明朝巡按制度對當(dāng)今巡視制度的啟示

何　 珊

（華中師范大學(xué)法學(xué)院，武漢 430079）

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明朝巡按制度對當(dāng)今巡視制度的啟示

何 珊

（華中師范大學(xué)法學(xué)院，武漢 430079）

摘 要：明朝巡按制度在中國古代監(jiān)察史上具有鮮明特色，其組織設(shè)置、任官辦法、巡按方式、巡按內(nèi)容及立法等體現(xiàn)出當(dāng)時巡視監(jiān)察組織地位獨立，巡按官員選任高標(biāo)準(zhǔn)、以小監(jiān)大，監(jiān)察立法周密細(xì)致等特點，給了當(dāng)今巡視制度要注重立法、嚴(yán)格選人考核、保證巡視獨立性、明確巡視內(nèi)容、擴(kuò)大監(jiān)察對象、依靠群眾、謹(jǐn)慎賦權(quán)的啟示。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察；明朝巡按制度；黨內(nèi)巡視制度

中國古代巡察制度最早可追溯到堯舜時期的天子巡狩，經(jīng)過逾千年的發(fā)展于明朝時達(dá)到頂峰。封建社會巡察制度設(shè)置的本意雖在加強(qiáng)皇權(quán)、鞏固封建統(tǒng)治，但客觀上也起到裨助吏治、促進(jìn)廉政的功用。這一積極作用對今天以完善黨內(nèi)監(jiān)督、加強(qiáng)對地方“一把手”的監(jiān)督為設(shè)置初衷的中國共產(chǎn)黨的巡視制度可提供借鑒。

一　明朝巡按制度概況

明朝是中國古代監(jiān)察制度高度完善、成熟的時期。此時，中國封建社會的政治制度已發(fā)展成熟，并更趨于保守和專制。監(jiān)察制度也隨著政治制度的衰落和更替走向變革，高度集中的專制皇權(quán)使“忠君”成了這一時期廉政的首要任務(wù)，而“愛民”被擺在了次要位置。

（一）組織設(shè)置及選任

明洪武十五年，朱元璋將唐宋相沿的御史臺改為都察院，總攬監(jiān)察大權(quán)。都察院設(shè)監(jiān)察都御史8人，秩正七品；監(jiān)察御史60人，秩正九品。在省、府之間設(shè)監(jiān)察區(qū)“道”，一省分若干道，一道轄若干府。全國分為十二道，各道置御史三到五人不等。明成祖朱棣即位后增為十三道，配備監(jiān)察御史110人。明代分道巡按制度此時正式建立。

明朝御史選拔十分嚴(yán)格。進(jìn)士、舉人出身為初步篩選條件,更重要的應(yīng)為“賢良方正之人”“清謹(jǐn)介直之士”,并熟悉明朝法規(guī)，具有基層工作經(jīng)驗。

差派御史出巡，要先由都察院從監(jiān)察御史中擬定兩名候選人選，再引至御前由皇帝欽定其中一名，此過程稱為點差。派遣時，除要強(qiáng)調(diào)監(jiān)察官與擬派遣區(qū)的原籍回避、與行政官的親屬回避、辦理公務(wù)中的利害關(guān)系回避等常規(guī)回避辦法外，還基于語言、習(xí)俗、地域差異考慮，北方御史例不差往南方，南方御史例不差往北方，以便能更好了解官場弊端和地方人情。

經(jīng)過點差后，御史欲得授實權(quán)，還須經(jīng)過試職。明代御史出差還根據(jù)道里遠(yuǎn)近、事務(wù)繁簡分為大、中、小三等。御史初任試職時的差務(wù)稱小差，試職期滿，經(jīng)考核合格實授后，必須先任中差(專差)，然后才能清點大差(巡按)。[2]

