深化改革背景下的檢察管理法治化形態(tài)初探

舒曉輝

(湖北省人民檢察院,武漢 470000)

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深化改革背景下的檢察管理法治化形態(tài)初探

舒曉輝

(湖北省人民檢察院,武漢 470000)

司法體制改革如火如荼，方興未艾。中國(guó)檢察制度在運(yùn)轉(zhuǎn)了幾十年的司法體制中，行政化烙印處處可見(jiàn)。本輪司法體制改革的目的和重點(diǎn)之一就是“去行政化”。實(shí)現(xiàn)檢察管理的法治化形態(tài)是改革的應(yīng)有之義。檢察官法治化形態(tài)，簡(jiǎn)而言之就是一切檢察管理行為依法而為。要從多年來(lái)的行政化禁錮中走出不是易事，既有法律缺位的因素，也有更多體制上、機(jī)制上的制約。立足于此，嘗試研究提出實(shí)現(xiàn)檢察管理實(shí)現(xiàn)法治化形態(tài)的路徑，即建立“三個(gè)機(jī)制、一個(gè)體系”：建立責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的檢察人員管理機(jī)制、檢察官主導(dǎo)辦案的業(yè)務(wù)管理機(jī)制、體現(xiàn)檢察官職業(yè)特點(diǎn)的職業(yè)保障機(jī)制，完善、統(tǒng)一檢察管理的法律規(guī)范。以期通過(guò)研究為我國(guó)檢察制度改革方向、檢察管理改革途徑提供些許參考。

檢察管理；檢察官；法治化形態(tài)；改革

在推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)，深化司法體制改革的背景下，檢察機(jī)關(guān)理應(yīng)走在最前沿，推動(dòng)檢察工作的科學(xué)發(fā)展。有效的檢察管理是檢察工作科學(xué)發(fā)展的重要內(nèi)容和保障，檢察機(jī)關(guān)在新一輪司法體制改革中應(yīng)把握改革機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)檢察管理行政化形態(tài)向治化形態(tài)的轉(zhuǎn)型。

一、檢察管理法治化形態(tài)的內(nèi)涵

事物在一定條件下的表現(xiàn)形式，被稱為形態(tài)[1]。管理形態(tài)是管理者在組織體系中對(duì)管理理念、管理依據(jù)、管理手段、管理方式、管理策略、管理控制、管理規(guī)范等一系列認(rèn)識(shí)和實(shí)踐活動(dòng)的表現(xiàn)形式。由于目前管理學(xué)上并沒(méi)有管理形態(tài)的具體劃分標(biāo)準(zhǔn)，一些學(xué)者從各自研究領(lǐng)域出發(fā)，根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)對(duì)管理形態(tài)做出了一定分類。有的將管理形態(tài)分為物本管理、人本管理和心本管理等三種模式；有的將管理形態(tài)分為粗放管理、經(jīng)驗(yàn)管理、科學(xué)管理、精細(xì)管理等四種形態(tài)等形態(tài)。檢察管理是運(yùn)用計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等功能, 以求最大限度地發(fā)揮法律監(jiān)督作用的一種國(guó)家活動(dòng),是檢察業(yè)務(wù)管理、人事管理、行政管理的總稱[2]。每個(gè)國(guó)家在不同時(shí)期其檢察管理的形態(tài)不一。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)經(jīng)歷了從無(wú)到有、從司法與行政“合一”到司法機(jī)關(guān)獨(dú)立的逐步發(fā)展過(guò)程[3]。根據(jù)我國(guó)的檢察制度的發(fā)展歷程，我們認(rèn)為我國(guó)檢察管理形態(tài)可分為軍事化形態(tài)、行政化形態(tài)、法治化形態(tài)。檢察管理的軍事化形態(tài)是指一切檢察管理行為依軍事化命令而為，這是新中國(guó)成立初期為了鞏固政權(quán)而進(jìn)行的檢察管理的主要表現(xiàn)形式；檢察管理的行政化形態(tài)是指一切檢察管理行為依行政而定。檢察管理的法治化形態(tài)是指一切檢察管理行為依法而為，包含依法管理與合理創(chuàng)新的有機(jī)統(tǒng)一、權(quán)力制約與權(quán)利保障的有機(jī)統(tǒng)一、有效管理與優(yōu)質(zhì)服務(wù)的有機(jī)統(tǒng)一、各司其職與相互銜接的有機(jī)統(tǒng)一、程序正當(dāng)與高效便捷的有機(jī)統(tǒng)一[4]。同一個(gè)時(shí)期，由于受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等因素影響，檢察管理的形態(tài)并不是單一的。改革開(kāi)放以來(lái)，司法在社會(huì)生活中的地位和作用日益突出，我國(guó)社會(huì)治理模式也逐漸從人治走向法治社會(huì)。當(dāng)前，我國(guó)檢察管理正處在行政化形態(tài)向法治化形態(tài)過(guò)渡時(shí)期。

