“一帶一路”建設(shè)面臨的恐怖主義安全情勢分析及應(yīng)對

吳 丹

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430000)

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“一帶一路”建設(shè)面臨的恐怖主義安全情勢分析及應(yīng)對

吳 丹

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430000)

“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”(簡稱“一帶一路”)建設(shè)戰(zhàn)略自2013年啟動以來，目前沿線已包含60多個國家和地區(qū)。其中，西亞地區(qū)伊朗、伊拉克、沙特阿拉伯、也門，南亞印度、巴基斯坦、孟加拉、阿富汗等相當(dāng)一部分國家，遠非一片陽光燦爛的凈土。若干國際的政治動蕩和跨國界的恐怖主義活動必然會影響“一帶一路”建設(shè)在該地區(qū)的拓展?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)進一步深化各國合作的同時，更需安全穩(wěn)定的外部環(huán)境。因此，評估中、南亞的安全情勢及我國建設(shè)“一帶一路”面臨的風(fēng)險，完善安全保障措施，是“一帶一路”戰(zhàn)略深入推進的前提與基礎(chǔ)。

一帶一路：恐怖犯罪：國際法

2015年3月28日國家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的遠景與行動》?！耙粠б宦贰苯栌霉糯臍v史符號，高舉和平發(fā)展旗幟，主動發(fā)展與沿線國的經(jīng)濟合作伙伴關(guān)系，“一帶一路”是全球性的，它能創(chuàng)造的利益和效益是前所未有的，而其面臨的風(fēng)險與挑戰(zhàn)也是巨大的，尤其是當(dāng)下恐怖主義已在全球泛濫，沒有宗教和國界的限制，任何國家、經(jīng)濟團體都不能幸免。因此，深刻探討實施“一帶一路”戰(zhàn)略所面臨的恐怖主義現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)，對于確保戰(zhàn)略開展活動具重要的現(xiàn)實意義。

一、恐怖主義概念的學(xué)理研究

對恐怖主義概念的科學(xué)界定是研究恐怖主義的邏輯起點，自20世紀60年代以來，以聯(lián)合國為主的各國政府、國際法學(xué)者對恐怖主義定義進行了大量研究，價值判斷與利益爭奪導(dǎo)致各國對于恐怖主義定義出現(xiàn)分歧。有學(xué)者統(tǒng)計，僅在1936—1983年期間，各國政府、學(xué)界提出的恐怖主義定義已達到100多個，而各大國際公約的詮釋是各國政府或立法部門進行定義界定的參考。

(一)恐怖主義定義

“恐怖”一次在漢語中主要指一種心態(tài)，英文“恐怖”(terror)譯為“極度害怕”?？植婪肿踊谀撤N動機與目的進行恐怖活動，從而造成人們的恐怖心態(tài)，恐怖主義的存在代表了社會體制的失衡與溝通渠道的不健全。美國國際政治學(xué)者亞歷克斯·施米德將恐怖主義定義為：秘密的自然人或組織為特殊的政治原因而使用的一種暴力行為，此種暴力的直接犧牲者具有任意性和隨機性?？植乐髁x同屬政治范疇，政治性是恐怖主義基本特征之一。區(qū)別于一般經(jīng)濟或刑事暴力犯罪，恐怖分子為達到某種政治目的，在社會、民族、宗教、國家沖突中，為解決矛盾而采取的一種非理性手段。如果某種暴力破壞活動僅僅是破環(huán)社會秩序，沒有政治目標(biāo)，那么就不構(gòu)成恐怖主義，僅是刑事暴力犯罪。例如，黑社會組織、邪教組織犯罪等。當(dāng)恐怖主義有國際因素牽連或具有國際性質(zhì)者，即屬國際恐怖主義[1]。

