糧食安全監(jiān)管政府責(zé)任追究機(jī)制革新研究

曾志華

(衡陽(yáng)師范學(xué)院 法學(xué)院，湖南 衡陽(yáng) 421002)

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糧食安全監(jiān)管政府責(zé)任追究機(jī)制革新研究

曾志華

(衡陽(yáng)師范學(xué)院 法學(xué)院，湖南 衡陽(yáng) 421002)

保障糧食安全是我國(guó)政府義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。當(dāng)前我國(guó)糧食安全政府責(zé)任監(jiān)管機(jī)制建設(shè)，存在立法不完備、效力層級(jí)低、操作性匱乏等缺陷。這些缺陷形成的原因客觀多樣，既源于立法不完善，又在于監(jiān)管主體權(quán)責(zé)不清、行政問(wèn)責(zé)制不健全、外部監(jiān)督機(jī)制不足等。促進(jìn)糧食安全監(jiān)管政府責(zé)任追究機(jī)制創(chuàng)新，應(yīng)當(dāng)從完善立法和健全內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制入手而展開(kāi)。

糧食安全；政府監(jiān)管；責(zé)任追究；機(jī)制創(chuàng)新

“民以食為天”，糧食是關(guān)系著國(guó)計(jì)民生乃至整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定的重要戰(zhàn)略物資，糧食安全關(guān)乎國(guó)家安全，尤其對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)人多地少的社會(huì)主義大國(guó)來(lái)說(shuō)，糧食安全尤顯重要。我國(guó)糧食生產(chǎn)雖然實(shí)現(xiàn)了十二連增，但是糧食安全問(wèn)題仍然不容樂(lè)觀。正如國(guó)家糧食局局長(zhǎng)任正曉所指出：我國(guó)糧食安全仍然面臨消費(fèi)剛性增長(zhǎng)、生產(chǎn)硬性約束的局面。一方面是人口的持續(xù)增長(zhǎng)導(dǎo)致的糧食消費(fèi)量的剛性增長(zhǎng)，2015年全國(guó)人口凈增加了680萬(wàn)人，從而直接形成了口糧的剛性需求。再加上隨著人們生活水平的提高，消費(fèi)肉蛋奶等糧食轉(zhuǎn)化產(chǎn)品日益增多，人們間接消費(fèi)的糧食更多；另一方面則是我國(guó)耕地、水資源、農(nóng)業(yè)有效勞力、生態(tài)環(huán)境承載能力等要素對(duì)糧食生產(chǎn)的剛性約束越來(lái)越突出，糧食想要進(jìn)一步增產(chǎn)愈來(lái)愈難。而完全通過(guò)進(jìn)口糧食來(lái)解決吃飯問(wèn)題，既不現(xiàn)實(shí)也是極其不負(fù)責(zé)任的做法，中國(guó)人的飯碗必須牢牢地端在自己手上。2016年中央一號(hào)文件提出：“到2020年，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)取得明顯進(jìn)展，糧食產(chǎn)能進(jìn)一步鞏固提升，國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給得到有效保障，農(nóng)產(chǎn)品供給體系的質(zhì)量和效率顯著提高”。因此，保障糧食安全是我國(guó)政府義不容辭的責(zé)任。

本文認(rèn)為在糧食安全管理中，政府責(zé)任主要是指“為最大限度保障糧食安全，政府部門所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)。”政府不僅有義務(wù)采取手段和措施保證糧食生產(chǎn)持續(xù)增長(zhǎng)，在糧食持續(xù)增長(zhǎng)的背景下重點(diǎn)監(jiān)管糧食流通安全尤為重要。近年出現(xiàn)的毒大米、糧倉(cāng)“空倉(cāng)”等事件更引發(fā)了人們對(duì)糧食流通安全監(jiān)管的廣泛關(guān)注，這樣的事件時(shí)有發(fā)生后，人們乃至整個(gè)社會(huì)都在反思，在這樣的事件中究竟應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)？如何負(fù)責(zé)？即學(xué)界所討論的行政責(zé)任追究問(wèn)題。本文中探討的糧食安全監(jiān)管政府責(zé)任追究，系專門針對(duì)糧食安全監(jiān)管主體以及相關(guān)的行政工作人員進(jìn)行的問(wèn)責(zé)。對(duì)于這一問(wèn)題的分析乃是本文的研究核心。