二、檢察管理法治化形態(tài)的基本要件

本質(zhì)屬性決定表現(xiàn)形式。我們判斷一種管理形態(tài)，不僅要看管理行為的表現(xiàn)形式，更要依據(jù)其本質(zhì)屬性。檢察管理法治化形態(tài)的本質(zhì)屬性就是法治，一切管理行為依法而為，管理依法而治。檢察管理法治化形態(tài)的基本要件主要包括形式要件、目的要件和實(shí)質(zhì)要件。要實(shí)現(xiàn)檢察管理的法治化形態(tài)就必須滿足這三個(gè)要件。

(一)形式要件

實(shí)現(xiàn)檢察管理法治化形態(tài)的前提是檢察管理有法可依。檢察管理既有管理的一般性內(nèi)容，又涵括檢察工作的特殊性內(nèi)容。檢察管理法治化的形式要件主要包括檢察管理所依據(jù)的法律必須體系完備、程序明確。法律體系完備、程序明確，應(yīng)當(dāng)至少包含四層含義：法律范圍的廣泛性、結(jié)構(gòu)的一致性、權(quán)力的制約性、程序的公正性、規(guī)則的明確性。對(duì)檢察管理中的管理主體、管理對(duì)象、適用范圍、管理方式以及機(jī)構(gòu)、編制、人員、業(yè)務(wù)、后勤等方面都應(yīng)有著體系完備、程序明確的法律規(guī)定。

(二)實(shí)質(zhì)要件

檢察管理法治化形態(tài)的實(shí)質(zhì)要件是指檢察管理中的責(zé)、權(quán)、利應(yīng)相一致。這個(gè)要件是任何管理體系中所應(yīng)必須具備的，在檢察管理體系中同樣適用。檢察管理中的職責(zé)應(yīng)當(dāng)是指不同級(jí)別的檢察機(jī)關(guān)、不同等級(jí)的檢察官、不同類型的檢察人員其所承擔(dān)的工作責(zé)任、所行使的權(quán)利、所享有的利益應(yīng)當(dāng)對(duì)稱、勻和，三者相互制約、相互耦合。

(三)目的要件

檢察管理法治化形態(tài)的目的要件是指一切檢察管理的行為和規(guī)范應(yīng)充分體現(xiàn)檢察官在司法辦案中的主體地位。檢察官在檢察工作中無(wú)疑起到主導(dǎo)作用，即便是在實(shí)行檢察人員分類管理之后，檢察官依然是檢察人員中所占比例最大的群體，履行著主要檢察職能。檢察管理的目的從根本上說(shuō)就是體現(xiàn)和保障檢察官司法辦案的主體地位，充分履行法律監(jiān)督職能。

