基層人大民主拓展途徑探討

戴桂斌

（湖北文理學(xué)院鄂北區(qū)域發(fā)展研究中心，湖北襄陽(yáng)441053）

基層人大民主拓展途徑探討

戴桂斌

（湖北文理學(xué)院鄂北區(qū)域發(fā)展研究中心，湖北襄陽(yáng)441053）

改革開(kāi)放以來(lái)，基層人大在行使人民當(dāng)家作主、保障基層群眾有序政治參與等方面，都發(fā)揮了積極作用。但是，基層人大還存在著代表選舉制度不完善、代表結(jié)構(gòu)和履職能力不足、人大作用發(fā)揮有限等問(wèn)題，導(dǎo)致基層人大在基層民主中的應(yīng)有功能還未充分發(fā)揮出來(lái)，需要在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新和拓展。要拓展基層人大民主，就要改革完善選舉制度，健全代表活動(dòng)機(jī)制；完善代表負(fù)責(zé)機(jī)制，發(fā)揚(yáng)代表履職作用；加強(qiáng)人大自身建設(shè)，強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)作用。

基層人大；基層民主；人大代表

基層人大是我國(guó)基層民主的重要內(nèi)容?；鶎尤舜笫俏覈?guó)基層地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，是指地方人大中縣及縣以下人大即縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)，是人民群眾參與管理基層國(guó)家事務(wù)、行使人民當(dāng)家作主權(quán)利的基本形式和途徑。改革開(kāi)放以來(lái)，基層人大在行使人民當(dāng)家作主、保障基層群眾有序政治參與等方面，都發(fā)揮了積極作用。但是，基層人大在基層民主中的應(yīng)有功能還未充分發(fā)揮出來(lái)，需要在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新和拓展。

一、基層人大民主存在的主要問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)基層人大在行使人民當(dāng)家作主、促進(jìn)基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展等方面取得了積極成效。但是，隨著基層群眾民主意識(shí)的增強(qiáng)，民主法制建設(shè)的不斷推進(jìn)，基層人大還面臨一些問(wèn)題和不足，需要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。

（一）代表選舉制度不完善

人大代表是人大發(fā)揮效能的主體力量，關(guān)系到人大職能的有效發(fā)揮和基層民主建設(shè)。在現(xiàn)階段基層人大代表的選舉中，仍然存在著一些缺陷，直接影響著基層人大作用的有效發(fā)揮。

首先，選區(qū)劃分和名額分配的缺陷?！度珖?guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》（下稱(chēng)《選舉法》）第二十四條規(guī)定：縣、鄉(xiāng)人大的“代表名額分配到選區(qū)，按選區(qū)進(jìn)行選舉。選區(qū)可以按居住狀況劃分，也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分?！边@種按居住地和按單位分別劃分選區(qū)下，不可避免產(chǎn)生一些問(wèn)題，一是容易造成代表和選民關(guān)系脫節(jié)，難以形成代表同選民之間的互動(dòng)；二是給操控選舉帶來(lái)方便，容易造成選舉不民主現(xiàn)象的產(chǎn)生；三是劃分選區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，給選舉造成困難和不民主。在實(shí)踐操作中，農(nóng)村居民通常按居住地劃分選區(qū)，而城市居民事實(shí)上存在著按居住地和按單位劃分選區(qū)，由于存在著按單位和居住地兩種并存劃分選區(qū)方式，這就可能造成選舉中的問(wèn)題。民主選舉通常與人們的利益相關(guān)聯(lián)，而城市選民的利益大致分為兩方面：一是有關(guān)個(gè)人生活方面的，包括居住情況、上學(xué)就醫(yī)、小區(qū)管理、社會(huì)治安、道路交通等；二是和工作單位相關(guān)聯(lián)方面的，包括提職晉級(jí)、薪酬待遇等。就這兩方面利益實(shí)現(xiàn)方式來(lái)看，前者利益所涉及的屬于社區(qū)性事務(wù)，按居住地劃分選區(qū)投票，有利于這方面利益的實(shí)現(xiàn)。而后者利益則是由選民所在單位獲取的，和人大代表選舉關(guān)聯(lián)不大。另外，以單位為選區(qū)選舉容易使選舉行政化，且小單位利益得不到保障。同時(shí)，居住地和單位兩種劃分選區(qū)并用，也容易造成選民登記重登和漏登現(xiàn)象，代表名額也不好分配。［1］

