土地發(fā)展權(quán)視野下農(nóng)民土地權(quán)益的保障

劉竹青,詹王鎮(zhèn),2,3

(1.蕪湖職業(yè)技術(shù)學(xué)院,安徽蕪湖241003； 2.國土資源部中國國土資源經(jīng)濟研究院, 北京101149； 3.甘肅省高級人民法院, 蘭州 730010)

土地發(fā)展權(quán)視野下農(nóng)民土地權(quán)益的保障

劉竹青1,詹王鎮(zhèn)1,2,3

(1.蕪湖職業(yè)技術(shù)學(xué)院,安徽蕪湖241003； 2.國土資源部中國國土資源經(jīng)濟研究院, 北京101149； 3.甘肅省高級人民法院, 蘭州 730010)

我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，必然伴隨著城市化進程的加快，政府基于城市發(fā)展所帶來的公共利益的需要，必然要征收原屬于集體所有的、農(nóng)民使用的集體土地，作為對價，政府補償給集體和失地農(nóng)民如土地補償費、安置補助費、地上附著及青苗補償費等相應(yīng)的費用，但是現(xiàn)行的補償標準過低，導(dǎo)致失地農(nóng)民與政府之間的矛盾日益突出；通過對國內(nèi)外土地征收制度的研究，在正確界定土地發(fā)展權(quán)的概念、厘清土地發(fā)展權(quán)的主體、對比國內(nèi)外土地發(fā)展權(quán)制度的基礎(chǔ)上，嘗試引入土地發(fā)展權(quán)概念，提出構(gòu)建我國合理的土地收益分配機制設(shè)想，從而切實保障農(nóng)民的合法利益，維護農(nóng)民的土地權(quán)益，保證城市化順利推進。

土地發(fā)展權(quán)； 土地權(quán)益； 保障

在我國經(jīng)濟快速發(fā)展的同時伴隨著城市的不斷擴張，在城市化快速推進的過程中，為緩解土地的供應(yīng)緊張問題，政府必然基于公共利益的需要，征收大量涉及農(nóng)村集體的土地，但由于我國集體土地征收相關(guān)法律、法規(guī)的的不完善，現(xiàn)行征地補償主要是對被征收人的被征收土地法律上當(dāng)下的財產(chǎn)價值予以市價補償，而對被征收土地因用途轉(zhuǎn)變而產(chǎn)生的巨大增殖利益不予以補償，導(dǎo)致補償普遍偏低，農(nóng)民土地權(quán)益得不到有效保障，由此可見，農(nóng)民土地權(quán)益缺失的根本原因在于土地發(fā)展權(quán)缺失。

一、我國土地發(fā)展權(quán)理論

我國最早引入土地發(fā)展權(quán)這一概念的是1992年原國家土地管理局編制的《各國土地制度研究》，但到目前為止，我國在法律上還沒有確定“土地發(fā)展權(quán)”這個概念，更未建立與之相關(guān)的制度。我國學(xué)者基于土地管理實踐中土地發(fā)展權(quán)客觀存在這一現(xiàn)實，進行了一定的研究，形成了一定的理論體系。

對于土地發(fā)展權(quán)的概念，有廣義和狹義之分，廣義是指集體土地權(quán)利人改變土地用途、提高土地開發(fā)強度、增加土地投入、土地流轉(zhuǎn)等獲得更多利益的權(quán)利。包括三種形式，一是農(nóng)民在保持農(nóng)地農(nóng)用性質(zhì)的條件下，自由進行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整種植具有較高經(jīng)濟收益的經(jīng)濟作物，或?qū)⑥r(nóng)民將土地進行流轉(zhuǎn)所獲得的收益，二是為了滿足農(nóng)村宅基地、農(nóng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)用地等集體建設(shè)需要，通過法定程序?qū)⑥r(nóng)村集體土地變更為農(nóng)村集體建設(shè)用地；三是政府為了公共利益的需要，通過行政征收改變集體土地的性質(zhì)，將集體土地變更為國家所有的土地。