三、實(shí)現(xiàn)檢察管理法治化形態(tài)的意義

檢察管理法治化形態(tài)不僅關(guān)系到檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部管理成效、檢察工作的科學(xué)發(fā)展，更關(guān)系到法治中國(guó)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(一)實(shí)現(xiàn)檢察管理法治化形態(tài)是依法治國(guó)的內(nèi)在要求

十八屆四中全會(huì)提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督部門，是推動(dòng)依法治國(guó)目標(biāo)任務(wù)的重要力量。一方面檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)是推進(jìn)依法治國(guó)的重要保障，另一方面檢察管理的法治化本身就是建設(shè)中國(guó)特設(shè)社會(huì)主義法治體系的組成部分。作為司法機(jī)關(guān)，檢察管理如果尚不能實(shí)現(xiàn)法治化，在推進(jìn)依法治國(guó)的過(guò)程中，就難免會(huì)受到質(zhì)疑，甚至否定，尤其在今天法治中國(guó)的背景下。

(二)實(shí)現(xiàn)檢察管理法治化形態(tài)是檢察工作科學(xué)發(fā)展的客觀需求

檢察工作的科學(xué)發(fā)展要求建立與檢察活動(dòng)的特點(diǎn)及規(guī)律相匹配的管理機(jī)制, 不能將行政管理模式直接用于檢察活動(dòng)中, 檢察活動(dòng)的司法屬性要求按照司法的內(nèi)在規(guī)律構(gòu)建符合檢察活動(dòng)實(shí)際需要的檢察管理機(jī)制[5]。實(shí)現(xiàn)檢察管理法治化形態(tài)就是要將檢察管理作為一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)，改革和完善檢察管理模式，在依法管理的前提下，逐漸淡化檢察管理的中行政化和地方化，建立完善與檢察管理活動(dòng)特點(diǎn)和規(guī)律相適應(yīng)的管理體制和機(jī)制。

(三)實(shí)現(xiàn)檢察管理法治化形態(tài)是提高檢察公信力的迫切需要

檢察公信力是判斷檢察權(quán)是否正確有效履行，社會(huì)公眾是否信服檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案活動(dòng)，檢察機(jī)關(guān)是否接地氣的一個(gè)關(guān)鍵性指標(biāo)。一個(gè)司法機(jī)關(guān)如果在其內(nèi)部管理上“唯首長(zhǎng)是瞻”，不依法從事司法活動(dòng)，不依照法律程序管理辦案行為，人民群眾的法治需求就無(wú)法得到滿足，社會(huì)公眾也無(wú)法信服。檢察權(quán)作為司法權(quán)的一種，實(shí)現(xiàn)檢察業(yè)務(wù)、人員等法治化管理是檢察權(quán)依法正確行使的前提條件。檢察機(jī)關(guān)在強(qiáng)化法律監(jiān)督的同時(shí)，必須要強(qiáng)化自身的監(jiān)督，依照法律的規(guī)定進(jìn)行案件辦理、業(yè)務(wù)管理、隊(duì)伍建設(shè)等一系列的檢察活動(dòng)，才能真正提高檢察機(jī)關(guān)的公信力。

四、當(dāng)前實(shí)現(xiàn)檢察管理法治化形態(tài)的阻卻因素

黨的十八屆四中全會(huì)作出《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》以來(lái)，依法治國(guó)基本方略正在全面推進(jìn)，新一輪的司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革在全國(guó)司法系統(tǒng)已正式拉開(kāi)了序幕。但如前所述，我國(guó)檢察管理正處于行政化形態(tài)向法治化形態(tài)轉(zhuǎn)變的過(guò)渡時(shí)期，實(shí)現(xiàn)檢察管理法治化形態(tài)還存在一些阻卻因素。

