國家治理現(xiàn)代化視域下的中國政黨政治走向

劉朋(中共廣東省委黨校廣東黨建研究所,廣東廣州 510053)

國家治理現(xiàn)代化視域下的中國政黨政治走向

劉朋
(中共廣東省委黨校廣東黨建研究所,廣東廣州 510053)

摘要:政黨政治是現(xiàn)代民主政治的核心內(nèi)容和普遍形式,良性的政黨政治應(yīng)該充分體現(xiàn)現(xiàn)代化治理中的科學(xué)化、民主化、法治化等屬性。作為國家治理體系的重要組成部分,中國政黨政治未來的發(fā)展應(yīng)以科學(xué)化為方向,民主化為核心,法治化為保障?？茖W(xué)化就是要處理好黨政關(guān)系、政黨關(guān)系和黨群關(guān)系,強化制度支撐；民主化的關(guān)鍵是要統(tǒng)籌好黨內(nèi)民主、人民民主和協(xié)商民主的關(guān)系；法治化需要不斷完善政黨法制建設(shè),理順法律與政黨政策的關(guān)系、全面推進依法執(zhí)政。

關(guān)鍵詞:政黨政治；國家治理現(xiàn)代化；發(fā)展趨向

黨的十八屆三中全會提出了“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的任務(wù)和目標,表明了黨在國家政治發(fā)展上的遠見卓識和戰(zhàn)略考量。政黨政治是現(xiàn)代民主政治的核心內(nèi)容和普遍形式,良性的政黨政治應(yīng)該充分體現(xiàn)治理現(xiàn)代化中的科學(xué)化、民主化、法治化等屬性。作為國家治理體系的重要組成部分,政黨政治如何適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展要求,是一個亟需研究的重要課題。

一、科學(xué)化:中國政黨政治發(fā)展的方向

政黨政治科學(xué)與否,核心在于政黨與國家、社會之間是否能夠進行良性的互動,尤其是對于執(zhí)政黨而言,要看其是否遵循了政治運作的普遍性邏輯和共同規(guī)律。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下,推進中國政黨政治的科學(xué)化,就是要看執(zhí)政黨能否科學(xué)地認識和把握執(zhí)政規(guī)律,按照現(xiàn)代化的標準行使公共權(quán)力,科學(xué)處理好黨政關(guān)系、政黨關(guān)系和黨群關(guān)系。

(一)嚴格規(guī)范黨政關(guān)系。

權(quán)力必須限定邊界。要“正確處理政黨與政府的關(guān)系,關(guān)鍵在于改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”[1]403-404。嚴格規(guī)范界定黨政的權(quán)力邊界,一方面要加強和改善黨對國家機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)；另一方面要處理好黨與人大、政府和司法機關(guān)三者之間的關(guān)系。

第一,加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。明確和加強黨對國家機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo),是理順黨政關(guān)系的根本前提。明確黨的領(lǐng)導(dǎo),就是要“通過制度化法律化的合乎民主政治要求的渠道,對公共權(quán)力實施強有力的政治領(lǐng)導(dǎo),對整個國家和社會的發(fā)展實施強大影響,而不是取代國家公共權(quán)力而直接對社會進行管理”[2]。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過制定正確的路線、方針、政策,提出合理建議,通過黨的各級組織和黨員來實現(xiàn)對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)。加強黨的領(lǐng)導(dǎo),關(guān)鍵是要改變黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式,科學(xué)劃分黨政職責,理順黨政關(guān)系,調(diào)整黨的組織形式和工作機構(gòu),健全法律法規(guī),樹立法治觀念,在憲法和法律的范圍內(nèi)執(zhí)政。