(二)國際立法

恐怖主義在國際法中并沒有一個普遍被廣泛接受的的定義?！翱植乐髁x”一詞第一次出現(xiàn)是在1930年布魯塞爾的第三次國際刑法統(tǒng)一會議上，該次會議也促使國際聯(lián)盟起草《恐怖主義防制與懲處公約》，但因為第二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，以及各國對恐怖主義的定義有重大歧見等種種因素，該公約并未生效。聯(lián)合國于1973年曾匯集各國專家學(xué)者企圖對“恐怖主義”做出明確之定義，但因始終未能針對此名詞界定出令人滿意的定義，而于1974年終止這項討論。1977年《對恐怖主義抑制的歐洲條約》在恐怖主義的定義上獲得重大的成效，雖然這個條約并未給予恐怖主義一個明確的定義，但它在第一條以列舉的方式，舉出何者是恐怖主義因為國際恐怖主義的定義。為了解決對恐怖主義難以定義這一問題，國際社會采用以下兩種方式：第一，是在有某種程度具有共通價值觀的地域做成條約，如1971年《美洲國家加盟關(guān)于恐怖主義防止處罰條約》；第二，避免對“恐怖”這一名詞做政治性的評價，而集中于依據(jù)恐怖犯罪人的通常犯罪類型上?？植乐髁x不同于一般的非政治性的刑事暴力犯罪，具有恐怖性、政治學(xué)、系統(tǒng)性的特點。國際恐怖主義定義同時反應(yīng)了民族國家、國際組織間妥協(xié)的意志，一旦成功定義及轉(zhuǎn)化為各國國內(nèi)法的義務(wù)，這是國際社會聯(lián)合反恐所迫切需要的。近年來，聯(lián)合國大會針對恐怖主義議題，作出了1983年38/130號決議，1993年48/122號決議，1995年50/53號決議，等等。

(三)區(qū)域反恐條約

區(qū)域反恐條約由有關(guān)的區(qū)域性國際組織制定，具有鮮明的地區(qū)色彩。包括2001年上海合作組織《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》(以下簡稱《上海公約》)，《東盟反恐公約》?！渡虾９s》是我國與俄羅斯、哈薩克斯坦等中亞五國簽訂的區(qū)域反恐公約，也是上合組織成員國聯(lián)合打擊恐怖主義“三股勢力”的區(qū)域反恐國際文件。《上海公約》首次在國際上對“恐怖主義”、“分裂主義”和“極端主義”的含義做出的明確定義。同時《上海公約》對締約國的反恐原則和要求作出了法律規(guī)定，強調(diào)了各國對打擊恐怖主義犯罪的國際司法合作義務(wù)，要求各國引渡恐怖主義犯罪分子，并且建立地區(qū)反恐怖機構(gòu)，以促進成員國合作打擊“三股勢力”。

《東盟反恐公約》是東盟十國自成立以來在安全領(lǐng)域內(nèi)簽署的首份具有法律效力的文件。公約正文共23條，對恐怖主義犯罪概念作出了明確界定。公約吸納了聯(lián)合國反恐公約中規(guī)定的恐怖主義犯罪，列舉十四項恐怖主義行為，反映了當(dāng)前恐怖主義犯罪新趨勢。列舉式的立法模式有助于各締約國明確把握恐怖主義犯罪外延，也易于司法機關(guān)的認定與處理。鑒于東盟各國政治、經(jīng)濟、文化的差異，以及各國反恐立法的不均衡性，公約在反恐合作區(qū)域的內(nèi)容中強調(diào)了“能力建設(shè)”，均衡發(fā)展與提高東盟地區(qū)各國反恐能力。公約第6條規(guī)定了各締約國在13個領(lǐng)域的反恐合作，包括提高網(wǎng)絡(luò)恐怖主義以及新形式的恐怖主義應(yīng)對能力，加強彼此信任、不同文明內(nèi)部間的對話，強化跨境合作、加強信息交流、信息共享等等。公約自簽署以來，各成員國根據(jù)多邊或雙邊反恐協(xié)議，逐步建立反恐機構(gòu)，這體現(xiàn)了東盟各國在盟一體化進程中的趨同認識，有助于東盟安全體的建立，同時牽制了域外大國對東盟地區(qū)的安全滲透。

