關于小興安嶺林區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的法律完善

牛生光，金麗婷

(伊春職業(yè)學院，黑龍江 伊春 153000)

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關于小興安嶺林區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的法律完善

牛生光，金麗婷

(伊春職業(yè)學院，黑龍江 伊春 153000)

一個國家生態(tài)環(huán)境保護措施得到有效落實是生態(tài)文明建設的重要基礎，法律是最重要的生態(tài)環(huán)境保護武器，對國家生態(tài)環(huán)境保護發(fā)揮著極其重要的作用。黑龍江省小興安嶺林區(qū)在我國國有林區(qū)中占有重要地位，國家和地方一直重視其生態(tài)環(huán)境的保護。但在小興安嶺林區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的立法、司法、執(zhí)法以及守法等各方面目前還存在著一些問題，亟須依照國家生態(tài)文明法治建設的要求，對小興安嶺林區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護從法律層面上進行完善。

小興安嶺；林區(qū)；生態(tài)環(huán)境保護；法律

黨的十八大報告提出要把我國生態(tài)文明建設不斷推向前進,黑龍江省加快大小興安嶺生態(tài)功能保護區(qū)建設的推進是黑龍江省委省政府為促進我省經(jīng)濟社會更快更好發(fā)展，提出的“八大經(jīng)濟區(qū)、十大工程”建設的重要舉措之一。一個國家加強生態(tài)環(huán)境保護最終就是要努力實現(xiàn)生態(tài)文明，也就是法治狀態(tài)下的和諧生態(tài)環(huán)境，生態(tài)環(huán)境保護的手段有政治、經(jīng)濟、法律等多個方面，其中，法律手段是最重要的，法律手段可以以明確、可操作的方式制度化地解決問題。習近平總書記說過，我們必須構建最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，制定最嚴密的生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)，來保障我國生態(tài)文明建設目標的實現(xiàn)?？墒?，在小興安嶺生態(tài)環(huán)境保護的過程中，出現(xiàn)了一些生態(tài)環(huán)境保護的法律問題，大大影響了小興安嶺林區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護工作，亟待進行解決。

一、小興安嶺林區(qū)生態(tài)環(huán)境保護意義重大

(一)小興安嶺林區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的實踐

小興安嶺林區(qū)中心城市伊春地處我省小興安嶺腹地，行政區(qū)劃面積共3.3萬平方公里。伊春林區(qū)素有“中國林都”、“紅松故鄉(xiāng)”、“天然氧吧”、“立體資源寶庫”的美譽，更被人形象地稱贊為鑲嵌在中國大地上的“祖母綠”。伊春林區(qū)是新中國建立后開發(fā)最早的重點國有林區(qū)和森林工業(yè)基地，也是我國最大的森林城市、黑龍江省首批國家生態(tài)文明先行示范區(qū)。作為東北亞天然生態(tài)屏障的小興安嶺林區(qū)，同時也是全球生態(tài)系統(tǒng)拼圖中的極其重要的一塊。伊春林區(qū)共擁有森林面積400多萬公頃，約占中國重點國有林區(qū)林地總面積的30%,活立木總蓄積達2.56億立方米，森林覆蓋率高達86.5%,生物種群多樣,保存較為完整，是我國寒溫帶針葉林、溫帶針闊混交林植被類的重要分布區(qū)，也是黑龍江流域和松花江流域眾多支流的源頭區(qū)和為各流經(jīng)水系提供了安全的水源涵養(yǎng)區(qū)。另外，小興安嶺林區(qū)作為我國為數(shù)不多的高品質碳納庫和碳儲庫，也對平衡我國東北地區(qū)的區(qū)域生態(tài)狀況和保障東北糧食主產(chǎn)區(qū)的生態(tài)安全發(fā)揮著極其重要的作用。據(jù)中國林科院專家組測定，伊春的森林和濕地資產(chǎn)總價值達1.26萬億元，每年為國家貢獻生態(tài)服務價值1 733億元，在我國生態(tài)戰(zhàn)略全局中具有無可替代的地位。