一、糧食安全監(jiān)管中政府責(zé)任追究的現(xiàn)狀

我國(guó)目前在糧食安全領(lǐng)域取得的成績(jī)是有目共睹的，但是我們應(yīng)當(dāng)客觀地看到，糧食流通安全監(jiān)管中政府責(zé)任的問(wèn)題還存在一些不盡如人意之處，尤其是在糧食安全領(lǐng)域還沒(méi)有形成系統(tǒng)的嚴(yán)格有效的責(zé)任追究制度，這也是目前造成我國(guó)糧食不安全的根源之一。只有對(duì)其進(jìn)行科學(xué)的分析，才能完善地予以解決。

1 立法現(xiàn)狀

我國(guó)目前關(guān)于行政責(zé)任追究的法律規(guī)定，主要集中在《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》、《中華人民共和國(guó)行政許可法》、《中華人民共和國(guó)行政處罰法》、《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》等法律中。在糧食安全監(jiān)管方面，《糧食流通管理?xiàng)l例》以及2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制考核辦法》，毫無(wú)疑問(wèn)是我國(guó)糧食安全監(jiān)管政府責(zé)任追究最直接的法律依據(jù)。不過(guò)非常遺憾的是，現(xiàn)行的《糧食流通管理?xiàng)l例》關(guān)于這一塊的規(guī)定非常地抽象，僅僅體現(xiàn)在第四十一條第二款和第五十條。其中，前者規(guī)定“糧食行政管理部門工作人員辦理糧食收購(gòu)資格許可，索取或者收受他人財(cái)物或者謀取其他利益，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分?！焙笳咭?guī)定：“監(jiān)督檢查人員違反本條例規(guī)定，非法干預(yù)糧食經(jīng)營(yíng)者正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！薄都Z食安全省長(zhǎng)責(zé)任制考核辦法》第九條規(guī)定：“對(duì)因不履行職責(zé)、存在重大工作失誤等對(duì)糧食市場(chǎng)及社會(huì)穩(wěn)定造成嚴(yán)重影響的，年度考核為不合格，并依法依紀(jì)追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任?！笨v觀以上法律條文，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)這兩個(gè)文件的效力層次，相較于糧食安全的重要性而言顯然過(guò)低，且它們規(guī)定得均較為抽象，缺乏可操作性。

而除上述之外，目前我國(guó)尚沒(méi)有法律效力層次的糧食安全監(jiān)管的專門立法。即使搜索2012年國(guó)務(wù)院法制辦公布的《糧食法(征求意見(jiàn)稿)》，其也僅僅在第九十四條規(guī)定政府部門及其工作人員在實(shí)施行政許可、監(jiān)督檢查等活動(dòng)時(shí)，接受或者索取賄賂、徇私舞弊或者瀆職、非法干預(yù)糧食經(jīng)營(yíng)者正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。此外，關(guān)于糧食安全監(jiān)管責(zé)任追究的特別規(guī)定還體現(xiàn)于其他一些法律法規(guī)之中，例如《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《糧食質(zhì)量監(jiān)管實(shí)施辦法(試行)》等有少量涉及。

2 存在的問(wèn)題

2.1 責(zé)任追究的相關(guān)規(guī)定不完善

從上述涉及到糧食安全責(zé)任追究的法律條文來(lái)看，它們規(guī)定得都過(guò)于抽象，缺乏可操作性，因而很難產(chǎn)生實(shí)效。這具體體現(xiàn)在：

