山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題分析與對策研究——以福建省永安市為例

池菊香,黃 璐,付爭榮

(廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,福建廈門 361000)

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山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題分析與對策研究——以福建省永安市為例

池菊香,黃 璐,付爭榮

(廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,福建廈門 361000)

摘 要:以福建省永安市為樣本,通過問卷調(diào)查、走訪和查閱資料,探討和分析山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題。發(fā)現(xiàn)山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率低、流轉(zhuǎn)期限短、流轉(zhuǎn)信息不完善。主要原因是農(nóng)戶對土地產(chǎn)權(quán)認(rèn)識模糊、對土地保障的依賴、非農(nóng)就業(yè)水平較低、土地規(guī)?；枨蟛蛔?。建議盡快完善土地確權(quán),提高非農(nóng)就業(yè)和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營水平,建立和完善土地流轉(zhuǎn)信息平臺,加強農(nóng)村保障制度建設(shè),及時解決土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題。

關(guān)鍵詞:土地流轉(zhuǎn);問題;建議;山區(qū)

土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前農(nóng)村改革重要課題之一,而山區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有其特殊性。課題組以福建省永安市為樣本,通過查閱永安市年鑒、發(fā)放問卷調(diào)查、走訪部分鄉(xiāng)村干部和農(nóng)戶,了解永安市目前土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀,分析存在的問題,并提出一些建議,為進(jìn)一步探討山區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供一些啟示。

一、永安市農(nóng)村土地及土地流轉(zhuǎn)概況

永安市位于福建中西部,隸屬福建省三明市,屬于縣級市。全市土地面積441.17萬畝,其中林業(yè)用地368.97萬畝,占總面積83.6%;耕地28.12萬畝,占6.37%;水域6.86萬畝,占1.56%;道路、石山及其它用地37.22萬畝,占8.47%;人均占有耕地0.88畝[1,2]。永安市以山地和丘陵為主,地貌概況可為“九山半水半分田”。大部分土地面積都屬于林地,耕地面積少。對農(nóng)戶來說耕地顯得尤為珍貴,期盼在非常有限的土地上獲取最大的產(chǎn)出。土地利用率高,較平坦的土地基本上一年四季都在耕種,糧食、烤煙、蔬菜等交替耕作,山坡上的耕地也沒有閑置。

據(jù)鄭琪(2014年11月)及來自永安市農(nóng)業(yè)局的資料顯示:永安市農(nóng)戶總數(shù)為47 596戶,耕地面積為223 563畝。已流轉(zhuǎn)土地面積為8593.17 畝,占耕地總面積的3.84%;涉及相關(guān)農(nóng)戶2302戶,占總農(nóng)戶數(shù)的4.84%。按流轉(zhuǎn)種類分:轉(zhuǎn)包1422.7畝、出租6736.29畝、互換428.1畝、入股6.08畝。按流轉(zhuǎn)受讓主體分:農(nóng)戶7207.07畝、農(nóng)業(yè)企業(yè)414.8畝、農(nóng)民專業(yè)合作社971.3畝。按流轉(zhuǎn)土地的用途分:糧食836.33畝、烤煙3345.27畝、蔬菜3993.42畝、其它418.15畝[3]。

二、永安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

(一)土地流轉(zhuǎn)率較低。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計,截至2014年6月底,全國農(nóng)村承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)3.8億畝,占承包耕地總面積的28.8%[4]。從上述幾組數(shù)據(jù)可以看出,永安市土地流轉(zhuǎn)雖在有序推進(jìn),但土地流轉(zhuǎn)率不高;土地受讓的集約化、規(guī)模化程度也不高。已流轉(zhuǎn)土地面積僅占耕地總面積的3.84%,已流轉(zhuǎn)農(nóng)戶數(shù)僅占總農(nóng)戶數(shù)的4.84%,大大低于全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)水平。即仍有95.16%的農(nóng)戶在耕作自己的承包土地,仍有96.16%的土地在承包戶家庭沒有流轉(zhuǎn)。