(一)涉及檢察管理法律法規(guī)混亂不一

1.目前涉及檢察管理的法律規(guī)定范圍很廣，缺乏專門性規(guī)定

涉及檢察管理的法律,既包括《中華人民共和國(guó)憲法》，也包括刑法、民法、行政法和三大訴訟法，以及《中華人民共和國(guó)公務(wù)員》和《中華人民共和國(guó)檢察官法》。對(duì)以上所述法律沒(méi)有規(guī)定的一些具體管理制度上，如在檢察業(yè)務(wù)管理上主要涉及《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》、《人民檢察院民事訴訟規(guī)則》、《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》等一些法律法規(guī)；在檢察人員和財(cái)物管理上主要涉及《中華人民共和國(guó)人民代表大會(huì)組織法》、《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》、《民族區(qū)域自治法》等以及最高人員法院、檢察院與有關(guān)部委共同出臺(tái)的具體規(guī)定。

2.這些不同位階的法律法規(guī)在某些規(guī)定上還存在沖突和缺位

在《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》中，三大訴訟法賦予檢察機(jī)關(guān)的職能，僅體現(xiàn)了刑訴法的部分內(nèi)容，民事訴訟法、行政訴訟法賦予檢察機(jī)關(guān)的職能在組織法中完全沒(méi)有體現(xiàn)，缺乏對(duì)修改后的訴訟法賦予新職能的匹配性。又如雖然檢察官法規(guī)定了“檢察官的工資制度和工資標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)檢察工作特點(diǎn)，由國(guó)家規(guī)定”。但由于相關(guān)具體法規(guī)的缺位，檢察官專業(yè)職務(wù)序列并沒(méi)有真正建立，其管理依然基本等同于普通公務(wù)員，級(jí)別晉升、工資標(biāo)準(zhǔn)也基本是按照行政級(jí)別進(jìn)行管理。同時(shí)，對(duì)檢察官以外的檢察人員如何管理還缺乏具體的操作細(xì)則。涉及檢察管理法律法規(guī)混亂不一，導(dǎo)致檢察管理在某些方面無(wú)法可依、有法難依。

(二)檢察系統(tǒng)管理地方化

1.檢察機(jī)關(guān)人員機(jī)構(gòu)編制管理受地方制約

檢察機(jī)關(guān)的編制機(jī)構(gòu)，檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員、檢察院?jiǎn)T的任免以及人員招錄、考核、提拔、獎(jiǎng)勵(lì)、任免等由地方編制部門、地方人大以及組織部門等確定和組織實(shí)施。

2.檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)基本由地方黨委、政府保障

檢察機(jī)關(guān)的財(cái)政預(yù)算要由地方財(cái)政部門審核后報(bào)經(jīng)地方人大會(huì)議通過(guò)。檢察機(jī)關(guān)的辦公場(chǎng)所建設(shè)、辦公經(jīng)費(fèi)以及工資、福利,乃至其他的一切關(guān)系到檢察官切身利益的諸如子女入學(xué)、醫(yī)療保障都取決于當(dāng)?shù)卣跋嚓P(guān)行政部門?？梢哉f(shuō)地方黨委、政府決定了檢察機(jī)關(guān)的物質(zhì)保障。

3.檢察機(jī)關(guān)需要處理大量的地方政務(wù)信息，參與地方行政工作

檢察機(jī)關(guān)每天都要收到大量來(lái)自當(dāng)?shù)攸h委、政府發(fā)來(lái)的各種類型的公文,需要設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)和人員來(lái)處理政務(wù)信息。同時(shí)，很多檢察院還被要求每年要派員參加地方黨委、政府組織的拆遷辦、維穩(wěn)辦等具體行政工作。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)是本職所在，但在一些影響?yīng)毩⑥k案的方面受地方制約過(guò)大，其在探索檢察管理、職責(zé)履行上難免會(huì)出現(xiàn)偏差。