二、“一帶一路”沿線國家恐怖主義活動現(xiàn)狀

當(dāng)代恐怖主義活動空前活躍于國際社會，其危害和影響超過了以往任何一個歷史時期。經(jīng)濟與和平學(xué)會(Institute for Economics and Peace)的報告指出，2015年近1.8萬人死于恐怖襲擊，恐怖主義活動教過去強度增加，范圍增大。全球恐怖主義指數(shù)2015年報告顯示，2014年共發(fā)生了近1萬件恐怖襲擊事件，比上年增長了44%?？植乐髁x的涉及地區(qū)和國家更為廣泛和眾多。而“一帶一路”穿過了世界上恐怖主義活動最為嚴重的幾大國家——巴基斯坦、伊拉克、阿富汗、敘利亞、尼日利亞、印度、索馬里。

南亞是恐怖主義活動的重災(zāi)區(qū)，南亞地區(qū)民族、宗教背景結(jié)構(gòu)復(fù)雜，恐怖主義是威脅該地區(qū)和國家安全的重要因素。在南亞，恐怖組織集中在巴基斯坦、尼泊爾、印度等國，南亞恐怖主義活動具有跨界性特征?？植婪肿釉诳耸裁谞枴⒏缓?、印度等地區(qū)建立“圣戰(zhàn)者運動網(wǎng)”， 2013年，“烏茲別克斯坦伊斯蘭運動”和巴基斯塔塔利班聯(lián)合建立了“囚徒支持者”組織，南亞恐怖主義的跨境特征增大了各國反恐打擊力度的難度。在恐怖主義活動猖獗的印度，盡管80%的民眾信奉印度教，但一些極端的印度教原教旨主義組織，積極參加各種暴力沖突和恐怖活動中。據(jù)統(tǒng)計，在印度積極活動的極端主義、分裂主義和恐怖主義組織有大約 180多個。同時，巴基斯坦境內(nèi)的極端恐怖組織也非?；钴S，50多個極端組織， 其中跨國組織 32個。

中亞連結(jié)歐亞地區(qū)，是絲綢之路的重要通道，也是我國周邊安全利益和戰(zhàn)略的重要屏障。中亞各國獨立以來，由于特殊的地緣戰(zhàn)略位置，資源財富分配不均，地區(qū)民族宗教關(guān)系復(fù)雜，加上經(jīng)常陷入大國紛爭的漩渦，地區(qū)各國沖突頻發(fā)。中亞國家中普遍存在的貧富差距等社會問題催化了中亞的恐怖主義。中亞恐怖主義活動兼具宗教極端型和民族分裂型雙重特征。塔利班的滲透、泛伊斯蘭主義和泛突厥主義的影響、以本·拉登為首的國際恐怖主義的支持、美國對中亞反恐斗爭的干預(yù)等都是中亞恐怖主義活動泛濫的主要因素[2]。從20世紀90年代的塔吉克坦內(nèi)戰(zhàn)、“三股惡勢力”蔓延與合流，到21世紀前十年的大國地緣政治“游戲”及烏茲別克斯坦的“安集延事件”都引發(fā)國際社會的深切擔(dān)憂。毫無疑問，這絕不是中亞恐怖主義產(chǎn)生以至猖獗的最主要的原因，而中亞的恐怖主義不僅威脅本國的社會秩序，且對我國新疆地區(qū)安全造成了不良的影響，加速了新疆民族分裂組織勢力的發(fā)展，威脅我國西北地區(qū)的安全與穩(wěn)定[3]。

總體而言，“一帶一路”沿線國家恐怖主義不僅存在因傳統(tǒng)民族的意識形態(tài)沖突等原因而發(fā)展的傳統(tǒng)恐怖主義，如南亞地區(qū)，也包括新型恐怖主義，如以基地組織為代表的極端宗教式，致使新疆—中東—南亞—的宗教極端主義與恐怖主義的弧帶將連通形成，成為恐怖主義蔓延的便捷通道[4]。而恐怖主義活動一旦泛濫，勢必極大影響“一帶一路”經(jīng)濟、人員、貿(mào)易通道的安全，影響地區(qū)穩(wěn)定，對“一帶一路” 的建設(shè)造成巨大破壞。

三、恐怖主義活動對 “一帶一路” 建設(shè)的威脅表現(xiàn)