多年來，伊春林區(qū)始終高揚生態(tài)保護旗幟不動搖，堅持走綠色化發(fā)展之路，“生態(tài)立市，產(chǎn)業(yè)興市”的伊春林區(qū)的最重要發(fā)展戰(zhàn)略，伊春林區(qū)首先實施了國家林區(qū)生態(tài)保護和經(jīng)濟轉型功能區(qū)建設規(guī)劃，成為了全國最早全面停止森林商業(yè)性采伐的國有林區(qū)。伊春林區(qū)一直把保護生態(tài)視為伊春生存發(fā)展的生命線，把小興安嶺生態(tài)環(huán)境作為伊春生存和發(fā)展的根基和命脈來持久地保護。伊春林區(qū)以綠色發(fā)展為最重要指標，始終把低碳循環(huán)經(jīng)濟和生態(tài)可持續(xù)經(jīng)濟作為主要方面發(fā)展，做到了保護與發(fā)展的并行不悖，著力建設生態(tài)和諧、人民幸福的大美新林區(qū)。經(jīng)過多年的持續(xù)保護和建設，伊春林區(qū)生態(tài)形成了布局合理的多樣化生態(tài)體系，這很好地保護了小興安嶺林區(qū)的各種生物物種的繁衍和區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的平衡，這也有效地保障了三江流域和東北亞地區(qū)的生態(tài)環(huán)境安全。

(二)國家重視小興安嶺林區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護

“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。”習近平總書記曾指出，林區(qū)在復雜的生態(tài)系統(tǒng)中具有重要作用，它是國土安全保障和山水林田湖治理的最基礎組成部分。他還強調過，林業(yè)的興衰關系到一個國家經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。森林居于地球自然生態(tài)系統(tǒng)的最高層，要拯救地球就必須先拯救森林。

習近平總書記說過，國家生態(tài)環(huán)境保護是一項功在當代，而利在千秋的大事。他要求，一定要把國家生態(tài)環(huán)境保護放在更重要的位置上，一定要像保護自己的眼睛那樣保護我們的生態(tài)環(huán)境，一定要像珍惜自己的生命那樣珍惜我們的生態(tài)環(huán)境，國家在生態(tài)環(huán)境保護問題上一定要學會算大賬、長遠賬、整體賬和綜合賬，切記不要顧此失彼、貪小利失大局、寅吃卯糧、急于求成。生態(tài)環(huán)境保護工作是一個必須長期的、持續(xù)的任務，一定要久久為功才能做好。

習近平總書記2013年在訪問哈薩克斯坦時，與當?shù)卮髮W生說到環(huán)境保護時提到了“兩山論”，我們不僅要綠水青山，還要金山銀山，綠水青山就是金山銀山，沒有綠水青山，我們有金山銀山也沒有任何意義。習近平總書記的“兩山論”生動闡明了生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展的辯證關系，生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展應當是和諧統(tǒng)一的，這鮮明表達了黨和國家在生態(tài)環(huán)境保護方面的堅定決心和明確態(tài)度。

2016年5月23日，習近平總書記考察黑龍江，首站到小興安嶺伊春林區(qū)。在考察調研中他特別指出，生態(tài)是最重要的資源、生態(tài)就是生產(chǎn)力。目前我國的生態(tài)資源在總體上不夠豐富，因此加強現(xiàn)有生態(tài)資源的保護就更加重要了，小興安嶺伊春對的森林資源對全國大局具有極其重要的戰(zhàn)略意義。林區(qū)如果像從前那樣靠山吃飯，遲早會坐吃山空的。小興安嶺的森林生態(tài)如果遭到破壞，就會影響到國家的生態(tài)全局戰(zhàn)略。習近平總書記強調，當年我們林區(qū)人民伐木支援國家的建設，在特定時期為國家作出了不可磨滅的貢獻。但隨著時代的發(fā)展，我們認識到生態(tài)環(huán)境的重要性，保護好有限林業(yè)資源也是林區(qū)人民對國家的貢獻。從前砍樹是國家需要，當前護樹更是國家需要。習近平總書記還強調,伊春林區(qū)轉型發(fā)展時一定既要保護好林區(qū)的生態(tài)，又要保障好林區(qū)人民的民生[1]。

