學(xué)校編制外用人情況探析

朱曉萍

(無錫開放大學(xué) 人力資源處，江蘇 無錫 214011)

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學(xué)校編制外用人情況探析

朱曉萍

(無錫開放大學(xué) 人力資源處，江蘇 無錫 214011)

上世紀(jì)末我國高等教育的大擴(kuò)招，導(dǎo)致高等學(xué)校編制外用人大量增加。這一方面促進(jìn)了高校人事制度改革的進(jìn)程，另一方面也產(chǎn)生了一些矛盾和問題。分析高等學(xué)校編外用人制度產(chǎn)生的原因和現(xiàn)狀，妥善處理編外用人制度存在的問題，最終實施高等學(xué)校編制備案制，有利于完善高等學(xué)校人事管理體制，激發(fā)高等學(xué)校的辦學(xué)活力。

高等學(xué)校；管理制度；編制外用人；備案制

目前，我國高等學(xué)校特別是高職院校普遍存在編制內(nèi)外用人的情況。即大部分教職員工按照事業(yè)單位編制要求進(jìn)行管理，他們的錄用、考核和薪酬等均根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定實行，即所謂的編制內(nèi)人員。小部分教職員工按照市場化用工要求進(jìn)行管理。他們的錄用、考核和薪酬等均由學(xué)校根據(jù)本單位實際并參照相關(guān)規(guī)定自行確定，即所謂的編制外人員。高等學(xué)校的這種人事管理制度，緩解了我國上世紀(jì)九十年代末高等教育大擴(kuò)招時產(chǎn)生的突出矛盾，促進(jìn)了高校人事制度改革的進(jìn)程。同時，在高校內(nèi)部也產(chǎn)生了一些矛盾和問題。

一、高等學(xué)校編制外用人現(xiàn)象形成的主要原因

建國以來，我國高等學(xué)校和其他事業(yè)單位一樣，按照國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃的需要而獲得穩(wěn)步發(fā)展。改革開放以后，我國迅速恢復(fù)高考，高等教育事業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，高等教育改革也日益深入。1985年，原國家教委(85)90號文件《普通高等學(xué)校人員編制試行辦法》出臺，首次正式以文件形式提出了高等學(xué)校人員編制的標(biāo)準(zhǔn)和管理等問題。自此以后，編制就與高等學(xué)校以及人員、經(jīng)費等緊密結(jié)合在一起，政府部門通過編制加強(qiáng)了對高校人員和經(jīng)費的管理。這個階段，高校的編制標(biāo)準(zhǔn)是較寬松的，高校的人員也是很單一的，除了個別的勞務(wù)性臨時人員以外，都是按照編制情況確定是否進(jìn)人，同時按計劃錄用教職員工。

進(jìn)入20世紀(jì)九十年代后期，高等教育大擴(kuò)招，高校招生規(guī)模迅猛擴(kuò)大。1998年招生108萬，1999年招生160萬，2000年招生221萬……，到2009年招生629萬，十年間，高校招生數(shù)猛增六倍。當(dāng)年，高等學(xué)校擴(kuò)大招生，作為拉動內(nèi)需應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)的重大舉措推出，在給高等教育的快速發(fā)展提供了難得的機(jī)遇的同時，也給高等學(xué)校的日常工作帶來了巨大的壓力。各高校的學(xué)生數(shù)成倍增加，教育經(jīng)費短缺，教師短缺，學(xué)生宿舍短缺，學(xué)校的教育教學(xué)、日常管理、后勤服務(wù)等各方面都出現(xiàn)許多困難和問題。社會及高校內(nèi)部普遍呼喚高校進(jìn)行教育教學(xué)改革、用人制度改革、后勤管理改革。1999年9月，中編辦、教育部、財政部出臺了《普通高等學(xué)校編制管理規(guī)程》，明確了高等學(xué)校內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和各類人員的編制管理規(guī)范。文件正式提出了高等學(xué)校自主決定用人形式，實行固定人員和非固定人員相結(jié)合，專職教師和非專職教師相結(jié)合。此后，各省都出臺了相應(yīng)的文件，在逐步推進(jìn)高校后勤服務(wù)社會化的同時，提出了高校用人制度的改革。如廣東省就明確提到了“高等學(xué)校可實行編制內(nèi)和編制外人員相結(jié)合的用人制度”。高等學(xué)校編制外用人的現(xiàn)象便由此廣泛產(chǎn)生，并作為當(dāng)時高校改革的舉措而受到各方的認(rèn)可。一大批高校畢業(yè)生及其他人員以編外的身份進(jìn)入高校工作，解決了學(xué)生猛增的燃眉之急。