(三)業(yè)務(wù)管理模式行政化

1.機(jī)構(gòu)設(shè)置上司法與行政不分

現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，無(wú)論是業(yè)務(wù)部門還是綜合部門的名稱一般為廳、局、處、科等，負(fù)責(zé)人對(duì)應(yīng)為某長(zhǎng)或某主任，行政級(jí)別和待遇都與行政機(jī)關(guān)相對(duì)應(yīng)。尤其是在業(yè)務(wù)部門，檢察官既要辦理案件，又要處理大量的行政性事務(wù)。

2.辦案體制行政化

檢察機(jī)關(guān)實(shí)行層層審批、集體負(fù)責(zé)的辦理案件機(jī)制,與行政事務(wù)審批模式?jīng)]有太大區(qū)別，直接查辦案件的辦案人員做不了決定,而做決定的領(lǐng)導(dǎo)卻無(wú)暇審查，甚至根本不懂辦案, 無(wú)法體現(xiàn)執(zhí)法的直接性和親歷性要求，影響了檢察官個(gè)體能動(dòng)性的發(fā)揮,甚至還導(dǎo)致案件出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題后互相推諉、無(wú)人負(fù)責(zé)。

3.檢察委員會(huì)議事決事規(guī)則行政化

檢察委員會(huì)是檢察機(jī)關(guān)辦案的一個(gè)決策機(jī)構(gòu)，檢察委員會(huì)集體討論的意見(jiàn)往往會(huì)決定一些重大疑難復(fù)雜案件的處理。而在實(shí)際運(yùn)行中，檢委會(huì)成員研究討論和決策事項(xiàng)時(shí),往往以檢察長(zhǎng)以及行政級(jí)別比較高的領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)為主,帶有濃厚的行政色彩。

4.按行政習(xí)慣分配案件、安排工作

檢察工作的注意力和著力點(diǎn)往往隨著行政工作的變化而變化,尤其是在辦案業(yè)務(wù)方面，還通過(guò)定指標(biāo)、下任務(wù)的方式來(lái)抓工作。案件由誰(shuí)辦理，怎么辦理，基本上都是領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算。甚至在檢察官已經(jīng)被授予權(quán)力的情況下，仍然習(xí)慣早請(qǐng)示、晚匯報(bào)，事事請(qǐng)示領(lǐng)導(dǎo)決策。

(四)檢察官主體地位未充分體現(xiàn)

1.檢察官在執(zhí)法辦案中主導(dǎo)地位沒(méi)有體現(xiàn)

在現(xiàn)行的行政化業(yè)務(wù)管理體制下，檢察官獨(dú)立執(zhí)法辦案的主體地位幾乎沒(méi)有體現(xiàn)。一方面，檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)、檢察官之間的職責(zé)權(quán)限沒(méi)有明確劃分，案件辦理基本上都是由檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)決定。檢察官聽(tīng)命于比自己職位高的領(lǐng)導(dǎo),自主性弱,依賴性強(qiáng),久而久之,行政思維取代了法律思維, 依法自主辦案意識(shí)逐漸淡化。另一方面，在目前的案件辦理模式下，檢察官基本上都是既當(dāng)檢察官，又當(dāng)書(shū)記員，有時(shí)甚至還要充當(dāng)司法警察的角色，無(wú)法讓檢察官集中精力專心辦案。

2.檢察官的晉升渠道沒(méi)有暢通

盡管檢察官法對(duì)檢察官等級(jí)進(jìn)行了規(guī)定，中組部等有關(guān)部門也出臺(tái)了《檢察官職務(wù)序列設(shè)置暫行規(guī)定》等文件，但在實(shí)際運(yùn)行中，檢察官等級(jí)的晉升，往往是該檢察官的行政級(jí)別晉升后，其檢察官的等級(jí)才隨之晉升。檢察官等級(jí)之間幾乎沒(méi)有什么差別，檢察官們期待的往往都是局長(zhǎng)、處長(zhǎng)、科長(zhǎng)這些職級(jí)的獲得，而不是檢察官等級(jí)的晉升。檢察人員與其他公務(wù)員之間、檢察官與其他檢察人員之間的職務(wù)序列、晉升方式?jīng)]有進(jìn)行區(qū)別，導(dǎo)致檢察官對(duì)本應(yīng)看重的檢察官等級(jí)漠不關(guān)心。

