市場勞動的能力，也增加了他們從事不正?；颢@取非法活動收入的可能性。

政策制定者和學(xué)術(shù)界普遍持有的信念是，在貧困居民的個體特征因素影響之外，他們居住的貧困街區(qū)對居民的生活機會也有重要的消極影響。這里涉及威爾遜在《真正的弱勢群體》一書中提出的那個重要概念，即“社區(qū)效應(yīng)”(Neighbourhood Effect)。隨后大量的文獻對“社區(qū)效應(yīng)”與多種社會結(jié)果的“關(guān)系”進行了研究，如關(guān)于輟學(xué)率的問題，兒童成長、福利依賴、社區(qū)失范行為、社會排斥、社會流動性等問題。一般說來，“社區(qū)效應(yīng)”的分析和解釋是圍繞著社區(qū)與居民的關(guān)系展開的，如果非要對它作一個明確的定義，它指居民所在社區(qū)各種社會的、結(jié)構(gòu)的、文化的和人口條件對其生活態(tài)度、社會行為、人生機會等的正外部性或負外部性影響?！吧鐓^(qū)效應(yīng)”對貧困家庭的生活機會極為重要?；旧?，貧困集中的社區(qū)增加居民與主流社會隔離的機會，在勞動力市場參與度、教育、智力發(fā)展、參與犯罪、失敗的行為發(fā)展、青少年犯罪、非婚生育和不成功的家庭管理等方面均產(chǎn)生負面影響。一般認為，貧困集中性社區(qū)對一個人人生機會的不利影響從嬰兒期開始，持續(xù)到成年，并且形成代際惡性傳遞。[7]

(二)社區(qū)效應(yīng)的作用機制。

社區(qū)效應(yīng)是多種機制作用的結(jié)果。盡管研究者們的解釋各有側(cè)重，但在某種程度上，歐美學(xué)者在這個問題上存在著一定的共識。相關(guān)理論解釋基本上涉及兩個理論命題：一是社區(qū)如何通過整體環(huán)境和種種社會化渠道對個體的價值觀、行為選擇產(chǎn)生影響；二是社區(qū)工具機制即社區(qū)資源環(huán)境如何對個體行動產(chǎn)生影響和限制。社區(qū)效應(yīng)成為混合居住政策支持者的主要理論依據(jù)。

1.社會聯(lián)系與網(wǎng)絡(luò)。在具體研究中，主要通過衡量社區(qū)里鄰居間互動的頻率、關(guān)系的密度或比鄰模式來解釋“社會聯(lián)系與網(wǎng)絡(luò)”。社會網(wǎng)絡(luò)對成年人和青少年都很重要。弱社交網(wǎng)絡(luò)對于居民在獲取信息、服務(wù)和工作機會方面極其不利，使人在就業(yè)機會上處于弱勢地位。

2.集體效能。指居民對社區(qū)鄰居之間的凝聚力和信任程度的感知，共享的社會規(guī)范與對當?shù)厣鐓^(qū)的控制感，以及社區(qū)里集體監(jiān)督預(yù)防和共同行動解決當?shù)貑栴}的能力。不安全的、犯罪率高的社區(qū)會使社區(qū)居民的相互信任度降低，集體效能不高。

3.社區(qū)機構(gòu)組織資源。指滿足社區(qū)成員需要的機構(gòu)，如商店、醫(yī)療機構(gòu)、學(xué)校等公共機構(gòu)和社會服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量與多樣性。其中，學(xué)校、醫(yī)療機構(gòu)、青少年發(fā)展支持項目尤其重要。

4.榜樣效應(yīng)。通過社會聯(lián)系和互動實現(xiàn)。首先，成年人對兒童和青少年有榜樣作用：在低就業(yè)環(huán)境長大的兒童很難有效管理個人時間，也會低估教育投入的回報。其次，同儕效應(yīng)，同輩或同類群體的影響在社區(qū)效應(yīng)層面作為擴散機制。這個機制對青少年的作用最明顯，某些在其他地方被視作是不好的行為有可能在貧困集中社區(qū)被部分青少年認為是正常的，甚至是可炫耀的，如將犯罪視作正常行為，認為入獄是一件光榮的事情。另外，同儕效應(yīng)也影響居民對犯罪、吸毒、房屋損壞及社區(qū)混亂等非正常狀態(tài)的看法。例如，一個社區(qū)如果有較多的居民贊成某些越軌行為，就可能鼓勵其他人也這么做。