二、高等學(xué)校編制外用人情況分析

上世紀(jì)九十年代末期的高等教育大擴(kuò)招，人事、教育部門批準(zhǔn)推出的高校用人制度改革舉措，形成了高等學(xué)校編制外用人現(xiàn)象。其實在此以前，各高校也有個別或者少量的編外人員，主要從事一些臨時性、輔助性的勞務(wù)工作。這些工作很難從國家分配或?qū)W校正式招聘中錄用到合適的人員去承擔(dān)。只是這類人員數(shù)量很少，形不成群體，基本上不會影響學(xué)校工作。而大擴(kuò)招以后，情況發(fā)生了重大變化，招錄的編外人員不但數(shù)量眾多，且分布在各種崗位，承擔(dān)著高等學(xué)校特別是高職院校的教育、教學(xué)、實訓(xùn)、管理和后勤服務(wù)等崗位的各類工作，已經(jīng)成為高校教學(xué)教育管理不可或缺的重要力量。

(一)編外人員數(shù)量眾多，崗位分布廣泛，學(xué)歷層次不斷提高

編外人員在一般的本科院校都普遍存在且有一定的比例，在高職院校更多一些，有些新建的高職院校甚至超過三分之一以上。這些人員分布在高等學(xué)校的各種崗位上，擔(dān)負(fù)著課堂教學(xué)、實驗實訓(xùn)、技術(shù)開發(fā)、學(xué)生管理、后勤服務(wù)和行政黨務(wù)管理等部門的種種工作任務(wù)。初期以本科生為主體，以編外的身份進(jìn)入高校工作。進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著就業(yè)形勢的愈來愈嚴(yán)峻，高等學(xué)校教育教學(xué)、行政管理等崗位的工作比較穩(wěn)定，環(huán)境比較寬松，社會地位較高，具有相當(dāng)?shù)奈?，一大批碩士畢業(yè)生以編外的身份進(jìn)入高校工作，參加工作以后普遍繼續(xù)在職提升學(xué)歷。同時，一些特殊崗位，如高技能人才、非物質(zhì)文化傳承人才等，很難通過正常招聘進(jìn)入編制，只能通過編外用工先到學(xué)校工作，再逐步解決身份問題。

(二)編外人員工作熱情高，工作量飽滿，受到下屬用人部門歡迎

由于編外人員都由高校自行招聘，高校自行確定崗位，自行確定工資待遇，每年或每學(xué)年初由單位與個人簽訂勞動合同。因此，這些人員普遍較為珍惜工作機(jī)會，工作態(tài)度積極，辦事認(rèn)真負(fù)責(zé)，安排工作任務(wù)主動配合，苦活難活累活都能承擔(dān)，工作量充足飽滿，同事之間、干群之間關(guān)系融洽，合作較好。特別是在高校實施院系兩級管理制度以后，編外人員以其良好的工作態(tài)度和工作效率，普遍受到系科和部門負(fù)責(zé)人的歡迎。尤其在一些早先難以安排人員的崗位上，如學(xué)生管理、實訓(xùn)指導(dǎo)、技能訓(xùn)練等方面，更能彰顯編外人員的敬業(yè)精神，使得高等學(xué)校教職工隊伍更有活力。