（二）巡察內(nèi)容

根據(jù)明朝《明史·職官志》《出巡事宜》等,御史監(jiān)察范圍從科差賦役、戶口、詞訟、農(nóng)田、道路、軍需、學(xué)校，到驛站、度量衡無所不察?？偟目梢詺w結(jié)為考察地方官吏和省察地方民情兩個方面。

巡按御史對地方官吏的監(jiān)察主要體現(xiàn)在懲治糾劾腐敗失職官員和保薦優(yōu)良官員兩方面。御史可通過審查各衙門文卷和受理訴訟案件來發(fā)現(xiàn)地方官吏是否有舉措不當(dāng)、違背規(guī)章或貪污腐敗等情況。若發(fā)現(xiàn)違法失職官員，五品以上由皇帝作出裁決，六品以下貪酷可由御史審問，老病軟弱者送吏部查例定奪。對于發(fā)現(xiàn)的地方優(yōu)秀官吏，御史還負(fù)有獎勵保薦責(zé)任。但每次舉薦人數(shù)有嚴(yán)格限制，如若濫舉則會被降職或罰薪。

御史出巡另一重要任務(wù)就是省察民情。巡按御史每到一處必先至學(xué)校，聽生員講述所學(xué)課程，將學(xué)校師生人數(shù)登記造冊上報朝廷。巡按中，發(fā)現(xiàn)弊政舊法，“孝子順孫、忠臣烈女、義夫節(jié)婦”都要及時上報中央，以便調(diào)整政策、加以表彰。御史的這些職責(zé)“通下情，去蒙蔽”，起到了安撫人民、緩和階級矛盾的重要作用。

（三）監(jiān)督考核

巡按御史職要權(quán)重，明朝制定《監(jiān)管遵守六款》《監(jiān)紀(jì)九款》《滿日造報冊式》等一系列法規(guī)約束他們，對執(zhí)法犯法官員加重刑責(zé)。規(guī)定風(fēng)憲官員求索財物，罪加二等，家人犯臟亦要承擔(dān)刑責(zé)。

除法規(guī)約束外，明朝還建立了回道考核制度。御史巡歷期滿一年須回京匯報工作，由其上司都察院堂上官根據(jù)其任期內(nèi)舉劾官吏、地方應(yīng)興應(yīng)革、刑名訴訟、風(fēng)俗民生、賦役錢糧、學(xué)校、捕盜等情況進(jìn)行考核。不稱職的將被酌情施以懲罰。

二　明朝巡按制度特點

（一）巡按監(jiān)察體系獨立

首先，巡按組織地位獨立。都察院為獨立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，不受行政權(quán)制約；其次，巡按御史獨立行使權(quán)力。都察院管理的監(jiān)察御史巡按時直接對皇帝負(fù)責(zé)，不受都察院控制。臨時派遣的巡按官，只對皇帝一人負(fù)責(zé)，不受制于其他機(jī)構(gòu)和個人。巡按官大事奏裁，小事立斷。

（二）巡按官選任高標(biāo)準(zhǔn)

明朝為官須通過科舉考試?；咀龅搅斯?、公正、公開的科考首先能從程序上吸引更多人參考，其次考試內(nèi)容的高要求會使飽學(xué)之士脫穎而出，保證了官員素質(zhì)。進(jìn)士、舉人出身的御史更是優(yōu)中選優(yōu)。經(jīng)過科舉考試的篩選，欲成為巡按官還要具備廉潔奉公、敢于直言的道德品質(zhì)。另外，明朝建立了回道考核等量化考核手段，考核巡按官的任職情況。

（三）巡按官以小監(jiān)大，位卑權(quán)重

明朝巡按御史大都品秩較低，但監(jiān)察對象卻是身居高位。所察地方官除知縣外，其他各級長官品秩都高于御史。巡按御史位卑權(quán)重，可考察地方官政績、舉薦優(yōu)秀人才等，作為天子耳目的他們職務(wù)繁雜，百司畏懼。