三、社會混居政策的理論依據(jù)與一般措施

(一)混居政策的理論依據(jù)。

基于社區(qū)效應(yīng)理論，社會混居的支持者認為：第一，居住地點影響個人和家庭的福利；第二，混居可為生活在高度貧困中的低收入家庭和個人擺脫貧困創(chuàng)造更有利的居住環(huán)境。社會混合居住可以改善鄰里環(huán)境，也可以通過環(huán)境的改變形塑貧困居民邊緣性的反社會文化習(xí)慣行為。

混居政策的一個關(guān)鍵假設(shè)是地理臨近可以帶來社會關(guān)系的建立。因此，關(guān)于混居政策的第一個理論依據(jù)是社交網(wǎng)絡(luò)命題：社區(qū)層面的地域臨近和人際接觸為不同收入水平和背景的居民之間的社會互動提供了機會，它可以擴大居民的社交圈子和社會網(wǎng)絡(luò)，人際互動過程中居民將獲得更多的社會資本，這有助于為低收入者提供更多的資源、信息和就業(yè)機會，支持個人發(fā)展。

混居政策的第二個理論命題是社會控制。高收入居民的存在會導(dǎo)致更高水平的對規(guī)范和規(guī)則的問責(zé)，通過增加非正式的社會控制可以提高社區(qū)的集體警覺，促進以前那些傾向犯罪的行為的矯正，提供更高的社區(qū)安全性和減少犯罪率。

第三個理論假設(shè)是榜樣效應(yīng)與行為改變。即假定高收入居民的存在對其他居民起到了角色模范和生活方式的參照作用。高收入居民能為低收入居民在家庭物業(yè)管理、職業(yè)道德和其他個人行動方面樹立表率。這將反過來促進個人行為的變化和低收入居民自我效能感的提高。

第四個理論假設(shè)是集體效能與地方經(jīng)濟福利，高收入居民將產(chǎn)生新的市場需求和政治壓力，外部的政治和經(jīng)濟行為者更容易對富裕居民的訴求作出回應(yīng)，高收入居民更容易爭取到外部資源，帶來當?shù)馗哔|(zhì)量的服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，從而直接推動當?shù)鼐用裆钯|(zhì)量的提高，這在以前因為市場力量和/或政治權(quán)力的弱小而無法獲得?；旌鲜杖胱》繉嵤┑貐^(qū)因為中產(chǎn)階級和高收入消費階層的加入也有助于振興當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，帶動更多的私人投資和房地產(chǎn)開發(fā)等。

(二)社會混居政策的一般實施措施。

從20世紀90年代開始，社會混居持續(xù)吸引了政策制定者和地方發(fā)展者的注意，主要是通過改變社區(qū)住房業(yè)權(quán)比例和住房類型的方式來調(diào)整階層與種族人口在城市的分布情況。但社會混居政策并不存在正式和統(tǒng)一的定義。對于不同的人和不同的住房市場，其含義各不相同。作為政策的社會混合居住概念的不確定性表現(xiàn)在兩個方面：一是政策干預(yù)范圍(從樓層到地區(qū))的不確定性，二是混合標準(收入水平、國際、年齡、種族或宗教歸屬)的不確定性。目前混居政策至少存在三種分類標準：按收入標準分類，混合是在項目層面或社區(qū)層面，以及贊助商/業(yè)主是否是公共的、私人的或是兩者的結(jié)合。[8]

從實施策略上看，混居的實現(xiàn)方式主要有兩種，一種是分散策略，一種是貧困社區(qū)高檔化策略。前一種方法通過提供租賃券或租賃補貼的方式將窮人分散到非貧困地區(qū)。后一種方法是在同一地方把低收入和高收入家庭進行居住混合。分散策略試圖將窮人遷移到更富裕的社區(qū)，而混合性收入住房試圖吸引高收入家庭到窮人居住的地區(qū)。雖然兩種方法操作方式不同，但其目的都是試圖分散貧困，通過改變窮人的居住環(huán)境來改變其生活機遇和命運?；炀诱咭话阌芍醒牒偷胤秸餐苿?，通過公共的、私人的和非營利組織的伙伴合作關(guān)系來進行?；炀硬呗砸驯辉S多西方國家明確地確定為城市貧困分散計劃的一部分，這其中包括美國、荷蘭、英國、德國、法國、芬蘭、瑞典等。在具體的政策實施過程中，這些國家采取了類似但有區(qū)別的混居策略。