(三)與編內(nèi)人員相比，編外人員工資待遇較低，發(fā)展空間有限，呈現(xiàn)不穩(wěn)定性

上世紀(jì)九十年代末期，高等學(xué)校教職員工的收入水平不高，基本工資以外的獎金較少。因此，當(dāng)時招收編外人員所確定的工資待遇也較低，基本工資參照編內(nèi)相同學(xué)歷或相同職稱人員，獎金一般按照編內(nèi)人員的一定折扣發(fā)放，收入情況與編制內(nèi)的同崗位人員相差不多。進(jìn)入本世紀(jì)后，隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，教育經(jīng)費得到快速增長，高等教育的大擴(kuò)招伴隨著繳費上大學(xué)的政策落實，高等學(xué)校告別了清水衙門的歷史，教師收入穩(wěn)步提高。由于教師的收入結(jié)構(gòu)中，基本工資占比很小，大部分是津貼補貼獎金，而編外人員的津貼補貼獎金是打折的，且有些直接由財政撥款的項目他們就可能不享受，編內(nèi)外人員的收入水平，與各校的分配方案密切相關(guān)，有的基本接近，有的差距越來越大。同時，國家及相關(guān)部門對高校各方面的管理進(jìn)一步規(guī)范，人才選拔、干部培養(yǎng)、項目評審等許多方面都限制在編內(nèi)人員的范圍內(nèi)，導(dǎo)致編外人員的發(fā)展空間受到明顯制約，以及在住房、養(yǎng)老等方面享受的福利待遇與編內(nèi)人員有顯著差異，常常引起編外人員思想波動、情緒不穩(wěn)。

(四)高等學(xué)校用人制度改革的積極意義及實施過程中存在的一些問題

高等學(xué)校編制內(nèi)和編制外人員相結(jié)合的用人制度，對于促進(jìn)高等教育改革和發(fā)展具有積極意義。首先，有效解決了上世紀(jì)九十年代末期開始的高等教育大擴(kuò)招引起的教育教學(xué)人員、管理人員的緊缺問題。短短的幾年間，每個高校的學(xué)生數(shù)都是成倍成倍地增長，如果沒有編外用工制度，是很難完成這項國家任務(wù)的。其次，推進(jìn)了高等學(xué)校人事制度改革的進(jìn)程，激活了整個師資隊伍。學(xué)校的用人自主權(quán)、人事管理方面的能進(jìn)能出、待遇的能高能低、獎金與業(yè)績掛鉤等等人事制度改革的理想，在編外用工方面得到了體現(xiàn)和實踐，對編制內(nèi)人員的管理也起到了積極的推動作用。

高等學(xué)校編外用人制度是在高校大擴(kuò)招的背景下產(chǎn)生的，屬于“摸著石頭過河”，在實施過程中以及實施后確實存在著一些問題。第一，編外人員的錄用招聘不很規(guī)范。由于編外教職工的招聘往往是應(yīng)急性質(zhì)的，缺乏統(tǒng)一完善的招聘方案，不同的學(xué)校有不同的要求、不同的標(biāo)準(zhǔn)，招聘的過程不夠規(guī)范，隨意性較大，招聘的人員素質(zhì)不是十分整齊。第二，編外人員的日常管理不很完善。由于剛開始招聘的編外人員數(shù)量不多，且分散在不同的崗位上，沒有引起注意。隨著招生規(guī)模的逐年增加，每年招聘的編外人員也多了起來，而學(xué)校總的說對他們還是疏于管理，關(guān)注不夠，聽取意見訴求較少，以致于引起的負(fù)面情緒較多。第三，編外人員的培養(yǎng)提高得不到重視，待遇偏低，編內(nèi)編外的兩種人事制度存在明顯的不公平、不公正。客觀上，編外人員的招聘比編內(nèi)人員的招聘門檻要低，且上級部門出臺的一些政策，往往都限制在編內(nèi)人員的范圍內(nèi)，使得編外人員得不到相應(yīng)的培養(yǎng)提高。同時，由于編外人員的工資獎金、住房和養(yǎng)老等福利待遇財政沒有撥款，或撥款較少，基本由學(xué)校自籌，因此有些學(xué)校的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)明顯低于編內(nèi)人員。出現(xiàn)了同工不同酬、多勞不多得的現(xiàn)象。這些都表明了高等學(xué)校編內(nèi)編外人事管理制度存在的問題。

