焦建
因人均水資源增加總數(shù)有限,要滿足補(bǔ)當(dāng)前缺口、撐未來增量、還歷史欠債、改善生態(tài)等多重目標(biāo),中線來水對(duì)北京而言只是緩沖墊,而非萬能險(xiǎn)。未來五年,北京所面臨的最大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)之一仍將是水。
截至2月13日21時(shí)32分,通水一年有余的南水北調(diào)中線一期工程入京水量,累計(jì)超過10億立方米。
作為這一工程最重要保障對(duì)象且人均水資源量遠(yuǎn)低于國(guó)際公認(rèn)缺水警戒線的北京來說,這一大致相當(dāng)于500個(gè)頤和園昆明湖水量的外調(diào)水,已解部分燃眉之急。
來水前,“我們就是熬,”北京市水務(wù)局原副總工程師朱晨東如此形容,“北京幾乎所有的河湖,都在盼著水來,能給死水中增添點(diǎn)活水。”
來水后,依照“喝、存、補(bǔ)”原則,北京原有不合理、難以維系的供水結(jié)構(gòu)正在改變?!岸嘤瞄L(zhǎng)江水,少用地下水”,將70%來水供給城市生活用水,同時(shí)增加水資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備,回補(bǔ)地下……在告別單一水源掣肘后,北京“水家底”終于寬裕了一點(diǎn)。
“北京將盡全力用好、管好寶貴的南來之水,推進(jìn)節(jié)水型城市建設(shè),優(yōu)化水資源配置,引導(dǎo)全社會(huì)珍惜節(jié)約用好每一滴水?!北本┦惺虚L(zhǎng)王安順曾如此表示。而為了利用好南水北調(diào)中線工程來水(下稱中線來水)這一新水源,北京對(duì)自身供用水體系的重構(gòu)的確涉及方方面面,規(guī)劃亦是多種多樣。
但因人均水資源增加總數(shù)有限,要滿足補(bǔ)當(dāng)前缺口、撐未來增量、還歷史欠債、改善生態(tài)等多重目標(biāo),中線來水對(duì)北京而言只是緩沖墊,而非萬能險(xiǎn)。
未來五年,北京市的總需水量可能仍將會(huì)以年均近3個(gè)百分點(diǎn)的速度遞增。欲求脫困,傳統(tǒng)外生性調(diào)水思路外,通過推行全成本水價(jià)政策,讓價(jià)格體現(xiàn)水資源的稀缺性從而提質(zhì)增效,同時(shí)建立城市水效評(píng)估與標(biāo)桿管理制度,已成為業(yè)界多年來的共識(shí)。
“十三五”期間,北京是否有能力、魄力解決“水荒”這一長(zhǎng)期困擾中國(guó)社會(huì)、生態(tài)等領(lǐng)域的全國(guó)性城市化問題,亦成為首善之都必須回答的一道嚴(yán)峻考題。
“水來水往”
在占地面積接近一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)足球場(chǎng)的郭公莊水廠炭砂濾池車間內(nèi),12組深達(dá)6.5米的長(zhǎng)方形大池子底部都被鋪上了一層細(xì)砂,這是中線來水進(jìn)京后處理過程中的深度處理工序——活性炭吸附。
這一工序后,再經(jīng)歷臭氧和紫外線消毒等深度處理工藝,前后六個(gè)小時(shí)左右,由千里之外丹江口水庫(kù)輸入北京的水,將完成初步凈化。
在通水第一年北京市共累計(jì)接收的8.7億立方米中線來水中,有近七成以這種方式進(jìn)入了北京中心城區(qū)及多個(gè)新城的各大自來水廠,京城水量少、水質(zhì)差局面初解。
在此之前,北京原有供用水體系的主旨是地表水由北向南調(diào)用、地下水就地開采。而為了合理利用新水源而進(jìn)行的調(diào)整,在中線來水前已悄然進(jìn)行了十余年。
奠定這一調(diào)整主要思路的,是2005年由國(guó)務(wù)院批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃》:北京未來供水體系的發(fā)展重點(diǎn),將是為東西部次區(qū)域發(fā)展提供可靠水資源支撐條件,為解決其安全供水問題創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件,以及最大可能地為城市發(fā)展提供支撐和保障。