以美、英、法三國為例。美國主要是采取貧困的空間分散方法。1992年，聯(lián)邦政府推出HOPE VI計劃，投入50億美元試圖改造振興全國各地最貧困的公共住房集中地區(qū)。聯(lián)邦政府允許公共住房辦公室摧毀一些破舊的社會住房，取而代之的是混合收入住房。具體說來，即利用公共資源和私人資源在項目實施地開發(fā)具有吸引力和價格競爭力的住房單位，使它們在市場具有競爭力，但住宅類型需多元化，以適應(yīng)不同收入水平的居民需求。美國其他用來分散貧困和改革公共住房的較為有代表性的政策是“遷往機會之地”(Moving to Opportunity，簡稱MTO)計劃和芝加哥的高特羅(Gautreaux)住房援助計劃，目的是促進貧困居民搬遷到大都市低度貧困地區(qū)。

法國采取兩種方式試圖實現(xiàn)社會混居，一是在中產(chǎn)階級和富人社區(qū)建設(shè)社會住房，二是拆除重建貧困社區(qū)。就前者而言，自2000年《城市互助與更新法》出臺之后，人口超過5萬的市鎮(zhèn)必須修建不少于住房總量20%的社會住房。2012年，法國議會投票通過人口超過3500的城市需修建20%—25%的社會住房的政策，人口1000—3500的市鎮(zhèn)社會住房不得少于10%。 1999年，法國政府出臺“國家城市翻新與互助行動計劃”，決定在2000—2006年期間投入50億歐元致力于改造80個情況被視為最糟糕的貧困社區(qū)。2003年，其又推出“城市翻新國家行動計劃”(PNRU)，決定在2004—2013年間投入120億歐元致力于400個貧困社區(qū)的建設(shè)。

英國實行的是由政府主導(dǎo)的公共住房高檔化策略，主要通過市場力量在實施混合居住的社區(qū)提高自住住房率，更側(cè)重于產(chǎn)權(quán)混合即調(diào)整業(yè)主和租房者的數(shù)量比例，而不是注重不同收入家庭的混合。目的是吸引較富裕的人群到低收入地區(qū)居住，以多元化的社會結(jié)構(gòu)稀釋內(nèi)城的集中性貧困。2007年英國《住房綠皮書》聲稱：房地產(chǎn)改造的目的是創(chuàng)造一個可持續(xù)的混合社區(qū)。這可能涉及有選擇性地拆遷一些住房；為業(yè)主提供一些新的住房——如商業(yè)或低價自有住房、社會租房，及潛在的地方性公共住房。[9]

四、社會混居政策的實施效果

社會混居政策帶來了其倡導(dǎo)者所聲稱的積極效果嗎？現(xiàn)有的實證文獻研究在多大程度上是支持這個假設(shè)的？政策結(jié)果是復(fù)雜的。社會混居的產(chǎn)出最明顯也是爭議最少的可能是關(guān)于物理環(huán)境的改善。文獻研究表明，在大多數(shù)情況下，房屋質(zhì)量和外觀有顯著的改善。例如，Van Beckhoven和Van Kempen在對荷蘭貧困集中社區(qū)重建效果的研究中指出：受訪者對生活質(zhì)量的變化，公共空間和綠地的增加、社區(qū)形象的改善等問題方面的相關(guān)回答是積極的。與之相關(guān)聯(lián)的是社會混居的實施改善了社區(qū)設(shè)施和地方氛圍。[10]同樣，Randolph和Wood發(fā)現(xiàn)，改造地區(qū)公共住房的資產(chǎn)價值得到了極大的提升，地方在視覺上得到了明顯改善。調(diào)查結(jié)果表明，社會混居因為導(dǎo)致當?shù)胤績r上漲和私人住房銷售的增加，使該地開始變得有吸引力。[11]Smith從與對開發(fā)商和物業(yè)管理人員的訪談中發(fā)現(xiàn)，由富裕居民帶來的壓力確保了良好的物業(yè)維護。[12]

但在大多數(shù)情況下，不同收入群體之間的社會交往和互動沒有因為混居而得到明顯加強，貧困居民的就業(yè)機會不一定增加，個人境遇也未必得到改善，在部分情況下，干預(yù)甚至可能會導(dǎo)致貧困居民流離失所，社區(qū)里原有的社會網(wǎng)絡(luò)受到嚴重的破壞。從現(xiàn)有實證研究文獻的結(jié)果來看，社會混居政策試圖通過構(gòu)建社區(qū)人際關(guān)系的互動機制來改善居民個人和家庭的貧困狀態(tài)似乎不太可能，至少在短期內(nèi)是這樣，在沒有額外支持系統(tǒng)(額外的幫助計劃，就業(yè)培訓(xùn)，其他社會服務(wù)干預(yù)等)相配套的情況下，社會混居政策不足以幫助人們擺脫貧困。

