遼寧省土地集約利用思考

□文/佟 曾

（沈陽建筑大學商學院 遼寧·沈陽）

從發(fā)達國家城鎮(zhèn)化歷程的實踐這一角度來分析，城鎮(zhèn)化在經(jīng)歷了最初的人口遷移過程后，有必要向功能意義上的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)化推進，而遼寧省當前逐漸顯露的土地短缺問題嚴重制約了功能意義上的城鎮(zhèn)化進程。因此，推進節(jié)約集約用地，是遼寧省城鎮(zhèn)化發(fā)展的必要前提。

一、遼寧省城鎮(zhèn)化進程

城鎮(zhèn)化進程，就是指農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程。這個過程中，城鎮(zhèn)的數(shù)量與規(guī)模不斷擴大，而且城鎮(zhèn)的結(jié)構(gòu)和功能也發(fā)生轉(zhuǎn)變。遼寧的城鎮(zhèn)化進程在全國是比較迅速的，2005年遼寧城鎮(zhèn)化率達到58%，2008年達到60.03%，2011年達到62.1%，2014年達到67.05%，到2015年為止遼寧城鎮(zhèn)化水平繼續(xù)上升至68%左右。根據(jù)《遼寧省“十三五”推進新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃實施方案》，到2020年全省城鎮(zhèn)化率將達到72%左右。宏觀上講，城鎮(zhèn)人口的比重和城市數(shù)量能夠反映城鎮(zhèn)化水平的重要指標。1980年、1990年、2000年的非農(nóng)業(yè)人口所占比重分別為：35.5%、42.0%、46.0%，城市個數(shù)也由12個上升為20個，再繼續(xù)上升為31個。遼寧省城鎮(zhèn)人口呈持續(xù)增長態(tài)勢，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距不斷縮小。城鎮(zhèn)化是一種社會歷史現(xiàn)象，它不僅體現(xiàn)了物質(zhì)文明的不斷進步，還賦予了精神文明前進的動力。隨著遼寧省城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，土地粗放利用與土地供需矛盾的問題也日益突出，因此推進節(jié)約集約用地，是遼寧省城鎮(zhèn)化發(fā)展勢在必行的趨勢。根據(jù)黨的十八大要求，城鎮(zhèn)化進程必須貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持建設(shè)資源節(jié)約型社會，以聚集效應(yīng)和外溢效應(yīng)為基礎(chǔ)，走外向、內(nèi)生、集約之路，推進土地的節(jié)約集約利用。

二、遼寧省土地集約利用現(xiàn)狀

（一）土地集約利用的內(nèi)涵。人類有目的地開發(fā)利用土地資源的一切活動被稱為土地利用，而大衛(wèi)·里卡多等政治經(jīng)濟學家最早提出土地集約利用的概念，它是指農(nóng)業(yè)土地集約利用，也就是在一定面積的土地上，使較多的生產(chǎn)資料和生活勞動集中地投入，從而獲得高額的產(chǎn)量及收入的一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。對于我國的土地集約利用，國土資源部將其具體意義解讀為：（1）推進節(jié)約集約用地是落實節(jié)約資源基本國策的一項重要組成內(nèi)容；（2）推進節(jié)約集約用地，是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、大力推進生態(tài)文明建設(shè)、促進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展、保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的一種必然選擇；（3）推進節(jié)約集約用地，是土地管理工作落實科學性發(fā)展、長遠性發(fā)展和包容性發(fā)展的一次重大舉措。