為實(shí)現(xiàn)目標(biāo),北京正在改變主要使用地下水的格局,將中線來水作為除北部地區(qū)(仍由密云水庫(kù)供應(yīng)部分水源)之外的主力水源。它們將為中心城和新城20座自來水廠提供水源,占城市生活、工業(yè)用水比例將達(dá)50%以上。
在調(diào)整完成后,北京將實(shí)現(xiàn)地表水源(密云水庫(kù)、官?gòu)d水庫(kù))、地下水源與外調(diào)水源“三水聯(lián)調(diào)”的水源保障格局。形成以兩大動(dòng)脈、六大水廠、兩個(gè)樞紐、一條環(huán)路和三大應(yīng)急水源地構(gòu)成的供水格局,亦被稱之為“26213”供水格局。
中線來水一年后,規(guī)劃中的設(shè)想正在逐一落地。以總量計(jì)算,北京城區(qū)在新增水源后的日供水能力已達(dá)370萬立方米。中線來水的日取用量已超過城區(qū)供水量的七成以上,供應(yīng)的市民總數(shù)超過1100萬人。
2016年,位于大興和石景山等地的水廠將動(dòng)工建設(shè)。而按南水北調(diào)整體規(guī)劃,北京將來的受水范圍將基本涵蓋其平原區(qū)的80%-90%,除延慶縣外,北京其他區(qū)縣都將“喝”上中線來水。
“喝”僅是中線來水后對(duì)北京水環(huán)境的主要改變之一,“存”與“補(bǔ)”,亦是北京水荒初解的標(biāo)識(shí)。
截至2015年底,中線來水已累計(jì)向密云水庫(kù)、十三陵水庫(kù)等存水超1.2億立方米,為北京增加水面面積約550公頃,同時(shí)向城市河湖及潮白河水源地試驗(yàn)補(bǔ)水約1.5億立方米。
2015年1月-8月,北京還減少地下水開采7200萬立方米,同時(shí)啟動(dòng)了城區(qū)自備井的置換工作。
同年7月31日,北京市水務(wù)局對(duì)全市885個(gè)地下水位監(jiān)測(cè)點(diǎn)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示:北京市地下水埋深為26.55米,較6月30日的26.7米回升了15厘米,地下水儲(chǔ)量增加8000多萬立方米。
這也是自1999年以來,北京市地下水位的首次回升。
水價(jià)改革難
中線來水后,為滿足南水北調(diào)工程的建設(shè)成本還本付息以及節(jié)約用水等需要,調(diào)整水價(jià)成為必須。
按照規(guī)劃,中線來水的水價(jià)制定需滿足多重目標(biāo):保障工程正常運(yùn)行;滿足還貸需要;體現(xiàn)工程公益性;促進(jìn)水資源節(jié)約和優(yōu)化配置;充分考慮受水區(qū)承受能力。
中國(guó)當(dāng)下的水價(jià)多為單一制水價(jià),即“工程成本+稅費(fèi)+合理利潤(rùn)”?!八畠r(jià)制定早有一套成熟的計(jì)算方法,雖復(fù)雜,但相關(guān)數(shù)據(jù)確定后,其實(shí)有章可循?!彼堪l(fā)展研究中心原副主任黃河告訴《財(cái)經(jīng)》記者。
若直接套用這一體系,會(huì)讓南水北調(diào)工程的管理單位受制于受水區(qū)的實(shí)際用水需求情況,在其不用水時(shí)難以維系,且?guī)谉o兼顧上述多重目標(biāo)的可能,故需另辟蹊徑。
牽扯多方利益的新體系幾經(jīng)波折,遲至南水北調(diào)工程通水后,作為初步框架的《關(guān)于南水北調(diào)中線一期主體工程運(yùn)行初期供水價(jià)格政策的通知》(以下稱《通知》)才最終敲定。
《通知》對(duì)中線來水價(jià)格定出的基本框架是:運(yùn)行初期,將會(huì)把受水區(qū)分為6區(qū)段實(shí)行成本水價(jià),并按照規(guī)定計(jì)征營(yíng)業(yè)稅及其附加。其中,河南、河北暫實(shí)行運(yùn)行還貸水價(jià),以后分步到位。
