我國(guó)實(shí)施控制船舶大氣污染物排放強(qiáng)制性政策措施的時(shí)機(jī)選擇

彭傳圣

【摘 要】 為確認(rèn)我國(guó)實(shí)施控制船舶大氣污染物排放強(qiáng)制性政策措施的時(shí)機(jī)，在分析國(guó)際控制船舶大氣污染物排放政策措施及其應(yīng)用案例的基礎(chǔ)上，借鑒歐盟和美國(guó)治理大氣污染的經(jīng)驗(yàn)，參照歐盟和美國(guó)采取控制船舶大氣污染物排放強(qiáng)制性政策措施的時(shí)間和使用硫含量上限為0.001%車用汽柴油的時(shí)間關(guān)系，確認(rèn)我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入實(shí)施控制船舶大氣污染物排放控制強(qiáng)制性政策措施的階段。

【關(guān)鍵詞】 船舶；大氣污染；排放控制；強(qiáng)制性；硫氧化物排放控制區(qū)（SECA）

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)、國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展，我國(guó)國(guó)際貿(mào)易貨物的水運(yùn)需求快速增加，我國(guó)管轄水域船舶活動(dòng)迅速增多。在我國(guó)港口城市環(huán)境空氣質(zhì)量大多難以達(dá)標(biāo)的大背景下，船舶大氣污染物排放越來越受到公眾關(guān)注，污染問題也越來越凸顯。有效管控船舶大氣污染物排放，將成為國(guó)家和地方政府作為改善環(huán)境空氣質(zhì)量政策措施的選擇之一。

1 控制船舶大氣污染物排放政策措施及其應(yīng)用案例

目前，全球控制船舶大氣污染物排放的政策措施可分成激勵(lì)性、區(qū)域強(qiáng)制性和國(guó)際強(qiáng)制性等三大類[1]，這些政策措施及其應(yīng)用案例概述見表1。

我國(guó)是《國(guó)際防止船舶造成污染公約》（《MARPOL公約》）締約國(guó)，有義務(wù)按照《MARPOL公約》的要求管控在我國(guó)管轄范圍內(nèi)的國(guó)際航行船舶使用燃油質(zhì)量和船舶氮氧化物排放。我國(guó)現(xiàn)行《船用燃料油》（GB/T 17411―2012）與《石油產(chǎn)品――燃料（F類）-船用燃料油規(guī)格》（ISO 8217― 2010）類似，船用油質(zhì)量要求符合《MARPOL公約》規(guī)定。但由于是推薦性標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際執(zhí)行過程中沒有強(qiáng)制性效力，這種情況需要進(jìn)一步改善。交通運(yùn)輸部海事局對(duì)我國(guó)管轄范圍內(nèi)船舶使用燃油的質(zhì)量進(jìn)行管控，目前相關(guān)工作正得到進(jìn)一步加強(qiáng)。

國(guó)家利用獎(jiǎng)勵(lì)資金引導(dǎo)船舶節(jié)能減排的工作已開展多年，未來需要進(jìn)一步擴(kuò)大適用范圍，加大力度；有條件的地方政府也已經(jīng)開始實(shí)施船舶減少大氣污染物排放的激勵(lì)政策。隨著各地改善環(huán)境空氣質(zhì)量工作的深入開展，預(yù)期未來會(huì)有更多的地方政府采用激勵(lì)性政策減少船舶大氣污染物排放。

我國(guó)除了香港地區(qū)應(yīng)用了控制船舶大氣污染物排放的區(qū)域強(qiáng)制性政策措施外，其他地區(qū)還沒有實(shí)施任何控制船舶大氣污染物排放的國(guó)際或區(qū)域強(qiáng)制性政策措施。

2 發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)實(shí)施控制船舶大氣污染物排放強(qiáng)制性政策措施的時(shí)機(jī)

2.1 實(shí)施控制船舶大氣污染物排放強(qiáng)制性政策措施的時(shí)機(jī)選擇

發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)按照經(jīng)濟(jì)有效性和先易后難的原則選擇治理大氣污染的路徑，從容易管控的固定源（如工業(yè)、發(fā)電廠等）排放著手，待經(jīng)濟(jì)、有效的固定源排放治理措施實(shí)施后，才開始治理移動(dòng)源（如機(jī)動(dòng)車、船舶等）排放。在移動(dòng)源排放治理過程中，同樣先從相對(duì)容易且能有效控制的道路移動(dòng)排放源（如機(jī)動(dòng)車）開始，待經(jīng)濟(jì)、有效的道路移動(dòng)排放源排放治理措施實(shí)施后，開始治理船舶大氣污染物排放。