以小監(jiān)大的權(quán)力制衡設(shè)計，首先可以使巡按官不會留戀既得之位，能大膽用權(quán)、剔蠹鋤奸；其次監(jiān)察對象身居高位，也可使他們監(jiān)察用權(quán)不至過分放肆；再者，還能激勵他們舉奸除惡以揚名超升。

（四）監(jiān)察立法周密細(xì)致，以條問事

明朝監(jiān)察立法既有規(guī)定出巡事項的立法，又有對出巡監(jiān)察官員考核監(jiān)督的立法。周密細(xì)致的監(jiān)察立法不僅明確規(guī)定了出巡監(jiān)察官的職權(quán)和責(zé)任，有效防止了權(quán)力濫用，還為官員出巡提供了法律依據(jù)，使監(jiān)察對象、監(jiān)察內(nèi)容重點突出，針對性強(qiáng)，對澄清地方吏治起到了不可忽視的積極作用。

三　我國現(xiàn)行巡視制度

我國現(xiàn)行的巡視制度是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督的重要制度之一，是中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委，通過建立專門巡視機(jī)構(gòu)，按照有關(guān)規(guī)定對下級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行監(jiān)督的制度。此制度于1996年啟動，2003年8月“中央紀(jì)委、中央組織部巡視組”的成立標(biāo)志著巡視工作進(jìn)入運作階段，同年12月黨中央頒發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》（以下簡稱《監(jiān)督條例》）以黨內(nèi)法規(guī)形式對巡視工作作出規(guī)定，2009年《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》（以下簡稱《巡視條例》）的出臺意味著巡視制度作為黨內(nèi)監(jiān)督制度之一被正式確立下來。2013年1月至2014年年底，中央巡視組共展開四輪巡視，其中既含常規(guī)巡視又含專項巡視，覆蓋全國31個省份和15個部門、企事業(yè)單位。

（一）巡視組織及人員選任

黨中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會分別建立巡視領(lǐng)導(dǎo)工作小組，領(lǐng)導(dǎo)小組分別向相應(yīng)級別的黨委負(fù)責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室作為日常辦事機(jī)構(gòu)，辦公室一般設(shè)在同級的黨的紀(jì)檢部門下。領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)由同級黨委派出的巡視組，巡視組承擔(dān)巡視任務(wù)，向領(lǐng)導(dǎo)小組報告工作。巡視組設(shè)組長、副組長、巡視專員和其他職位。

《巡視條例》對巡視人員的任用條件從思想、品德、經(jīng)驗、能力和健康等方面做了一些原則性規(guī)定，選配方式有選調(diào)、公開選拔、競爭上崗、單位推薦等。十八大以前，中央巡視組成人員經(jīng)歷了從臨時抽調(diào)人員組成臨時機(jī)構(gòu)到中央巡視組組長均由中紀(jì)委、中組部剛離開工作崗位、還沒辦理退（離）休手續(xù)的正省（部）級干部擔(dān)任，副組長由副部級巡視專員擔(dān)任[4]的過程 。

十八大后的中央四輪巡視組組長都不固定，由中央巡視組組長庫選出。組長庫人選都是省（部）級正職，既有剛離開領(lǐng)導(dǎo)工作崗位的，也有現(xiàn)職的，每一輪巡視前，根據(jù)具體情況從組長庫中，確定組長人選，一次一授權(quán)，并實行嚴(yán)格的公務(wù)回避、任職回避和地域回避。

（二）監(jiān)督對象及內(nèi)容

巡視工作的重點在對?。▍^(qū)、市）委和市（地、州、盟）委及同級人大、政府、政協(xié)黨組領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督上，其中對黨政“一把手”的監(jiān)督是重中之重。中央巡視組負(fù)責(zé)對上述單位省一級的監(jiān)督，省級巡視組負(fù)責(zé)對市一級的監(jiān)督。