二、小興安嶺林區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的法律措施

(一)要逐步健全生態(tài)環(huán)境保護的立法規(guī)范

一個國家生態(tài)環(huán)境保護的立法是國家立法機關根據(jù)國家生態(tài)環(huán)境保護的需要制定法律法規(guī)，規(guī)范國家生態(tài)環(huán)境保護工作的活動。國家進行生態(tài)環(huán)境保護工作當然需要立法先行、有法可依，制定出完善的生態(tài)環(huán)境保護立法才能實現(xiàn)環(huán)境法治[2]。自新中國成立以來，我國依據(jù)憲法，建立了包括生態(tài)環(huán)境保護法律、生態(tài)環(huán)境行政法規(guī)和地方性生態(tài)環(huán)境法規(guī)在內(nèi)的多層級國家生態(tài)環(huán)境保護法律體系。

近年來，隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境保護立法方面的問題不斷凸顯出來，這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是一些方面的生態(tài)環(huán)境保護立法缺失；二是一些生態(tài)環(huán)境保護立法還與生態(tài)文明建設存在差距；三是一些生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)可操作性太差。我們應著重從如下幾個方面健全我國的生態(tài)環(huán)境保護立法：1.生態(tài)環(huán)境保護立法不得完全由行政機關主導進行。生態(tài)環(huán)境保護體現(xiàn)的是社會公共利益，廣大公民參與國家生態(tài)環(huán)境保護立法活動是在行使憲法賦予的公民權利，我們應當建立公開聽證制度來實現(xiàn)公民的參與生態(tài)環(huán)境保護立法權。2.生態(tài)環(huán)境保護立法的可執(zhí)行性必須是以生態(tài)環(huán)境違法行為的可罰性為前提的。現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護法律的某些規(guī)定欠缺可執(zhí)行性，就是因為對生態(tài)環(huán)境違法行為的法律責任規(guī)定的不夠明確。3.生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)必須以規(guī)范政府環(huán)境權的行使為中心。政府權力屬于國家的公權力，其行為對生態(tài)環(huán)境影響重大。政府的影響有積極的，也有消極的，如果政府相關部門不履行或者不依法履行其生態(tài)環(huán)境保護職責就必然對生態(tài)環(huán)境造成不利后果。從一些國家的過往經(jīng)驗看，一個國家在生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展相沖突的時候，一般都是以制定嚴格的生態(tài)環(huán)境立法來限制政府生態(tài)環(huán)境權力的使用，政府環(huán)不行使環(huán)境權或者濫用環(huán)境權都違反生態(tài)環(huán)境立法的宗旨。具體是從實體法和程序法兩方面限制政府環(huán)境權：從實體法上明確政府在生態(tài)環(huán)境事項決定和執(zhí)行中的具體權利和責任，尤其是政府違反生態(tài)環(huán)境保護責任的法律追究。從程序法上明確政府環(huán)境權的行使必須嚴格遵守法定程序，政府生態(tài)環(huán)境權的行使程序必須向群眾公開，有利于公民參與，接受其他機關和廣大公民的監(jiān)督，以限制政府對生態(tài)環(huán)境權恣意行使。

(二)要逐步提高生態(tài)環(huán)境保護的執(zhí)法水平

生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法是國家生態(tài)環(huán)境保護機關依法執(zhí)行法律，保護生態(tài)環(huán)境的活動。當前我國個別地方生態(tài)環(huán)境保護機關執(zhí)法水平仍然不高，成為嚴重阻礙我國生態(tài)環(huán)境保護工作的原因之一。借鑒其他國家經(jīng)驗，我們要提高生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法水平要從以下幾個方面著力提高。

第一，政府必須轉變發(fā)展理念，改革政績考核制度。有些地方政府奉行唯GDP增長指數(shù)壓倒一切理念，甚至大力為嚴重污染的高GDP企業(yè)不聞不問，通過破壞地方生態(tài)環(huán)境來換取GDP指數(shù)的一時提高。造成這一現(xiàn)象的主因，無非是GDP指數(shù)高低直接關系到政府政績。我國長期以來實行的政績考核制度中，GDP指數(shù)是一項極其重要的考核指標，領導干部升遷所需要的GDP高速增長往往都是在犧牲地方環(huán)境資源基礎上取得的。我們要轉變政府在地方經(jīng)濟發(fā)展的取向，必須在政績考核制度中把生態(tài)文明建設情況列入其中。具體說，就是要確立新的對領導干部的政績考核制度，其中既有經(jīng)濟建設指標，也有生態(tài)環(huán)境建設指標，對生態(tài)環(huán)境破壞有責任的領導干部進行責任追究。使得高污染企業(yè)在相關部門環(huán)境執(zhí)法時失去政府保護傘，有效提高地方政府的生態(tài)文明建設水平。