3.檢察官的職業(yè)保障沒(méi)有到位

職業(yè)保障不到位最突出的體現(xiàn)就是缺乏專業(yè)的檢察官職務(wù)序列。比起檢察官等級(jí)，檢察官的薪酬待遇與其行政級(jí)別關(guān)系更大。此外，檢察官的身份保障和履職豁免制度還沒(méi)有完全建立，有待進(jìn)一步完善。如我國(guó)檢察官的職務(wù)豁免主要體現(xiàn)在最高人民檢察院頒布的《檢察人員執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究條例》，但這一條例是最高人民檢察院出臺(tái)的內(nèi)部工作規(guī)定，階位較低。

五、深化改革背景下檢察管理實(shí)現(xiàn)法治化形態(tài)的路徑分析

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出要“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”，并對(duì)司法體制改革提出了明確要求。十八屆四中全會(huì)首次專題討論依法治國(guó)問(wèn)題，勾畫(huà)出了新一輪司法體制改革的藍(lán)圖。改革是挑戰(zhàn)，也是機(jī)遇。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)切實(shí)把握新一輪司法體制改革機(jī)遇，革舊鼎新，實(shí)現(xiàn)檢察管理向法治化形態(tài)的過(guò)渡。

(一)建立責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的檢察人員管理機(jī)制

1.實(shí)行檢察官員額制

檢察官行使權(quán)力、承擔(dān)責(zé)任的前提是其具有承擔(dān)責(zé)任和正確行使權(quán)力的能力。由于多種原因，目前，檢察機(jī)關(guān)的檢察官中還存在很多不會(huì)辦案、不敢辦案、不愿辦案的“檢察官”。實(shí)行員額制就是要將這些“偽檢察官”逐步清除出檢察官隊(duì)伍，讓會(huì)辦案、敢辦案、愿辦案的檢察官成為名符其實(shí)的檢察官。檢察官的員額，應(yīng)根綜合考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、區(qū)域位置、人口數(shù)量和案件數(shù)量等因素進(jìn)行確定。

2.實(shí)行檢察人員分類管理

根據(jù)行使檢察權(quán)主體的不同,可對(duì)檢察人員按照檢察官、檢察官助理、書(shū)記員、司法警察、司法技術(shù)人員等五類人員的進(jìn)行分類管理，分別建立專業(yè)的職務(wù)序列，每種職務(wù)序列人員原則上只能在各自類別中流轉(zhuǎn)。建立不同的職務(wù)序列，進(jìn)行精細(xì)化、專業(yè)化分類，目的是把檢察辦案中的一些事務(wù)進(jìn)行分類，劃歸不同職務(wù)序列的人員負(fù)責(zé)，各司其職，讓檢察官全身心投入辦案。上述五類人員之外的其他檢察人員列入司法行政人員,可參照普通公務(wù)員管理。

3.逐步推行人財(cái)物統(tǒng)一管理

分別成立國(guó)家司法委員會(huì)、省級(jí)司法委員會(huì)統(tǒng)一管理法院、檢察院人財(cái)物，減少地方黨委、政府對(duì)司法權(quán)的制約、干涉，實(shí)現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)相分離，確保司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法權(quán)。這項(xiàng)改革牽涉面廣，難度大，可采集省級(jí)統(tǒng)一管理向中央統(tǒng)一管理逐步過(guò)渡。同時(shí)實(shí)行檢察官逐級(jí)遴選制度，鼓勵(lì)檢察官到基層一線鍛煉，確保檢察官的整體素質(zhì)。