以此為標(biāo)準(zhǔn),中線干線工程河南省南陽段、河北省、天津市、北京市各口門水價(jià)分別為每立方米0.18元、0.97元、2.16元、2.33元。
一位參與制定價(jià)格的研究人員對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者解析,差異體現(xiàn)出“根據(jù)調(diào)水成本測(cè)算得到的‘成本水價(jià),調(diào)水距離越遠(yuǎn),價(jià)格越高”。他同時(shí)表示,實(shí)際水價(jià)考慮的因素更為復(fù)雜。
與單一制水價(jià)相比,中線工程探索實(shí)行的兩部制水價(jià),由基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)構(gòu)成。前者按合理償還貸款本息、適當(dāng)補(bǔ)償工程基本運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用的原則制定,后者則按補(bǔ)償基本水價(jià)以外的其他成本費(fèi)用以及計(jì)入規(guī)定稅金的原則制定。
在目前的中線工程水價(jià)運(yùn)行體系中,因考慮各地承受能力差異,在歷經(jīng)由統(tǒng)一到分化的多次博弈后,運(yùn)行的是“雙軌式兩部制水價(jià)”:河北和河南采取暫按運(yùn)行還貸水價(jià)核定計(jì)價(jià)方式,天津和北京采取成本水價(jià)計(jì)價(jià)方式。
《財(cái)經(jīng)》記者獲悉,同為兩部制水價(jià),前兩地水價(jià)要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo),是基本水價(jià)滿足還貸要求和基本運(yùn)行即可;而后兩地的水價(jià)則要在考慮不菲的工程固定成本之外,還包括工資、管理費(fèi)、折舊費(fèi)、修理費(fèi)等費(fèi)用,會(huì)比單純滿足還貸需要和基本運(yùn)行的運(yùn)行還貸水價(jià)更高。
“經(jīng)過多次座談和協(xié)商,主管部門商定在中線工程運(yùn)行初期實(shí)行分別定價(jià),過渡期三年。然后進(jìn)行成本監(jiān)審,實(shí)現(xiàn)按成本定價(jià)?!眹?guó)家南水北調(diào)辦經(jīng)財(cái)司財(cái)務(wù)處的一位相關(guān)人士稱。
上述《通知》中的表態(tài)則相對(duì)保守,只稱“通水三年后,會(huì)根據(jù)實(shí)際情況對(duì)價(jià)格進(jìn)行評(píng)估、校核”。
相較之下,2.33元,則是“雙軌制”下北京使用每立方米中線來水的價(jià)格。其略高于直接使用地下水源的供水成本,基本符合《南水北調(diào)中線一期工程項(xiàng)目可行性研究總報(bào)告》中測(cè)算的北京口門水價(jià),即2.023元-2.324元/立方米。
這并不是北京居民的用水價(jià)格,因來水在入戶前還有兩個(gè)階段: 1.總干渠至各省市分水口門水價(jià)(即兩部制水價(jià)計(jì)算范疇); 2.各省市支干渠到自來水廠等的水價(jià),要考慮分水口門至自來水廠的配套工程、城市自來水廠及配水管網(wǎng)、污水收集與處理等成本; 3.在上述基礎(chǔ)上,水廠加上利潤(rùn),形成用戶水價(jià)。
對(duì)各地自來水廠來說,其成本計(jì)算則要考慮來水與原水源的配比狀態(tài),以及財(cái)政補(bǔ)貼的情況,漲價(jià)與否要考慮多重因素。來水前各地紛紛傳揚(yáng)的“每立方水高達(dá)近10元”的局面,至今并未出現(xiàn)。
為對(duì)沖可能的漲價(jià),確保中線來水后的價(jià)格能夠與當(dāng)?shù)厮磧r(jià)格銜接,北京在2014年5月1日起,已將居民的單位水價(jià)由4元漲到5元,并實(shí)行階梯水價(jià)。這一舉措,也使北京成了中國(guó)內(nèi)地到目前為止水價(jià)最高的城市。
