美國(guó)政府出版物管理制度研究

王自強(qiáng)++袁亞平++李英++葉新

美國(guó)雖然不是世界上最早出版政府出版物的國(guó)家，但美國(guó)政府出版物的管理體制、規(guī)范化程度、出版數(shù)量及其在世界范圍內(nèi)的巨大影響都是有目共睹的。

政府出版物，又稱為“官方出版物”，英文為“Government Publications”，即政府出資出版或者法律規(guī)定由政府出版的信息。美國(guó)政府出版局（GPO，2014年12月由“美國(guó)政府印刷局”改為今名）是世界上最大的政府出版物出版機(jī)構(gòu)，以其深遠(yuǎn)的影響、龐大的組織、有效的運(yùn)轉(zhuǎn)、雄厚的財(cái)力，成為各國(guó)政府出版機(jī)構(gòu)之中最值得研究的一個(gè)典型個(gè)案。

一、概況

美國(guó)雖然不是世界上最早出版政府出版物的國(guó)家，但美國(guó)政府出版物的管理體制、規(guī)范化程度、出版數(shù)量及其在世界范圍內(nèi)的巨大影響都是有目共睹的。

美國(guó)政府出版物的生產(chǎn)、管理、發(fā)布系統(tǒng)有五個(gè)環(huán)節(jié)：

（1）聯(lián)邦機(jī)構(gòu)：負(fù)責(zé)生產(chǎn)并收集文獻(xiàn)；

（2）政府印刷局：進(jìn)行印刷、裝訂、發(fā)行；

（3）政府出版物收藏圖書館：負(fù)責(zé)收藏和向公眾提供政府文獻(xiàn)；

（4）商業(yè)機(jī)構(gòu)：通過(guò)編制書目索引等提供增值服務(wù)；

（5）公眾：使用政府信息。

在美國(guó)，政府出版物的運(yùn)營(yíng)渠道主要有兩個(gè)：一是隸屬美國(guó)商務(wù)部的政府印刷局（Government Printing office，簡(jiǎn)稱“GPO”）；一是全國(guó)技術(shù)情報(bào)服務(wù)處（NTIS）。前者負(fù)責(zé)編輯、印刷、出版、發(fā)行美國(guó)政府部門需要出版的信息資料；后者是美國(guó)最大的科技情報(bào)源和科技信息發(fā)布中心，出版發(fā)行美國(guó)200多家政府部門、非政府部門、名牌大學(xué)和公司的研究成果報(bào)告。

美國(guó)政府出版物最早可以追溯到大陸會(huì)議時(shí)期。1860年6月，美國(guó)通過(guò)一項(xiàng)法令，并于1861年3月成立了“Government Printing office”，專門負(fù)責(zé)美國(guó)政府出版物的印刷發(fā)行工作。我國(guó)一般翻譯為“美國(guó)政府印刷局”，也可以翻譯為“美國(guó)政府印刷辦公室”“美國(guó)政府印刷中心”“美國(guó)政府出版辦公室”等。

150多年來(lái)，通過(guò)政府出版物自由獲取政府信息，已經(jīng)成為美國(guó)人生活的最基本的組織部分，政府出版物的演變歷程從一個(gè)側(cè)面反映了美國(guó)社會(huì)的民主進(jìn)程。

作為美國(guó)政府最主要、最集中的政府信息資源中心，GPO的主要職責(zé)是收集各種形式的政府信息，并對(duì)這些信息進(jìn)行出版、發(fā)行、編目及保存。GPO的政府信息庫(kù)中包括國(guó)會(huì)報(bào)告、國(guó)會(huì)意見(jiàn)、聽(tīng)證會(huì)記錄、國(guó)會(huì)辯論記錄、國(guó)會(huì)檔案、法院資料、法院資料以及國(guó)防部、內(nèi)政部、勞動(dòng)部、總統(tǒng)辦公室等各個(gè)部門出版發(fā)行的文件。值得一提的是，美國(guó)護(hù)照也是政府出版物的一種。

2008年，GPO的收入超過(guò)10億美元，利潤(rùn)也有0.466億美元，但是隨后兩者都逐步下滑（見(jiàn)表1）。

表1 2008-2012年GPO的經(jīng)營(yíng)收入一覽表

單位：百萬(wàn)美元

（注：“SID”是“Secure and Intelligent Documents”的簡(jiǎn)稱，即“安全和情報(bào)文件”）

與2008年相比，2012年的收入下降了32.60%；利潤(rùn)下降了86.50%。2012年的利潤(rùn)率僅為0.89%，比2008年下降了3.58個(gè)百分點(diǎn)（見(jiàn)表2）。