(一)微薄的政策產(chǎn)出。

關(guān)于居民混居加強社會網(wǎng)絡(luò)的經(jīng)驗證據(jù)是有限的和非結(jié)論性的，因為中產(chǎn)階級和富人家庭的加入是否增加了社區(qū)的社會控制也尚無定論，而測量通過角色榜樣所導(dǎo)致的行為和價值觀念的變化也相當困難。此外，高收入居民的政治影響力所帶來的社區(qū)在公共服務(wù)質(zhì)量和物品供給方面的積極作用并沒有被經(jīng)驗研究證實。

1.社會交往與互動。

不同收入群體居民的社會交往和互動被作為是社會混居的一個關(guān)鍵產(chǎn)出。其潛在假設(shè)是，通過將弱勢家庭和中產(chǎn)階級房主混合居住，可實現(xiàn)前者的社會融入，減少社會排斥。但很少有經(jīng)驗證據(jù)支持這種混合可以改變居民社交網(wǎng)絡(luò)的假設(shè)。大部分研究發(fā)現(xiàn)不同收入群體的互動很少，發(fā)現(xiàn)有互動的研究則沒有證據(jù)證明這些互動對貧困居民在就業(yè)機會或其他資源獲取方面有幫助。

盡管空間鄰近為公屋租客、私人租房者和業(yè)主之間的社會互動提供了必要條件，但大部分文獻研究表明，單純的物理空間臨近并不產(chǎn)生社會互動。[13]不僅因為人們往往傾向于與自己近似的人交往，[14]而且居民社會互動程度也受居住歷史、生活方式與經(jīng)歷、種族和婚姻狀況、混居地區(qū)住房設(shè)計和混居方式、規(guī)模的影響。[15]并且，如果事先沒有對混居政策進行詳細的規(guī)劃、展開廣泛的相關(guān)者意見咨詢，混居政策可能會在社區(qū)里導(dǎo)致負面互動——如居民沖突，[9]破壞社區(qū)已有的有助于弱勢群體的社交網(wǎng)絡(luò)，[16]并造成居民間巨大的社會交往困境。一項關(guān)于在悉尼一個大型公屋集中地區(qū)實施的強制性業(yè)權(quán)混合的研究發(fā)現(xiàn)社區(qū)重建嚴重破壞了居民已有的社會網(wǎng)絡(luò)。研究總結(jié)說，重建對許多居民家庭而言帶來了毀滅性的影響，那些被搬遷的居民感到社區(qū)、朋友、鄰居和社交網(wǎng)絡(luò)都喪失了。即使在新社區(qū)安頓下來之后，他們?nèi)员磉_了孤獨，流離失所感等。[17]

2.社會控制。

社會混居的核心政策目標之一是減少因為社區(qū)貧困集中而出現(xiàn)的過度反社會行為。那么實施混合居住的社區(qū)的社會控制是否增加了呢？根據(jù)對居民的調(diào)查，Rosenbaum等人發(fā)現(xiàn)，在芝加哥的湖心公園(Lake Parc Place)項目中，收入較高的居民們對規(guī)則的強化比較支持，只有5.4%的中等收入居民覺得有太多的規(guī)則，后者得到26.8%的低收入居民的贊同；而只有3.6%的中等收入居民認為管理太嚴格，12.5%的低收入居民認同后者的看法。[18]然而，在實施HOPE VI計劃的八個地區(qū)，Buron等人發(fā)現(xiàn)，這些地區(qū)和住房券公寓、未受資助的住房、公共住房地區(qū)的社會控制并沒有差別，唯一的例外是，這些地區(qū)的亂涂亂畫現(xiàn)象比公共住房地區(qū)明顯偏低。[19]Kearns和Mason對英國住房調(diào)查(SEH)2001到2003年間的相關(guān)數(shù)據(jù)進行分析，對混居政策結(jié)果的測量維度包括社區(qū)一般問題、社區(qū)滿意度和對社區(qū)服務(wù)改善情況的感知。就反社會行為問題(故意破壞、涂鴉、犯罪、狗的問題、垃圾、鄰居、種族騷擾，噪聲，交通和其他騷擾)，兩位學(xué)者沒有發(fā)現(xiàn)混居可以帶來明顯的積極效果。[20]根據(jù)Smith與開發(fā)商和物業(yè)管理人員的訪談結(jié)果，他發(fā)現(xiàn)嚴格的物業(yè)管理似乎比居民的行動在社會控制方面更為重要：“管理不良社會行為的能力比業(yè)權(quán)混合更與社區(qū)事務(wù)管理相關(guān)”。[12]