第二,處理好黨與人大、政府、司法機關(guān)三者之間的關(guān)系,厘清權(quán)力運行邊界。首先,處理好黨同人大的關(guān)系。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),處理好黨同人大的關(guān)系,必須切實保證和支持人大依法行使職權(quán)。一方面,要保證人大對國家重大事務(wù)的決策權(quán)。在同級國家機關(guān)中,只有人大的決策才是最高決策。黨關(guān)于國家事務(wù)的重要主張,屬于全國人民代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的、需要全體人民一起遵行的,要作為建議向全國人民代表大會提出,使之經(jīng)過法定程序成為國家的法律規(guī)定。黨委對于人大的決策只能提出意見建議,但無權(quán)否決和撤銷。黨組織作出的決策,凡關(guān)系國家事務(wù)、要求全體人民共同遵行的,屬人大職權(quán)范圍內(nèi)的,應(yīng)作為建議或通過政府提交人大變?yōu)閲乙庵尽Ａ硪环矫?要尊重人大的人事任免權(quán)。黨在堅持黨管干部的原則的同時,要尊重人大的人事任免權(quán)。對于行政機關(guān)和司法機關(guān)的負責人員,黨委可以推薦候選人,也可以向人大提出任免建議,但程序上必須由人大決定任免。其次,處理好黨同政府的關(guān)系。改革和完善黨對政府的控制方式,要由直接控制轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接控制,堅持依法行政,實行黨政職能分工,凡是行政機關(guān)和行政首長范圍職責內(nèi)的事,黨委都不應(yīng)干預(yù),黨政要各司其職,各負其責,實現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政。再次,處理好黨同司法機關(guān)的關(guān)系。黨與司法機關(guān)的關(guān)系表現(xiàn)為:司法機關(guān)獨立行使司法權(quán),同時自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。司法獨立,是現(xiàn)代法治和政黨政治的一項基本原則。堅持黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo),就是要保障司法機關(guān)獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán),以保證法律的有效實施。把黨的領(lǐng)導(dǎo)職能同司法機關(guān)的司法職能分開,是保持司法機關(guān)獨立性的重要保證。強調(diào)司法機關(guān)的獨立性并不意味著要否定或放棄黨的領(lǐng)導(dǎo),但“在政黨領(lǐng)導(dǎo)與獨立審判的關(guān)系上,強調(diào)所謂獨立審判而削弱執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo),或借口加強執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)而使黨委干涉甚至代替司法機關(guān)的工作,都是十分錯誤的”[3]168。此外,還應(yīng)在法律上賦予政治協(xié)商會議以合理地位,更好地發(fā)揮政協(xié)的作用。

(二)構(gòu)建和諧的政黨關(guān)系。

政黨系多元社會中公民有組織政治參與的公民自組織。政黨關(guān)系是政黨政治中一個最基本的關(guān)系,在國家政治和社會生活的一系列重大關(guān)系中處于核心地位。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度,作為一種非競爭性的合作型政黨關(guān)系,其特點是共產(chǎn)黨長期執(zhí)政并領(lǐng)導(dǎo)各民主黨派通過多種渠道發(fā)揮參政議政和民主監(jiān)督作用,民主黨派是參政黨,而不是在野黨、反對黨。這是中國政治發(fā)展的歷史必然和現(xiàn)實選擇。

第一,堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是多黨合作的政治基礎(chǔ),是多黨合作具有正確方向、光明前程和旺盛生命力的根本保證。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位,就需要不斷加強自身建設(shè),提高領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力,完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式,依法辦事,尊重民主黨派的政治自由、組織獨立和法律地位平等方面的權(quán)利,推進政黨關(guān)系的規(guī)范化。

第二,理順執(zhí)政黨與參政黨的關(guān)系。中國多黨合作制度規(guī)定了中國共產(chǎn)黨和各民主黨派在國家政治生活中的地位、作用和相互關(guān)系。一方面要優(yōu)化二者之間的權(quán)力配置,對執(zhí)政黨而言,要改變權(quán)力過分集中于執(zhí)政黨的局面,執(zhí)政黨不能大權(quán)獨攬,要根據(jù)憲法和政黨制度的要求,為民主黨派獨立的空間；對參政黨而言,就要為其創(chuàng)造制度化的參政議政的渠道和環(huán)境,切實發(fā)揮民主黨派的監(jiān)督作用,提供一種中國共產(chǎn)黨自身監(jiān)督之外更有效的監(jiān)督。

