論依法治國的發(fā)展歷程及其與國家治理現(xiàn)代化的統(tǒng)一

張　麗

(中國人民大學(xué)　馬克思主義學(xué)院，北京　100872)

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論依法治國的發(fā)展歷程及其與國家治理現(xiàn)代化的統(tǒng)一

張麗

(中國人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院，北京100872)

[摘要]十八屆三中全會將國家治理現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。十八屆四中全會提出全面推進(jìn)依法治國的總體部署。作為十八大全面建成小康社會奮斗目標(biāo)之下的重要戰(zhàn)略，依法治國和國家治理現(xiàn)代化緊密聯(lián)系、相互促進(jìn)。全面推進(jìn)依法治國和國家治理現(xiàn)代化的提出都是中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展到一定階段的結(jié)果。依法治國是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求。依法治國與國家治理現(xiàn)代化是統(tǒng)一的，體現(xiàn)在二者內(nèi)涵的相互促進(jìn)和一致，共同遵循的基本原則的一致以及二者在中國特色社會主義總體規(guī)劃中的統(tǒng)一。

[關(guān)鍵詞]依法治國；國家治理；現(xiàn)代化

中國特色社會主義是改革開放以來在黨的頂層設(shè)計下不斷探索的事業(yè)。任何改革舉措的提出和實(shí)施都是經(jīng)過長時間的探索發(fā)展之后水到渠成式的開展，是“全國一盤棋”之中的一招，也是為下一步繼續(xù)深化改革進(jìn)行的鋪墊。以鄧小平以來持續(xù)進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)政治體制改革所取得的成果為基礎(chǔ)，我國在十八屆三中全會第一次將實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為我國進(jìn)一步全面深化改革的總目標(biāo)。以改革開放以來我國法制建設(shè)取得的成果經(jīng)驗(yàn)?zāi)酥列轮袊闪⒁詠砦覈诜ㄖ平ㄔO(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)為前提，我國在十八屆四中全會提出全面推進(jìn)依法治國。同時，全面推進(jìn)依法治國也與實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的總目標(biāo)相一致。二者都著眼于“治”，密切聯(lián)系相互促進(jìn)又相得益彰。

一、全面推進(jìn)依法治國是中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展的必然結(jié)果

全面推進(jìn)依法治國，是新中國法治建設(shè)發(fā)展到一定階段的具有里程碑意義的成果，是以我國長期以來法治建設(shè)所取得的豐碩成果為基礎(chǔ)的。1988年七屆全國人大一次會議宣布“以憲法為基礎(chǔ)的社會主義法律體系已經(jīng)初步形成。”[1]181到1993年八屆全國人大常委會第五次會議時我國與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律框架已經(jīng)初具規(guī)模。在此基礎(chǔ)上，1997年黨的十五大確立依法治國基本方略，明確提出建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了從“法制”到“法治”的重大跨越。十七大則將“全面落實(shí)依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家”[2]作為法治建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)。十八大進(jìn)一步提出“全面推進(jìn)依法治國”[3]29，將法治作為治國理政的基本方式。由此可見，全面推進(jìn)依法治國絕不是橫空提出的，而是我國法治建設(shè)發(fā)展到一定階段的結(jié)果。

全面推進(jìn)依法治國不是一個孤立地發(fā)展目標(biāo) 。從宏觀層面來看，全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國是服務(wù)于黨的十八大提出的全面建成小康社會的總體目標(biāo)規(guī)劃的。黨的十八大從宏觀角度提出全面建成小康社會的總體目標(biāo)，提出全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國的目標(biāo)，規(guī)劃了下一階段整體發(fā)展的目標(biāo)藍(lán)圖。十八屆三中全會和十八屆四中全會則是在遵照十八大提出的藍(lán)圖基礎(chǔ)上，分別對全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國兩大具體目標(biāo)的部署和謀劃?？梢姡嫱七M(jìn)依法治國是在十八大制定的大方向基礎(chǔ)上，還有一個一步步細(xì)化具體化的過程。