狹義的土地發(fā)展權(quán)是僅指土地用途進行變更獲得更高開發(fā)利益的權(quán)利，即政府基于公共利益的需要，征收集體土地，從而改變集體土地的性質(zhì)，變成國有土地，土地權(quán)利人因其土地性質(zhì)的改變所獲得的更多利益的權(quán)利。本文研究在征遷過程中農(nóng)民的土地權(quán)益保障問題，此處的土地發(fā)展權(quán)特指原屬集體所有的農(nóng)村集體土地因國家征收導(dǎo)致土地用途發(fā)生改變，農(nóng)民作為集體土地的原權(quán)利人所享有的獲得更高開發(fā)利益的權(quán)利，即狹義上的土地發(fā)展權(quán)。

在經(jīng)濟發(fā)展過程中，人們普遍意識到，土地的價值不在于所有而在于利用，但因為土地資源的稀缺性，土地開發(fā)受到嚴格限制，所以作為土地開發(fā)利用的土地發(fā)展權(quán)的價值日益顯現(xiàn)。土地發(fā)展權(quán)作為土地所有權(quán)一個重要部分，它是具有財產(chǎn)價值的物權(quán)，與土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)是相并列的一種權(quán)利，是一種私權(quán)，同時，土地發(fā)展權(quán)又體現(xiàn)了國家對土地開發(fā)利用的控制，是一種公權(quán)，土地發(fā)展權(quán)具有公法上和私法上的雙重性質(zhì)。

二、國外土地發(fā)展權(quán)制度

國外對土地發(fā)展的研究比較早、相關(guān)的理論也比較成熟。通過分析、比較英國、美國等國家的土地發(fā)展權(quán)制度的架構(gòu)設(shè)計各方面的特點，逐步形成我國土發(fā)發(fā)展權(quán)制訂的頂層設(shè)計，從而有利于解決目前我國集體土地征收過程中的各種問題，完善我國土地發(fā)展權(quán)制度。

在西方，對土地發(fā)展權(quán)研究最早的是英國，1947年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》首次將土地發(fā)展權(quán)以法律的形式確立下來，法律明確規(guī)定土地所有者或者土地開發(fā)者需要對土地進行開發(fā)，必須向地方規(guī)劃機關(guān)申請開發(fā)許可，在獲得土地開發(fā)許可證后，才能進行土地的開發(fā)，進行開發(fā)之前，還必須要交給土地發(fā)展價值稅。由此可見，英國的土地發(fā)展權(quán)的范圍涉及地上、地下、建筑物等進行實質(zhì)性改變的土地發(fā)展范圍之內(nèi)，土地發(fā)展權(quán)的收益的分配有兩種方式，一是征收發(fā)展稅將收益的一部分收歸國家，另一方面將增值利益在政府與土地權(quán)利人之間合理分配。

20 世紀 60 年代，美國引進了英國的土地發(fā)展權(quán)制度，明確規(guī)定，美國土地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)地所有者私有。其原因是自20 世紀中期以來，美國經(jīng)濟發(fā)展迅速，城市化進程加快，但土地用途管制沒有得到有效的執(zhí)行，導(dǎo)致耕地流失嚴重，此舉有利于農(nóng)地所有者保護農(nóng)地。美國將土地分為兩類，一是農(nóng)地、特殊建筑物等需要保護的受限制開發(fā)區(qū)，第二類是城市中心及近郊地區(qū)的可開發(fā)區(qū)，可開發(fā)區(qū)的開發(fā)強度又分為若干個等級。所以，土地發(fā)展權(quán)制度也分為兩種，一是土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，二是土地發(fā)展權(quán)征購制度。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度是指可開發(fā)區(qū)的土地權(quán)利人可通過市場交易購買受限制開發(fā)區(qū)的土地所有人所享有的土地發(fā)展權(quán)，將這兩種土地發(fā)展權(quán)疊加，從而可獲得更高的開發(fā)強度。土地發(fā)展權(quán)的征購是指政府為了保護農(nóng)地、特殊建筑物等需要保護的受限制開發(fā)區(qū)，購買原土地權(quán)利人的土地發(fā)展權(quán)，原土地權(quán)利人，仍可按原來的使用方式對土地進行使用，但喪失了對土地進行開發(fā)利用的權(quán)利。