第一，責(zé)任追究主體缺失。當(dāng)糧食行政管理部門出現(xiàn)瀆職、失職，導(dǎo)致糧食安全問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，誰(shuí)有權(quán)對(duì)政府監(jiān)管部門進(jìn)行責(zé)任追究，對(duì)此相關(guān)法律沒(méi)有規(guī)定。第二，責(zé)任追究的客體不明確。依據(jù)目前的法律法規(guī)，我國(guó)對(duì)糧食安全的監(jiān)管實(shí)行的是多部門共同監(jiān)管的體制，主要有糧食、農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)量監(jiān)督、衛(wèi)生、價(jià)格等部門，而現(xiàn)行法律并沒(méi)有明確規(guī)定這些部門的具體職責(zé)，這樣的規(guī)定不利于糧食安全監(jiān)管義務(wù)主體的確定。一旦發(fā)生問(wèn)題，由于法律規(guī)定的模糊，使得很難確定到底應(yīng)對(duì)那個(gè)部門追究行政責(zé)任以及確定各方責(zé)任的大小。第三，責(zé)任追究的方式單一。目前有關(guān)的法律法規(guī)中關(guān)于我國(guó)糧食安全監(jiān)管中責(zé)任追究的方式規(guī)定過(guò)于抽象、單一，缺乏可操作性。大部分都是諸如“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分”之類的規(guī)定。而除此之外，并沒(méi)有規(guī)定其他責(zé)任追究方式，如民事或者國(guó)家賠償責(zé)任等。這樣的責(zé)任追究方式比較單一，處罰力度不夠，無(wú)法達(dá)到應(yīng)有的震懾效果。糧食安全關(guān)涉國(guó)計(jì)民生，糧食安全監(jiān)管部門責(zé)任重大，其沒(méi)有履行監(jiān)管職責(zé)或者履行不適當(dāng)就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。要確實(shí)落實(shí)這個(gè)責(zé)任，法律必須要有明確的規(guī)定，現(xiàn)有的法律條文很顯然無(wú)法滿足這一需求。第四，責(zé)任追究程序缺失。法律不僅要規(guī)定責(zé)任追究的主體、形式，還包括要規(guī)定責(zé)任追究的程序。然而，我國(guó)目前關(guān)于行政責(zé)任追究的程序性規(guī)定是非常薄弱的，在糧食安全監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)中則更加鮮見(jiàn)。

2.2 責(zé)任追究力度不夠

“政府作為市場(chǎng)監(jiān)管者承擔(dān)的責(zé)任是特殊的公法責(zé)任，如其疏于監(jiān)管或怠于履行職責(zé)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。”[1]17目前我國(guó)整個(gè)行政責(zé)任追究的體制，都存在追究乏力這一缺陷?，F(xiàn)有的糧食流通相關(guān)的法律法規(guī)當(dāng)中的規(guī)定，多側(cè)重于糧食生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者的法律責(zé)任。而關(guān)于監(jiān)管部門的規(guī)定則相對(duì)簡(jiǎn)單抽象，且處罰力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。同時(shí)，以上法律規(guī)范在行政責(zé)任與刑事責(zé)任的立法銜接上也規(guī)定的很模糊。以近些年時(shí)有發(fā)生的毒大米事件為例，當(dāng)出現(xiàn)了糧食質(zhì)量問(wèn)題之后，大眾關(guān)注的焦點(diǎn)主要是加工者和銷售者，即到底是哪家企業(yè)違法加工生產(chǎn)，其責(zé)任應(yīng)當(dāng)如何承擔(dān)，應(yīng)當(dāng)如何追究其責(zé)任等方面，而較少關(guān)注監(jiān)管主體的責(zé)任。監(jiān)管主體，因?yàn)楸O(jiān)管不力甚至行政不作為的法律責(zé)任被忽視了。