(二)土地流轉(zhuǎn)期限較短。當(dāng)前我國各地土地流轉(zhuǎn)期限多在5年以下,很多地方農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)合同每年一簽[4]。調(diào)查顯示,永安市土地流轉(zhuǎn)期限普遍較短,一般為1～3年,以每年一簽居多,3年流轉(zhuǎn)期很少。由于流轉(zhuǎn)期限短,農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體缺乏長遠(yuǎn)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營規(guī)劃,也不愿意花大量的成本對土地進(jìn)行整修和改良,影響了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,以致產(chǎn)量和質(zhì)量上不去,效益低。而這種短視低效的土地流轉(zhuǎn),使流轉(zhuǎn)土地的租金低,流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的利益受到影響,并沒有步入集約化經(jīng)營與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、流入與流出雙方均顯著受益的良性循環(huán)。

(三)土地流轉(zhuǎn)信息不完善。永安市大多數(shù)農(nóng)戶家庭還沒有接入寬帶網(wǎng)絡(luò),也沒有電腦,能上網(wǎng)的智能手機也不普及。即便是能用智能手機上網(wǎng),信息流量費用也較高。土地流轉(zhuǎn)信息平臺或未搭建、或不完善、或農(nóng)戶還不會運用。由于土地流轉(zhuǎn)信息的不暢通,常常導(dǎo)致有流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)戶找不到受讓方,土地需求方找不到土地出讓方。此外,永安市農(nóng)村土地地形地貌多樣,交通便利程度差異很大,平地和丘陵地土質(zhì)不同、流轉(zhuǎn)價格不一。土地流轉(zhuǎn)價格具體是怎么算,沒有合適的、統(tǒng)一的計價標(biāo)準(zhǔn)。土地流轉(zhuǎn)價格和土地界線不夠清晰,容易引起土地流轉(zhuǎn)紛爭。

三、制約永安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原因

(一)農(nóng)戶對土地產(chǎn)權(quán)認(rèn)識模糊。目前,我國實行的是土地集體所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)分開。大部分農(nóng)民對自己所擁有的土地產(chǎn)權(quán)不清晰,即對土地的所有權(quán)歸集體、自己擁有的是土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)認(rèn)識模糊。在實際流轉(zhuǎn)過程中,經(jīng)常遇到土地承包經(jīng)營權(quán)歸屬糾紛。不少農(nóng)戶擔(dān)心自己土地流轉(zhuǎn)后,喪失產(chǎn)權(quán),導(dǎo)致不愿意流轉(zhuǎn)或不愿意長期流轉(zhuǎn)。有些非農(nóng)收入的農(nóng)民,雖然收入比較高也比較穩(wěn)定,但還是擔(dān)心,以后如果要再回到鄉(xiāng)村從事農(nóng)業(yè)時,沒有了土地產(chǎn)權(quán),沒有了保障。從某種意義上說,土地是農(nóng)民的最后保障。所以這些農(nóng)戶寧愿讓土地撂荒,也不愿流轉(zhuǎn)。另一方面,在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū),農(nóng)民對政府土地征收帶來的效益比較看好,擔(dān)心流轉(zhuǎn)后得不到土地征收補償權(quán)益。土地產(chǎn)權(quán)不明確或不理解,在一定程度上影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

(二)依賴土地的基本保障功能。對于留守農(nóng)村的普通農(nóng)戶來說,耕作所承包的土地仍是家庭收入的主要來源,在一定程度上仍然把土地作為最基本的生活保障。如果沒有其他收入來源,僅靠很低的土地流轉(zhuǎn)收入,很難保障基本的生活。認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)了,就等于丟了自己的飯碗。所以,不少農(nóng)民寧愿自己耕作或暫時荒著,也不流轉(zhuǎn)。因此,政府需要加大宣傳和引導(dǎo),讓廣大農(nóng)戶充分了解土地流轉(zhuǎn),選擇適合自己的流轉(zhuǎn)方式。如,對于子女都在城市工作的老人,或已進(jìn)城務(wù)工且收入穩(wěn)定的家庭,可以選擇把土地出租;對于在農(nóng)村的青壯年,可以選擇土地入股或股份合作的方式,成立合作社,進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,提高土地產(chǎn)出收益。