第三,加強參政黨能力建設(shè)。加強參政黨能力建設(shè)是發(fā)展和優(yōu)化政黨關(guān)系的關(guān)鍵。對于民主黨派的參政能力建設(shè),處于領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位的中共也擔負著十分重要的政治責任。參政黨的能力建設(shè),既取決于執(zhí)政黨的執(zhí)政方式,又取決于參政黨自身的努力。參政能力的提高,一方面需要共產(chǎn)黨進一步提高執(zhí)政水平和領(lǐng)導(dǎo)水平,以憲法為根本行動準則,從憲政的高度去認識多黨合作和政治協(xié)商問題,不斷提高多黨合作和政治協(xié)商的制度化、規(guī)范化水平；另一方面需要各民主黨派不斷加強自身的理論和實踐建設(shè),健全領(lǐng)導(dǎo)班子議事決策制度,完善領(lǐng)導(dǎo)機制、監(jiān)督機制、調(diào)研機制,創(chuàng)新工作理念和方法。總之,參政能力建設(shè),就是要以培育政治把握能力為突破口,以提高參政議政能力為重點,提高整體素質(zhì)和能力,發(fā)揮參政黨的整體功能,保證我國多黨合作事業(yè)的蓬勃發(fā)展。[4]303-309

(三)密切黨群關(guān)系。

構(gòu)筑良性互動的黨群關(guān)系,是政黨政治發(fā)展的基礎(chǔ)問題。實現(xiàn)黨群關(guān)系的良性互動,推動黨群關(guān)系的科學(xué)發(fā)展,需要做好以下幾個方面。

第一,要堅持民本思想,做好民生工作,不斷提高人民的物質(zhì)文化水平。價值理念決定人的行為動機,政黨亦如此。黨同人民群眾的關(guān)系最終還是由黨對人民利益的實現(xiàn)來決定的。“以人為本、執(zhí)政為民,既是當代中國政治生活的價值取向,又與黨的社會工具性相吻合?！盵5]首先要樹立民本的執(zhí)政理念,使黨的政策方針符合人民的利益,讓人民群眾在改革和發(fā)展中得到切實的實惠,即將廣大人民物質(zhì)文化生活的改善和全面發(fā)展,作為執(zhí)政發(fā)展的根本出發(fā)點、落腳點和評價黨群關(guān)系發(fā)展的最終指標。

第二,增強政黨的社會整合和利益表達功能。在民主政治中,政黨在社會利益整合和表達方面有著獨特而重要的功能。政黨要獲得民眾的支持,保持執(zhí)政的穩(wěn)定,就必須運用有效的政治資源,通過經(jīng)濟、政治、法律等手段,有效調(diào)節(jié)社會中各階層的利益,使各個層面的民眾的利益訴求都得到正視和表達,從而鞏固執(zhí)政的政治合法性。首先是政策手段,要制定正確的政策,黨的政策過程,就是利益協(xié)調(diào)的過程。政策的受惠面越大,黨的群眾基礎(chǔ)就越廣泛。其次是法律手段,要堅持依法行政,利用法律調(diào)控和調(diào)解出現(xiàn)的矛盾糾紛。

第三,擴大民眾的政治參與和監(jiān)督。擴大民眾政治參與,是增強公民主體意識的需要,也是最大限度地減少非制度化政治參與造成的矛盾和沖突的重要途徑。首先要加強基層民主建設(shè),不斷擴大基層民主的廣度和深度,豐富和發(fā)展基層民主的實現(xiàn)形式。要加強和培養(yǎng)人民群眾的政治參與能力,拓寬其政治參與渠道,營造良好的民主政治環(huán)境。其次要發(fā)揮社團等中間組織的作用。工會、婦聯(lián)、共青團等是我國重要的群眾團體,他們的成員覆蓋了相當比例的社會成員和群體。要充分發(fā)揮他們整合社會力量、參政議政、推動經(jīng)濟社會發(fā)展的功能,使之成為廣大人民群眾享受民主權(quán)利、實現(xiàn)當家作主的重要途徑。

