資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中的財(cái)政政策作用探析

吳國(guó)強(qiáng)，邵顯伍

（淮南師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，安徽　淮南　232038）

資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中的財(cái)政政策作用探析

吳國(guó)強(qiáng)，邵顯伍

（淮南師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，安徽淮南232038）

我國(guó)資源型城市發(fā)展有其自身特點(diǎn)，大都是基于資源開發(fā)帶來人口集聚形成。任何產(chǎn)業(yè)都有一個(gè)初創(chuàng)、成長(zhǎng)、成熟和衰退的過程，對(duì)依托資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來的城市而言，發(fā)展到一定階段，不管是主動(dòng)還是被動(dòng)，都必須面對(duì)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的問題。在這一過程中，有效發(fā)揮中央及地方財(cái)政政策的扶持引導(dǎo)作用，將有力地促進(jìn)資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

資源型城市；轉(zhuǎn)型發(fā)展；財(cái)政政策作用

資源型城市是指基于特定資源開發(fā)帶來人口集聚，且其產(chǎn)值在城市工業(yè)產(chǎn)值中占比較大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡，單一產(chǎn)業(yè)突出的城市類型。我國(guó)資源型城市基本都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，占全國(guó)城市總數(shù)的比重18%左右，個(gè)別省份甚至達(dá)到50%。如東北三省的大慶、阜新，山西的太原、晉城，安徽的淮南、淮北、銅陵等都是典型的資源型城市。這些城市有些已面臨資源枯竭，被動(dòng)地進(jìn)行城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，另外一些雖然目前尚有資源可供開發(fā)，但考慮到整個(gè)城市的可持續(xù)發(fā)展，也在主動(dòng)尋求轉(zhuǎn)型發(fā)展。

一、資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要問題分析

根據(jù)布雷恩·阿瑟的路徑依賴?yán)碚摚Y源型城市將被鎖定在其最初設(shè)定的資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上。由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整及自身存在產(chǎn)業(yè)短板等原因，資源型城市發(fā)展過程中會(huì)逐漸遇到發(fā)展瓶頸，面臨著轉(zhuǎn)型發(fā)展的挑戰(zhàn)，轉(zhuǎn)型發(fā)展不可避免。但資源型產(chǎn)業(yè)的形成、發(fā)展對(duì)當(dāng)?shù)氐馁Y源的較強(qiáng)依賴性，又會(huì)嚴(yán)重制約城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展。下面我們具體分析資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展中面臨的主要問題：

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一

我國(guó)的資源型城市產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，是基于特定戰(zhàn)略性資源的開發(fā)，由人口集聚形成。其目的就是為資源開發(fā)提供保障，滿足當(dāng)時(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，因此，政府有限的資金也主要投向這些資源行業(yè)，沒有財(cái)力去協(xié)調(diào)發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致了城市的產(chǎn)業(yè)集中度高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的狀況。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)的資源型城市中資源型產(chǎn)業(yè)及其加工業(yè)產(chǎn)值一般都在30%以上，很多地方超過50%，極個(gè)別的煤炭資源型城市煤炭采選業(yè)產(chǎn)值占當(dāng)?shù)毓I(yè)產(chǎn)值的80%。一業(yè)獨(dú)大的現(xiàn)象非常突出，從而給城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整帶來嚴(yán)重的困難。

（二）生態(tài)環(huán)境惡化

建國(guó)后，為了迅速提高我國(guó)的綜合國(guó)力，加快工業(yè)化進(jìn)程，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本遵循了一條“先開發(fā)后治理”、“先生產(chǎn)后生活”的發(fā)展模式，特別對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)迫切需要的資源型產(chǎn)業(yè)，更是“重建設(shè)輕環(huán)?！?。因此，我國(guó)資源型城市生態(tài)環(huán)境惡化是普遍現(xiàn)象：粉塵顆粒污染，導(dǎo)致嚴(yán)重的霧霾現(xiàn)象；重金屬超標(biāo)，嚴(yán)重污染地表水系，人畜飲水困難；無序開采造成的地表植被破壞，土地沙化傾向明顯；采煤形成大量的地表沉陷，地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)。此類生態(tài)環(huán)境問題，耗費(fèi)了大量的環(huán)境治理資金，同時(shí)也直接制約城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的可選擇空間。