在車用燃料消耗過程中，其所含的硫直接生成硫氧化物排放到大氣中，車用燃料硫含量越高，使用過程中排放的二氧化硫以及二次生成的細(xì)顆粒物（PM2.5）越多。此外，車用燃料中的硫會(huì)影響尾氣后處理技術(shù)的減排效果，并對(duì)一些技術(shù)的性能有不良的影響。因此，車用汽柴油的硫含量是表征車用油品質(zhì)量的標(biāo)志性指標(biāo)。理論上講，在硫含量控制方面，硫含量上限為0.001%的車用汽柴油是在當(dāng)前技術(shù)條件下能夠接受的車用燃料的最高標(biāo)準(zhǔn)。可以區(qū)域內(nèi)機(jī)動(dòng)車普遍使用這類車用汽柴油的時(shí)間，作為判斷區(qū)域道路移動(dòng)源排放治理達(dá)到較高水平的里程碑。

歐盟和美國(guó)作為在治理船舶大氣污染物排放方面走在全球前列的組織和國(guó)家，可以道路移動(dòng)源排放治理里程碑時(shí)間作為基點(diǎn)，確定其實(shí)際實(shí)施控制船舶大氣污染物區(qū)域強(qiáng)制性政策措施的時(shí)機(jī)。

2.2 歐盟實(shí)施控制船舶大氣污染物排放強(qiáng)制性政策措施的時(shí)機(jī)

2009年1月1日，歐洲車用汽柴油實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)由歐洲第4階段機(jī)動(dòng)車污染物排放標(biāo)準(zhǔn)過渡到第5階段，車用汽柴油硫含量上限由0.005%下降到0.001%。到目前為止，歐洲一直維持這一標(biāo)準(zhǔn)要求。

歐盟境內(nèi)除了在波羅的海地區(qū)和北海地區(qū)SECA的局部區(qū)域?qū)嵤┛刂拼按髿馕廴疚锱欧艊?guó)際強(qiáng)制性政策措施外，歐盟全境還實(shí)施了控制船舶大氣污染物排放區(qū)域強(qiáng)制性政策措施，要求靠港船舶使用低硫油或岸電。

根據(jù)歐盟實(shí)施控制船舶大氣污染物排放區(qū)域強(qiáng)制性政策措施與歐洲使用硫含量上限為0.001%車用汽柴油的時(shí)間關(guān)系（見圖1），歐盟早在2006年5月19日和2007年11月22日就分別在波羅的海地區(qū)和北海地區(qū)正式啟用SECA，分別先于強(qiáng)制使用硫含量上限為0.001%車用汽柴油時(shí)間31個(gè)月（圖1中c）和13個(gè)月（圖1中a），但是在歐盟全境實(shí)施強(qiáng)制靠港船舶使用低硫油或者岸電的控制船舶大氣污染物排放區(qū)域強(qiáng)制性政策措施的時(shí)間晚于強(qiáng)制使用硫含量上限為0.001%車用汽柴油時(shí)間12個(gè)月（圖1中b）。

2.3 美國(guó)實(shí)施控制船舶大氣污染物排放強(qiáng)制性政策措施的時(shí)機(jī)

目前，美國(guó)車用汽油和柴油硫含量上限分別為0.003%和%。2014年3月3日，美國(guó)環(huán)保署（EPA）出臺(tái)了汽車尾氣排放和燃油質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定從2017年1月1日開始，在美國(guó)市場(chǎng)上銷售的汽油硫含量需從目前的0.003%降至0.001%。

美國(guó)船舶活動(dòng)密集的海域均被納入了北美SNECA，阿拉斯加州大部分海域船舶活動(dòng)量極少，未納入北美SNECA。因此，對(duì)美國(guó)而言，相當(dāng)于在全境設(shè)立了SNECA，在全國(guó)實(shí)施控制船舶大氣污染物排放國(guó)際強(qiáng)制性政策措施。

根據(jù)美國(guó)實(shí)施控制船舶大氣污染物排放強(qiáng)制性政策措施與使用硫含量上限為0.001%車用汽油的時(shí)間關(guān)系（見圖2），美國(guó)2017年1月1日強(qiáng)制使用硫含量上限為0.001%車用汽油，但是早在2012年8月1日和2014年1月1日就分別正式啟用了北美SNECA和美國(guó)加勒比海SNECA，分別先于強(qiáng)制使用硫含量上限為0.001%車用汽油時(shí)間53個(gè)月（圖2中e）和36個(gè)月（圖2中d）；美國(guó)加州作為美國(guó)的局部區(qū)域，在2009年7月1日實(shí)施了近海（離岸24 n mile的加州管轄水域范圍內(nèi)）航行的遠(yuǎn)洋船舶使用低硫油的區(qū)域強(qiáng)制性政策措施，2014年1月1日又實(shí)施靠港船舶使用岸電的區(qū)域強(qiáng)制性政策措施，分別先于強(qiáng)制使用硫含量上限為0.001%車用汽油時(shí)間90個(gè)月（圖2中f）和36個(gè)月（圖2中d）。