3.榜樣效應(yīng)。

如果榜樣作用存在，它可能通過日常生活中實際的社會互動和觀察鄰居的日常生活和行為起作用，進而導(dǎo)致受影響者個人價值觀和行為的改變。但如果鄰居間的互動很有限，榜樣效應(yīng)是很難發(fā)揮其作用潛力的。其次，榜樣效應(yīng)也很難采用經(jīng)驗研究來驗證。如果詢問社會住房租客是否從業(yè)主或其他社區(qū)居民身上看到積極榜樣，他們肯定會認為這是一個傲慢、侮辱性的問題。[18]沒有一項研究成功地證明榜樣效應(yīng)假說的普遍有效性。[21]如果說有例外，榜樣作用主要是成年人對兒童和青少年的影響，收入較高的成人居民對低收入成人居民的行為改變的影響結(jié)果則不是很明顯。 一般情況下，中產(chǎn)階級、富人在這些社區(qū)的出現(xiàn)會對低收入家庭的兒童和青少年在學(xué)校成績、健康和性行為方面有積極影響。[22]

4.集體效能與社會福利的增加。

社會混居支持者的另一個核心論點是，通過減少污名化、增加跨收入群體的社會接觸和接受中產(chǎn)階級價值觀的影響，可提高貧困居民就業(yè)的可能性。Musterd和Andersson的研究表明，社會混居對就業(yè)不一定有影響。兩人用1991年和1999年的瑞典人口調(diào)查數(shù)據(jù)來衡量業(yè)權(quán)、收入、種族混合和保持持續(xù)就業(yè)機會的聯(lián)系后發(fā)現(xiàn)，貧困居民聚居地、擁有大量難民的地區(qū)保持就業(yè)的機會最低。[23]Randolph和Wood利用1996年到2001年的人口普查數(shù)據(jù)對澳大利亞四個進行混居和四個沒有進行混居的公屋地區(qū)進行的對比研究也發(fā)現(xiàn)，沒有證據(jù)表明社會混居有增強就業(yè)機會的效果。[11]

關(guān)于學(xué)生受教育情況，結(jié)果也比較復(fù)雜。一部分家長見證說孩子在學(xué)校受到了老師更好的監(jiān)督負責(zé)，學(xué)校內(nèi)部也比較安全；另一些家長則強調(diào)孩子在學(xué)校遇到歧視，使其很難融入學(xué)校生活，很多受MTO計劃資助的家庭因此選擇不讓孩子在新社區(qū)入學(xué)。但對于能夠克服這些困難的孩子，其在校成績得到提高，畢業(yè)時更容易找到工作或考入大學(xué)。然而，這些評估并沒有指出教學(xué)設(shè)備和師資力量均較好的學(xué)校對學(xué)生取得更好成績的作用。[24]

混居政策的一個假設(shè)是吸引富裕家庭到貧困社區(qū)驅(qū)動當?shù)氐纳虡I(yè)經(jīng)濟，以及施加政治影響來改善社區(qū)公共服務(wù)。但Verba等人發(fā)現(xiàn)，財富和物業(yè)擁有情況會影響居民對鄰里活動和社區(qū)組織的參與度。[25]富裕居民在社區(qū)更多地參與活動對于低收入居民而言實際上是一種風(fēng)險：盡管社區(qū)基本價值和利益(安全的街道、良好的學(xué)校和有效的城市服務(wù))有可能被所有收入群體共享，但低收入和高收入居民的特殊需求和優(yōu)先考慮的事可能會有很大的不同，而且居民之間的權(quán)力和資源分配(以及地方利益組織代表)的不平等可能會加劇這種差異和導(dǎo)致利益分配的不均，利益分配更有利于那些有更多影響力的組織和居民。因此，社會混居政策下貧困社區(qū)高收入居民的存在或參與積極性不能簡單地推定為可以給社區(qū)所有人帶來平等的福利。

(二)混居政策的消極效應(yīng)與相關(guān)指責(zé)。

在英美等盎格魯—薩克松國家，混居政策主要以市場為基礎(chǔ)，開發(fā)者的關(guān)注點是當?shù)氐恼w重建情況，而不是低收入居民的個體需求。因此，就算混居政策促進了貧困地區(qū)的經(jīng)濟振興，其對那些生活在這些地區(qū)的貧困居民幫助也很小，不能給窮人創(chuàng)造提高財富、收入和日常生活質(zhì)量的充分條件。