二、糧食安全監(jiān)管中政府責(zé)任追究機(jī)制存在問(wèn)題的原因分析

1 立法不完善

在糧食流通安全領(lǐng)域，專門針對(duì)糧食安全監(jiān)管主體監(jiān)管不力進(jìn)行責(zé)任追究的法律條文是少之又少，缺乏系統(tǒng)的行政責(zé)任追究機(jī)制。而現(xiàn)有的有關(guān)行政責(zé)任追究的立法，存在規(guī)定不具體、可操作性不強(qiáng)等種種問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，這些問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下方面：對(duì)行政責(zé)任追究的構(gòu)成要件規(guī)定不足、責(zé)任追究主體缺失、責(zé)任追究客體模糊、責(zé)任追究范圍狹窄、責(zé)任追究方式單一、責(zé)任追究程序缺失等等。

實(shí)踐證明，行政責(zé)任追究制度在其它領(lǐng)域存在的這些問(wèn)題，在糧食安全監(jiān)管政府責(zé)任追究過(guò)程中也同樣暴露無(wú)疑。而且，在糧食安全監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵭胸?zé)任追究還有其特殊性，主要體現(xiàn)在由于糧食安全作為國(guó)家安全戰(zhàn)略的重要組成部分，其責(zé)任重大，責(zé)任認(rèn)定的難度更大。這樣的責(zé)任追究制度，是無(wú)法起到遏制糧食安全監(jiān)管主體失職、瀆職的作用的。

2 監(jiān)管主體權(quán)責(zé)不清

按照《糧食流通管理?xiàng)l例》的規(guī)定，國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家糧食局負(fù)責(zé)全國(guó)糧食的總量平衡、宏觀調(diào)控，以及重要糧食品種的結(jié)構(gòu)調(diào)整和糧食流通的中長(zhǎng)期規(guī)劃；國(guó)家糧食行政管理部門負(fù)責(zé)糧食流通的行政管理、行業(yè)指導(dǎo)，監(jiān)督有關(guān)糧食流通的法律、法規(guī)、政策及各項(xiàng)規(guī)章制度的執(zhí)行；國(guó)務(wù)院工商行政管理、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督、衛(wèi)生、價(jià)格等部門分別在其職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)與糧食流通有關(guān)的工作；省級(jí)人民政府在國(guó)家宏觀調(diào)控下，按照糧食省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的要求，負(fù)責(zé)本地區(qū)糧食的總量平衡和地方儲(chǔ)備糧的管理；縣級(jí)以上地方糧食行政管理部門負(fù)責(zé)本地區(qū)糧食流通的行政管理、行業(yè)指導(dǎo)；縣級(jí)以上地方工商行政管理、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督、衛(wèi)生、價(jià)格等部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)與糧食流通有關(guān)的工作。

由上述規(guī)定可見(jiàn)，我國(guó)糧食安全監(jiān)管職責(zé)分別由不同部門掌握，除了糧食行政管理部門之外，發(fā)改委、財(cái)政部門、工商部門、衛(wèi)生部門、質(zhì)監(jiān)部門、物價(jià)部門以及農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等眾多部門都承擔(dān)著一定的糧食監(jiān)管職能，其中的復(fù)雜程度可想而知。不僅如此，我們還發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行法律關(guān)于這些部門在糧食安全監(jiān)管中的職責(zé)的描述非?；\統(tǒng)。監(jiān)管部門眾多、權(quán)責(zé)不明確，容易導(dǎo)致以上各部門之間監(jiān)管權(quán)的重疊，進(jìn)而在現(xiàn)實(shí)中容易產(chǎn)生相互扯皮的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)管或者真空監(jiān)管的出現(xiàn)。具體來(lái)說(shuō)，前者會(huì)造成監(jiān)管成本增加、資源浪費(fèi)，加重糧食經(jīng)營(yíng)者負(fù)擔(dān)等后果；后者會(huì)使得一些危及糧食安全的行為逃避監(jiān)管，從而危害公眾的生命安全乃至國(guó)家安全。