(一)海外投資的威脅

中國人遭遇的恐怖襲擊原因不同于和美國，后者是因為干預(yù)性外交政策和軍事行動引起當(dāng)?shù)刈诮虡O端人士的反抗，而中國在海外的遇襲多是由于中國經(jīng)濟活動與當(dāng)?shù)乩鏇_突造成。隨著“一帶一路”建設(shè)海外投資增多，中國勢必大量輸出資本、而派出企業(yè)人員面對恐怖主義的威脅風(fēng)險也日益增加。從中國籍自由顧問樊京輝被“伊斯蘭國”極端組織綁架并殺害到馬里首都巴馬科麗笙酒店發(fā)生恐怖襲擊事件，中資機構(gòu)和人員在海外的安全風(fēng)險越發(fā)突出，一些恐怖組織將矛頭對準(zhǔn)中國的海外投資者。如何在當(dāng)?shù)匾?guī)避恐怖主義的風(fēng)險，是中國當(dāng)前必須面對的難題。

中國企業(yè)員工在境外遇襲事件大多發(fā)生于南亞及中亞，尤其是政局不穩(wěn)定地區(qū)，遇襲事件主要可分為兩大類，一類是中國人在海外從事經(jīng)貿(mào)活動被搶劫甚至殺害，另一類是中國企業(yè)的海外項目員工遭當(dāng)?shù)匚溲b分子襲擊或綁架。據(jù)統(tǒng)計自2007年以來，從事石油、礦產(chǎn)、工程建設(shè)的中國員工先后在蘇丹、尼日利亞、印尼等地遭遇劫持事件。隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的深入推進，鑒于“一帶一路”沿線不少國家是高風(fēng)險國家，我國投資者更應(yīng)謹慎規(guī)避風(fēng)險，將風(fēng)險防范放在與投資同等重要甚至更為重要的地位[5]。

(二)對我國邊疆安全的威脅

“一帶一路”戰(zhàn)略主要著眼于公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通建設(shè)。自2014年6月以來，伊斯蘭教遜尼派極端組織“伊斯蘭國”(ISIS)迅速崛起，成為全球面臨的新難題，而境內(nèi)反動勢力與境外恐怖分子勾結(jié)，破壞油氣管道等恐怖主義活動的行為大有可能。中國致力于互聯(lián)互通建設(shè)，但客觀上需要防范被極端主義恐怖分子利用的危險，避免成為恐怖分子來回穿行的走廊?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)在便利經(jīng)貿(mào)往來的同時，ISIS等恐怖分子借“一帶一路”互聯(lián)互通的便利，趁機混入中國。近年來，新疆地區(qū)的分裂分子在境外接受訓(xùn)練后回到境內(nèi)，宣傳恐怖主義思想，嚴重威脅我國西北疆地區(qū)的安全與穩(wěn)定[6]。現(xiàn)在印尼、越南均發(fā)現(xiàn)有維吾爾族恐怖分子，他們試圖在東南亞國家接受恐怖主義訓(xùn)練。同時，哈薩克斯坦等國擔(dān)心新疆恐怖主義分子的外溢，因而嚴格限制簽證[7]，而這也將不可避免的影響 “一帶一路” 建設(shè)過程中的兩國經(jīng)貿(mào)往來與人員交流。

四、國際法及宗教視野下的恐怖主義風(fēng)險應(yīng)對路徑

為了維護國際社會的共同利益和“一帶一路”建設(shè)安全，國際社會各國紛紛將反恐怖列入安全計劃的議事日程。需強調(diào)的是，在我國主導(dǎo)的國際反恐怖行動，不能單純依靠武力, 以暴制暴, 必須遵循國際法準(zhǔn)則，通過合法的途徑和平解決。相反,對恐怖主義的報復(fù)性的武力打擊, 或許會招致更嚴重的恐怖回擊。

(一)完善反恐的區(qū)域及雙邊立法，創(chuàng)建“反恐共同體”