依法治國與中國特色社會主義總體布局下的多項事業(yè)緊密相關(guān)，相互促進(jìn)。首先，全面建成小康社會對依法治國提出了更高的要求。我國為之奮斗的全面小康社會是一個包含經(jīng)濟(jì)、政治、文化、可持續(xù)發(fā)展等多方面的奮斗目標(biāo)。黨的十六大在提出全面建設(shè)小康社會目標(biāo)時明確其在政治方面要達(dá)到“社會主義民主更加完善，社會主義法制更加完備，依法治國基本方略得到全面落實(shí)。”[4]可見，全面推進(jìn)依法治國是全面建成小康社會的題中之義。反過來，依法治國也為全面建成小康社會提供不可或缺的保障，包括用法律手段確立全面建成小康社會所需的措施制度，用法治方式解決社會矛盾維護(hù)社會穩(wěn)定等等。其次，全面推進(jìn)依法治國與建設(shè)社會主義和諧社會是一致的。我國要建設(shè)的和諧社會是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、人與自然和諧相處的社會。顯然，“民主法治”作為社會主義和諧社會的首要內(nèi)涵必然要求依法治國的全面推進(jìn)。同時，要實(shí)現(xiàn)其他各項內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)人與人、人與社會、人與自然的和諧，除了要發(fā)揮道德的力量將“和諧意識”深入人心之外，更要通過完善的法律制度和強(qiáng)制性的法律執(zhí)行能力推進(jìn)和諧社會建設(shè)。在當(dāng)前我國改革進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)，國際形勢復(fù)雜，國內(nèi)矛盾凸顯的時期，法治手段對于協(xié)調(diào)社會利益、實(shí)現(xiàn)社會和諧顯得更加重要。再次，依法治國是黨轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式的必然要求。傳統(tǒng)的高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制的一大弊病就是以黨代政，以黨壓法?！巴杨I(lǐng)導(dǎo)人說的話當(dāng)做‘法'，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說的話就叫做‘違法'，領(lǐng)導(dǎo)人的話改變了，‘法'也就跟著改變?！盵5]146黨的十六屆四中全會首次將“民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政”[6]作為轉(zhuǎn)變黨的執(zhí)政方式的目標(biāo)要求，并且這三者是緊密聯(lián)系、不可分割的。同時，依法治國也離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，要將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到依法治國的全過程?！氨仨殘猿贮h領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來?！盵7]最后，全面推進(jìn)依法治國還是國際社會對實(shí)現(xiàn)民主人權(quán)等普遍認(rèn)可的原則。當(dāng)然，全面推進(jìn)依法治國，在與國際社會接軌的同時，我們更要時刻不忘中國特色，建立健全中國特色社會主義法律體系，建設(shè)中國特色社會主義法治國家。

二、依法治國是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求

要落實(shí)十八屆三中全會對全面深化改革所作的頂層設(shè)計必須要靠依法治國作保障。

全面深化改革要求全面推進(jìn)依法治國。全面深化改革是系統(tǒng)的、協(xié)同的、整體的，是市場經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會、生態(tài)文明的統(tǒng)一。依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，是黨治國理政的基本方式。因此，在黨領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的全面深化改革必定要將依法治國貫徹到全面深化改革的每一個層面和環(huán)節(jié)，用法治來引領(lǐng)改革方向，凝聚改革共識，強(qiáng)化并規(guī)范改革思維。其中，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，而正確處理政府與市場的關(guān)系，確保市場在資源配置中決定性作用的同時恰當(dāng)?shù)匕l(fā)揮政府的作用是經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題。為此，“建立并完善現(xiàn)代市場體系”，[8]11“堅持并完善基本經(jīng)濟(jì)制度”，[8]7規(guī)范并轉(zhuǎn)變政府職能等都需要法治的規(guī)范和落實(shí)。與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)，政治體制改革同樣是不可或缺的一部分。而依法治國更是政治體制改革重要且直接的組成部分。約束公權(quán)力，保證民主、廉潔、穩(wěn)定、高效是政治體制改革的重要內(nèi)容。為此，我國確立的政治體制改革的準(zhǔn)則是“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一”，以最終實(shí)現(xiàn)“社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化”。[8]4最后，文化體制改革、社會體制改革、生態(tài)文明體制改革乃至黨的建設(shè)制度改革，都離不開法治的保障，在完善的中國特色社會主義法治體系下，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法中推進(jìn)改革。

作為全面深化改革的總目標(biāo)，國家治理現(xiàn)代化內(nèi)在地包含依法治國，依法治國是國家治理現(xiàn)代化的必然要求?！皣抑卫怼睆?qiáng)調(diào)多元主體在完整的制度體系、完善的法律體系下，在民主、法治、合作、互動的方式下管理國家和社會事務(wù)。因此，完善并落實(shí)法治、規(guī)范執(zhí)政黨和政府民主制度、發(fā)揮多元主體參與國家治理就成為國家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之意。而這三項內(nèi)容同樣與依法治國密不可分。