3 行政問(wèn)責(zé)制不健全

行政問(wèn)責(zé)(administrative accountability)制度，是責(zé)任追究制度的一個(gè)方面。其在我國(guó)的研究起步較晚，真正鋪開(kāi)是在2003年的“非典”之后，中央和地方相繼出臺(tái)了行政問(wèn)責(zé)相關(guān)的法律法規(guī)：中央的《公務(wù)員法》、《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任智久辦法(試行)》等，地方上的《天津市人民政府行政問(wèn)責(zé)制試行辦法》、《重慶市政府部門行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》等。這標(biāo)志著我國(guó)行政問(wèn)責(zé)開(kāi)始向法律化、制度化的發(fā)展，對(duì)于出現(xiàn)的各種重大責(zé)任事故中各級(jí)官員的問(wèn)責(zé)力度也在不斷加強(qiáng)。但是，究竟什么是行政問(wèn)責(zé)？如何問(wèn)責(zé)？我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)并沒(méi)有予以明確的規(guī)定。一般認(rèn)為，行政問(wèn)責(zé)制的構(gòu)成要件包括問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)客體、問(wèn)責(zé)內(nèi)容、問(wèn)責(zé)依據(jù)、問(wèn)責(zé)形式、問(wèn)責(zé)程序、問(wèn)責(zé)后果等。行政問(wèn)責(zé)要行之有效，就必須對(duì)這些要素作出比較明確的規(guī)定，以防止行政問(wèn)責(zé)流于形式。

4 外部監(jiān)督機(jī)制不足

在監(jiān)管過(guò)程中，權(quán)力與責(zé)任是政府監(jiān)管權(quán)力的一體兩面，其責(zé)任性也就使得這一權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)受社會(huì)的公共監(jiān)督。即對(duì)監(jiān)管主體及其工作人員的監(jiān)管行為是否違法和適當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督，以促進(jìn)其規(guī)范運(yùn)行。此種監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。

目前現(xiàn)行的行政組織體系的監(jiān)督模式是以內(nèi)部監(jiān)督為主導(dǎo)，這一模式并不符合“‘任何人不得做自己案件法官’的法治原則，也未能實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的有效監(jiān)督”。[2]329且從監(jiān)督的本質(zhì)而言，外部監(jiān)督才是更加有效的監(jiān)督，因?yàn)椤巴獠勘O(jiān)督的主體和客體不在同一個(gè)組織系統(tǒng)內(nèi)，因而這種形式的監(jiān)督能夠避免因監(jiān)督主體和監(jiān)督客體處于同一個(gè)組織系統(tǒng)內(nèi)由于利益上的牽連關(guān)系而相互串通，降低監(jiān)督效力的狀況”。[3]917

目前我國(guó)對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)督，主要包括人大監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，但是這一外部監(jiān)督體制存在不足，這也影響了以外部監(jiān)督為主導(dǎo)的監(jiān)督模式的構(gòu)建。具體如下：第一，人大監(jiān)督?，F(xiàn)行法律關(guān)于人大監(jiān)督職能的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)、抽象，缺乏實(shí)際操作性，制約和影響了監(jiān)督效果。雖然2007年1月1目起施行的《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》對(duì)人大的監(jiān)督作了規(guī)范化、程序化的規(guī)定，但遺憾的是，該法仍然存在需要完善的地方。比如，關(guān)于專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置、監(jiān)督事項(xiàng)的明確、監(jiān)督程序的具體等。第二，司法監(jiān)督。司法監(jiān)督則存在監(jiān)督范圍窄以及由于受人、財(cái)、物的影響司法獨(dú)立缺乏組織、制度保障。第三，社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督存在參與途徑少、公眾參與度不高、輿論監(jiān)督乏力等問(wèn)題?！吧鐣?huì)擁有加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)的巨大潛力，但是，這種力量不可能自發(fā)地產(chǎn)生并體現(xiàn)在各種問(wèn)責(zé)機(jī)制中，傳統(tǒng)問(wèn)責(zé)的改革者必須設(shè)計(jì)新的機(jī)制，以充分引導(dǎo)和利用這種力量，通過(guò)賦予社會(huì)群體相應(yīng)的權(quán)力，將其巨大的潛力轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的行動(dòng)，為公共利益服務(wù)。”[4]21