此外,要實現(xiàn)黨群關(guān)系的良性互動和科學(xué)發(fā)展,還需要建設(shè)一個強大的黨?，F(xiàn)代化過程中的政治體系的安定取決于其政黨的力量,一個強大的政黨能使群眾的支持制度化。政黨的力量反映了大眾支持的范圍和制度化的水平,凡達到高水平政治安定的發(fā)展中國家,莫不至少擁有一個強有力的政黨。同樣,培養(yǎng)一批團結(jié)奮進的政黨領(lǐng)袖精英,也有利于增進黨群關(guān)系的發(fā)展,“一旦作出決議,對團結(jié)的義務(wù)以及列寧主義紀律的正式準則通常能夠保證決議在中華人民共和國各級負責領(lǐng)導(dǎo)人中迅速地貫徹?？偠灾?一個團結(jié)的領(lǐng)導(dǎo)集團形成的權(quán)威和信任的氣氛有助于加深普通官員的民眾的印象,從而提高他們實現(xiàn)黨綱或承認黨綱的熱情”[6]51。

(四)制度化支撐是政治政黨科學(xué)化的保障。

制度建設(shè)是實現(xiàn)政黨政治科學(xué)化的重要保障,制度化是政黨政治成熟的重要標志之一。所謂制度化“是組織與程序獲得價值和穩(wěn)定性的過程”[7]12?！耙环N強政黨和政黨制度的出現(xiàn)一直被看成是增強民主規(guī)則運行的必要前提,而一種強政黨和政黨制度出現(xiàn)的必要前提和標志是政黨和政黨制度的制度化水平的提高?！盵8]283政黨政治制度化的目的當然是要形成良性的政黨制度,“作為憲政制度的組成部分和支持系統(tǒng),政黨政治的制度化就是要形成一種穩(wěn)定的、受珍重的和周期性發(fā)生的政黨政治活動模式”[9]219。在中國政黨政治中,推進政黨政治的制度化,就是要堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度,使政黨政治活動在憲法和法律的范圍內(nèi)進行。堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的政黨制度,就是要以法律的形式規(guī)定各政黨如何合作,如何充分發(fā)揮各自的作用,如何有秩序地合作和協(xié)商,共同為中華民族這個大家庭作貢獻。同時,還應(yīng)進一步健全和完善人民代表大會制度、基層群眾自治制度等基本政治制度,以實現(xiàn)其與政黨制度等制度間的協(xié)調(diào)匹配,實現(xiàn)政黨政治發(fā)展的制度化和科學(xué)化。

二、民主化:中國政黨政治發(fā)展的核心

在現(xiàn)代社會,民主政治生活的存在與展開依系于政黨活動。政黨是溝通民眾與公共權(quán)力的橋梁,是聯(lián)系公共權(quán)力所有者與所有物之間的媒介。政黨能夠?qū)崿F(xiàn)良性運作,必須具備兩個前提,一是政治形態(tài)由神權(quán)政治轉(zhuǎn)向民主政治,二是民主形態(tài)由直接民主發(fā)展到間接民主。正如美國政治學(xué)家羅金斯所言:“毫無疑問,政黨的產(chǎn)生是現(xiàn)代政府的顯著標志之一,政黨創(chuàng)造出民主政治,現(xiàn)代民主政體不容置疑地與政黨制度互棲共生?！盵10]216這就是說,民主化是現(xiàn)代政黨政治的核心內(nèi)容,也是世界政黨政治發(fā)展的大勢所趨。