以第一階梯的5元為例,其中的直接取水成本為水資源費(fèi)1.57元,與調(diào)水的口門水價(jià)相比更低。但一方面因?yàn)榭陂T水價(jià)只是供水成本的一部分,直接影響程度較低;另一方面則因考慮用水費(fèi)用占居民消費(fèi)總支出比重不超過2%的可承受能力范圍之內(nèi),故在中線通水后,北京水價(jià)并未上漲。
就短期形勢(shì)來看,“考慮到剛剛調(diào)整過水價(jià),北京暫時(shí)不會(huì)對(duì)水價(jià)再做調(diào)整。”北京市發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人近日表示。
如此一來,北京水價(jià)與成本更高的中線來水價(jià)格仍處于脫鉤狀態(tài),而后者其實(shí)也仍未真正按照水資源的稀缺程度實(shí)現(xiàn)國(guó)際通用的“全成本定價(jià)”(包含資源成本、環(huán)境成本、生態(tài)成本、機(jī)會(huì)成本、工程成本等)。
在此之前,國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問題的通知》曾規(guī)定,要充分反映不同地區(qū)水資源稟賦狀況,促進(jìn)水資源的合理配置。到“十二五”末,即2015年底前,地表水、地下水水資源費(fèi)平均征收標(biāo)準(zhǔn)原則上應(yīng)調(diào)整到建議的水平以上。
比如,國(guó)家要求北京、天津?qū)Φ叵滤Y源費(fèi)的平均征收標(biāo)準(zhǔn)是每立方米4元,但北京目前的征收標(biāo)準(zhǔn)僅為1.57元。
不少學(xué)者擔(dān)心,這一局面長(zhǎng)期維持下去,會(huì)令北京的水資源短缺狀況在得到短暫緩解后,再次陷入困境。
“剛性約束”
根據(jù)《北京城市總體規(guī)劃(2005-2020)》,到2020年時(shí),北京總?cè)丝诓艦?800萬人。在現(xiàn)實(shí)中,即使諸般設(shè)限,北京常住人口總數(shù),仍提前十余年跨越了2000萬門檻。
近十年來,北京不得不以年均21億方米的水資源量,維持超過36億立方米的用水需求。其結(jié)果,是北京的人均水資源僅100立方米左右,為全國(guó)人均1/20,遠(yuǎn)低于國(guó)際公認(rèn)的人均1000立方米警戒線。
“十三五”期間,隨著剛性需求仍在不斷增長(zhǎng),北京的預(yù)期年均用水量將以3%左右的速度遞增。在中線來水只能令北京的人均水資源量增加不到50立方米的情況下,未來五年北京所面臨的最大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)之一,仍將是水。
以2014年的《北京市水資源公報(bào)》數(shù)字計(jì)算:北京市當(dāng)年總用水量為37.5億立方米,其中地表及地下水資源總量約為20億立方米,有17億立方米左右的缺口,即使假設(shè)中線上游每年都按照最大指標(biāo)來水,且不考慮回補(bǔ)地下水及水庫(kù),仍有近7億立方米左右的缺口。
在不考慮上游來水不穩(wěn)定的前提下,假設(shè)到2020年時(shí)中線工程能如期調(diào)來14億立方米水,北京的地下水仍將面臨收小于支的窘境。而北京還將面臨的嚴(yán)峻考驗(yàn)是:地下水這一傳統(tǒng)的供水渠道,也將愈加失穩(wěn)。
2015年12月30日,國(guó)家發(fā)改委和環(huán)保部在召開《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》(下稱《規(guī)劃》)媒體通氣會(huì)時(shí)提出:為保護(hù)地下水,京津冀地區(qū)將實(shí)行取水總量和水位雙控制度,開展地下水超采區(qū)綜合治理,超采區(qū)內(nèi)禁止工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及服務(wù)業(yè)新增取用地下水。