（二）城鎮(zhèn)化進程中土地利用存在的問題

1、城鎮(zhèn)化進程中工業(yè)建設(shè)方面，城鎮(zhèn)的土地結(jié)構(gòu)和布局不合理。由于遼寧位于東北老工業(yè)基地，在建設(shè)初期，憑借基礎(chǔ)比較雄厚的重工業(yè)的主體地位，圍繞重工業(yè)項目進行城市擴建后，城鎮(zhèn)化在這一時期飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率由29%上升到1961年的47.4%，遠遠高于全國平均水平。在遼寧人口結(jié)構(gòu)中，城市、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村容納人口的比例為4.8∶1.3∶3.9，很明顯地看出兩頭較大、中間很小，結(jié)構(gòu)相當不合理。這種工業(yè)結(jié)構(gòu)在當前也造成了城鎮(zhèn)化區(qū)域的不平衡性及帶狀集中性，使得如大連、沈陽等遼中南地區(qū)城鎮(zhèn)化增長快、水平高，而很多小城市及縣城等地則發(fā)展緩慢，造成了城鎮(zhèn)化進程中，“大的愈來愈大，小的始終很小”的局面。并且全省的新增工業(yè)用地的投資強度較低，容積率大概只有0.50，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)閑置或低效的建設(shè)用地有近1.24萬公頃，導致建設(shè)用地的總體利用效率不高。

2、城鎮(zhèn)化進程中行政建設(shè)方面，城鎮(zhèn)公共行政服務(wù)體系并不完善。遼寧的城鎮(zhèn)化某種程度上來說是一種“城市化”，全省特大、大、中城市占城市總數(shù)的61.3%。特大城市和大城市的發(fā)展速度很快，而小城市及縣城卻在功能上比較欠缺。部分大城市對公共行政服務(wù)體系建設(shè)不夠重視，城市公共空間的土地利用和開發(fā)不盡合理，多為依市而建的小城鎮(zhèn)，在地域上形成分散的不均勻狀態(tài)，其相應(yīng)的公共行政服務(wù)體系建設(shè)在基礎(chǔ)設(shè)施和體制上也并不健全。由于行政區(qū)劃的制約，導致小城鎮(zhèn)不能共享基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，例如小城鎮(zhèn)人均公共綠地面積不足3.7平方米，而城市則達到39.2平方米。這就說明，滯后的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)很容易拖慢城鎮(zhèn)化進程的節(jié)奏。同時，行政部門職能不完善，權(quán)限劃分不明確，導致小城鎮(zhèn)還會出現(xiàn)權(quán)責不對稱的情況，這也限制了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

3、城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)業(yè)建設(shè)方面，全省農(nóng)用地結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，耕地質(zhì)量偏低。根據(jù)遼寧省土地變更調(diào)查，到2005年底全省農(nóng)用地面積為1，122.84萬公頃，其中，耕地占36.5%，園地占5.3%，林地占50.6%，牧草地占3.1%，其他農(nóng)用地占4.5%。不難看出，全省的園地、牧草地比重偏低，與水資源空間分布不匹配，而比重較大的坡耕地造成了嚴重的水土流失，有近80%的耕地在水利配套設(shè)施上缺乏建設(shè)，因此耕地的地力逐漸地下降，耕地質(zhì)量也隨之變低。

4、城鎮(zhèn)化進程中生態(tài)建設(shè)方面，全省土地遭受退化、破壞和污染嚴重。全省29%的土地具有不同程度的水土流失。在遼西北地區(qū)，土地沙漠化相對嚴重，全省沙化土地面積高占土地總面積的3.7%。而全省由于生產(chǎn)建設(shè)造成的土地塌陷、挖損及壓占等土地破壞的面積近2萬公頃。在沈陽、錦州、葫蘆島、撫順、鞍山等工業(yè)城市，尤其是很多金屬礦山的周邊區(qū)域，具有比較嚴重的農(nóng)田污染情況，土壤里的重金屬含量嚴重超過了標準。在沿海地區(qū)，如營口、大連、盤錦等城市，海水倒灌則使農(nóng)田存在不同程度的損毀現(xiàn)象。