(一)積極發(fā)展黨內(nèi)民主。

民主政治是世界政治發(fā)展的大趨勢,社會主義民主政治的發(fā)展也必須遵循這一客觀規(guī)律。推進政黨政治的民主化,就不能忽視作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨的獨特作用,這同時也是政黨存在和發(fā)展的基礎(chǔ)和根基。黨是社會主義民主政治的領(lǐng)導(dǎo)者,同時又受中國民主政治進程的影響。黨內(nèi)民主是推動中國政治體制改革“切實可行、易于見效的途徑”[11]51,因此,“黨內(nèi)民主發(fā)育狀況,黨內(nèi)民主制度建設(shè),就成為衡量整個政治體系民主素質(zhì)的重要指數(shù),成為民主執(zhí)政的必要條件之一”[12]。改革的實踐證明,切實實現(xiàn)黨內(nèi)民主是政治改革中民主政治建設(shè)的基本環(huán)節(jié),是黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度實現(xiàn)民主化的重要保證。而這個改革方向的對立面,就是領(lǐng)導(dǎo)制度上的權(quán)力過分集中。權(quán)力過分集中是我國黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度弊病的集中表現(xiàn),同時也是其他弊病的一個根源。[13]342

黨內(nèi)民主是黨的生命。積極發(fā)展黨內(nèi)民主,必須做到以下幾點。第一,改革和完善黨內(nèi)選舉制度,改進候選人提名方式；完善黨內(nèi)選舉辦法,改進和規(guī)范選舉程序和投票方式,改進候選人介紹辦法；擴大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍,充分尊重選舉人意志,黨的任何組織和個人不得以任何方式妨礙選舉人依照規(guī)定自主行使選舉權(quán)。第二,要完善黨的各級代表大會制度和黨的委員會制度,充分發(fā)揮黨代會、全委會、常委會以及黨代表的作用,擴大黨的代表大會常任制試點改革,完善黨的領(lǐng)導(dǎo)。第三,完善黨內(nèi)監(jiān)督,以發(fā)展黨內(nèi)民主監(jiān)督為核心,以黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)為關(guān)鍵,全面優(yōu)化黨內(nèi)監(jiān)督機制。同時要落實黨內(nèi)監(jiān)督條例,加強民主監(jiān)督,發(fā)揮好輿論監(jiān)督作用,增強監(jiān)督合力和實效。第四,切實保障黨員主體地位。黨內(nèi)民主就是要承認黨員在黨內(nèi)的主體地位,加強黨內(nèi)民主教育,增強黨員的民主意識。使全體黨員、特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部都意識到,每一個黨員都有依照黨章參與和管理黨內(nèi)事務(wù)的權(quán)利和義務(wù)。同時還要建立黨員主體權(quán)利的保障機制,對打擊報復(fù)等嚴重侵犯黨員民主權(quán)利的行為要嚴肅查處,對侵犯黨員民主權(quán)利要嚴厲懲處。第五,完善黨內(nèi)民主決策機制,推進黨務(wù)公開。要發(fā)揮全委會對重大問題的決策作用,完善常委會議事規(guī)則和決策程序,推行和完善地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制,健全和規(guī)范黨委常委會向全委會定期報告工作并接受監(jiān)督的制度,提高決策的科學(xué)化水平。

(二)穩(wěn)步推進人民民主。

人民當家作主是中國政黨政治的本質(zhì)和核心。黨的十八大報告明確指出,必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進政治體制改革,發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。政治體制改革作為我國全面深化改革的重要組成部分,必須與人民政治參與積極性的不斷提高相適應(yīng)。

推進人民民主,就是要保證保證人民當家作主,通過不斷健全民主制度,豐富民主形式,拓寬民主渠道,讓人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。首先,加強基層民主堅強,保障人民享有更多、更切實的民主權(quán)利,不斷豐富民主形式,擴大民主渠道。發(fā)展基層民主就是要使廣大人民群眾在民主實踐中學(xué)習(xí)民主、創(chuàng)造民主、運用民主,保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。完善村民自治、社區(qū)民主自治和企業(yè)民主管理的各項具體制度,加強和細化操作程序,使基層民主不流于表面化和形式化。其次,要完善制約和監(jiān)督機制,保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。以權(quán)力的陽光透明確保權(quán)力的正確行使,堅持用制度管權(quán)、管事、管人,建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制；要健全程序規(guī)則,保證政府按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責；重點加強對關(guān)鍵人物、關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位的監(jiān)督,健全質(zhì)詢、問責、經(jīng)濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度。