三、完善高等學(xué)校編外用人管理制度的對策思考

近年來，高等學(xué)校的規(guī)模已趨于穩(wěn)定，學(xué)校的發(fā)展已從規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵建設(shè)。因此，推進(jìn)高等學(xué)校人事制度改革、完善高校編外用人管理制度這一實際問題，應(yīng)該提上政府及相關(guān)部門的議事日程。而解決這一問題，要與我國實施機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革、推進(jìn)事業(yè)單位分類改革和高等學(xué)校綜合改革結(jié)合在一起。

(一)明確高等學(xué)校編外人員管理的宏觀政策

高等學(xué)校編外用人作為高等學(xué)校自主用人政策的組成部分，已經(jīng)實施多年。由于我國高校眾多，高等學(xué)校編外用人的情況十分復(fù)雜。因此，人事部門或者教育主管部門有必要明確高等學(xué)校編外人員管理的宏觀政策。譬如，編外教師如果根據(jù)教師法的規(guī)定已經(jīng)獲得高校教師資格，那么，這些教師就應(yīng)納入教師法的適用范圍，并享有相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。同時，應(yīng)以適當(dāng)?shù)男问矫鞔_高等學(xué)校編外用人的相關(guān)條件、招聘流程、收入待遇和日常管理等基本要求，從宏觀上規(guī)范高等學(xué)校編外用人制度，各高校在此框架下再根據(jù)本校實際，細(xì)化具體崗位要求、招聘條件、待遇水平、日常管理細(xì)則等，確保高校編外人員隊伍更有活力。

(二)以事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革為契機(jī)，逐步提高編外人員養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)

2015年，我國正式實施機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革。從2014年10月1日起，我國所有事業(yè)單位工作人員與企業(yè)職工一樣，需要繳納養(yǎng)老金，同時繳納職業(yè)年金。然而，由于事業(yè)單位編制內(nèi)外人員繳納養(yǎng)老金的序列不同，基數(shù)不同，差額較大，且目前編外人員尚未繳納職業(yè)年金。這兩類人員以后的退休待遇將有顯著差距?？梢钥紤]首先從繳納養(yǎng)老金方面入手，提高編外人員的繳納標(biāo)準(zhǔn)，切實解決編外人員的后顧之憂，也有利于日后編內(nèi)編外、校內(nèi)校外人員之間的流動。提高編外人員的養(yǎng)老待遇，應(yīng)該改變其繳納養(yǎng)老金的序列，從原來主要掛靠在企業(yè)職工序列，參照企業(yè)職工標(biāo)準(zhǔn)繳納養(yǎng)老金，改變?yōu)閽炜吭谑聵I(yè)職工序列，參照事業(yè)職工標(biāo)準(zhǔn)繳納養(yǎng)老金。同時，要按照政策要求，逐步提高繳納基數(shù)，并適時推出職業(yè)年金，確保編外人員在退休時能獲得一份比較恰當(dāng)合理的養(yǎng)老收入。提高編外人員養(yǎng)老金繳納水平，需得到財政部門的支持，與學(xué)校共同出資，合理分擔(dān)，才有可能落實。

(三)重視高等學(xué)校編外人員的日常管理和培養(yǎng)提高

高等學(xué)校編外人員已經(jīng)成為高等學(xué)校教職工隊伍的重要組成部分。高等學(xué)校要重視編外人員的日常管理，制定出臺相應(yīng)的制度規(guī)范，明確編外人員在高等學(xué)校教育教學(xué)管理等相應(yīng)崗位上享有的權(quán)利和義務(wù)，特別應(yīng)確保高校編外人員在職稱評審、學(xué)歷提升、課題申報、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和參與學(xué)校民主管理等方面的基本權(quán)利。要明確高校編外人員分崗位的職責(zé)要求和考核規(guī)范，完善相應(yīng)的獎懲辦法，引導(dǎo)和激勵高校編外人員持續(xù)的工作熱情和進(jìn)取精神，有效提高編外人員的職業(yè)認(rèn)同感，使他們自覺地把本人的進(jìn)步成長與學(xué)校的發(fā)展結(jié)合起來，真正成為高等學(xué)校發(fā)展創(chuàng)新的局內(nèi)人。

