基于生態(tài)保護的懷化精準脫貧對策研究
——以新晃侗族自治縣為例

曾 星，劉解龍，黃憶剛

（1.中共懷化市委黨校，湖南懷化418000； 2.長沙理工大學，湖南長沙410015；3.沅陵縣政協(xié)，湖南懷化419600）

基于生態(tài)保護的懷化精準脫貧對策研究
——以新晃侗族自治縣為例

曾 星1，劉解龍2，黃憶剛3

（1.中共懷化市委黨校，湖南懷化418000； 2.長沙理工大學，湖南長沙410015；3.沅陵縣政協(xié)，湖南懷化419600）

在集中連片貧困地區(qū)，貧困問題往往與生態(tài)問題交織在一起，因此需要“堅持扶貧開發(fā)與生態(tài)保護并重”，創(chuàng)新扶貧思路和方法，讓生態(tài)保護成為精準脫貧的新動力。在分析貧困地區(qū)生態(tài)保護扶貧現實依據的基礎上，以新晃侗族自治縣為例，提出基于生態(tài)保護的精準脫貧對策研究。

生態(tài)保護； 精準脫貧； 新晃縣

在新的歷史時期，扶貧工作進入了攻堅克難的階段，作為脫貧攻堅主戰(zhàn)場，集中連片貧困地區(qū)幅員遼闊、人口眾多、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美與脆弱并存，加上這些地區(qū)是少數民族地區(qū)、山區(qū)、邊境地區(qū)、革命老區(qū)在空間布局上的高度重合，貧困問題往往與生態(tài)問題、民族問題等交織在一起，因此需要有創(chuàng)新性的扶貧思路和方法。要“堅持扶貧開發(fā)與生態(tài)保護并重”，扶貧開發(fā)要以生態(tài)保護為約束，絕對不能走先發(fā)展后治理的老路子；生態(tài)保護與扶貧開發(fā)要進一步融合，成為脫貧和發(fā)展的新動力[1]。

一、貧困地區(qū)生態(tài)保護扶貧的現實依據

我國30余年的扶貧工作，經歷了從小規(guī)模的區(qū)域扶貧向大規(guī)模有針對性地開展扶貧轉變的過程，如今已經邁入精準扶貧階段。1994年國務院制訂的《國家八七扶貧攻堅計劃（1994～2000）》中，指出貧困縣共同的特征之一是生態(tài)失調，并在各部門扶貧的任務中加上了改善生態(tài)環(huán)境的內容，這是國家層面首次將貧困與生態(tài)一同提出。2001年國務院印發(fā)的《〈中國的農村扶貧開發(fā)〉白皮書》中明確提出：“扶貧開發(fā)與水土保持、環(huán)境保護、生態(tài)建設相結合，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，增強貧困地區(qū)和貧困農戶的發(fā)展后勁”，“既要保證可穩(wěn)定解決遷入戶的溫飽問題，又要保證不破壞遷入地的生態(tài)環(huán)境”，“以有利于改善生態(tài)環(huán)境為原則，加強生態(tài)環(huán)境的保護和建設，實現可持續(xù)發(fā)展；發(fā)揮貧困地區(qū)資源優(yōu)勢并改善生態(tài)環(huán)境的資源開發(fā)型企業(yè)”。在此背景下，《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》、《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》、國務院《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見》（2014年） 和 《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》（2015年）中對于農村生態(tài)扶貧問題做了更多的關注與要求:“重視能源和生態(tài)環(huán)境建設，加快貧困地區(qū)可再生能源開發(fā)利用，因地制宜發(fā)展生態(tài)能源建設項目”，要“堅持扶貧開發(fā)與生態(tài)保護并重”，扶貧開發(fā)要以生態(tài)保護為約束，絕對不能走先發(fā)展后治理的老路子；生態(tài)保護與扶貧開發(fā)要進一步融合，成為脫貧和發(fā)展的新動力。并對生態(tài)扶貧具體制度和生態(tài)建設進行了具體闡述:“在貧困地區(qū)繼續(xù)實施重點生態(tài)修復工程；建立生態(tài)補償機制，并重點向貧困地區(qū)傾斜；加大重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償力度”，實施脫貧“五個一批”中的“易地搬遷脫貧一批”和“生態(tài)補償脫貧一批”。這些思路和措施的出現，說明國家層面已經充分認識到了生態(tài)手段對于扶貧開發(fā)工作的重要性和必要性，可利用生態(tài)修復或生態(tài)補償的手段，實施生態(tài)開發(fā)和生態(tài)建設項目，從時間和空間上通盤考慮農民的就業(yè)和收入因素，根本上解決農民和農村的貧困問題[2]。