從法律機制來看，由于國際政治因素變化及各國法律基礎(chǔ)的差異，國際社會長期對恐怖組織的認定無法取得徹底一致，基于不同的政治傾向及國際利益考慮，特別是對于有關(guān)民族解放活動的態(tài)度，各國也相差甚遠，一國所認為的恐怖主義行徑，則被另外一國看成為最求自由解放的行為。因此各成員國對恐怖主義的定義必然是自我論證、先驗的。而完善我國與“一帶一路”沿線國的雙邊及多邊協(xié)議和條約，本質(zhì)上有助于消除各自因法制的差異對恐怖主義認定造成的沖突狀態(tài)。從目前來看，上合組織的成員國均已經(jīng)加入《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》，并且在上世紀90年代，中國與俄、蒙、吉、哈、塔、烏、土、越等國分別簽署了雙邊刑事司法協(xié)助條約，此外還需更完善的規(guī)范針對跨國追捕及遣返規(guī)定的技術(shù)合作問題[8]。

(二)建立反恐情報共享機制，加強地區(qū)國際司法協(xié)作

情報是防御的前沿，在反恐的國際斗爭中，及時而準(zhǔn)確的情報至關(guān)重要，在尊重各國主權(quán)平等的基礎(chǔ)上加強與“一帶一路”沿線國家的反恐合作，有效利用其他國家的反恐信息和情報資源，已成為世界許多地區(qū)有效開展反恐戰(zhàn)略的有機組成部分。交換各國主要反恐部門情報，實現(xiàn)反恐情報資源最大化共享，是遏制恐怖主義的有效方法之一。我國在《反恐法》中首次明確反恐機構(gòu)的主要職責(zé)，強調(diào)通過各種渠道和手段，收集和分析有關(guān)恐怖主義組織人員資金來源以及動向。強化警務(wù)司法合作，加強反恐機構(gòu)的協(xié)調(diào)，使沿線國的反恐步調(diào)趨于一致。

(三)協(xié)調(diào)地區(qū)宗教文化沖突，建設(shè)文明對話機制

美國學(xué)者著名國際政治學(xué)家塞繆爾·亨廷頓認為:文明的沖突是對世界和平的最大威脅來, 而建立在文明之上的國際秩序是防止世界大戰(zhàn)的最可靠的保障?？植乐髁x與極端宗教主義相聯(lián)系絕非偶然。觀察近幾年發(fā)生在世界各地的恐怖犯罪活動,均是具有不同的宗教信仰和價值觀的文明之間的沖突。如果弱勢文明群體持續(xù)受到優(yōu)勢文明國家或地區(qū)的漠視或壓制，那么恐怖襲擊就難以根治，恐怖犯罪與反恐斗爭就還將繼續(xù)存在[9]。從地理上看，中國的“一帶一路”沿線國家多處于“世界動蕩之弧”，民族宗教矛盾復(fù)雜。在巴基斯坦有信德人、旁遮普人的矛盾，在斯里蘭卡有泰米爾人與主義名族僧伽人的矛盾，宗教問題與恐怖主義摻雜一起，常常對中國在當(dāng)?shù)仨椖康慕ㄔO(shè)造成干擾。因此我國需尊重文化與宗教的多元性，引導(dǎo)相關(guān)宗教人士與地區(qū)項目建設(shè)相適應(yīng)，充分調(diào)動沿線國發(fā)揮宗教的積極和正面功能，開拓宗教平等對話，處理好與領(lǐng)國宗教和信眾關(guān)系、人文交流及正常交往機制，對“一帶一路”戰(zhàn)略建設(shè)有至關(guān)重要的意義[10]。

“一帶一路”建設(shè)致力于建立更為公正合理的國際政治經(jīng)新秩序，推進各線國更好的經(jīng)濟發(fā)展及生活的改善，可從根源上鏟除滋生恐怖主義的土壤。習(xí)近平主席在外出訪問時多次提到“中國歡迎搭便車”，“中國愿意提供力所能及的幫助”。我國在立足自身國家安全，同時積極參與全球恐怖主義治理，可樹立負責(zé)任的大國形象，這對于中國提升中國的國際話語權(quán)、創(chuàng)造外交新局面、塑造中國和平發(fā)展的國際形象有重大意義。

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[8]南玉霞.論國際反恐斗爭與國家主權(quán)之關(guān)系[J].北方交通大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2003，(4).

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[責(zé)任編輯:鄭 男]

2016-08-12

吳丹(1992-)，女，江蘇常州人，2015級國際法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

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1008-7966(2016)06-0111-03