四、穩(wěn)步推進(jìn)高等學(xué)校編制備案制，全面解決編外人員問題

2011年，國辦《關(guān)于印發(fā)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件的通知》中明確提出，對公益二類事業(yè)單位“在制定和完善相關(guān)編制標(biāo)準(zhǔn)的前提下，逐步實行機(jī)構(gòu)編制備案制”。目前，安徽和北京等省市都已啟動在高校開展編制備案制管理試點。試點高校的總體思路是研究完善相關(guān)管理辦法，對現(xiàn)有高等學(xué)校逐步創(chuàng)造條件，保留事業(yè)單位性質(zhì)，探索不再納入編制管理，實行編制備案制管理。對現(xiàn)有編內(nèi)人員實行實名統(tǒng)計，隨自然減員逐步收回編制。實施高等學(xué)校編制備案制管理，實行人員總量控制并備案制度，由高校自主確定教學(xué)、科研、教輔機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員，自主制定崗位設(shè)置方案，自主安排執(zhí)行用人計劃，自主公開招聘各類人才。這是探索創(chuàng)新高等學(xué)校機(jī)構(gòu)編制管理的重要舉措，對于盤活高等學(xué)校用人制度，擴(kuò)大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，促進(jìn)高等學(xué)校發(fā)展具有重要意義。

實施高等學(xué)校編制備案制管理，可以全面解決現(xiàn)有編外人員的問題，將編外人員進(jìn)行考核甄別或重新招聘后與其他新招聘人員一起納入備案管理，讓高等學(xué)校原來的編外人員成為高校的正式員工，真正建立起高等學(xué)校優(yōu)質(zhì)高效充滿活力的人力資源管理體系。根據(jù)試點單位的工作思路，實施高等學(xué)校編制備案制管理，會遵循“老人老制度，新人新辦法”的原則，即高等學(xué)校仍擁有事業(yè)單位性質(zhì)，主要依賴財政撥款，對原來的編內(nèi)人員作為“老人”繼續(xù)保留編制，并進(jìn)行實名統(tǒng)計上報備案，隨自然減員即退休后逐步收回編制。對新進(jìn)人員和通過一定程序的原編外人員，作為“新人”，不再擁有事業(yè)編制，但也要上報備案。兩類人員由學(xué)校按照新的管理規(guī)范進(jìn)行統(tǒng)一聘用管理。其收入待遇、工作環(huán)境和各種機(jī)會應(yīng)該不會有明顯差異。這就從根本上解決了編外人員的問題。

高等學(xué)校實施編制備案制管理，已經(jīng)引起了社會的廣泛關(guān)注，特別對“高等學(xué)校取消編制”一說議論紛紛，應(yīng)引起相關(guān)部門的高度重視。截至2014年年底，我國普通高等學(xué)校教職工233.57萬人。要對這么一個高層次人才集聚的龐大群體實施徹底的體制改革，難度可想而知，決非一句“老人老制度”就能解決問題。長期以來，事業(yè)編制附帶了太多的屬性和功能。政府層面，通過編制可以實現(xiàn)對高校人員和財政的把控；學(xué)校層面，通過編制吸引人才和獲得財政撥款；教職工層面，編制體現(xiàn)了身份和待遇福利，等等。一旦高等學(xué)校取消編制，則其原有的功能和屬性如何實現(xiàn)轉(zhuǎn)換和替代，有些可能會成為突出問題而難以解決。譬如財政撥款，對于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后財政困難的地方，沒有了編制學(xué)校如何爭取到撥款；學(xué)校沒有了編制如何吸引人才以及如何公開公平招聘人員，等等，這些都需要進(jìn)行充分研討及廣泛聽取意見后，才能制訂較為妥善的方案逐步推進(jìn)實施，真正促進(jìn)高等教育的平穩(wěn)發(fā)展，提升高等學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量和創(chuàng)新能力。

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[2]郁隱梅.關(guān)于高校編制外用工管理的思考[J].高校后勤研究,2012(1):72-73.

[3]李紅霞,胡雅婷.事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制工作改革研究[J].中共寧波市委黨校學(xué)報,2013(4):53-62.

[責(zé)任編輯：曹俊明]

2016-07-12.

朱曉萍，女，副研究員，處長。研究方向：師資隊伍建設(shè)與管理。

G472.3

A

1672-1047(2016)04-0056-04

10.3969/j.issn.1672-1047.2016.04.15