《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》劃定的連片特困地區(qū)主要集中在山區(qū)、高海拔地區(qū)和生態(tài)環(huán)境惡化地區(qū)，以武陵山片區(qū)為例，按照全國主體功能區(qū)的劃分，武陵山片區(qū)除了城鎮(zhèn)所在地屬于城市聚集發(fā)展區(qū)以外，其它區(qū)域均屬于限制開發(fā)區(qū)或重點生態(tài)功能區(qū)，這里的地形地貌極其脆弱，過度的人為活動極易造成環(huán)境破壞，破壞后修復難度大，自然資源難以轉化為資本，加之氣候條件作用，這一區(qū)域自然災害頻發(fā)，對生活在其中的農戶，尤其是貧困戶影響嚴重。另外，武陵山片區(qū)雖然自然資源非常充足，但其地形地貌阻礙了區(qū)域的對外聯系和對內交流，發(fā)展動力不足，經濟發(fā)展滯后，如果生活在當地的人們不能在經濟和生活上脫貧，就可能對生態(tài)環(huán)境進行過度開發(fā)乃至破壞，更易引發(fā)生態(tài)惡化與貧困問題的惡性循環(huán)，單一的生態(tài)保護治理政策或脫貧政策都難以實現生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)和貧困人口的穩(wěn)定脫貧。因此，必須要探索基于生態(tài)保護的精準扶貧脫貧機制，通過改善或修復生態(tài)環(huán)境和生態(tài)功能，改變貧困地區(qū)的生產生活條件，實現貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

二、新晃侗族自治縣生態(tài)保護扶貧的現狀及存在問題

（一）新晃侗族自治縣生態(tài)保護扶貧的主要成效

新晃侗族自治縣（以下簡稱新晃縣）位于湖南省最西部，是全國生態(tài)示范縣、全國綠化模范縣、省級扶貧開發(fā)重點縣、比照實施西部大開發(fā)政策縣、武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅重點縣和省定革命老區(qū)縣，總面積1 508平方公里，森林面積159萬畝，覆蓋率達69.09%，生態(tài)良好。近年來，新晃緊緊圍繞“科學發(fā)展、富民強縣”目標，按照“強工壯農、興城活旅、生態(tài)和諧、協(xié)調發(fā)展”的總體要求，突出產業(yè)發(fā)展，夯實發(fā)展基礎，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，改善民生事業(yè)，在生態(tài)補償、生態(tài)產業(yè)發(fā)展與脫貧方面實現了一定程度的和諧。依托生態(tài)工程建設，強化資源綜合利用，推進農業(yè)、林業(yè)、旅游等產業(yè)與生態(tài)建設的協(xié)調發(fā)展，在生態(tài)保護與脫貧攻堅方面實現了一定程度的和諧。

一是生態(tài)補償助農增收?！笆濉逼陂g，新晃縣從退耕還林工程中獲國家補貼3 463.5762萬元，農民人均受益154元；從森林生態(tài)效益補償中獲國家補貼2 174.49萬元，湖南省級財政補貼503.98萬元，農民人均受益121.96元。二是產業(yè)發(fā)展助農增收。新晃縣制定了《縣貧困村分類指導差異扶持工作方案》，圍繞“一村一品、一村一個產業(yè)示范基地、一戶一個脫貧產業(yè)項目”的要求，因地制宜大力發(fā)展肉牛、龍腦樟、侗藏紅米等產業(yè)，新晃牛肉、新晃龍腦入列國家地理標志保護產品，侗藏紅米被列為中國重要農業(yè)文化遺產名錄。創(chuàng)建了“新晃黃牛肉”、“天堂牌烤煙”、“湖南巨能龍腦”等國家級、省級品牌，帶動全縣60%有勞動能力的貧困農戶就地穩(wěn)定增收。三是生態(tài)旅游助農增收。緊抓“山、水、文化、高鐵”優(yōu)勢，充分挖掘人文、民俗、生態(tài)旅游資源，推進黃家垅森林公園、城北舞水風光帶、八江口溫泉、夜郎大峽谷、燕來寺佛教文化園等一批重點旅游項目建設，著力打造“夜郎·溫泉·峽谷·侗寨”旅游精品景區(qū)。連續(xù)成功舉辦三屆汽車場地越野賽、兩屆帳篷節(jié)和第一屆國際山地馬拉松賽，促進戶外運動與生態(tài)文化旅游融合發(fā)展，有效增強了新晃旅游的知名度和影響力。2015年，全縣共接待游客67.36萬人次，旅游收入4.96億元。