(三)非農(nóng)就業(yè)水平較低。永安市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊,貢川、大湖、曹遠(yuǎn)等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū),非農(nóng)就業(yè)水平較高。大湖鎮(zhèn)的工業(yè)主要有多家化纖廠和機械廠,農(nóng)業(yè)有特色的養(yǎng)殖業(yè)和水產(chǎn)業(yè),農(nóng)民專業(yè)合作社有14個,務(wù)工收入或成立合作社后的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過從事家庭小規(guī)模種植收入,這就使得農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的意愿強烈,土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較大。相反,在青水畬族鄉(xiāng)、上坪鄉(xiāng)等地,工業(yè)相對落后,地勢也較不平坦,企業(yè)數(shù)量少,農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)水平低,仍靠土地賴以生存。土地的保障功能較強,自然農(nóng)民對土地的流轉(zhuǎn)意愿較弱,土地流轉(zhuǎn)進(jìn)展緩慢。

(四)土地規(guī)模化需求不足。部分有流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)戶,找不到需要土地的受讓方,缺乏農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體或農(nóng)、工、商企業(yè)來承接。一方面,由于山區(qū)的土地大多不平,又不連片,交通、水利、電力等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱,勞動力成本較高,前期投入較大,如果沒有政策和資金支持,很難吸引農(nóng)、工、商產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)等進(jìn)入。另一方面,農(nóng)業(yè)收入和非農(nóng)業(yè)收入差距較大,一些農(nóng)民寧愿進(jìn)城務(wù)工或做小本經(jīng)營,不愿意從事農(nóng)業(yè)。這些使得土地規(guī)模化需求不足,難以形成大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)。

四、促進(jìn)永安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的建議

(一)盡快完善土地確權(quán),引導(dǎo)農(nóng)戶正確理解土地確權(quán)。土地確權(quán)主要是土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)的分置和明晰。使每戶農(nóng)戶所擁有的土地產(chǎn)權(quán)明確,頒發(fā)相應(yīng)的證書。山區(qū)的農(nóng)村相對信息閉塞,對國家的農(nóng)村土地政策了解和理解較少。在土地確權(quán)和頒證的同時,要對農(nóng)戶進(jìn)行廣泛深入的土地確權(quán)方面的宣傳教育。讓廣大農(nóng)戶充分理解土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)的法定含義和相應(yīng)的權(quán)益;充分認(rèn)識到,土地所有權(quán)是歸屬集體的,土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)歸農(nóng)戶;土地流轉(zhuǎn)過程中轉(zhuǎn)讓的是土地經(jīng)營權(quán)和收益權(quán),土地所有權(quán)和承包權(quán)是不能轉(zhuǎn)讓的,所有權(quán)仍在集體,承包權(quán)仍在承包農(nóng)戶;國家依法維護(hù)農(nóng)村土地集體所有權(quán),依法保護(hù)農(nóng)戶的土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)及其收益權(quán)[5]。通過宣傳教育,解除流轉(zhuǎn)農(nóng)戶擔(dān)心失地的后顧之憂,也使土地受讓方安心接受流轉(zhuǎn)土地。避免土地流轉(zhuǎn)權(quán)益紛爭,推動土地流轉(zhuǎn)積極穩(wěn)妥、健康有序的進(jìn)行。

(二)加強農(nóng)村勞動力培訓(xùn),提高非農(nóng)就業(yè)和農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營水平。土地流轉(zhuǎn)后,選擇不再從事農(nóng)業(yè)而想進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民,應(yīng)加強對其非農(nóng)就業(yè)知識、技能的學(xué)習(xí)和培訓(xùn),讓他們有一技之長,能留在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活。這與我國城鎮(zhèn)化建設(shè),轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力的目標(biāo)方向是一致的。土地流轉(zhuǎn)后,繼續(xù)留在農(nóng)村發(fā)展的農(nóng)民,是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的主力軍,要對他們加強現(xiàn)代農(nóng)業(yè)知識和技能、經(jīng)營和管理方面的培訓(xùn),使他們安心留在農(nóng)村,參與或領(lǐng)引現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)模化生產(chǎn)和經(jīng)營。這樣就使土地流轉(zhuǎn)方在從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)有更強的競爭力,土地的保障功能就慢慢的弱化;土地需求方有一定的知識積累,對農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營也更有信心。土地流轉(zhuǎn)雙方的意愿加強,給農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。