根據(jù)《巡視條例》的規(guī)定，巡視工作監(jiān)督內(nèi)容為：貫徹黨的路線方針政策和決議、決定的情況；執(zhí)行民主集中制的情況；執(zhí)行黨風(fēng)建設(shè)廉政責(zé)任制和自身廉政勤政的情況；開展作風(fēng)建設(shè)的情況；選拔任用干部的情況等。十八大后在中央的四輪巡視中，巡視內(nèi)容有所收窄，重點在于反腐、發(fā)現(xiàn)和反映違法違紀(jì)線索。

（三）巡視方式

在現(xiàn)有實踐中，巡視分為常規(guī)巡視和十八大后中央第三輪巡視中新出現(xiàn)的專項巡視。常規(guī)巡視是按一定的規(guī)律和計劃對某一地區(qū)或單位進(jìn)行巡視，巡視過后可能五年內(nèi)不再巡視；專項巡視注重“問題導(dǎo)向”，某地區(qū)或單位問題多就派駐巡視組，即使剛巡視過，但只要發(fā)現(xiàn)新問題還可再巡視，與常規(guī)巡視相比更加機(jī)動靈活。且在十八大后的四輪巡視中，巡視組巡視的地區(qū)和單位不固定，與巡視對象的關(guān)系不固定，還取消了原來的地方巡視組、企業(yè)巡視組和金融巡視組之分。

《巡視條例》規(guī)定了巡視的9種工作方式，即聽取工作、專題匯報，列席有關(guān)會議，受理來電、來信、來訪，召開聽取意見座談會，個別談話，調(diào)閱、復(fù)制有關(guān)資料，民主測評、問卷調(diào)查，走訪調(diào)研以及商請有關(guān)職能部門或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)予以協(xié)助。

四　以史為鑒，完善現(xiàn)行巡視制度

（一）加強(qiáng)巡視制度立法建設(shè)

明朝從國家法律層面制定了完備的巡視監(jiān)察法律體系，內(nèi)容全面，明確具體，易于操作。而我國目前主要由兩部黨規(guī)，《監(jiān)督條例》和《巡視條例》，對巡視工作做出原則性規(guī)定，與古代相比缺乏系統(tǒng)性、配套性和可操作性。完備充實的監(jiān)察立法既能使巡視工作有章可循，又能規(guī)范巡視官的權(quán)力行使。所以可借鑒明朝，首先將原本由黨規(guī)規(guī)定的巡視制度上升到國家法律層面；其次對巡視官員的選拔任用、權(quán)力職責(zé)、監(jiān)督考核、法律責(zé)任等作出細(xì)致規(guī)定。

（二）嚴(yán)格巡視人員的選用考核

1.嚴(yán)格巡視人員選拔

我國目前《公務(wù)員法》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》規(guī)定官員選拔任用標(biāo)準(zhǔn)和方式。對于巡視人員的任用條件，《巡視條例》除要求有較強(qiáng)的調(diào)查研究能力和文字綜合能力外，與其他兩部法律規(guī)范的要求相比無特殊之處。筆者認(rèn)為，巡視人員作為“治官之官”更應(yīng)高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求。清正廉明是選拔巡視人員的首要標(biāo)準(zhǔn)，在學(xué)識素質(zhì)方面可學(xué)習(xí)明朝，要求巡視人員“諳曉刑名”“熟悉政體”，業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，有基層履職經(jīng)歷，以保證巡視效果。

2.完善巡視人員考核管理制度

巡視人員作為監(jiān)察官，“打鐵還要自身硬”。明朝對于巡按官的工作情況建立了考核制度，并以此為基礎(chǔ)加以獎懲。我國目前在這一方面比較欠缺，應(yīng)建立巡視報告公開機(jī)制、問責(zé)機(jī)制。把巡視人員身份、發(fā)現(xiàn)問題、巡視結(jié)果、所提工作建議等向社會公布，接受監(jiān)督。同時建立標(biāo)準(zhǔn)具體的考核制度，把考核結(jié)果與獎懲掛鉤，以形成能進(jìn)能出、能上能下、幫助優(yōu)秀人才脫穎而出的富有活力的用人機(jī)制。