公共住房振興工作中的許多混合收入住房項目不提供一對一的住房置換，拆除的房屋和新建的住房在數(shù)量上存在著差距，能夠留在原地的居民總是有限的；此外，許多混合收入住房的申請資格要求非常嚴格，且要對未來的新居民展開背景調(diào)查，因種種限制使得一些最需要住房的居民沒有能力回遷到原社區(qū)；再者，再安置和返回原地的時間較長，支持再安置、回遷及融入新居所的配套服務(wù)政策非常有限，這些都導(dǎo)致一些被拆遷居民的流離失所，或被迫遷移到更貧窮的地方去。部分政策評論者認為，這種情況下混居政策不是扶貧，而只是圍繞著大都市區(qū)轉(zhuǎn)移貧困，并沒有實際幫助人們擺脫貧困或為他們提供更多的機會。[24]

除了關(guān)于是否幫助人們擺脫貧困缺乏有效的經(jīng)驗證據(jù)外，經(jīng)濟學(xué)家們批評混居政策實施成本過于高昂，不是治理貧困最經(jīng)濟、最有效的方式。一些人認為，以租戶為基礎(chǔ)的住房券提供社會融合的可能性更大，成本比基于項目的混合收入住房發(fā)展策略也更小，混合收入住房項目在經(jīng)濟上是低效的，混合收入住房開發(fā)也會花費開發(fā)商和當?shù)卣嗟臅r間和精力。因為資金來源于各個渠道，導(dǎo)致開發(fā)許可程序更加復(fù)雜。[26]

混居政策并沒有實現(xiàn)政策最初的去種族隔離的計劃設(shè)想。搬遷可能確實給少數(shù)族裔窮人帶來了更多機會，但窮人家庭與此同時也遭遇到了來自社會其他層面的問題障礙，如更嚴重的社會排斥。盡管其一致同意居住在新社區(qū)更安全，但一些家庭在新社區(qū)遭遇到了種族歧視和社會排斥問題，這實際上是象征性暴力取代了原來貧民社區(qū)里的身體暴力威脅。一些家庭敘述了在孩子和公共空間利用問題上和鄰居及房東的矛盾。分散策略有時也被認為使搬遷家庭失去了已有的社交和家庭關(guān)系，可能也正是這個原因使美國Gautreaux計劃中30%的家庭后來又回到了內(nèi)城。[24]

另外一種關(guān)于混居政策實施效果的嚴厲批評是混居政策不僅沒有消減社會隔離，改善貧困居民的生活境遇，相反，政策實施地出現(xiàn)了更為嚴重的社會隔離和極化、不平等加強。并且，混居政策是在減貧口號掩飾下為中產(chǎn)階級和富人階層重奪市中心的一項城市改造政策，導(dǎo)致了窮人的流離失所，惡化了居民的生活質(zhì)量和本來已有的社會資本，導(dǎo)致低收入居民貧窮再生產(chǎn)的惡性循環(huán)。以美國兩項最為重要的混居政策為例，HOPE VI計劃主要是拆除貧民窟破舊的社會住房，修建價格上有吸引力的私人住房以鼓勵中產(chǎn)階級到這里安家?！癕TO”計劃則是通過住房券的方式幫助貧困家庭在富裕的社區(qū)或郊區(qū)安家。很多人揭露計劃的目的是將最貧窮的居民從市中心驅(qū)逐出去，以低廉的價格回購?fù)恋兀瑢⑵渖岛筚u給中產(chǎn)階級和富人階層。HOPE VI計劃拆除了155000個社會住房單位，以便騰出空間修建私人房產(chǎn)。拆除重建的大部分實施工作由私人機構(gòu)負責(zé)，導(dǎo)致內(nèi)城這些經(jīng)濟適用房的數(shù)量減少，房地產(chǎn)價格和租金不斷上漲，低收入家庭被迫離開。在沒有來自政府的經(jīng)濟援助的情況下，為數(shù)眾多的家庭被迫遷徙到更為貧困的社區(qū)。Gotham指出：公共住房的重建是一種獨特的空間開發(fā)形式，目的是將很窮的人從振興空間里驅(qū)逐出去，從而使來這里安家的富人的居住空間變得安全。[27]361