（三）人力資源匱乏

資源型產(chǎn)業(yè)基本是資本和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，大量員工為簡(jiǎn)單人力資本，當(dāng)城市面臨產(chǎn)業(yè)升級(jí)，結(jié)構(gòu)調(diào)整的壓力時(shí)，缺乏技能和專業(yè)的簡(jiǎn)單人力資本，很難適應(yīng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的人力資本需求，從而成為城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的羈絆；同時(shí)大多數(shù)資源型城市都是中西部城市，沒有區(qū)位優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，高素質(zhì)人才引進(jìn)沒有優(yōu)勢(shì)；更為雪上加霜的是，由于城市發(fā)展空間有限，原有的部分高素質(zhì)的人力資本還存在外流的現(xiàn)象。這些情況相互疊加，形成了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的人力資本瓶頸，直接制約了城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

二、資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展引入財(cái)政政策的必要性

盡管面臨諸多挑戰(zhàn)，但資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平的必然要求。在資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，政府需要綜合運(yùn)用財(cái)政、金融、產(chǎn)業(yè)等多種政策予以支持，尤其，要發(fā)揮財(cái)政政策的核心作用。下面我們從不同視角具體分析引入財(cái)政政策的必要性。

（一）政府責(zé)任的視角

我國(guó)資源型城市的形成與發(fā)展，帶有深刻的時(shí)代烙印，基本都是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家在既定時(shí)期的發(fā)展戰(zhàn)略，滿足當(dāng)時(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的需要發(fā)展起來的。第一，在“均衡布局”、“建設(shè)三線”的政策背景下，中、西部形成了一大批以能源、原材料等基礎(chǔ)工業(yè)為支柱的資源型城市，但這些城市普遍自身缺乏廣泛的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和明顯的區(qū)位優(yōu)勢(shì)；第二，建國(guó)之初，我國(guó)確立優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略，資源型產(chǎn)業(yè)是發(fā)展重工業(yè)的基礎(chǔ)，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的政策必然導(dǎo)致能源、金屬礦產(chǎn)、非金屬礦產(chǎn)等資源的優(yōu)先開采。為了支持重工業(yè)發(fā)展，政府投資建設(shè)資源型城市時(shí)，主要向資源采掘、初級(jí)原料加工等基礎(chǔ)工業(yè)傾斜，輕工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)投資較少，形成了資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的單一；第三，價(jià)格剪刀差存在，使初級(jí)資源性產(chǎn)品的利益輸送到相關(guān)的工業(yè)加工行業(yè)，國(guó)家的“統(tǒng)收統(tǒng)支”政策，使資源型城市無法集中足夠的財(cái)力進(jìn)行產(chǎn)業(yè)的升級(jí)和技術(shù)更新。

總之，資源型城市現(xiàn)在面臨的困境，多是由先天因素導(dǎo)致的，這些城市在過去為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)，在其產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，各級(jí)政府理應(yīng)給予支持與幫助。財(cái)政政策作為政府手中最強(qiáng)有力的調(diào)控工具，運(yùn)用得當(dāng)，必將在推動(dòng)資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中，發(fā)揮重大作用。

（二）經(jīng)濟(jì)學(xué)視角

根據(jù)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，在完全競(jìng)爭(zhēng)和充分就業(yè)前提下，自由放任是最好的經(jīng)濟(jì)政策，可以實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)，即“帕累托最優(yōu)”。但在現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，這些假設(shè)條件無法滿足，市場(chǎng)失靈不可避免。特別在我國(guó)長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，資源型產(chǎn)業(yè)首先要滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，其發(fā)展具有強(qiáng)烈的外部性，是典型的市場(chǎng)失靈狀況下的產(chǎn)物，在市場(chǎng)失靈的情況下，適度的財(cái)政政策的調(diào)控必不可少。首先，城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展就是通過調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育與發(fā)展新的支柱產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)多元化，實(shí)現(xiàn)城市由工業(yè)化到服務(wù)化、信息化的演進(jìn)。這一過程中，必然涉及對(duì)社會(huì)資源的重新配置，單純通過市場(chǎng)機(jī)制很難有效完成，必須利用政府強(qiáng)有力的財(cái)政政策來幫助實(shí)現(xiàn)資源的重新有效配置。其次，城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，必須要改善脆弱的生態(tài)環(huán)境和遭受污染的自然環(huán)境，而這些自然生態(tài)問題，是長(zhǎng)期重生產(chǎn)開發(fā)，輕保護(hù)管理的結(jié)果，要想在短期內(nèi)使這種現(xiàn)象得到改善，僅僅依靠自身的資金積累是無法實(shí)現(xiàn)的，需要政府的財(cái)政政策予以扶持和幫助。第三，城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，還需要解決其自身面臨的諸多社會(huì)問題，如各種專業(yè)人才的匱乏和大量的城鎮(zhèn)失業(yè)人口的存在，形成了一個(gè)惡性循環(huán)，這一惡性循環(huán)就是由于市場(chǎng)機(jī)制下人力資本追求更高效益的結(jié)果，因此，依靠市場(chǎng)機(jī)制本身無法有效解決，必須借助政府財(cái)政政策的引導(dǎo)，才有可能打破這一惡性循環(huán)，使城市轉(zhuǎn)型發(fā)展獲得足夠人力資本支撐。