三、糧食安全監(jiān)管政府責(zé)任追究機(jī)制革新

建立監(jiān)管責(zé)任追究制度，是民主政治發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，對(duì)于規(guī)范行政人員的執(zhí)法行為，推進(jìn)依法行政，構(gòu)建責(zé)任政府具有極其重大的意義。鑒于糧食安全的重要性，在糧食市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域建立有效的責(zé)任追究制度意義重大。考慮到上述糧食安全監(jiān)管責(zé)任追究機(jī)制存在的不足，筆者以為實(shí)現(xiàn)糧食監(jiān)管責(zé)任追究良制的途徑，可以從以下幾方面實(shí)施：

1 完善立法

第一，明確規(guī)定責(zé)任追究的主體和客體。首先，明確當(dāng)出現(xiàn)糧食安全問(wèn)題時(shí)，既有同體問(wèn)責(zé)，也有異體問(wèn)責(zé)。異體問(wèn)責(zé)主要是加強(qiáng)人大和司法機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)。其次，落實(shí)“有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)相對(duì)稱”的基本原則，防止出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管和真空監(jiān)管。依據(jù)目前的法律法規(guī)，我國(guó)對(duì)糧食安全的監(jiān)管實(shí)行的是多部門共同監(jiān)管的體制，因此，糧食安全監(jiān)管責(zé)任追究的客體，除了現(xiàn)行的糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制外，還應(yīng)當(dāng)包括對(duì)糧食安全問(wèn)題的發(fā)生負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員。

第二，增加合理的責(zé)任追究方式。糧食安全監(jiān)管責(zé)任追究的方式不僅包括行政處分，還應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)展監(jiān)管主體的責(zé)任承擔(dān)方式，比如賠禮道歉、承認(rèn)錯(cuò)誤、行政賠償?shù)?，從而擴(kuò)大受害者的法律救濟(jì)范圍，對(duì)監(jiān)管主體起到有效的監(jiān)督和制約作用。

第三，健全責(zé)任追究程序監(jiān)管。我國(guó)目前糧食安全監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)中關(guān)于行政責(zé)任追究的程序性規(guī)定是非常薄弱的。完善我國(guó)糧食安全監(jiān)管責(zé)任追究體系，不僅需要明確責(zé)任追究的主體、客體、內(nèi)容，還必須設(shè)計(jì)建立科學(xué)合理的糧食安全監(jiān)管責(zé)任追究程序機(jī)制，實(shí)現(xiàn)責(zé)任追究機(jī)制的有效運(yùn)行，保證責(zé)任追究的公平公正。

2 健全責(zé)任追究監(jiān)督機(jī)制

第一，完善外部主體追究機(jī)制，包括人大、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)力量的追究。一是加強(qiáng)人大對(duì)行政監(jiān)管責(zé)任追究的功能。我國(guó)憲法第三條第三款規(guī)定：國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。人大對(duì)行政機(jī)關(guān)的責(zé)任追究，是責(zé)任追究機(jī)制當(dāng)中最高效力的外部行政責(zé)任追究主體，只能加強(qiáng)，不能削弱，而我們?cè)趯?shí)踐中主要的是政府內(nèi)部責(zé)任追究。因此，有必要強(qiáng)化人大責(zé)任追究的作用。首先，要在認(rèn)識(shí)上確立人大責(zé)任追究的權(quán)威性。其次，要通過(guò)法律規(guī)定具體的人大的責(zé)任追究機(jī)制：包括責(zé)任追究的地位、責(zé)任追究的范圍、責(zé)任追究的程序等,使得人大的責(zé)任追究工作做到法律化、制度化。