表2 2008-2012年GPO的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)

單位：百萬(wàn)美元

這充分證明，GPO的運(yùn)營(yíng)機(jī)制近年來(lái)一直面臨極大的挑戰(zhàn)，忍受著進(jìn)入數(shù)字時(shí)代之后重新定位的陣痛。

因此，在GPO的請(qǐng)求之下，美國(guó)公共管理研究院（National Academy of Public Administration）經(jīng)過(guò)調(diào)研，2013年1月為之推出了一份題為《重新啟動(dòng)GPO》（REBOOTING THE GOVERNMENT PRINTING OFFICE）的研究報(bào)告，為其在數(shù)字時(shí)代的重新定位提出了諸多建議。GPO吸收了這些建議，在美國(guó)聯(lián)邦數(shù)字化的大框架之內(nèi)積極進(jìn)行了改革。

2014年12月27日，GPO在官網(wǎng)上宣布，它的名稱正式從“Government printing office”（政府印刷局）改為“Government publishing office”（政府出版局）。

美國(guó)政府出版局CEO德維塔·萬(wàn)斯-庫(kù)克斯（Davita Vance-Cooks）說(shuō)：“‘出版一詞明確了GPO的服務(wù)范圍不僅限于已有的印刷型出版物，而且包括了數(shù)字型出版物，以及因?yàn)榧夹g(shù)進(jìn)步帶來(lái)的新型傳播方式。‘政府出版局這個(gè)名稱更好地反映了GPO現(xiàn)在能提供以及未來(lái)要提供的政府信息服務(wù)?！?/p>

GPO一直標(biāo)榜的使命是“讓政府信息暢達(dá)全美”（Keeping America Informed，也有人翻譯為“保證美國(guó)政府信息公開(kāi)化”）。如果說(shuō)有改變，那就是完成這個(gè)使命的方式，是在出版發(fā)行這個(gè)框架內(nèi)改變，還是信息傳播這個(gè)范圍內(nèi)改變，數(shù)字出版只是兩者之間一種過(guò)渡期的選擇。

GPO是美國(guó)聯(lián)邦政府官方信息的權(quán)威、數(shù)字化、安全的來(lái)源。它的職責(zé)在于美國(guó)政府信息產(chǎn)品的生產(chǎn)、獲取、編目、標(biāo)引、鑒定、傳播和保存。

可以預(yù)測(cè)的是，隨著信息技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展，未來(lái)的GPO會(huì)成為“美國(guó)政府信息發(fā)布者”，甚至是“美國(guó)政府信息解決方案提供者”，不再僅僅是一個(gè)出版者，更不再是一個(gè)單純的印刷者。

二、運(yùn)行機(jī)制

1. 管理機(jī)構(gòu)

GPO目前有1900名雇員。它的最高職位叫做“聯(lián)邦公共印刷官”（Public Printer of the United States），也是該機(jī)構(gòu)的首席執(zhí)行官（CEO）。2013年，現(xiàn)任聯(lián)邦公共印刷官德維塔·萬(wàn)斯-庫(kù)克斯由美國(guó)總統(tǒng)提名，參議院通過(guò)。

2. 運(yùn)營(yíng)

GPO的印前經(jīng)營(yíng)主要在于政府出版物數(shù)據(jù)庫(kù)的制作，由此產(chǎn)生的數(shù)字產(chǎn)品通過(guò)FDsys發(fā)布系統(tǒng)向公眾公開(kāi)，實(shí)體產(chǎn)品等（印刷型出版物）的生產(chǎn)主要滿足于國(guó)會(huì)和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的需求。GPO的立法信息數(shù)據(jù)庫(kù)與美國(guó)國(guó)會(huì)圖書館合作共享，目的之一是為了HOMAS信息系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)，目的之二是由國(guó)會(huì)圖書館提供給參眾兩院的立法信息系統(tǒng)。GPO保證在投票之前網(wǎng)絡(luò)發(fā)布參議院會(huì)議報(bào)告。它也正在研發(fā)一個(gè)系統(tǒng)，網(wǎng)上發(fā)布兩院立法所需的憲法權(quán)威聲明。