（三）將發(fā)現(xiàn)問題作為巡視工作核心

《巡視條例》規(guī)定的巡視內(nèi)容繁雜，側(cè)重對領(lǐng)導(dǎo)班子全面客觀的評價。但若過于面面俱到，就可能出現(xiàn)工作發(fā)散、力量不集中的情況，影響巡視監(jiān)督的實效。在之后的巡視工作中應(yīng)回歸巡視的監(jiān)督本位，把聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)、和反腐敗斗爭，發(fā)現(xiàn)問題、形成威懾作為巡視工作的主要任務(wù)。[5]

（四）保證巡視的獨立性

1.保證巡視機(jī)構(gòu)地位獨立

獨立古代監(jiān)察制度能起到整飭吏治、激濁揚清的廉政功能，一個重要原因就是與行政機(jī)構(gòu)并立的獨立監(jiān)察體制，御史獨立彈劾，不受任何行政官員干涉，甚至不受上級監(jiān)察長官牽制。[6]我國現(xiàn)行巡視制度的實質(zhì)是共產(chǎn)黨黨內(nèi)上一級黨委對下一級黨政負(fù)責(zé)人的監(jiān)督。此監(jiān)督方式相比同級其他方式的監(jiān)督更具獨立性和威懾性，但同時也要警惕黨委和巡視領(lǐng)導(dǎo)小組對巡視工作不當(dāng)干預(yù)。筆者還建議，省級巡視組實行不同省級行政區(qū)交叉巡視。一省范圍有限，省級巡視組派往地市級的巡視人員常與被巡視對象相熟，必然影響巡視效果。實行省級異地巡視可最大程度避免不當(dāng)?shù)娜饲楦深A(yù)，也有利于提高巡視人員工作積極性；最后，無論中央巡視或省級巡視，都應(yīng)保證巡視組經(jīng)費。劃撥專項巡視經(jīng)費，不讓巡視組與被巡視對象有任何經(jīng)濟(jì)往來。

2.借鑒古代回避制度，保證巡視人員不受干擾

古代立法不僅對回避類型做出詳盡規(guī)定，同時還有回避配套制度，如回避程序、應(yīng)回避未回避的處罰等規(guī)定。我國《巡視條例》目前只規(guī)定了要實行公務(wù)回避、地域回避和任職回避，顯然還不足以涵蓋許多其他可能出現(xiàn)巡視與私人利益發(fā)生沖突的情形。筆者認(rèn)為應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大回避范圍，如把交情深厚的師生關(guān)系、同學(xué)關(guān)系、戰(zhàn)友關(guān)系等也列入回避范圍。巡視人員在巡視前也應(yīng)主動匯報巡視對象是否與自己熟識，若熟識應(yīng)主動回避。對于應(yīng)回避而未回避、應(yīng)匯報而未匯報的行為要有一定懲處。

（五）擴(kuò)大巡視監(jiān)督對象范圍

第一，加強(qiáng)對縣一級領(lǐng)導(dǎo)班子及其主要負(fù)責(zé)人的巡視。目前巡視工作的監(jiān)督對象僅限于省市領(lǐng)導(dǎo)班子及成員，未包含縣一級。縣一級領(lǐng)導(dǎo)既擔(dān)負(fù)上級政策執(zhí)行任務(wù)，又負(fù)責(zé)提供地方公共服務(wù)，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、文化建設(shè)有著直接且實質(zhì)的作用，對其巡視監(jiān)督十分必要。目前《巡視條例》對此未作規(guī)定，只是一些規(guī)范性文件和領(lǐng)導(dǎo)講話略有涉及；第二，把國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、金融企業(yè)、高等院校、重點項目等納入巡視范圍。在《巡視條例》制定時，因考慮到的巡視經(jīng)驗不足、各地巡視力量有限等因素，未對上述單位的巡視作出統(tǒng)一的具體要求。但基于我國反腐的現(xiàn)實需要和十八大后巡視工作提供的寶貴經(jīng)驗，應(yīng)在未來相關(guān)立法中把它們列入巡視對象。