（二）新晃侗族自治縣生態(tài)保護扶貧存在的問題

面對生態(tài)保護和精準脫貧相結合的新形勢新任務，還有著很多規(guī)律性的認識需要厘清，很多實踐中的矛盾問題需要解決。從目前的新晃縣實際情況看，在自然資源、經濟基礎、生態(tài)補償制度保障、社會參與等方面，還存在著一些問題：

1.自然環(huán)境脆弱，發(fā)展空間有限。新晃縣十三五期間有109個貧困村，絕大多數村生態(tài)環(huán)境非常脆弱，抵御自然災害的能力差，經常面臨干旱、洪澇、泥石流等自然災害，農民因災返貧率高。比如，晃州鎮(zhèn)川巖村平均海拔800多米，是新晃遠近聞名的石頭寨，全村228人就有39個完全不能自理的殘疾人。長期以來，這里的百姓都生活在貧困之中，發(fā)展空間非常有限，部分群眾長期需要政府救濟才能維持基本生產生活，很難形成支撐區(qū)域發(fā)展和農民小康的支柱產業(yè)。

2.經濟基礎落后，扶貧資金缺乏。目前中央、省、市財政專項扶貧資金主要集中在省、市、縣工作隊駐點的109個貧困村，而非貧困村中扶貧對象戶有8 931戶31 660人，占全縣貧困人口數的57%，只能享受到危房改造、小額信貸貼息、雨露計劃等普惠性政策扶持，所獲扶持資金遠遠少于貧困村中扶貧對象戶，非貧困村的貧困戶基本靠自身發(fā)展，影響脫貧攻堅均衡推進。雖然該縣已經制定了《新晃侗族自治縣2016年產業(yè)發(fā)展扶貧項目扶持實施意見》，對全縣所有發(fā)展種養(yǎng)業(yè)的貧困戶給予一定獎補，但也只是杯水車薪。

3.生態(tài)補償不足，政策保障乏力

一是生態(tài)補償范圍較窄。新晃縣目前在國家財政層面獲得的生態(tài)補償轉移支付僅僅只是針對生態(tài)公益林，礦產資源、流域、濕地等領域的生態(tài)補償還未納入國家范疇。

二是補償標準普遍偏低。以公益林補償為例，國家級公益林補助的標準是：中央、省財政補貼17元。新晃目前獲得的補償金額為670萬元，補償面積是38.2萬畝，補償人口22.48萬人，平均金額不到30元。

三是生態(tài)補償效果一般。在去年開展的“一進二訪”活動中，對農戶進行了退耕還林補償調查發(fā)現：大多數村民認為補償金對生活有改善作用，但改善程度差別明顯。外出務工家庭認為補償金改善生活水平程度非常明顯，但單純以農業(yè)收入為主的農戶認為補償金改善生活水平的作用有限，尤其是“貧困農戶”，“貧困農戶”本身退耕土地擁有量少，因此得到的補償也少，退耕又對他們的生計影響較為嚴重，補償金并不能使他們的生活恢復到還林前的水平，反而使他們的生活水平“有所下降”。

4.參與組織和參與形式單一。扶貧攻堅工作以政府為主，社會力量參與力度不大，參與生態(tài)保護扶貧的渠道和形式就更少了。生態(tài)建設、環(huán)境治理、生態(tài)補償中的企事業(yè)單位、社會組織、社會參與渠道明顯缺失，社會重視程度不高。

三、新晃侗族自治縣實現生態(tài)保護精準脫貧的路徑選擇

（一）轉變扶貧理念，謀劃頂層設計

一是認清新時期下扶貧攻堅戰(zhàn)形勢與任務，發(fā)揮好政府的主導推動力，從頂層設計到具體項目，從愿景目標到縣域實際，從宏觀布局到微觀需求，從各級組織部門到扶貧對象，實現有機結合，精準到位。二是樹立生態(tài)保護扶貧脫貧觀念，改變傳統(tǒng)的GDP主導經濟發(fā)展的思想，探索建立綠色減貧指標體系進行評估考核，協(xié)調生態(tài)、經濟和社會的統(tǒng)一發(fā)展。三是堅持“面上保護，點上開發(fā)”原則，優(yōu)化整體空間布局。充分發(fā)揮新晃現有生態(tài)環(huán)境、民族文化、山川河流和田園風光等資源優(yōu)勢，遴選生態(tài)經濟項目，打好生態(tài)、文化、扶貧、民族“四張牌”，發(fā)揮棋局聯動協(xié)同效應，促進生態(tài)保護與綠色產業(yè)深度融合。四是加強扶貧開發(fā)地方立法工作，促進扶貧開發(fā)有法可依、有章可循，確保扶貧政策的連續(xù)性。五是落實宣傳職責,動員好社會幫扶力量。通過具有影響力的公眾平臺，如報紙、廣播、地方新聞等加大宣傳力度，創(chuàng)造良好的輿論氛圍，使生態(tài)保護精準扶貧深入人心。運用好市場規(guī)律，動員社會要素參與扶貧，政府之手與市場之手形成合力，讓全社會關注、關愛貧困人群，發(fā)動企業(yè)的社會責任，民心互通，彌合鴻溝，促進脫貧致富。