三、資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中財(cái)政政策作用途徑

城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，需要解決產(chǎn)業(yè)升級(jí)及多元化、生態(tài)自然環(huán)境優(yōu)化和人力資源匱乏及失業(yè)等社會(huì)問題，這些都迫切需要中央及地方的財(cái)政政策予以大力支持和引導(dǎo)。

（一）中央財(cái)政政策發(fā)揮作用的途徑

1.中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，資源型城市往往以極低的價(jià)格對(duì)外提供產(chǎn)品，無私地支持了國(guó)家工業(yè)化的進(jìn)程，但歷史原因形成的工業(yè)制成品和資源初級(jí)產(chǎn)品之間的剪刀差，使資源型城市無法依靠自身的資金積累，支撐城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)與優(yōu)化。地方政府限于財(cái)力，無法為城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供足夠的資金支持，資金問題成為制約城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的瓶頸。鑒于資源型城市過去對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出的重大貢獻(xiàn)，由中央財(cái)政給予適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付，作為對(duì)過去貢獻(xiàn)的合理補(bǔ)償，符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率和公平原則。

2.設(shè)立專項(xiàng)扶持基金。法國(guó)洛爾地區(qū)及德國(guó)魯爾地區(qū)是法德兩國(guó)重要的資源型城市區(qū)，其發(fā)展歷程中也面臨過產(chǎn)業(yè)升級(jí)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的壓力，為支持他們轉(zhuǎn)型發(fā)展，兩國(guó)中央政府都給予了專項(xiàng)資金支持，從而幫助兩者實(shí)現(xiàn)了城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。由此可見，建立專項(xiàng)基金，扶持特定資源型城市的發(fā)展是國(guó)際通行而且有效的做法，我國(guó)可以加以借鑒。目前，我國(guó)已先后兩批確定了44個(gè)資源枯竭型城市，對(duì)其轉(zhuǎn)型發(fā)展給予專項(xiàng)基金支持。但我們認(rèn)為，專項(xiàng)基金扶持的對(duì)象不應(yīng)局限于資源枯竭型城市，而應(yīng)覆蓋所有的資源型城市，因?yàn)橘Y源型城市主動(dòng)轉(zhuǎn)型付出的成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于資源枯竭時(shí)的被動(dòng)轉(zhuǎn)型，從而可以有效節(jié)約社會(huì)資源。

3.合理制定稅收政策。對(duì)資源型城市轉(zhuǎn)型，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過程中確立的新的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)給予適度的流轉(zhuǎn)稅和所得稅的優(yōu)惠；擴(kuò)大資源稅的征稅范圍和稅率，以倡導(dǎo)資源的高效開發(fā)，同時(shí)，資源稅要做到?？顚Ｓ茫饕糜谫Y源型城市環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理等方面；還可以對(duì)某些資源的消費(fèi)征收資源消費(fèi)稅，來促進(jìn)資源的合理消費(fèi)和保護(hù)，同時(shí)為資源型城市籌集產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展資金。

（二）地方財(cái)政政策發(fā)揮作用的途徑

資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展，不僅要依托中央財(cái)政政策的支持，還要充分發(fā)揮地方財(cái)政政策的作用。中央財(cái)政政策主要提供一些宏觀方面的資金和政策支持，而地方財(cái)政政策應(yīng)該給予更直接更有效的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)。