從英國和美國兩國的土地發(fā)展權(quán)制度的分析，可以看出，一是土地發(fā)展權(quán)具有公法和私法上的雙重性質(zhì)，體現(xiàn)了國家對土地開發(fā)利用權(quán)利的限制，體現(xiàn)了對土地所有權(quán)人私權(quán)的保護;二是土地發(fā)展權(quán)的歸屬，英國倡導(dǎo)“公私兼顧”，美國要求“歸私”，這是各國基于本國國情的不同，而作出的不同的制度設(shè)計。

三、我國集體土地征收補償現(xiàn)狀及原因

按《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，我國現(xiàn)行的土地所有權(quán)分為土地的國家所有權(quán)和土地的集體所有權(quán)。國家所有的土地主要包括城市市區(qū)的土地、法律規(guī)定屬于國家所有的農(nóng)村及城市郊區(qū)的土地，集體所有的土地主要包括法律未規(guī)定屬于國家所有的農(nóng)村、城市郊區(qū)的土地、宅基地、自留地和自留山等?！锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定，任何單位和個人要改變原屬于農(nóng)民集體的土地的性質(zhì)進行建設(shè)的，必須依法向有關(guān)部門進行申請?！稇椃ā芬裁鞔_規(guī)定國家可為了公共利益需要，可以依照法律規(guī)定對土地進行征收并給予經(jīng)濟補償。

通過《憲法》、《中華人民共和國土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律可知，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)雖歸農(nóng)村集體，但農(nóng)村集體組織只能決定農(nóng)村集體土地用于農(nóng)業(yè)建設(shè)，無權(quán)決定其用于非農(nóng)建設(shè)開發(fā)，農(nóng)村集體土地要用于非農(nóng)建設(shè)開發(fā)，必須要經(jīng)過國家基于公共利益的需要，履行依法征收的程序，將集體所有的土地變?yōu)閲宜?，才能用于城市建設(shè)開發(fā)。

目前，根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，政府在征收農(nóng)村集體土地給予農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的土地征收補償費用主要包括土地補償費、安置補助費、地上附著及青苗補償費。土地補償費，是對農(nóng)民集體土地所有者和土地使用者，因土地被征收而造成的土地投入和收益損失的補償；安置補助費，是為了安置因土地被征收而喪失了生產(chǎn)資料和基本生活保障的農(nóng)戶所給予的補償；地上附著物補償費，是對因征地造成的被征土地上的建筑物、構(gòu)筑物等附著物損失進行的補償；青苗補償費，是對青苗所有者因土地被征收導(dǎo)致正處于生長期的農(nóng)作物不能按期收獲的損失的補償。

從目前我國農(nóng)村集體土地征收補償?shù)默F(xiàn)狀來看，存在諸多問題，主要表現(xiàn)在，首先，根據(jù)《憲法》的規(guī)定，國家可以基于“公共利益”的需要依法征收農(nóng)村集體土地，但在實際過程中，嚴重背離了“公共利益” 的內(nèi)涵，將征收擴大到“非公共利益”的現(xiàn)象屢見不鮮，其次，征收補償標準過低，政府雖在征收農(nóng)村集體土地時給予農(nóng)村集體和農(nóng)民一定數(shù)額的經(jīng)濟補償，但是這種靜態(tài)的補償難以彌補農(nóng)民在動態(tài)上的損失，造成政府與農(nóng)民的利益分配嚴重失調(diào)；再次，征遷安置工作有待完善，失地農(nóng)民的社會保障問題突出，造成群體性上訪事件頻發(fā)，最后，征地過程中被征遷者參與度不高，導(dǎo)致出現(xiàn)“權(quán)力尋租”，損害被征遷戶利益。

農(nóng)民土地權(quán)益缺失的根本原因農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)沒有得到保護，現(xiàn)行的補償標準是一種靜態(tài)的補償，補償?shù)囊罁?jù)是土地征收之前的收益，而對于土地因為性質(zhì)的改變而獲得的動態(tài)發(fā)展利益不予補償，使農(nóng)村集體和失地農(nóng)民的對征收政策的抵觸比較大。為此，有必要引入土地發(fā)展權(quán)這一概念，并進行頂層設(shè)計，完善土地發(fā)展權(quán)制度，從制度層面研究解決農(nóng)村集體土地征收補償問題，全面保護農(nóng)民的合法權(quán)益。