通過(guò)GPO的努力，美國(guó)聯(lián)邦網(wǎng)上登錄系統(tǒng)采用了XML格式，以支持通過(guò)data.gov網(wǎng)站下載海量數(shù)據(jù)，GPO目前已經(jīng)開(kāi)發(fā)出了網(wǎng)上登錄系統(tǒng)的2.0版。GPO先進(jìn)的認(rèn)證系統(tǒng)基于公共密鑰基礎(chǔ)設(shè)施，是確保美國(guó)國(guó)會(huì)和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)文件的數(shù)字安全的一個(gè)有效組成部分。該機(jī)構(gòu)與美國(guó)國(guó)會(huì)圖書館緊密合作，將政府文件（包括法規(guī)和國(guó)會(huì)記錄）全部數(shù)字化。自從20世紀(jì)70年代GPO開(kāi)始數(shù)字化它的印前功能以來(lái)，它對(duì)數(shù)字化信息技術(shù)的運(yùn)用已經(jīng)極大地提高了效率，減少國(guó)會(huì)信息產(chǎn)品成本約66%。自從GPO在20世紀(jì)90年代早期首次提供免費(fèi)獲取政府文件的網(wǎng)絡(luò)通道開(kāi)通以來(lái)，將信息傳播給公眾的成本也下降了66%之多。美國(guó)護(hù)照內(nèi)置先進(jìn)的電子和印刷安全系統(tǒng)，與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議保持一致。

GPO的印刷生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的目的原本是為了美國(guó)國(guó)會(huì)的基本需求，但是也為了需要裝訂的出版物提供此類服務(wù)。

GPO也為主要的手機(jī)傳播平臺(tái)開(kāi)發(fā)了APP應(yīng)用程序。該機(jī)構(gòu)的首個(gè)在線國(guó)會(huì)議員手機(jī)APP能提供給公眾有關(guān)國(guó)會(huì)議員的照片和其他信息。GPO也第一次把美國(guó)政府的總統(tǒng)預(yù)算案做成了APP程序。GPO也支持美國(guó)國(guó)會(huì)圖書館開(kāi)發(fā)出適用于iPad的《國(guó)會(huì)記錄》APP。

3.與印刷行業(yè)的合作

GPO與私營(yíng)印刷企業(yè)有著長(zhǎng)期的合作關(guān)系，采購(gòu)整個(gè)政府機(jī)構(gòu)需要的信息產(chǎn)品，每年為之支出約3.5億到4億美元。GPO每年按計(jì)劃采購(gòu)所有產(chǎn)品（除了護(hù)照和安全證書之外）的75%，包括社保卡、人口普查表、納稅申報(bào)表格、醫(yī)療補(bǔ)助和老年保健醫(yī)療資料，還有其他產(chǎn)品。

GPO的采購(gòu)系統(tǒng)為私營(yíng)印刷企業(yè)提供了絕好的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)。大部分與GPO打交道的印刷廠都是20人及以下規(guī)模的小廠子。與GPO訂立印刷合同的承包商總數(shù)目前有16000家，產(chǎn)生了33.2萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。

4.產(chǎn)品存儲(chǔ)和發(fā)布

GPO的首個(gè)信息傳播系統(tǒng)主要是和全美1200家美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)存圖書館進(jìn)行長(zhǎng)期合作。GPO定期向這些圖書館提供免費(fèi)紙質(zhì)文獻(xiàn)、縮微膠片、光盤等多種載體的出版物。因此，它要求這些圖書館有責(zé)任為公眾提供免費(fèi)、無(wú)限制的政府出版物的閱讀、檢索和使用。

今天，這種合作主要通過(guò)電子方式，實(shí)體產(chǎn)品只是在網(wǎng)上不能提供的地方出現(xiàn)。聯(lián)邦儲(chǔ)存圖書館是美國(guó)大眾和美國(guó)政府的主要聯(lián)系通道之一。任何人都可以訪問(wèn)聯(lián)邦儲(chǔ)存圖書館，使用經(jīng)過(guò)編輯加工的聯(lián)邦文件。

另外，GPO也通過(guò)聯(lián)邦數(shù)字系統(tǒng)（FDsys，www.fdsys.gov）在線免費(fèi)發(fā)布聯(lián)邦信息。FDsys系統(tǒng)已經(jīng)替換了原先的GPO Access系統(tǒng)，可提供41批38萬(wàn)件政府文件。該系統(tǒng)自2009年1月上線以來(lái)，被檢索了2億多次。