（二）培育生態(tài)產業(yè)，構筑致富基礎

一是發(fā)展生態(tài)農業(yè)。改變傳統(tǒng)高耗能、高污染農業(yè)生產方式，保護、改善農業(yè)生態(tài)環(huán)境，促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。發(fā)展循環(huán)農業(yè)，大力推廣秸稈還田技術，減少大氣污染同時增肥增產。促進低碳農業(yè)發(fā)展，降低化肥量的使用，推廣使用有機化肥，采用高效低毒的農藥，減少對土壤、環(huán)境的不可逆損害。生態(tài)農業(yè)產業(yè)化是生態(tài)農業(yè)發(fā)展的新趨勢，大力發(fā)展新晃黃牛肉、右旋龍腦樟、侗藏紅米等特色產業(yè)，提高規(guī)?；彤a業(yè)化經營水平，推進特色農林產品基地建設，發(fā)展農民專業(yè)合作社，支持農業(yè)科技創(chuàng)新，發(fā)展壯大農特產品精深加工業(yè)，構建多元化和多層次的生態(tài)農業(yè)產業(yè)體系。二是打造發(fā)展新平臺。搶抓“湘黔高鐵經濟帶”建設機遇，以產業(yè)互補聯動發(fā)展為目標，切實將“大（龍）新（晃）經濟協(xié)作示范園”建設成為全國承接產業(yè)轉移示范區(qū)；加快“中西部湘黔合作示范區(qū)”建設，推動實現錳、鋇、鉀等特色資源精深加工產業(yè)集群發(fā)展。以生物醫(yī)藥、新能源、新材料、電子信息、高端裝備制造為重點，大力培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)，全力搶抓未來發(fā)展制高點，促進形成多點支撐、多極發(fā)展的全新局面。加強礦產資源開發(fā)規(guī)劃和礦區(qū)環(huán)境綜合治理。開發(fā)前進行環(huán)境的綜合測評，制定綜合開發(fā)礦產資源規(guī)劃，避免伴生礦和廢棄物的浪費和污染，建設時要充分做好給排水、廢氣等輔助設施的建設，對出現的各種地質和環(huán)境問題及時進行整治。對重點污染行業(yè)企業(yè)進行有效整治，淘汰高污染的落后產能。三是依托新晃豐富的生態(tài)資源和鮮明的民俗文化，實施旅游精品戰(zhàn)略，發(fā)展特色旅游。財政投入少，生態(tài)環(huán)境保護好，扶貧效率高，返貧率低，而且有利于提升人口素質和帶來開放觀念，有益于貧困地區(qū)的人口在物質上和精神上雙脫貧。改善旅游交通條件，加快智能化景區(qū)設施建設，強化城鎮(zhèn)旅游服務功能，依托豐富的森林資源，按照打造“戶外運動、生態(tài)休閑”的旅游產業(yè)發(fā)展思路，以新晃夜郎文化、侗民俗風情旅游和生態(tài)綠色旅游為引領，推進旅游觀光、休閑、度假復合型發(fā)展。扶優(yōu)扶強特色民族文化產業(yè)項目，打造少數民族文化產業(yè)創(chuàng)意園，開發(fā)好具有非物質文化遺產認證的手工藝品和特色旅游紀念品，鼓勵扶貧對象參與民族傳統(tǒng)手工藝品生產，增加其收入。