(三)建設(shè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺,完善土地流轉(zhuǎn)市場。在永安市,各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。必要時,較大的村莊也應(yīng)設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。努力實現(xiàn)市、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心信息聯(lián)網(wǎng),實現(xiàn)信息互通,資源共享。更好地為土地流轉(zhuǎn)的需求方和出讓方提供需求信息,充分起到牽線搭橋的作用。加快農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)建設(shè),搭建APP平臺,減免信息使用費。還可將土地流轉(zhuǎn)信息與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)知識、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營信息相結(jié)合,逐步建立和完善集土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營、農(nóng)業(yè)知識與技能等一條龍的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)信息綜合服務(wù)平臺。

(四)加強農(nóng)村保障制度建設(shè)和落實,使土地保障功能逐步弱化。目前永安市的農(nóng)村保障還很薄弱,農(nóng)村的基礎(chǔ)養(yǎng)老金、醫(yī)療保險金遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)。收益較低、發(fā)展受限的土地耕作仍然是留守農(nóng)民生活、住房、醫(yī)療、孩子上學(xué)和養(yǎng)老等方面的主要收入來源。各級政府應(yīng)把財政支出向農(nóng)村保障傾斜,積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度改革,進(jìn)一步將農(nóng)村的社會保障由依靠承包土地轉(zhuǎn)為依靠社會和制度保障。逐步提高農(nóng)村的醫(yī)療、孩子上學(xué)、養(yǎng)老等保障水平,推動農(nóng)村宅基地和住房改革。解決土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的后顧之憂,弱化農(nóng)民對土地保障的依賴,能安心的離開土地,轉(zhuǎn)崗再就業(yè)或創(chuàng)業(yè)。

(五)依法全程監(jiān)管,及時解決土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題。土地流轉(zhuǎn)涉及廣大農(nóng)戶的切身利益,事關(guān)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村的長治久安。土地流轉(zhuǎn)應(yīng)在法律法規(guī)的指導(dǎo)下,遵循市場規(guī)律運行,政府既要善于監(jiān)管、引導(dǎo),又要避免不必要的干預(yù)。土地流轉(zhuǎn)過程中,各級地方政府的主要職能是把握政策、宣講政策和依法監(jiān)管,包括流轉(zhuǎn)前、流轉(zhuǎn)中、流轉(zhuǎn)后的全程監(jiān)管。切實保障和維護(hù)流轉(zhuǎn)方與受讓方的合法權(quán)益,減少雙方的權(quán)益紛爭,及時研究和化解流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題,做好監(jiān)管和服務(wù)工作。

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Analysis and Countermeasures of Rural Land Circulation Problems in Mountain Area——Taking Yongan of Fujian Province as an example

CHI Ju-xiang,HUANG Lu,FU Zheng-rong
(School of Economics,Xiamen University,Xiamen Fujian 361000,China)

Abstract:This paper study on farmland circulation in mountain area,taking Yongan of Fujian Province as a sample.Methods of questionnaire,visiting and accessing to data were employed.The results indicate that the rate of circulation is too low,the period of circulation is short and the information about circulation is incomplete.The main reasons are as following:the farmers are not clear about the land property rights,and they depend on land security too much,the rate of non-agriculture employment is low and demand of large-scale land is not enough.The government should improve land ownership,increase nonagriculture employment rate and management level of large-scale land,establish the market about land circulation information, strengthen the construction of social security system,and solve the problems of farmland circulation promptly.

Key words:land circulation;problem;suggestion;mountain area

作者簡介:池菊香(1982—),女,福建永安人,碩士生,從事投資決策分析研究。

收稿日期:2015-10-11

中圖分類號:F301.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1673-0313(2016)01-0045-03