(二)建立檢察官主導(dǎo)辦案的業(yè)務(wù)管理機(jī)制

1.實(shí)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合

完善檢察機(jī)關(guān)職能配置，統(tǒng)一規(guī)范內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置。如湖北省檢察機(jī)關(guān)近幾年正在進(jìn)行的基層院內(nèi)部整合改革，撤銷原有機(jī)構(gòu)，根據(jù)編制人數(shù)分別實(shí)行五、七、九部制①湖北省檢察機(jī)關(guān)自2009年就開(kāi)始在部分基層院探索內(nèi)部整合改革，對(duì)50人以下的基層院實(shí)行五部制，50至100人的基層院實(shí)行七部制，100人以上的基層院，實(shí)行九部制。，由分管檢察長(zhǎng)或黨組成員兼任各部負(fù)責(zé)人，有效減少了中間層級(jí)，實(shí)行扁平化管理，成效明顯。同時(shí)，在實(shí)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合的過(guò)程中，應(yīng)注重突出檢察業(yè)務(wù)中心和檢察官主體地位。在機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置上向檢察業(yè)務(wù)部門、和辦案一線傾斜；設(shè)立“司法行政管理局”，行使檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部基本的司法行政管理職能,如從事政工、行政裝備、檔案管理等行政事務(wù)。條件成熟后，可設(shè)立秘書(shū)長(zhǎng)，專門負(fù)責(zé)統(tǒng)管本院行政事務(wù)，在各部分別設(shè)立行政助理，專門負(fù)責(zé)各部行政事務(wù)，將檢察官?gòu)臒┈嵉男姓聞?wù)中解放出來(lái)，專司辦案職責(zé)。

2.建立檢察辦案責(zé)任體系

實(shí)行員額制后，可在最高人民檢察院近年來(lái)推行的主任檢察官辦案責(zé)任制試點(diǎn)基礎(chǔ)上，直接實(shí)行檢察官辦案責(zé)任制。明確劃分檢察長(zhǎng)(副檢察長(zhǎng))、檢察委員會(huì)、檢察官之間的職責(zé)權(quán)限，檢察長(zhǎng)(副檢察長(zhǎng))、檢察委員會(huì)、檢察官在各自的權(quán)限內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。檢察官在檢察長(zhǎng)授權(quán)范圍內(nèi)，對(duì)一些非終局性事項(xiàng)、事務(wù)性工作，無(wú)需再請(qǐng)示上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，可自行決定履行職責(zé)。檢察官對(duì)案件辦理承擔(dān)主要辦案責(zé)任和終生責(zé)任。同時(shí)，在檢察官員額制基礎(chǔ)上，建立相應(yīng)的辦案組織。明確辦案組織內(nèi)部檢察官、檢察官助理、書(shū)記員、檢察技術(shù)人員和司法警察等人員之間的職責(zé)分工，在各自職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

(三)建立體現(xiàn)檢察官職業(yè)特點(diǎn)的職業(yè)保障機(jī)制

1.建立以專業(yè)等級(jí)為基礎(chǔ)的薪酬待遇保障機(jī)制

對(duì)檢察官、檢察官助理、書(shū)記員、檢察技術(shù)人員、司法警察等實(shí)行專業(yè)等級(jí)的幾類人員，按照“實(shí)行專業(yè)等級(jí)工資、適當(dāng)拉開(kāi)等級(jí)差距”的原則，實(shí)行工資待遇與專業(yè)等級(jí)掛扣而非與行政級(jí)別掛扣的薪酬體系。同時(shí)，在實(shí)行員額制和建立檢察辦案責(zé)任體系的基礎(chǔ)上，推行檢察人員與普通公務(wù)員之間的薪酬待遇差別化管理，適當(dāng)提高檢察人員的工資待遇。