(三)健全完善協(xié)商民主。

協(xié)商民主是20世紀后期西方學(xué)術(shù)界開始關(guān)注的新領(lǐng)域。它強調(diào)在多元社會現(xiàn)實的背景下,通過普通公民的參與,就決策和立法達成共識。黨的十八大提出“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”的論斷,表明了黨對加強協(xié)商民主的戰(zhàn)略考量。有美國學(xué)者認為:“協(xié)商民主是指這樣一種觀念:合法的立法必須源自公民的公共協(xié)商。作為對民主的規(guī)范描述,協(xié)商民主喚起了理性立法、參與政治和公民自治的理想。簡言之,它呈現(xiàn)的是一種基于公民實踐推理的政治自治的理想。”[14]1協(xié)商民主理論的核心就是公共協(xié)商的概念。民主協(xié)商是人類解決彼此矛盾、實現(xiàn)相互合作的根本途徑。在中國,協(xié)商民主是中國特色社會主義民主的重要形式,它對于發(fā)展中國特色社會主義民主政治、提高黨的民主執(zhí)政能力,具有十分重要的政治意義。2007年發(fā)布的《中國的政黨制度》白皮書也指出,選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合,是中國社會主義民主的一大特點。人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在作出重大決策之前進行充分協(xié)商,盡可能取得一致意見,是社會主義民主的兩種重要形式。選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合,拓展了社會主義民主的深度和廣度。經(jīng)過充分的政治協(xié)商,既尊重了多數(shù)人的意愿,又照顧了少數(shù)人的合理要求,保障最大限度地實現(xiàn)人民民主。[15]

探索和完善適合中國國情的協(xié)商民主,一方面要明確和鞏固中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度；另一方面,要充分借鑒人類歷史上的政治文明成果,拓展和豐富協(xié)商民主的形式,以更加靈活多樣的形式實現(xiàn)和完善協(xié)商民主。探索和完善協(xié)商民主,要進一步健全人民政協(xié)的協(xié)商制度,協(xié)商民主的社會環(huán)境,進一步培育扎實的協(xié)商民主基礎(chǔ),同時還須把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來,從中國實際出發(fā),探索適合國情的協(xié)商民主道路；此外還須通過法律制度保證人民依法行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利,這是協(xié)商民主的基礎(chǔ)和前提。最后,學(xué)習(xí)和借鑒人類政治文明的有益經(jīng)驗和成果必須結(jié)合中國的實際,絕不照抄照搬西方民主政治的模式。

三、法治化:中國政黨政治發(fā)展的保障

法治化是政黨政治良性發(fā)展的基礎(chǔ)保障。法治是政治秩序中的另一組件,用以限制國家權(quán)力。在現(xiàn)代政治中,“國家建設(shè)與法治一直在緊張氛圍中共存。一方面統(tǒng)治者在法律范圍內(nèi)行事,或以法律的名義行事,這可提高自己的權(quán)威。另一方面,法律可防止他們做隨心所欲的事,不能只考慮私人利益,這要考慮整個社區(qū)的利益?！盵16]242將政黨納入國家法制框架,讓政黨政治走法治軌道,是當前世界政黨政治的發(fā)展趨勢。推進政黨政治的法治化,關(guān)鍵在于做到以下幾個方面。

(一)完善政黨法制建設(shè)。

加強和完善政黨政治法制建設(shè)是推進政黨政治法治化的基礎(chǔ)和前提,實現(xiàn)政黨政治的法治化,規(guī)范政黨活動,必須完善包括憲法、黨內(nèi)法規(guī)制度體系以及其他法律規(guī)范。