三、實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用策略

（一）強化規(guī)劃管控作用，優(yōu)化整體用地結(jié)構(gòu)和布局。合理的土地利用結(jié)構(gòu)及布局，是推進土地集約利用的基礎(chǔ)。按照“布局集中、用地集約、產(chǎn)業(yè)集聚”的原則，建設(shè)規(guī)模適度、布局合理、功能互補的科學規(guī)劃的城鎮(zhèn)化體系。一方面優(yōu)化城市與農(nóng)村的內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)，強化對城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)?？刂疲龑оl(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，使其產(chǎn)城融合。除此之外，鼓勵企業(yè)建設(shè)在功能上的混合，在用地集約的基礎(chǔ)上，不斷促進人口集中和產(chǎn)業(yè)集聚，形成區(qū)域一體化發(fā)展；另一方面加大對閑置土地和低效土地的整治，有效利用土地資源的市場配置機制，提高區(qū)域平均容積。在開發(fā)利用土地空間時，進行統(tǒng)籌安排、逐一盤活，使建設(shè)用地的多功能開發(fā)和復(fù)合型利用能夠進一步推進，增強土地綜合承載能力，提高土地利用效率及利益。

（二）完善并健全城鎮(zhèn)公共行政服務(wù)體系。公共行政服務(wù)體系建設(shè)是土地集約利用的重要舉措。對于城市和農(nóng)村的公共空間，比如基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、交通樞紐等用地，要完善土地的綜合開發(fā)利用模式，提升土地的利用強度。不斷地調(diào)整公共空間的用地結(jié)構(gòu)，進而使水利、交通、教育、能源等重點基礎(chǔ)設(shè)施的用地得到保障，推動城鎮(zhèn)向城市綜合功能轉(zhuǎn)型。除此之外，加強行政體制建設(shè)，完善城鎮(zhèn)的管理制度。明確各區(qū)域政府部門的行政權(quán)限和職能，有效地對城鎮(zhèn)的環(huán)境衛(wèi)生、社會治安、市場管理、文化教育等方面的內(nèi)容進行宏觀把控。

（三）加大農(nóng)用地建設(shè)管理，提高耕地質(zhì)量。農(nóng)用地的合理建設(shè)是土地集約利用的必要前提。遼寧雖是重工業(yè)基地，但是也要高度重視農(nóng)業(yè)發(fā)展，要以最大的限度保護耕地、園地和河流、湖泊等自然生態(tài)用地，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活必需的建設(shè)用地，合理規(guī)劃農(nóng)用地的土地面積。利用法律法規(guī)，有效地對農(nóng)用地進行管理。嚴格控制農(nóng)用地的開墾及使用，避免大量農(nóng)用地變?yōu)楣I(yè)用地，甚至是荒地、費地。耕地除了生產(chǎn)外，還有生態(tài)、景觀等其他作用，根據(jù)永久基本農(nóng)田及生態(tài)保護紅線的相關(guān)規(guī)定，將成片的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田和菜地保留下來，可以充分發(fā)揮它的多重功能，獲得更大效益。減少坡耕地等造成水土流失的耕地模式，防止土地地力變差，通過可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)生態(tài)互相協(xié)調(diào)的土地建設(shè)，有效提高耕地的質(zhì)量。

（四）創(chuàng)新土地管理方式，促進土地生態(tài)文明建設(shè)。生態(tài)文明建設(shè)是土地集約利用的有效保障。要堅持以人為本的理念，在遼西北地區(qū)加大綠化措施的力度，避免土地的水土流失和沙漠化。對工業(yè)城市的礦區(qū)土地的復(fù)墾利用嚴格地控制，對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境進行逐步改善，促進礦區(qū)土地利用效率的提高。對省內(nèi)沿海的城市，嚴格執(zhí)行填海造地政策，控制填海造地規(guī)模。擴大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以及文化產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展用地，建設(shè)生態(tài)文明的環(huán)境，形成經(jīng)濟、社會、生態(tài)有機融合、整體發(fā)展的良好土地集約利用模式?！?/p>