3 我國(guó)實(shí)施控制船舶大氣污染物排放強(qiáng)制性政策措施的時(shí)機(jī)選擇

當(dāng)前，我國(guó)大氣污染情況嚴(yán)重，以臭氧、PM2.5和酸雨為特征污染物的區(qū)域性大氣環(huán)境問題日益凸顯[2]，不僅損害了人民群眾的身體健康，而且影響社會(huì)和諧穩(wěn)定，甚至嚴(yán)重制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。為此，國(guó)家發(fā)改委等7部委聯(lián)合發(fā)布《加快成品油質(zhì)量升級(jí)工作方案》，要求將第5階段車用汽柴油標(biāo)準(zhǔn)汽柴油的供應(yīng)時(shí)間提前，于2017年1月1日強(qiáng)制使用硫含量上限為0.001%的車用汽柴油。類比歐盟和美國(guó)強(qiáng)制使用硫含量上限為0.001%的車用汽柴油時(shí)間與采用各類控制船舶大氣污染物排放強(qiáng)制性政策措施時(shí)間的關(guān)系，可以確認(rèn)我國(guó)可能采取各類控制船舶大氣污染物排放強(qiáng)制性政策措施的時(shí)機(jī)（見圖3）。

結(jié)果表明，我國(guó)在2012年8月1日始就可以正式啟用全國(guó)SNECA；我國(guó)局部區(qū)域在2009年7月1日始就可以實(shí)施近海（在內(nèi)水、領(lǐng)海、毗鄰區(qū)范圍內(nèi)）航行遠(yuǎn)洋船舶使用低硫油的區(qū)域強(qiáng)制性政策措施；我國(guó)局部區(qū)域在2014年1月1日始就可以實(shí)施靠港船舶使用岸電的區(qū)域強(qiáng)制性政策措施；我國(guó)局部區(qū)域也可在2015年11月份左右正式啟用SECA，全國(guó)港口也可在2018年1月1日實(shí)施靠港船舶使用低硫油或者岸電的區(qū)域強(qiáng)制性政策措施。

在國(guó)際現(xiàn)有的4個(gè)ECA中，波羅的海SECA是基于其為《MARPOL公約》附則Ⅰ界定的防止油類污染的特殊區(qū)域而設(shè)立的，北海SECA是基于其為《MARPOL公約》附則Ⅴ界定的防止船舶垃圾污染的特殊區(qū)域而設(shè)立的，僅北美SNECA和美國(guó)加勒比海SNECA是按照《MARPOL公約》要求通過申請(qǐng)程序設(shè)立的。根據(jù)北美SNECA和美國(guó)加勒比海SNECA從《MARPOL公約》締約國(guó)向IMO提出建議到正式啟用分別經(jīng)歷了40個(gè)月和41個(gè)月時(shí)間的情況，我國(guó)在2013年7月就可以提出在局部區(qū)域設(shè)立ECA的建議。

綜上類比，我國(guó)當(dāng)前階段在控制船舶大氣污染物排放方面至少應(yīng)做好如下準(zhǔn)備工作：

（1）向IMO提出在局部區(qū)域設(shè)立SNECA建議；

（2）在局部區(qū)域?qū)嵤┙：叫羞h(yuǎn)洋船舶使用低硫油的區(qū)域強(qiáng)制性政策措施；

（3）在局部區(qū)域?qū)嵤┛扛鄞笆褂冒峨姷膮^(qū)域強(qiáng)制性政策措施。

這表明，與發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)類比，我國(guó)當(dāng)前已處于實(shí)施控制船舶大氣污染物排放強(qiáng)制性政策措施的階段。為此，2015年8月27日，交通運(yùn)輸部在發(fā)布的《船舶與港口污染防治專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案（2015―2020年）》中，提出了“推進(jìn)設(shè)立船舶大氣污染物排放控制區(qū)”和“大力推動(dòng)靠港船舶使用岸電”兩項(xiàng)控制船舶大氣污染物排放的主要任務(wù)并設(shè)定了明確的推進(jìn)目標(biāo)。