加強政黨法制建設(shè),首先要完善憲法和相關(guān)法律。在憲法中應(yīng)增加對政黨在提案權(quán)、提名權(quán)、推薦權(quán)、監(jiān)督權(quán)等方面的職責和程序的規(guī)定和界定,同時修改完善與提案、推薦提名相關(guān)的全國人大和地方人大《選舉法》、《代表法》、《組織法》及《立法法》等的有關(guān)內(nèi)容,加強對政黨的約束和監(jiān)督。其次,進一步加強和完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)。所謂黨內(nèi)法規(guī)制度體系是由黨的中央部門以及各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織工作、活動和黨員的行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱。黨內(nèi)法規(guī)是黨的意志的集中體現(xiàn),是黨的意志的制度化。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在推動政黨政治法治化過程中的作用非常重要,實現(xiàn)政黨政治法治化,就要實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家意志的協(xié)調(diào),將黨內(nèi)法規(guī)有效嵌入國家政治生活。從國內(nèi)外執(zhí)政黨的經(jīng)驗看,要實現(xiàn)這種協(xié)調(diào)有兩條路徑:一是將黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化為國家意志,二是黨內(nèi)法規(guī)在憲法和法律框架下展開。[18]再次,規(guī)范政黨在國家權(quán)力中的地位,為政黨政治法治化提供體制保證。中國的政治發(fā)展問題,“即是法律規(guī)約政治還是政治超法律運作,是國民權(quán)利優(yōu)先還是革命信念優(yōu)先,是權(quán)利主體間對話的平等認同還是單向灌輸?shù)囊庾R形態(tài)認同?！盵18]因此,一方面要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),另一方面要從制度上明確黨的權(quán)限,正確處理政黨與國家行政機關(guān)、司法機關(guān)、立法機關(guān)等部門的關(guān)系,保持國家權(quán)力機關(guān)獨立開展具體事務(wù),黨不宜管的過多、過寬。法治化能夠解決黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和作用與國家權(quán)力機構(gòu)、行政機構(gòu)、司法機構(gòu)的法律地位和法定職能相統(tǒng)一的問題。

(二)理順法律與政黨政策的關(guān)系。

在政黨政治中,執(zhí)政黨的政策對法律的制定和實施能產(chǎn)生重要的影響,其影響程度直接取決于該社會的政治體制和政治形勢?！凹词乖谖鞣絿?每一項法律規(guī)則也都具有或明確或模糊的政策背景,否則便幾乎不可能理解法律是如何產(chǎn)生或在實踐中是如何運用的。實際上,許多制定法都有意地尋求推進重建社會生活的某些經(jīng)濟的或社會的政策”[19]519-520,從某種意義上說,執(zhí)政黨的政策實際上就是國家的政策。在我國,黨的政策是制定社會主義法律的基本依據(jù),只有通過黨的政策的法律化,才能使黨的意志上升為國家意志。

首先,黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動,黨員干部要帶頭遵守法律。黨的各級組織和全體黨員都要模范地遵守憲法,依法執(zhí)政,自覺地在憲法和法律范圍內(nèi)活動。憲法和法律是黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民意志的體現(xiàn),服從黨的領(lǐng)導(dǎo)與遵守憲法和法律是一致的。所謂黨的領(lǐng)導(dǎo),主要是管方向,為全面依法治國提供政治保障,具體體現(xiàn)在黨要領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。

其次,正確認識和處理好執(zhí)行黨的方針、政策與國家憲法和法律的關(guān)系。按照憲政的理念和法治精神,任何執(zhí)政黨不能把自己的意志直接強加于每個社會成員,因為不屬于該黨的社會成員并沒有遵守該黨紀律、服從該黨決議的義務(wù)。黨所制定的方針、政策要經(jīng)過法律程序變成為國家意志,也就是經(jīng)過法律化,才具有國家強制力和全社會一致遵循的法律效力,也才能成為一切國家機關(guān)、社會組織和公民個人的行為準則,實現(xiàn)政策化向法律化的轉(zhuǎn)變,使黨的政策法律化,政策實施法律程序化。因此,需要我們自覺把執(zhí)行黨和國家的方針政策與執(zhí)行法律有機統(tǒng)一起來,既要防止搞法律虛無主義,用政策代替法律,又要堅持以黨和國家的一系列重要政策為指導(dǎo)。

最后,還要正確處理不同層次的政策與不同效力位階的法律、法規(guī)、規(guī)章之間,以及不同級別的執(zhí)政主體依據(jù)不同層次的政策與不同效力位階的法律、法規(guī)、規(guī)章之間的關(guān)系。