1.設(shè)立地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金。地方財(cái)政可以利用自有財(cái)政資金，引導(dǎo)社會(huì)資本參與，共同發(fā)起設(shè)立地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金。該基金實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，主要服務(wù)于地方的產(chǎn)業(yè)升級(jí)與改造。一方面，對(duì)原有的資源型主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金利用貼息或直接投資等手段對(duì)其技術(shù)改造予以支持，以不斷提高資源型產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水平和技術(shù)水準(zhǔn)，推動(dòng)其自身的技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)；另一方面，選擇那些符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，適合地區(qū)發(fā)展特點(diǎn)，具有良好成長(zhǎng)前景及地方特色的產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金通過直接投資和貼息的等方式加以扶持，培養(yǎng)多元化的新興主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。通過新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，降低資源型產(chǎn)業(yè)的比重，實(shí)現(xiàn)單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向多元化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化，不斷優(yōu)化城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

2.建立有效的地方財(cái)政投資體系。對(duì)于市場(chǎng)化的行為，可以通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金予以引導(dǎo)，但對(duì)于支撐產(chǎn)業(yè)升級(jí)的一些基礎(chǔ)條件，則需要地方政府的財(cái)政直接投資，為城市轉(zhuǎn)型發(fā)展創(chuàng)造良好的外部條件。第一，利用財(cái)政資金，建立地方高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)孵化基地。產(chǎn)業(yè)孵化基地的興建之初軟硬件投入所需資金，可以通過財(cái)政投入解決，這有助于基地的迅速投入使用，吸引一批有發(fā)展?jié)摿Φ捻?xiàng)目進(jìn)入基地，為新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展降低成本，提高新興產(chǎn)業(yè)孵化的成功率；第二，利政資金，改善城市基礎(chǔ)設(shè)施狀況。在大多數(shù)資源型城市，基礎(chǔ)實(shí)施的建設(shè)都存在一定的欠缺，這成為制約城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的一個(gè)瓶頸?；A(chǔ)設(shè)施是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的平臺(tái)，財(cái)政資金可以在這方面加大投入，盡快完善城市發(fā)展所需的基礎(chǔ)配套設(shè)施，為城市轉(zhuǎn)型發(fā)展創(chuàng)造良好的條件；第三，利用財(cái)政資金，投向社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域。自然生態(tài)環(huán)境的惡化，也是制約資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的一個(gè)瓶頸，應(yīng)加大財(cái)政資金的投入力度，對(duì)城市的空氣及水污染，煤礦沉陷區(qū)及破壞的植被進(jìn)行修復(fù)，為城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)青山綠水的環(huán)境；建立專項(xiàng)的城市人才引進(jìn)基金，對(duì)引進(jìn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展所需的各類高級(jí)人才給予財(cái)政上的直接補(bǔ)助，以加大城市對(duì)各類人才的吸引力，解決人力資本匱乏的問題；建立專項(xiàng)的人力資源培訓(xùn)基金，針對(duì)原先由于單一產(chǎn)業(yè)發(fā)展而導(dǎo)致的人力資源素質(zhì)較低，技能單一的狀況，利用各種資源開展有效的培訓(xùn)活動(dòng)，提升他們的專業(yè)技術(shù)能力，有效促進(jìn)他們的轉(zhuǎn)化就業(yè)。

當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到特定的階段，資源型城市必須面對(duì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的挑戰(zhàn)。資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的成效，不僅關(guān)乎城市自身的可持續(xù)發(fā)展，也和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展息息相關(guān)。因此，中央和地方各級(jí)政府承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任。在利用市場(chǎng)力量的基礎(chǔ)上，通過充分發(fā)揮財(cái)政政策的積極作用，必將能夠推動(dòng)資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的順利進(jìn)行。

Fiscal policy's effect on resource-based city's transformation

WU Guoqiang，SHAO Xianwu

Development of resource-based cities has its own characteristic.They occurred roughly because resources were developed and more and more people gathered.As any industry experiences the process from start-up，growth，maturity，to decline，the resource-based cities have to face the problems from urban transformation actively or passively when their development reach a certain stage.In this process，when the central and local fiscal policies play their role in support and guidance effectively，the transformation of resource-based cities will be powerfully promoted.

resource-based cities；transformation；fiscal policy's effect

F29

A

1009-9530（2016）03-0032-03

2015-11-01

安徽省教育廳基地人文項(xiàng)目“資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中的財(cái)政支持研究”（SK2012B630）

吳國(guó)強(qiáng)（1971-），男，淮南師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師。邵顯伍（1964-），男，淮南師范學(xué)院副教授。