四、我國土地發(fā)展權(quán)制度的有益探索

從各方面的情況看來，誠然，我國雖未從法律層面來明確土地發(fā)展權(quán)，但實踐中，為了緩解失地農(nóng)民與政府之間的矛盾，平衡政府、失地農(nóng)民和開發(fā)商之間的利益分配，重慶、廈門等地開始對土地發(fā)展權(quán)的利益分配制度進行有益探索，形成了各具特色的土地發(fā)展權(quán)制度，如重慶的“地票”交易制度、廈門的“金包銀”制度，對未來我國土地發(fā)展權(quán)制度提供了現(xiàn)實性、可行性的借鑒。

重慶“地票”交易制度?！吨貞c農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》第四條規(guī)定農(nóng)地交易品種包括兩種：實物交易和指標交易。指標交易就是“地票”交易，是指對閑置的、未開發(fā)的農(nóng)村集體建設(shè)用地按照標準進行復(fù)墾，在經(jīng)過標準化驗收合格后，與以后的建設(shè)用地指標掛鉤，復(fù)墾的土地在重慶農(nóng)村土地交易所面向全市范圍內(nèi)進行公開交易。同時，這種方式又增加了城市建設(shè)用地指標，實現(xiàn)城市建設(shè)與偏遠地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展雙贏。自2005 年以來，廈門市在產(chǎn)業(yè)開發(fā)園區(qū)建設(shè)中，探索并形成了廈門“金包銀”制度。這種制度最大的特色就是在工業(yè)園區(qū)建設(shè)時，在留地安置模式的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一規(guī)規(guī)劃，形成工業(yè)園區(qū)的“金邊”效應(yīng)，加大對村莊居民的“銀里”改造，促進了園區(qū)與被征地農(nóng)民的和諧發(fā)展，就地實現(xiàn)工業(yè)化、城市化。

從重慶“地票”制度和廈門“金包銀”制度可以看出，這兩個制度內(nèi)在地包含了一些土地發(fā)展權(quán)的思想，如重慶“地票”制度農(nóng)地土地發(fā)展權(quán)能夠?qū)崿F(xiàn)市場化運作，提高土地的利用率，促進建設(shè)用地的供給，也保障了失地農(nóng)民的利益，廈門“金包銀”制度提出了預(yù)留地地安置模式、使用權(quán)入股模式其實也是在工業(yè)發(fā)展的同時，也讓失地農(nóng)民分享經(jīng)濟發(fā)展的成果，也體現(xiàn)了土地發(fā)展的重要思想。重慶“地票”制度和廈門“金包銀”制度對土地發(fā)展權(quán)的一些理論、觀點進行了有益的探索，其成功實踐對促進我國土地發(fā)展權(quán)制度的完善發(fā)揮了重要的作用。

五、確保農(nóng)民土地權(quán)益的我國土地發(fā)展權(quán)的構(gòu)建

我國農(nóng)村集體土地征收過程中土地發(fā)展權(quán)補償制度的缺失，也就是土地所有權(quán)人對集體土地的未來發(fā)展性權(quán)利的缺失，導(dǎo)致國家獨享土地因用途的改變而產(chǎn)生的巨大利益，不利于我國未來的城市化發(fā)展，也不利于失地農(nóng)民未來的生活的保障。因此，必須構(gòu)建國家和原土地所有者共享的土地發(fā)展權(quán)制度。