第二，對當前的生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法機制進行完善。根據(jù)現(xiàn)行的環(huán)境保護法律，我國環(huán)境保護職責是由政府環(huán)境保護行政主管部門依法履行，水利、土地、林業(yè)、礦產(chǎn)等其他部門也依法分工履行。在環(huán)境保護具體執(zhí)法中，反映出目前這種執(zhí)法職責分工機制的效率不高。究其根本主要是因為：首先，環(huán)境保護執(zhí)法的主管部門和各分工部門之間并無行政隸屬關系，具體執(zhí)法中又缺乏協(xié)調聯(lián)動機制，重復執(zhí)法、多頭執(zhí)法、推諉執(zhí)法等現(xiàn)象不可避免地發(fā)生。其次，基層環(huán)境保護執(zhí)法機構缺失，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府中就沒有專設的基層環(huán)保機構，使得最基層的生態(tài)環(huán)境保護工作無人負責。為了有效提高生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作的效率，必須改革我國現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機制，可以建立以環(huán)境保護主管部門為主導、其他分管部門聯(lián)動的“生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)動執(zhí)法機制”，同時還要在法律中賦予環(huán)境執(zhí)法機關以行政強制權，投入資金改良環(huán)保執(zhí)法部門的執(zhí)法裝備。

第三，要建立健全生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法監(jiān)督制度。生態(tài)環(huán)境關系社會的公共利益，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法需要接受社會監(jiān)督，健全對生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法的社會監(jiān)督也是我國生態(tài)文明建設的主要內(nèi)容，基于此，我們要逐步建立行政監(jiān)督和社會監(jiān)督相結合的主體多元化監(jiān)督制度。

(三)要充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護的司法功能

當前我國生態(tài)環(huán)境保護司法功能的發(fā)揮主要體現(xiàn)在如下幾個方面。

第一，生態(tài)環(huán)境糾紛需要通過司法途徑進行解決。我國目前逐漸增多的生態(tài)環(huán)境糾紛通過司法程序解決的還不多，一些相關利益主體有厭訟心理，再加上生態(tài)環(huán)境糾紛涉及面廣、內(nèi)容繁復，司法機關缺乏生態(tài)環(huán)境法律專業(yè)人才和缺乏法律依據(jù)，使得司法機關厭于受理生態(tài)環(huán)境糾紛案件，導致生態(tài)環(huán)境保護中司法功能無法發(fā)揮應有的作用。這與西方法治發(fā)達國家環(huán)境糾紛主要通過司法途徑解決存在明顯差別[3]。我們在生態(tài)文明建設中，可以借鑒國外經(jīng)驗，有效發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護的司法功能，具體可以從兩個方面進行：一是要提高司法機關辦理環(huán)境案件的專業(yè)化能力，強化司法人員的環(huán)境保護法律專業(yè)素養(yǎng)，在部分環(huán)境糾紛多發(fā)地區(qū)專門設立審理環(huán)境案件的環(huán)境糾紛法庭。二是要消除利益主體的厭訟心理，鼓勵利益主體將環(huán)境糾紛提交司法途徑解決。

第二，人民檢察院要努力發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護職能。生態(tài)環(huán)境保護與國家和人民的利益息息相關，人民檢察院作為代表國家的司法機關必然肩負保護生態(tài)環(huán)境的法律職責。司法實踐中，人民檢察院可以代表國家以原告身份提起環(huán)境公益訴訟，也可以在原告提起的環(huán)境訴訟中為其提供法律幫助，此外，在環(huán)境訴訟中人民檢察院還必須履行法律監(jiān)督職責。