2.建立完善檢察官的身份保障機(jī)制

一是檢察官任免辭退條件和程序法定。通過(guò)立法對(duì)檢察官任免事由和辭退條件進(jìn)行修改完善，嚴(yán)格條件，確保檢察官非因法定事由、非經(jīng)法定程序不被免職、離崗，為檢察官依法履職提供制度保障。二是完善檢察官退休制度。一方面，明確無(wú)法定事由，非經(jīng)本人申請(qǐng)，不得強(qiáng)制提前退休。另一方面，對(duì)長(zhǎng)期從事以一線辦案的優(yōu)秀檢察官，按照個(gè)人自愿申請(qǐng)和組織批準(zhǔn)相結(jié)合原則，實(shí)行適當(dāng)延遲退休，充分發(fā)揮優(yōu)秀檢察官的價(jià)值。三是建立職務(wù)豁免制度。以法律的形式對(duì)豁免制度進(jìn)行明確，確保檢察官是在依法行使職權(quán)，產(chǎn)生的錯(cuò)誤、認(rèn)識(shí)的偏差、造成的后果等非因本人的故意或重大過(guò)失，即可享受不承擔(dān)民事、刑事或懲戒的責(zé)任。

3.建立專業(yè)培訓(xùn)機(jī)制

一是實(shí)行新任檢察官準(zhǔn)入培訓(xùn),至少需要6個(gè)月的脫產(chǎn)學(xué)習(xí)。二是從業(yè)中檢察官的持續(xù)培訓(xùn),每年要參加一定期限的短期培訓(xùn)。三是檢察官等級(jí)晉升必須經(jīng)過(guò)規(guī)定課程的學(xué)習(xí)。

(四)建立完善、統(tǒng)一檢察管理的法律規(guī)范體系

如前所述，檢察管理實(shí)現(xiàn)法治化過(guò)渡，需要進(jìn)行種種改革，改革就需要突破、創(chuàng)新，但檢察機(jī)關(guān)目前正在實(shí)行的各項(xiàng)改革嘗試以及將要進(jìn)行的改革措施，都必然牽涉到相關(guān)的法律法規(guī)修改、完善。鑒于目前我國(guó)當(dāng)前涉及檢察管理的法律法規(guī)繁雜，且缺乏統(tǒng)一性，建議由全國(guó)人大制定出臺(tái)專門的《檢察管理法》，對(duì)檢察管理的主體與對(duì)象、管理原則與方法、管理內(nèi)容與程序等作出具體規(guī)定，為檢察管理法治化提供有效依據(jù)。當(dāng)然，立法涉及方方面面，不可能一蹴而就。如果當(dāng)前《檢察管理法》條件尚不成熟，可結(jié)合檢察機(jī)關(guān)正在實(shí)施和將要實(shí)施的各項(xiàng)改革，及時(shí)修改相關(guān)法律法規(guī)，為改革提供法律支持和依據(jù)。

法治孕育著正義之魂、人性之美、道德之善[6]。檢察管理法治化形態(tài)是建設(shè)法治中國(guó)的應(yīng)有之義，只有沖破藩籬、勇于創(chuàng)新，方能實(shí)現(xiàn)。

[1]辭海編輯委員會(huì).辭海(1979年版)縮印本[M].上海：上海辭書(shū)出版社,1980：813.

[2]王桂五.中華人民共和國(guó)檢察制度研究[M].北京：中國(guó)檢察出版社，2008：518.

[3]公王祥.建國(guó)之初的司法制度[J].江海學(xué)刊,2004,(4).

[4]徐漢明.社會(huì)管理法治化論綱[J].法學(xué)評(píng)論,2013,(6).

[5]向澤選.檢察工作的科學(xué)發(fā)展[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào),2009,(6).

[6]汪習(xí)根.法治中國(guó)的核心價(jià)值基礎(chǔ)[J].法制資訊,2014,(8).

[責(zé)任編輯:陳 晨]

2016-09-12

舒曉輝(1981-)，男，湖北黃岡人，檢察官，武漢大學(xué)法學(xué)院2015級(jí)法學(xué)理論博士研究生。

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