(一) 完善土地發(fā)展權(quán)制度的頂層設(shè)計,使土地供應(yīng)制度規(guī)范化

土地發(fā)展權(quán)的概念就是讓失地農(nóng)民分享在土地用途時所獲得的發(fā)展收益。我國的《民法通則》、《物權(quán)法》等雖未明確規(guī)定土地發(fā)展權(quán)，但我在我國現(xiàn)行的土地使用的有償出讓制度、農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度等，都是建立對土地發(fā)展權(quán)權(quán)利分配的的基礎(chǔ)上。集體土地發(fā)展權(quán)是從所有權(quán)中分立出來的一種物權(quán)，完善土地發(fā)展權(quán)制度的頂層設(shè)計,厘清土地開發(fā)權(quán)利主體歸屬，在不同的主體之間合理分配土地增值利益，保護農(nóng)村集體和失地農(nóng)民的合法權(quán)益，穩(wěn)定社會秩序，有利于保護耕地，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，提高土地的利用效率，促進農(nóng)村集體土地的合理利用、流轉(zhuǎn)和征收。

(二) 明確集體土地發(fā)展權(quán)的歸屬，促進權(quán)利主體合當(dāng)權(quán)益的保護

對于集體土地發(fā)展權(quán)的歸屬，理論界有不同的觀點，有學(xué)者的認為集體土地發(fā)展權(quán)歸國家所有，有學(xué)者認為集體土地發(fā)展權(quán)歸集體土地所有權(quán)人——農(nóng)村集體所有，還有學(xué)者認為集體土地發(fā)展權(quán)歸國家和農(nóng)村集體共享。目前通行的一種觀點就是集體土地發(fā)展權(quán)歸集體土地所有權(quán)人——農(nóng)村集體所有，國家可以基于公共利益的考量，依法征收農(nóng)村集體土地，將農(nóng)村集體土地的所有權(quán)、發(fā)展權(quán)等收歸屬于國家，集體土地所有者及使用者也得到了與所有權(quán)、發(fā)展權(quán)價值相應(yīng)的經(jīng)濟補償。

(三) 完善農(nóng)村集體土地征收補償機制，構(gòu)建失地農(nóng)民的社會保障機制

國家基于公共利益的需要，依法征收了農(nóng)民用以養(yǎng)活家人的土地，土地于農(nóng)民而言就是生命的一部分，是其生活的主要來源。集體土地被征收后，集體或農(nóng)民喪失了作為生活重要來源的生產(chǎn)資料，喪失了對于土地的使用權(quán)等財產(chǎn)性權(quán)利，喪失了通過土地獲得土地增值利益的可能，因此，政府在對失地農(nóng)民進行補償時，應(yīng)該對失地農(nóng)民既有損失進行補償，還要參照集體土地進入一級市場交易價值予以補償。

對于失地農(nóng)民進行補償?shù)姆绞?，必須要?gòu)建失地農(nóng)民的社會保障機制，積極探索“土地換社?！?、社會保障安置等社會保障制度，通過這種土地發(fā)展權(quán)的補償，減輕了政府部門的負擔(dān)，保障了失地農(nóng)民的發(fā)展利益，促進了社會和諧、穩(wěn)定。

土地發(fā)展權(quán)的概念是指原屬集體所有的農(nóng)村集體土地因國家征收導(dǎo)致土地用途發(fā)生改變，作為集體土地的原權(quán)利人所享有的獲得更高開發(fā)利益的權(quán)利。我國土地發(fā)展權(quán)概念的創(chuàng)設(shè)，不僅在于保護國家耕地，限制私人的開發(fā)，而更在于保護失地農(nóng)民的合法權(quán)益，通過概念的界定，從頂層制度的層面明確集體土地發(fā)展權(quán)主體的歸屬，土地發(fā)展權(quán)的分配等，依法將集體土地所有權(quán)和發(fā)展權(quán)等收歸屬于國家，集體土地所有者及使用者也得到了與所有權(quán)、發(fā)展權(quán)價值相應(yīng)的經(jīng)濟補償，并完善農(nóng)村集體土地征收補償機制，構(gòu)建失地農(nóng)民的社會保障機制，保障以基本生活為主要內(nèi)容的被征地農(nóng)民社會保障制度，切實保護失地農(nóng)民的合法權(quán)益，促進我國集體土地征收制度的完善，實際國家的和諧發(fā)展。

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2016-11-05

劉竹青(1980-)，男，安徽懷寧人，講師，研究方向為民商法，電話：18156582226。

F301;D922.31

[文章編號]1671-4733(2016)06-0145-04

10.3969/j.issn.1671-4733.2016.06.042