首先，完善并落實(shí)法治顯然是與依法治國關(guān)系最為密切的。國家治理現(xiàn)代化具體體現(xiàn)為國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。所謂國家治理體系就是指“是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系”，[9]包括各種體制機(jī)制和法律法規(guī)。而國家治理能力則是“運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力”。[9]相應(yīng)地，這種能力就主要表現(xiàn)在全面推進(jìn)落實(shí)各方面的體制機(jī)制改革以及全面推進(jìn)依法治國兩個層面。并且，體制機(jī)制與法律法規(guī)不能截然分開，通過法律法規(guī)的形式將符合中國發(fā)展需要的體制機(jī)制確定下來并通過法律的強(qiáng)制力保證實(shí)施，是確保我國政策制度長期性和穩(wěn)定性的重要手段。因此，一定程度上，完善法律體系就是完善國家治理體系，落實(shí)法治就是增強(qiáng)國家治理能力，就是推動國家治理現(xiàn)代化。十八屆四中全會明確指出：“全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”，要“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”，[7]并且這一總目標(biāo)的落腳點(diǎn)在于“促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！盵7]可見，全面推進(jìn)依法治國正是從法律法規(guī)層面對國家治理體系的完善和國家治理能力的增強(qiáng)，是與國家治理現(xiàn)代化這一深化改革的總目標(biāo)一致并為其服務(wù)的。

其次，規(guī)范執(zhí)政黨和政府民主制度，同樣離不開依法治國。如何使公權(quán)力的行使符合民主原則，這是一個世界性難題。由于歷史與現(xiàn)實(shí)的多重原因，建國后我國傳統(tǒng)政治體制的以黨代政、黨政不分現(xiàn)象嚴(yán)重，形成對民主的嚴(yán)重干涉。從鄧小平時代開始，我國就著手改革傳統(tǒng)政治體制，規(guī)范黨和政府職責(zé)權(quán)限，加強(qiáng)社會主義民主。這一時期的改革內(nèi)容包括實(shí)行黨政分開、改革組織人事制度、改革監(jiān)督制度體系等等，且加強(qiáng)法制在改革的推進(jìn)落實(shí)中自始至終都發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。但正如鄧小平所言 ：“要加強(qiáng)民主就要加強(qiáng)法制?！盵10]189繼承鄧小平這一思想，此后我國黨政民主體制的改革事業(yè)始終與加強(qiáng)法制相伴隨。法治與中國特色社會主義民主政治的密切關(guān)系屢次被提出并強(qiáng)調(diào)。十七大表示：“依法治國是社會主義民主政治的基本要求?！盵2]十八大指出：“法治是治國理政的基本方式”，[3]29要擴(kuò)大社會主義民主，加快建設(shè)社會主義法治國家。十八屆四中全會對全面推進(jìn)依法治國做出全面部署指出：“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。[7]堅持依法執(zhí)政，要完善黨內(nèi)法規(guī)制度，提高黨員法治思維和依法辦事能力，堅持依法治黨治軍。堅持依法行政，要依法履行政府職能，健全依法決策體制機(jī)制，監(jiān)督制約行政權(quán)力，全面推行政務(wù)公開。這本身既是全面落實(shí)依法治國基本方略的重要舉措，又是規(guī)范黨政職權(quán)，實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必要步驟。

再次，多元主體共同參與國家治理，也離不開依法治國。我國處于并將長期處于社會主義初級階段的國情決定了我國多元主體共同參與的國家治理是無產(chǎn)階級專政下的多元主體，即中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元主體共同參與國家治理，是體現(xiàn)社會主義的制度特征、階段特征和發(fā)揮治理優(yōu)勢的統(tǒng)一。變革黨政不分、高度集權(quán)的政治體制，同樣離不開法治手段的開展和落實(shí)。十八屆四中全會作為全面推進(jìn)依法治國的整體部署，其中也必然包含著激活并更大程度釋放多元主體，用法律法治確保其參與國家治理的內(nèi)容。這些內(nèi)容主要有：擴(kuò)大基層政府權(quán)限，在確保中央政府宏觀管理和領(lǐng)導(dǎo)的同時，“強(qiáng)化省級政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行職責(zé)”；[7]保障人民監(jiān)督權(quán)，主要體現(xiàn)在對行政權(quán)力的監(jiān)督、對司法活動的監(jiān)督以及對司法活動的參與；擴(kuò)大人民團(tuán)體和社會組織的權(quán)限，“建立健全社會組織參與社會事務(wù)、維護(hù)公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預(yù)防違法犯罪的機(jī)制和制度化渠道”，[7]發(fā)揮其積極作用。全面推進(jìn)依法治國，不僅是激活各種社會主體參與國家治理，更是規(guī)范其科學(xué)參與國家治理，促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求。