（三）激活發(fā)展動力，加快生態(tài)移民步伐

一是優(yōu)化村落功能布局，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村整合推進生態(tài)移民。謀求村與村合并的最佳兼容狀態(tài)，與縣鄉(xiāng)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃、農特種養(yǎng)產業(yè)規(guī)劃銜接，科學規(guī)劃新的中心村，形成小聚合中心，增強發(fā)展磁力。通過聚居區(qū)位轉換與聚落功能調整，移拆合并部分衰落村落，重組新型村落空間和組織模式，多打造“田園式”特色村落和“記得住鄉(xiāng)愁”的民族村落，遵循農民居住、就業(yè)、消費、社會交往等行為習慣與變遷方式，推進生態(tài)移民。二是落實好配套政策，規(guī)劃安置重點，完善配套相關公共服務設施。充分尊重群眾意愿，適當提高特困戶搬遷補助標準，柔性推進生態(tài)移民。三是維護農村人居環(huán)境的生態(tài)平衡，深入開展美麗鄉(xiāng)村、生態(tài)鄉(xiāng)村創(chuàng)建活動和農村環(huán)境綜合整治工程，努力創(chuàng)建整潔、優(yōu)美、舒適、宜居的田園村莊。通過開展荒地封山育林造林、坡耕地退耕還林還草、庫區(qū)周圍造林綠化、石漠化與水土流失治理等項目，加強對遷出、遷入地的生態(tài)治理與保護。四是扶持移民就業(yè)創(chuàng)業(yè)。建設移民人力資源庫和企業(yè)用工信息庫，結合“訂單培養(yǎng)”、就業(yè)培訓，分類開展就業(yè)指導、崗位儲備工作。建立“園區(qū)—公司—移民”的就業(yè)模式和“市場、幫扶、移民”的創(chuàng)業(yè)模式。“搭好就業(yè)橋”拓寬就業(yè)空間，加大對民俗產品從業(yè)者的培訓力度，組織傳統(tǒng)手工藝老藝人開展“傳幫帶”活動。

（四）加大創(chuàng)新力度，探索先行先試

一是認真研究設立新晃縣“生態(tài)保護扶貧脫貧試驗區(qū)”，綜合制度安排，實現產業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護、脫貧攻堅的融合，并積極爭取列入省級、國家級示范范圍，爭取更多財政貼息、投資補貼、國債資金等投入。二是加快生態(tài)補償機制的創(chuàng)新和推進，先行先試，給新晃以發(fā)展，給國家以示范。探索區(qū)域內礦產、草地、流域等多種類型的生態(tài)補償實現形式，爭取區(qū)域間橫向生態(tài)補償試點?！办柟蹋瑪U大，提高”公益林補償標準，爭取將5 200畝地方公益林全部納入國家公益林管理范圍，以提高補助標準，減輕地方財政壓力，確保公益林生態(tài)補償金足額及時兌現。積極爭取提高現有的補償標準并建立逐年增長機制。三是引入市場手段，加速生態(tài)價值貨幣化的進程，積極探索優(yōu)惠信貸、項目支持、企業(yè)參與等方式進行生態(tài)補償。探索“碳匯交易”實現形式。四是設置護林員等公益性崗位助力精準脫貧。在縣內以村為單位，將所有的森林按500畝為基數安排一名護林員，每月1 000元的工資安排有勞動能力的貧困人員進行護林，幫助就地就業(yè)脫貧。五是建立新晃縣發(fā)展林下經濟專項基金（每年1 000萬元），專項用于安排扶持貧困戶大力發(fā)展林下經濟（特色種、養(yǎng)業(yè)）促進可持續(xù)發(fā)展。

[1]劉解龍.經濟新常態(tài)中的精準扶貧理論與機制創(chuàng)新[J].湖南社會科學，2015（4）：156-159.

[2]黃金梓.精準生態(tài)扶貧芻論[J].湖南農業(yè)科學，2016（4）：103-107.

Huaihua Precision Poverty Strategy Research Based on Ecological Protection——Take Xinhuang Dong Autonomous County for Example

ZENG Xing1，LIU Jie-long2，HUANGYi-gang3
（1.Huaihua Municipal Party School CPC，Huaihua，Hunan 418000；2.Changsha University of Science&Technology，Changsha，Hunan 410015；3.The CPPCC of Yuanlin County，Huaihua，Hunan 419600）

Poverty is often intertwined with ecological problems together in the contiguous poor areas.It need to innovate ideas and methods for poverty adhering to both poverty alleviation and development and ecological protection，and makes ecological protection precisely out of poverty as a new impetus.Based on the analysis of the reality of ecological protection poverty alleviation in poor areas，the article takes Xinhuang Dong Autonomous County for example，to present accurate poverty strategy research based on ecological protection.

Ecological protection； accurate poverty； Xinhuang Dong Autonomous County

C913.7

A

1671－9743（2016）10－0030－04

2016-08-24

國家社會科學基金重點項目“生態(tài)補償與精準扶貧協(xié)同對接問題研究”（14AJY008）。

曾 星，1983年生，女，湖南靖州人，講師，研究方向：區(qū)域經濟、產業(yè)經濟；劉解龍，1961年生，男，湖南靖州人，教授，研究方向：區(qū)域經濟、可持續(xù)發(fā)展。