金融監(jiān)管改革的重與輕

朱海斌

當(dāng)務(wù)之急是明確監(jiān)管職能，推進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，提高監(jiān)管的強(qiáng)度、廣度和深度，事先設(shè)計(jì)可行的危機(jī)應(yīng)對(duì)預(yù)案。

金融監(jiān)管框架的改革箭在弦上。2008年以來(lái)我國(guó)金融體系的風(fēng)險(xiǎn)逐年上升，在近年來(lái)問(wèn)題開始逐步暴露，比如：全社會(huì)債務(wù)水平上升過(guò)快，尤其是企業(yè)部門的債務(wù)已高居全球榜首，并伴隨著僵尸企業(yè)貸款的上升；金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)逐步由分業(yè)轉(zhuǎn)為混業(yè)，與目前分業(yè)監(jiān)管的模式出現(xiàn)脫節(jié)；監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致一些新的高風(fēng)險(xiǎn)金融產(chǎn)品爆發(fā)式增長(zhǎng)的同時(shí)卻沒(méi)有得到有效的監(jiān)管；等等。

在金融監(jiān)管改革中，筆者認(rèn)為有四方面主要內(nèi)容。

首先，明確監(jiān)管職能，完善監(jiān)管理念。金融監(jiān)管的核心目標(biāo)是保持金融體系穩(wěn)定和防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，除此之外別無(wú)其他。這一點(diǎn)在實(shí)踐中經(jīng)常被其他目標(biāo)所淡化，比如穩(wěn)增長(zhǎng)、行業(yè)發(fā)展或部門利益等。在監(jiān)管理念方面，央行最近系統(tǒng)地提出在原有的微觀審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)上強(qiáng)化宏觀審慎的理念，符合危機(jī)后全球監(jiān)管改革的方向和中國(guó)當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)，在改革中需要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和落實(shí)。

其次，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改革。目前一行三會(huì)的分業(yè)監(jiān)管模式，與金融市場(chǎng)的發(fā)展越來(lái)越不適應(yīng)，一方面形成監(jiān)管真空，另一方面造成部分多種監(jiān)管或監(jiān)管五龍治水的現(xiàn)象。推進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革，是提高監(jiān)管的有效性，同時(shí)落實(shí)宏觀審慎監(jiān)管理念的重要制度性保證。

第三，統(tǒng)一監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)監(jiān)管的強(qiáng)度、廣度和深度。以銀行業(yè)為例，這對(duì)應(yīng)提高監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)（如資本充足率和流動(dòng)性比率要求）、增加現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)檢查的頻率、對(duì)系統(tǒng)性重要銀行要求預(yù)先設(shè)計(jì)危機(jī)處置方案、加強(qiáng)對(duì)影子銀行等新業(yè)務(wù)的監(jiān)管。對(duì)于目前處于監(jiān)管真空的新產(chǎn)品、新業(yè)務(wù)，需要明確對(duì)應(yīng)的監(jiān)管部門及其責(zé)任。

第四，監(jiān)管人才的培養(yǎng)和信息的完善。任何一項(xiàng)機(jī)制，最終的實(shí)施需要監(jiān)管人員的實(shí)施。監(jiān)管人員的專業(yè)性和業(yè)務(wù)能力直接影響到監(jiān)管的效果。尤其在整體金融改革推進(jìn)的過(guò)程中，隨著利率市場(chǎng)化、匯率機(jī)制改革、直接融資體系發(fā)展各方面的推進(jìn)，人才儲(chǔ)備和專業(yè)能力的相應(yīng)提升非常重要。在信息方面，除了完善微觀監(jiān)管信息的搜集和處理，監(jiān)管部門之間的信息共享，以及對(duì)于信息分析的能力（尤其是對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和判斷能力）亟須加強(qiáng)。

在目前關(guān)于金融監(jiān)管框架改革的討論中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革占據(jù)了大部分的版面。從目前看，可能的方案有以下幾種：（1）“一行”模式，即所有監(jiān)管功能回歸央行；（2）“一行一會(huì)”模式，即合并三會(huì)建立一個(gè)超級(jí)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)；（3）“委員會(huì)+一行三會(huì)”模式，即維持目前一行三會(huì)格局不變，在國(guó)務(wù)院層面成立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)，做實(shí)日常協(xié)調(diào)和重大問(wèn)題的決策和執(zhí)行；（4）“央行+審慎監(jiān)管局”模式，即央行負(fù)責(zé)宏觀審慎政策的制定和執(zhí)行，以及系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，非系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)由三會(huì)合并后成立一個(gè)審慎監(jiān)管局進(jìn)行微觀審慎監(jiān)管。

在監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革中，目前不宜采取大手術(shù)的方案，方案三是近期更現(xiàn)實(shí)的選擇。對(duì)比而言，金融監(jiān)管改革的其他三方面的內(nèi)容近期更為重要。

首先，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)安排方面，全球并沒(méi)有所謂的最佳模式。全球金融危機(jī)之后，美國(guó)、歐洲、英國(guó)等國(guó)在監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置方面都做了重大變化，央行在金融監(jiān)管（尤其在宏觀審慎監(jiān)管）方面的作用得到加強(qiáng)。例如，英國(guó)將金融監(jiān)管的大部分職能放回到央行，成立與貨幣政策委員會(huì)平行的金融穩(wěn)定委員會(huì)。但是，整體而言目前各國(guó)的金融監(jiān)管模式迥異。

從歷史上看，金融業(yè)從混業(yè)到分業(yè)，再?gòu)姆謽I(yè)到混業(yè)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的各種選擇，往往在一場(chǎng)大危機(jī)后發(fā)生重大變化，但也會(huì)隨著一場(chǎng)新危機(jī)的到來(lái)又走回頭路。有意思的是，澳大利亞和加拿大作為安然度過(guò)危機(jī)的兩個(gè)國(guó)家，它們?cè)谖C(jī)后并未對(duì)監(jiān)管與央行分離的體系作出調(diào)整。

其次，分業(yè)監(jiān)管模式固然會(huì)帶來(lái)協(xié)調(diào)方面的問(wèn)題，大一統(tǒng)監(jiān)管模式同樣會(huì)帶來(lái)監(jiān)管過(guò)度集中后的風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的相互制衡和相互監(jiān)督在大監(jiān)管模式下將消失。

最后，也是最重要的一點(diǎn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革如果在當(dāng)下采取大手術(shù)的方案，從時(shí)點(diǎn)選擇看可能是最差的。大手術(shù)方案合適的時(shí)機(jī)是在危機(jī)后（阻力最?。蛟诮鹑隗w系穩(wěn)定健康的時(shí)候。而目前金融體系的問(wèn)題已發(fā)展到必須盡快解決的階段。大手術(shù)方案一旦實(shí)施，短期會(huì)消耗過(guò)多的時(shí)間和資源，造成監(jiān)管隊(duì)伍的人心浮動(dòng)，延誤在其他金融監(jiān)管領(lǐng)域的改革進(jìn)度，導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步上升甚至失控。

作者為摩根大通中國(guó)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家