三、依法治國與國家治理現(xiàn)代化的統(tǒng)一

依法治國與國家治理現(xiàn)代化密切相關(guān)，相互促進(jìn)。首先，如上文所言，從內(nèi)涵上依法治國與國家治理現(xiàn)代化有一致的內(nèi)容和指向，依法治國是國家治理現(xiàn)代化的組成部分和實(shí)現(xiàn)方式。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是完善體制機(jī)制、法律法規(guī)及其增強(qiáng)其執(zhí)行能力的統(tǒng)一。同時，全面推進(jìn)依法治國是完善中國特色社會主義法治體系、增強(qiáng)法治思維和法律執(zhí)行能力的統(tǒng)一。二者均包括客觀的制度體系、法律法規(guī)層面以及社會主體主觀層面的制度執(zhí)行能力和法律落實(shí)能力。可見，二者在內(nèi)涵上有很大的一致性。其次，從實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)上，一定的法律和制度發(fā)展成果是國家治理現(xiàn)代化賴以推行的基礎(chǔ)，這個基礎(chǔ)是新中國法治建設(shè)長期以來逐步奠定起來的。通過制度、法律來規(guī)范和完善中國特色社會主義事業(yè)是從鄧小平時期就屢次被提出并重視的途徑。規(guī)范執(zhí)政黨和政府的制度建設(shè)、發(fā)展社會主義法制是鄧小平帶領(lǐng)下進(jìn)行的政治體制改革的重要內(nèi)容。鄧小平在南方談話時指出：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在這個制度下的方針、政策，也將更加定型化?！盵10]372經(jīng)過三十余年前仆后繼的開拓發(fā)展，2011年十一屆全國人大四次會議第二次全體會議上，時任全國人大常委會委員長吳邦國宣布“中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成?！盵11]胡錦濤在慶祝建黨九十周年的講話中宣布“經(jīng)過90年的奮斗、創(chuàng)造、積累，黨和人民必須倍加珍惜、長期堅持、不斷發(fā)展的成就是：開辟了中國特色社會主義道路，形成了中國特色社會主義理論體系，確立了中國特色社會主義制度?！盵12]也正是在這樣的發(fā)展成果基礎(chǔ)上，我國才有能力在黨的十八屆三中全會上將國家治理現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。再次，從目標(biāo)上，依法治國服從于并服務(wù)于國家治理現(xiàn)代化。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我國全面深化改革的總目標(biāo)。而依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。十八屆四中全會在對全面推進(jìn)依法治國進(jìn)行總體部署時指出，“全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。這就是……促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！盵7]顯然，全面推進(jìn)依法治國的落腳點(diǎn)或者最終目標(biāo)，是為促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化服務(wù)的。

依法治國與國家治理現(xiàn)代化統(tǒng)一于中國特色社會主義的整體規(guī)劃。黨的十八大提出“全面建成小康社會”的奮斗目標(biāo)。全面建設(shè)的小康社會包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等多重含義和發(fā)展目標(biāo)。不論是實(shí)現(xiàn)政治方面的民主法治的要求，還是更好的實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)方面的發(fā)展要求，都要求加強(qiáng)法治、落實(shí)依法治國。同時，從更直觀的層面上說，全面建成小康社會要求全面深化重要領(lǐng)域改革，完善中國特色社會主義制度，構(gòu)建科學(xué)完備、運(yùn)行高效的制度體系。十八屆三中全會將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[8]4作為全面深化改革的總目標(biāo)就是為全面建成小康社會的頂層設(shè)計而服務(wù)的。因?yàn)閲抑卫憩F(xiàn)代化是完善制度和落實(shí)制度體系的統(tǒng)一，是從制度構(gòu)建和執(zhí)行運(yùn)用的頂層設(shè)計層面為全面建成小康社會提供寬松順暢的外部環(huán)境?？傊?，全面推進(jìn)依法治國最終落腳于我國全面深化改革的總目標(biāo)——國家治理現(xiàn)代化，同時，全面推進(jìn)依法治國與國家治理現(xiàn)代化更從更高層面上服務(wù)于我國全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)。

依法治國和國家治理現(xiàn)代化的統(tǒng)一還體現(xiàn)在二者要共同秉持的基本原則上。首先，必須要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)?！包h的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”。[7]國家治理現(xiàn)代化是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定并實(shí)施管理國家的制度。依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。黨要始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。其次，必須堅持人民的主體地位，擴(kuò)大人民民主。多元主體，包括基層人民和各種社會團(tuán)體，共同參與國家治理是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵。同時，“人民是依法治國的主體和力量源泉”，[7]全面推進(jìn)依法治國就是要“為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”。[7]再次，必須堅持中國特色，從中國實(shí)際出發(fā)。依法治國和國家治理現(xiàn)代化都符合國家社會的普遍要求。同時，作為中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分，國家治理體系必須是中國特色的治理體系，依法治國必須建立在中國特色的法制體系基礎(chǔ)上。堅持中國特色的道路、理論體系和制度是依法治國和國家治理現(xiàn)代化的根本遵循。

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[責(zé)任編輯：符曉波]

[中圖分類號]D61

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1003-4307(2016)02-0026-04

[作者簡介]張麗(1987—)，女，中國人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生，主要研究方向：科學(xué)社會主義理論。

[收稿日期]2015-10-01