五、結(jié)論與討論

作為替代失敗的公屋政策的重要工具，避免將100%的公共住房單位提供給窮人從而導(dǎo)致貧困的集中和居住隔離，社會混居政策寄希望于一系列的目標，這包括，為低收入家庭提供條件更好的住房，通過吸引中產(chǎn)階級富裕家庭提高貧困社區(qū)的公共財政收入和社會穩(wěn)定，為低收入家庭創(chuàng)造擺脫貧困的有利環(huán)境，激活社區(qū)的空間和經(jīng)濟活力等。需要指出的是，混居政策從根本上是一種以市場為導(dǎo)向的城市貧困治理策略。它利用公共部門的投資和政策激勵，來促進自由市場里的個體和私人開發(fā)商的作用，來促進社區(qū)振興。開發(fā)商受利益的驅(qū)動，購房者投資是希望房產(chǎn)能升值，混居政策則是為了解決低收入家庭的需求，三者之間必定會產(chǎn)生問題和矛盾。[12]結(jié)果，分散貧困去社會隔離的計劃并沒有實現(xiàn)政策最初的設(shè)想。沒有明顯的證據(jù)證明，混居給窮人帶來了更多的改變命運向社會上層流動的機會，相反，窮人甚至遭遇到了來自社會其他層面的問題障礙，如更嚴重的社會排斥。鑒于此，需要對政策構(gòu)思及其實施評估等相關(guān)問題作出思考。

(一)單一政策工具的有限性。

社會混居是對貧困生產(chǎn)機制在文化層面解釋的政策回應(yīng)，不涉及宏觀結(jié)構(gòu)因素，如宏觀經(jīng)濟力量對失業(yè)和城市貧困的影響，就業(yè)結(jié)構(gòu)性歧視等問題。這顯然是混居政策戰(zhàn)略的一個重要局限?；炀诱咧炼嗫梢员豢醋魇窍鞘胸毨У牟呗灾?。消除導(dǎo)致獲得機會不平等的結(jié)構(gòu)性障礙因素的相關(guān)配套政策應(yīng)在政策考慮范圍之內(nèi)。而除了這些結(jié)構(gòu)性因素，充分解決低收入居民的貧困問題需要對教育、就業(yè)準備、技能培訓(xùn)等作重要的投資；一些資源性障礙如交通、醫(yī)療匱乏也需引起注意。

此外，混居政策的一個假設(shè)是構(gòu)建空間臨近關(guān)系可以降低貧窮居民的社會隔離度。但研究表明，簡單地共享相同的空間并不一定能夠建立有意義的信息交流與互動關(guān)系，并進而推動其他預(yù)期的結(jié)果——如社會資本、集體效能的構(gòu)建。一些研究人員認為，混居政策項目在規(guī)劃和日常管理中，廣大社區(qū)賦權(quán)和參與是關(guān)鍵。Fraser和Nelson建議社區(qū)賦權(quán)應(yīng)伴隨社會混居的實施過程，這有助于促進鄰里關(guān)系，并最終最大限度地開發(fā)新的“社區(qū)效應(yīng)”。[28]Vale還建議賦權(quán)低收入居民參與自身的發(fā)展管理，通過正式和非正式的社會控制，可以出現(xiàn)有利于個人和社區(qū)整體發(fā)展的積極后果。[29]物理空間的整合是不足以增強社會凝聚力的，混居政策需要確保低收入居民充分參與到社區(qū)的管理、維護及后續(xù)的改造過程中去，如果任何真正的轉(zhuǎn)型和整合是在混合收入住房發(fā)生的，被邊緣化的群體需要參與到政策過程中，并擁有到位的、便于參與的組織、機制保障。

某些設(shè)計元素可能有助于培育社區(qū)參與、促進居民交往與互動。這包括增加住宅的穩(wěn)定性(通過住房和租戶管理程序)、安全性(通過社區(qū)警務(wù)和其他努力)，促進參與各種俱樂部、協(xié)會和社區(qū)組織的機會，創(chuàng)建公共活動中心和空間——如公園、社區(qū)中心和圖書館等等，這些都是為居民提供社會交往和社會化機會的重要方法。

(二)政策目標的多重性。

在公共預(yù)算不斷縮減、城市住房需求日益增長的時代，盡管社區(qū)效應(yīng)與社會混居政策缺乏明確的結(jié)果預(yù)期，但越來越多的政府仍投資于該戰(zhàn)略。城市政策制定者們關(guān)于發(fā)展混居政策的主要目的可能是多重的，而分散城市貧困可能只是其政策目標中最為“政治正確”的那個。