根據(jù)《規(guī)劃》,在2016年底前,這一地區(qū)將完成地下水超采區(qū)、限采區(qū)和地面沉降控制區(qū)范圍劃定工作;在2020年底前,初步扭轉(zhuǎn)水資源超采局面。
需求和供應(yīng)一增一減之下,北京的水資源困局求解工作,近年來一直處于加速進(jìn)行狀態(tài)。
在節(jié)流方面,除提升居民用水價(jià)格的推進(jìn)相對(duì)慎重之外,從2015年底開始,以農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革為標(biāo)識(shí),北京提高用水效率的其他各項(xiàng)措施,則正在加速推進(jìn)。
上述這一在北京房山、順義等區(qū)縣試點(diǎn)的改革,將以往農(nóng)業(yè)用水只收取電費(fèi),改為在限額內(nèi)按抽取數(shù)收取水資源費(fèi)。農(nóng)業(yè)用水超出限額部分,將按不同種類加收不同的水資源費(fèi),若不超限額,則按每節(jié)約1立方米獎(jiǎng)勵(lì)農(nóng)民1元。
北京希望通過一系列措施,在農(nóng)業(yè)用水已由過去每年20億立方米減少到7億立方米的基礎(chǔ)上,到2020年時(shí)繼續(xù)減少到5億立方米。
在開源方面,北京的渠道之一,是采取多種措施增加再生水的使用。以價(jià)格杠桿為例,多年來北京維持再生水價(jià)格1元/立方米不變,同時(shí)對(duì)再生水的用戶免繳水資源費(fèi)和污水處理費(fèi)。
今年北京“兩會(huì)”上透露出的消息顯示:再生水已成為北京“第二水源”,年利用量達(dá)到9.5億立方米,與南水北調(diào)進(jìn)京水量大體相當(dāng)。
渠道之二,則是繼續(xù)構(gòu)建多元化外調(diào)水保障體系。北京將新增從山西、天津、河北等地調(diào)水,形成京津冀水資源聯(lián)合調(diào)度,分擔(dān)南水北調(diào)中線工程的壓力。而中線擴(kuò)大調(diào)水規(guī)模、東線北延、西線引水、引灤入京和海水淡化,皆為備選方案。
為增加入京水量,北京還相繼與河北赤城、灤平、豐寧三縣達(dá)成協(xié)議,在黑河流域和潮白河流域試點(diǎn)“退稻還林還旱”,截至2013年底,北京市共計(jì)向河北補(bǔ)償資金近4億元。
即使如此,已被逼到死角里的北京用水格局,其閃轉(zhuǎn)騰挪的空間仍極其有限,因此,巖溶地下水等各種非常規(guī)水源,正在一一被北京加速開采使用。
這也意味著,北京突破本區(qū)域自然循環(huán),靠額外輸血維持的“攤大餅”局面,也仍會(huì)繼續(xù)。故近年來有多位學(xué)者表示:北京早已突破了生態(tài)安全點(diǎn),發(fā)展的代價(jià)極高,成本巨大,不可能建成真正意義上的宜居城市。
作為應(yīng)對(duì)這一窘境的頂層設(shè)計(jì),北京已開始嘗試將水資源作為一個(gè)重要的約束指標(biāo),將“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”為基本原則,堅(jiān)定不移推動(dòng)首都人口和功能疏解,嚴(yán)格控制人口規(guī)模,加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,嚴(yán)格準(zhǔn)入條件,重點(diǎn)吸引用人少、占地少、用水少的高端、高附加值產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地。
“所謂以水定產(chǎn)、以水定城,就是有多少水干多少事。目前水資源承載能力剛性約束有待于加強(qiáng)。”北京師范大學(xué)水科學(xué)研究院院長(zhǎng)許新宜對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。規(guī)劃能否實(shí)現(xiàn),將成為北京能否建成宜居城市的核心標(biāo)志之一。