第三，不斷健全環(huán)境公益訴訟制度。我國現(xiàn)行民事訴訟法明確規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度，但相關規(guī)定可操作性較差，過于原則[4]。我們要從幾個方面努力健全環(huán)境公益訴訟制度：首先，要明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟原告的資格條件。與環(huán)境糾紛有關的機關、組織和公民都有資格作為原告提起環(huán)境公益訴訟。就國家機關而言，人民檢察院具有環(huán)境公益訴訟的原告資格，是因為它忠實地代表公共利益，有利于公眾的整體意志和廣大人民群眾的普遍期望；當然，相關的環(huán)保部門也應當被賦予環(huán)境公益訴訟的原告主體資格。就社會組織而言，社會環(huán)保組織基于其自身屬性，也應被賦予原告主體資格，主導環(huán)境公益訴訟的進行。就公民自身而言，公民個人提起環(huán)境公益訴訟既是其權利，也是其義務。賦予公民個人的原告資格有利于提高公民生態(tài)環(huán)境保護意識，也與國際社會通例相接軌[5]。其次，要明確環(huán)境公益訴訟被告的主體資格。有兩類主體可以成為環(huán)境公益訴訟的被告：一是造成污染環(huán)境的主體；二是不履行或者不當履行環(huán)境保護職權的相關行政機關。再次，要明確環(huán)境公益訴訟的權利請求范圍。環(huán)境公益訴訟的原告可以請求被告停止侵害、賠償損失、恢復環(huán)境、撤銷違法行政行為、履行行政行為。最后，還要對環(huán)境公益訴訟的證明責任分擔進行明確。在環(huán)境公益訴訟中，基于證據(jù)獲取的難易程度和原被告雙方的不對等，再加上環(huán)境損害認定的專業(yè)性等考慮，應當適用舉證責任倒置規(guī)則。

(四)要逐步完善生態(tài)環(huán)境保護的守法功能

生態(tài)環(huán)境保護守法指的是有關機關、組織和公民依照生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)，履行生態(tài)環(huán)境保護職權和承擔生態(tài)環(huán)境保護義務的行為。不同主體在生態(tài)環(huán)境保護中的守法要求是有區(qū)別的，國家機關的環(huán)境守法要求是指依法行使環(huán)境權[6]。其他主體環(huán)境守法包括消極守法和積極守法，前者要求守法主體必須遵守環(huán)境法律法規(guī)，后者要求守法主體及時舉報和控告所知悉環(huán)境污染事件，必要時直接提起環(huán)境公益訴訟。

從企業(yè)發(fā)展史上看，多數(shù)的生態(tài)環(huán)境問題都是由企業(yè)制造的。實踐表明，一旦重污染企業(yè)出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境污染事件，對生態(tài)環(huán)境的破壞將是極其致命的，有些還是無法修復的，這種損害程度是以前時代所不能比擬的[7]。20世紀80年代以來，企業(yè)社會責任運動在歐美發(fā)達國家中逐漸興起，其主要議題就是生態(tài)環(huán)境的保護，企業(yè)在發(fā)展中必須承擔起生態(tài)環(huán)境保護的社會責任。

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，企業(yè)盲目追求經(jīng)濟效益而造成的環(huán)境污染問題日益凸顯、并且愈發(fā)嚴重，重大的生態(tài)環(huán)境污染事件屢見不鮮。究其原因，與生態(tài)環(huán)境違法成本較低、而守法成本較高不無關系。所以，我們應當提高企業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的社會責任，健全企業(yè)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，扭轉生態(tài)環(huán)境違法成本低，而守法成本高的問題。

[1]杜尚澤.習近平總書記考察黑龍江首站到伊春[J].國土綠化，2016，(6).

[2]馬文學.伊春國有林區(qū)生態(tài)保護與經(jīng)濟轉型問題研究[D].哈爾濱：東北林業(yè)大學，2012.

[3]謝秋凌.美國生態(tài)環(huán)境保護法律制度簡述[J].昆明理工大學學報(社會科學版)，2008，(1).

[4]吳羽.我國生態(tài)環(huán)境保護的法律問題研究[J].生態(tài)經(jīng)濟，2015，(1).

[5]孫佑海.改革開放以來我國環(huán)境立法的基本經(jīng)驗和存在的問題[J].中國地質大學學報，2008，(4).

[6]楊朝飛.我國環(huán)境法律制度與環(huán)境保護[J].中國人大，2012，(21).

[7]黃錫生，王江.中國環(huán)境執(zhí)法的障礙與破解[J].重慶大學學報(社會科學版),2009,(1).

[責任編輯:鄭 男]

2016-08-12

黑龍江省教育廳高職高?？蒲许椖俊吧鷳B(tài)文明建設背景下小興安嶺林區(qū)生態(tài)保護及相關法律問題研究”的階段性研究成果(12535214)

牛生光(1978-)，男，山東梁山人，副教授；金麗婷(1971-)，女，黑龍江伊春人，教授。

D922.68

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1008-7966(2016)06-0108-03