對于各國政策制定者而言，混居政策也是一種城市重建的策略工具。全球化背景下城市間競爭的加劇，土地、空間資源的有限與匱乏，公眾對城市居住條件要求的變化等都對城市發(fā)展和空間規(guī)劃提出了新的要求，而空置的或未被充分利用的位于市中心的大片土地的再度開發(fā)則可為城市復(fù)興創(chuàng)造巨大的機遇，同時也可為發(fā)展城市貧困地區(qū)提供財政來源，增加稅基和吸引更多的富裕家庭以創(chuàng)造一種帶動經(jīng)濟振興的環(huán)境。“依照這一思路，混居政策可能較少與減貧有關(guān)，更多是一種關(guān)于內(nèi)城重建的方法。”[4]

混居政策的另一目標，則可能與社區(qū)管控有關(guān)?！懊绹》亢统鞘邪l(fā)展部”(HUD)于1995年發(fā)布的一份文件中這樣說道：“最貧窮家庭的集中所造成的問題從可預(yù)見到變得不可治理，公共住房項目規(guī)模越大，問題越復(fù)雜”[9]。鑒于貧困高度集中社區(qū)所帶來的對社會安全及其秩序的挑戰(zhàn)、及政府在社會保障財政支出層面的挑戰(zhàn)，很難不將混居政策和社區(qū)管控相聯(lián)系。Uitermark在《社會混居與貧困社區(qū)管理》一文中就荷蘭的混居政策作出了分析，他認為，政策背后的主要邏輯是混居有利于提高城市社區(qū)的宜居性，有助于社區(qū)空間的管理。反社會隔離和貧困并不是政策制定者們的主要目的，只有當貧困集中和社會隔離對城市社區(qū)的居住環(huán)境產(chǎn)生重大影響時，政府才采取行動。通過調(diào)整人口結(jié)構(gòu)，富人和中產(chǎn)階級在一定比例上的出現(xiàn)可以提高貧困社區(qū)的可管理性：一方面有助于減輕貧困地區(qū)的財政負擔(dān)，另一方面又可減少當?shù)氐姆缸锫剩踩?、干凈的、更宜居的社區(qū)。此外，在城市物質(zhì)化生產(chǎn)資料越來越稀缺的今天，空間作為重要的生產(chǎn)資料，混居政策代表著國家進行社區(qū)治理的新理念，是國家對領(lǐng)土和人民實現(xiàn)再控制，進行資源再分配的一種手段。[30]在促進貧困社區(qū)改造的問題上，美國新奧爾良州卡特里娜颶風(fēng)過后的重建問題及其結(jié)果也讓一些觀察者不安。他們指責(zé)其目的是誘導(dǎo)中產(chǎn)階級家庭在新奧爾良重建社區(qū)安家，以置換或“文化整合”低收入非洲裔美國人口，[31]539打造高檔化的、更易管理的社區(qū)。

最后，關(guān)于混居政策，政治家們秘而不宣的一個重要目的是將它當作政治選區(qū)再整合的一個重要策略。以法國為例，混居政策的主要推行者基本上都是左派政黨。通過將潛在支持左派政黨社會政策的選民安插在中產(chǎn)階級和富人社區(qū)，可以改變這些傳統(tǒng)上右派勢力占優(yōu)勢的地區(qū)，改變選票格局。

(三)需要降低對社會混居政策的過多期待。

關(guān)于社會混居，政策制定者的目標期望不同，會作出不同的政策設(shè)計和投資側(cè)重，基于這些差異性投資，政策觀察者和評估者對其結(jié)果期待也應(yīng)有所不同。假定政策制定者確實把社會混居作為對貧困文化的政策回應(yīng)，試圖在貧困高度集中的社區(qū)重新塑造一種符合社會主流的文化、價值觀和行為選擇，那么需要指出的是，通過鄰居間社交互動網(wǎng)絡(luò)關(guān)系來塑造這種新型的文化模型是一個長期的過程，以人際關(guān)系的工具性運作促進更高質(zhì)量的居民生活在短期內(nèi)很難實現(xiàn)。何況如上文所言，改善低收入居民個人和家庭生活水平這一目標的實現(xiàn)也需要借助于更多的宏觀和中觀層面的措施手段。需要降低對社會混居政策對于貧困居民積極影響的期待，社會秩序、商業(yè)供給和服務(wù)質(zhì)量在中短期的提高與否可能是更易觀察到的、也更為合理的期望。

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：王升平

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