(三)全面推進依法執(zhí)政。

依法執(zhí)政是政黨政治法治化的表現(xiàn)和路徑。全面推進依法執(zhí)政,首要前提就是要處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國之間的關(guān)系,其實質(zhì)就是依法執(zhí)政,依憲執(zhí)政,實現(xiàn)執(zhí)政方式法治化,關(guān)鍵在于依照憲法和法律以及黨規(guī)黨法,正確處理黨與其他社會政治主體之間的相互關(guān)系。

首先要依照法定途徑進入國家政權(quán)組織和掌控國家權(quán)力。按照憲政的理念和法治的精神,執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)是通過在國家政權(quán)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用來實現(xiàn)的,而不是在國家政權(quán)之外,更不是在國家政權(quán)之上。[20]26我國憲法及選舉法等憲法性法律明確規(guī)定了國家組織的形式及其產(chǎn)生的法定程序和方式。一方面中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨進入國家政權(quán)組織,應(yīng)該是依法廣泛動員人民群眾通過選舉產(chǎn)生各級國家權(quán)力機關(guān),選派黨員依法通過選舉進入各級國家權(quán)力機關(guān)。另一方面,黨應(yīng)依照法定程序向國家機關(guān)推薦重要干部,擔任國家機關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

其次,實現(xiàn)執(zhí)政程序規(guī)則化。程序是事物本身運動的方式,無程序就沒有事物本身。執(zhí)政程序科學(xué)、規(guī)范與否,直接影響著執(zhí)政活動的效果。執(zhí)政程序的規(guī)則化是黨的意志上升為國家意志的需要,執(zhí)政程序可以規(guī)范黨的執(zhí)政行為,使黨有更加明確可依之法,切實做到依法執(zhí)政。執(zhí)政程序的規(guī)則化主要包括兩方面內(nèi)容,“一是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)機關(guān)、民主黨派和社會團體的程序；二是國家政權(quán)機關(guān)、民主黨派和社會團體監(jiān)督共產(chǎn)黨的程序”[21],即政治協(xié)商程序、人大審議程序、民主監(jiān)督程序等。

最后,實現(xiàn)對執(zhí)政黨監(jiān)督的制度化。加強對執(zhí)政黨的監(jiān)督直接關(guān)系到執(zhí)政黨自身的前途和命運,是堅持依法執(zhí)政,推進政黨政治健康發(fā)展的重要保證。這要求我們,一方面要完善黨內(nèi)監(jiān)督制度,保證黨內(nèi)專門監(jiān)督機關(guān)的獨立性和權(quán)威性。另一方面,要把黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督有機結(jié)合,提高監(jiān)督效力。執(zhí)政黨在接受黨內(nèi)監(jiān)督的同時,必須加強開放型政黨建設(shè),建立公開透明的辦事制度,確保廣大黨員和人民群眾的知情權(quán),有效接受法律的監(jiān)督和人民群眾的監(jiān)督。

總之,科學(xué)化、民主化和法治化是當代中國政黨政治發(fā)展的方向、基礎(chǔ)和保障,是民主政治改革的大勢所趨?？茖W(xué)化、民主化和法治化的實現(xiàn)不是一蹴而就的,是一個長時間的發(fā)展過程。這就要求我們在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下在中國特色社會主義民主政治的道路上,積極探索政黨政治的良性運作方式,不斷提高國家治理的現(xiàn)代化水平。

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責任編輯:王升平

中圖分類號:D20

文獻標識碼:A

文章編號:1008—4533 (2016) 01—0041—07

DOI:10. 13975/j. cnki. gdxz. 2016. 01. 007

收稿日期:2015—07—01

作者簡介:劉朋(1980—),男,山東膠州人,中共廣東省委黨校決策咨詢研究中心副主任,廣東黨建研究所副所長,《廣東黨建》副主編,副教授,碩士生導(dǎo)師,政治學(xué)博士,主要研究方向為政黨及當代中國政治。