二是進(jìn)一步完善司法機(jī)關(guān)對(duì)行政監(jiān)管責(zé)任的追究。在法治社會(huì)，依法行政要求所有的行政行為都應(yīng)當(dāng)符合法律的要求，對(duì)于違法行政行為司法機(jī)關(guān)可以介入審查。首先，要加快司法制度改革，實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立，保障司法機(jī)關(guān)追究行政監(jiān)管責(zé)任的獨(dú)立性。其次，要繼續(xù)完善行政訴訟法，擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約作用。

三是發(fā)揮社會(huì)力量的追究作用。這里的社會(huì)力量主要是指公民、媒體、社會(huì)團(tuán)體等，要充分發(fā)揮他們對(duì)于行政監(jiān)管責(zé)任的追究作用。社會(huì)力量由于數(shù)量眾多、范圍廣、覆蓋社會(huì)的各個(gè)層次，對(duì)于我國(guó)現(xiàn)階段反腐倡廉、實(shí)現(xiàn)民主法治起著積極的作用。

第二，加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)管?！澳切┍灰暈椤畟鹘y(tǒng)的’公共管理措施，如公共服務(wù)改革、改進(jìn)內(nèi)部審計(jì)制度、加強(qiáng)績(jī)效評(píng)估和內(nèi)部監(jiān)督等仍然是推進(jìn)傳統(tǒng)問(wèn)責(zé)改革中的絕對(duì)主要因素?！盵4]16外部監(jiān)督制約固然重要，但是內(nèi)部的自我控制更加重要。責(zé)任政府應(yīng)當(dāng)是有高度自控能力的政府。行政監(jiān)管責(zé)任內(nèi)部追究機(jī)制主要是通過(guò)層級(jí)監(jiān)督、行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督以及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部責(zé)任制來(lái)實(shí)現(xiàn)的。外部監(jiān)督主要是一種事后監(jiān)督。而內(nèi)部監(jiān)督則是事前事中事后均可以照顧到的一種監(jiān)管方式，這一方式可以防止出現(xiàn)更大的不利影響，節(jié)約成本，提高效率。

[1] 劉寧.透視中國(guó)食品安全重大安全事件[M].北京：法律出版社，2005.

[2] 石佑啟，陳詠梅.行政體制改革及其法治化研究：以科學(xué)發(fā)展觀為指引[M].廣州：廣東教育出版社,2013.

[3] 周旺生，朱蘇力.法理學(xué)·立法學(xué)·法律社會(huì)學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2010.

[4] 世界銀行專家組.公共部門的社會(huì)問(wèn)責(zé)：理論探討及模式分析[M].宋濤,譯校.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007.

(編校 左葛生)

On Reform of Government Responsibility Investigation Mechanism in Food Security Supervision

ZENGZhi-hua

(Law school of Hengyang Normal University, Hengyang Hunan 421002, China)

Ensuring food security is the duty-bound responsibility and obligation for the government. Currently, the construction of the government responsibility supervision mechanism for food security has some defects, such as incomplete legislation, low effectiveness and lack of operational. These objective reasons for the formation of these defects are various, because of the incomplete legislation, unclear responsibility of the supervision subject, inadequate administrative system of accountability, lack of external supervision mechanisms and so on. To promote the innovation of government accountability mechanisms in food security supervision, we should start from the improvement of legislation and the internal and external supervision mechanisms.

food security; government supervision; responsibility investigation; mechanism innovation

2016-07-12

湖南省教育廳優(yōu)秀青年項(xiàng)目“中國(guó)糧食安全監(jiān)管政府責(zé)任追究機(jī)制研究”(15B035)階段性研究成果。

曾志華(1978—)，女，湖南衡陽(yáng)人，博士，副教授，從事行政法學(xué)研究。

D922.114

A

1673-0313(2016)05-0114-05