（六）教訓(xùn)

1.摒棄專制，依靠人民，依法治腐

我國古代巡察制度的興衰根本系于皇權(quán)，“皇權(quán)興則巡按興”?；蕶?quán)至上的君主專制統(tǒng)治，社稷治亂全依君主個人賢愚，自上而下進(jìn)行監(jiān)督的巡視制度能否有效運行很也全取決于皇帝個人是否賢明。明后期，巡按制度的設(shè)計依舊精巧，但皇權(quán)昏庸軟弱、閹黨禍亂朝綱，依附于皇權(quán)的巡按制度必定要走向扭曲、衰敗?，F(xiàn)今我國是人民當(dāng)家做主的社會主義國家，更應(yīng)依靠法治而非人治，建立起穩(wěn)定可靠的巡視制度，不依靠領(lǐng)導(dǎo)人個人反腐，加強(qiáng)人民群眾自下而上的監(jiān)督。巡視組可在每年初向社會公布本年度的巡視路線、聯(lián)系電話、接訪地址，以便群眾提供線索。此外，巡視結(jié)果、整改方案等情況也應(yīng)及時通過媒體向社會公布，接受群眾監(jiān)督、聽取群眾意見，不斷充實、完善相關(guān)措施。

2.對巡視官員要賦權(quán)適當(dāng)

古代巡視官權(quán)力過分廣泛，阻礙軍事權(quán)、地方行政權(quán)及司法權(quán)的正常行使，使監(jiān)察職能同軍事、行政等職能出現(xiàn)混同。例如，唐末藩鎮(zhèn)割據(jù)局面形成就與中唐后原為臨時派遣節(jié)度使、采訪使等逐漸成為地方行政長官有關(guān)。在當(dāng)今巡視制度中，我們對巡視組賦權(quán)應(yīng)謹(jǐn)慎，以防止不當(dāng)干預(yù)地方工作。

參考文獻(xiàn)：

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[3]顧炎武.日知錄[M].蘭州:甘肅民族出版社,1997:444.

[4]周淑珍.巡視制度是如何一步步發(fā)展起來的[N].北京日報,2014-4-14(18).

[5]孫志勇,崔平寧.對黨的十八大以來巡視工作的理論思考[J].中國監(jiān)察,2014(8):42-43.

[6]夏贊忠.中國古代廉政法律制度[M].北京:中國方正出版社,2007:139.

[責(zé)任編輯 賀良林]

The Supervision of Ming Dynasty and Its Enlightenment

HE Shan
(Law school,Central China Normal University,Wuhan430079,China)

Abstract:The supervision of Ming Dynasty was a typical examples of the ancient Chinese censorial history.The organization,the mode of to be a supervisor and supervision,the content of supervision and legislation have indicated that the main characteristic of the supervisory of Ming Dynasty.The characters are high standard of to be a supervisor,junior official supervise senior official and the legislation of supervision should be comprehensive..The enlightenment for us is that we should pay attention to legislate,draw up a high standard of hiring supervisors,ensure the independence of supervisory organization,define the goals of supervision,broaden targets of supervision and rely on citizens.

Key words:Supervision; The supervision of Ming Dynasty; The supervision of CCP

作者簡介：何珊（1991-），女，陜西商州人，碩士生，研究方向：法理、法史研究。

收稿日期：2015-04-21

DOI:10.13963/j.cnki.hhuxb.2016.02.021

中圖分類號：D621

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-9128（2016）02-0076-04