除此之外，GPO通過(guò)實(shí)體書店和網(wǎng)上書店銷售政府出版物，與谷歌電子書（Google eBooks）合作提供電子圖書。它也在馬里蘭州的勞雷爾市和科羅拉多州的普韋布洛市提供按需打印設(shè)備，滿足對(duì)政府出版物的打印要求。

三、GPO對(duì)我國(guó)的啟示

1.立法保障信息自由

1966年，美國(guó)開(kāi)創(chuàng)性地制定了《信息自由法案》，提出了為日后各國(guó)所效仿的“信息公開(kāi)是原則，不公開(kāi)是例外”的原則，其主要的內(nèi)容就是規(guī)定美國(guó)公民享有從政府的檔案館、手稿館、圖書館、報(bào)紙、雜志、電臺(tái)、電視臺(tái)、情報(bào)所、科研所獲得信息及使用信息的權(quán)利。這種權(quán)利不受年代的限制，從而在制度層面確保了公民獲得包括政府信息在內(nèi)的各種信息的權(quán)利，也促進(jìn)了美國(guó)信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。隨之配套了一系列相關(guān)法規(guī)，這些法律相互關(guān)聯(lián)又相互獨(dú)立，共同構(gòu)建了美國(guó)政府信息公開(kāi)的法律保障體系。

美國(guó)政府不斷對(duì)《信息自由法案》進(jìn)行修訂，1996年通過(guò)第三次修改，提出了《電子信息自由法修正案》。美國(guó)政府對(duì)信息公開(kāi)法規(guī)的一系列改革和修訂，在如何平衡個(gè)人隱私權(quán)保護(hù)和政府信息公開(kāi)的需求，如何平衡公民的信息獲取權(quán)、監(jiān)督行政權(quán)和確保政府信息安全等方面做出了有效的探討。

2.建立在信息公開(kāi)制度之上

美國(guó)的政府出版物管理體制建立在信息公開(kāi)制度上。這種制度以法律形式固定下來(lái)。信息公開(kāi)制使得以傳播政府信息為目的的政府出版物有了存在的可能，同時(shí)信息公開(kāi)制度的實(shí)現(xiàn)也需要政府出版物管理制度來(lái)保證和體現(xiàn)。因此，兩者的關(guān)系是相互關(guān)聯(lián)、密不可分的。

3.功能是傳達(dá)政府信息

GPO的口號(hào)就是“Keeping America informed”，有多種譯法：“讓公眾了解美國(guó)”“讓政府信息暢達(dá)全美”“讓公眾了解美國(guó)政府信息”，等等。這是尊重美國(guó)公民知情權(quán)的主要手段之一。

美國(guó)工具書專家蓋茨的說(shuō)法則為之做了很好的注腳，他認(rèn)為美國(guó)政府出版物的目的是“使公眾得以了解情況，以使每個(gè)公民都能了解和利用政府所提供的公務(wù)，并且更好地履行自、己作為公民應(yīng)盡的義務(wù)”。

因此，GPO的功能就是傳達(dá)美國(guó)政府信息。美國(guó)龐大的國(guó)家機(jī)器在其運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中，眾多的政府部門在其公務(wù)活動(dòng)中，每天都會(huì)產(chǎn)生大量的文件、信息，把這些信息如實(shí)、快捷地傳達(dá)給美國(guó)公眾就是政府出版機(jī)構(gòu)的最主要的功能。

4.嚴(yán)格區(qū)分政府行為和市場(chǎng)行為

美國(guó)政府出版物管理體制是為了切實(shí)保證公眾自由獲取政府信息而建立起來(lái)，并且不斷完善的。政府信息的出版和公開(kāi)，是一種完全的政府行為，與商業(yè)出版和市場(chǎng)行為有著嚴(yán)格的界限。按美國(guó)法律的規(guī)定，由政府出資出版發(fā)行的出版物就是政府出版物。政府出版物的印刷出版不以盈利為目的，對(duì)公眾幾乎是免費(fèi)的，并且沒(méi)有版權(quán)，任何人都可以自由使用。政府行為與市場(chǎng)行為的嚴(yán)格界限，使政府出版物與非政府出版物之間有清晰的界限。