其次，代表選舉競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不足?！哆x舉法》第二條規(guī)定：縣、鄉(xiāng)人大代表，“由選民直接選舉產(chǎn)生”。但是，現(xiàn)階段這種直接選舉的基層人大代表選舉卻缺少競(jìng)爭(zhēng)性。一是候選人產(chǎn)生上缺乏競(jìng)爭(zhēng)性?！哆x舉法》第二十九條規(guī)定，推薦候選人既可以由政黨、人民團(tuán)體單獨(dú)或聯(lián)合推薦，也可以由選民10人以上聯(lián)名推薦。但實(shí)際上，候選人產(chǎn)生通常由單位或組織推薦，而由選民10人以上聯(lián)名推薦代表候選人的情況罕見(jiàn)，即使聯(lián)名推薦的候選人，也往往被“協(xié)商、討論”刷掉了，有學(xué)者稱(chēng)這種選民對(duì)候選人產(chǎn)生沒(méi)有選擇余地缺乏對(duì)抗性競(jìng)爭(zhēng)的選舉為“確認(rèn)性選舉”或“安排性選舉”，缺少民主的選舉。湖北省潛江市第五屆人大換屆選舉就是典型事例。2003年11月，潛江市（縣級(jí)市）第五屆人大換屆選舉投票結(jié)束后，包括第四屆人大代表姚立法在內(nèi)的32名自薦參選人全部落選，其最主要原因是操縱選舉的痕跡明顯。［2］二是選民與候選人之間缺乏溝通與互動(dòng)?！哆x舉法》規(guī)定，由選舉委員會(huì)向選民介紹候選人情況，可以用各種形式宣傳代表候選人。但在具體選舉實(shí)踐中，由于選舉委員會(huì)壟斷了候選人的資料，介紹的內(nèi)容一般為代表候選人的姓名、年齡、工作簡(jiǎn)歷等情況，對(duì)其工作能力、參政議政能力則很少提及，更談不上政績(jī)乃至政見(jiàn)等情況介紹。由于對(duì)候選人缺乏了解，導(dǎo)致代表選舉不真實(shí)，選民隨意填寫(xiě)選票現(xiàn)象大量存在，不能真實(shí)反映選舉人的意志。三是選舉與選民的利益相脫節(jié)。選舉的魅力在于選舉和選舉人的利益相關(guān)聯(lián)，否則，其選舉只能是徒有其名，就會(huì)失去選舉的意義。事實(shí)正是這樣，由于相關(guān)法律沒(méi)有規(guī)定直選人大代表必須從本區(qū)域產(chǎn)生，因而在基層人大選舉實(shí)踐中，常常出現(xiàn)一些候選人并沒(méi)有在本選區(qū)獲得提名，卻通過(guò)“組織”的意圖而轉(zhuǎn)移到本選區(qū)并順利成為本選區(qū)的人大代表。由于代表并不了解本選區(qū)選民的利益訴求，因而也就無(wú)法代表選民的利益。

第三，流動(dòng)人口的選舉權(quán)得不到充分保障。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)加速轉(zhuǎn)型時(shí)期，大量人口處在流動(dòng)之中，這給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)活力的同時(shí)卻給基層人大選舉帶來(lái)了不利影響。以2005年為例，當(dāng)年我國(guó)人口總數(shù)為13.0756億人，其中流動(dòng)人口為1.4735億人。據(jù)有關(guān)專(zhuān)家推算，在基層人大代表選舉中，應(yīng)參加而未參加登記的人員約1.3億人，在戶(hù)籍所在地名義上登記而實(shí)際上并未參加選舉的選民及委托他人投票參加選舉的分別約0.47億和0.46億人?？偣布s有1億人因采取戶(hù)籍所在地登記選民制而不能參加或沒(méi)有親自參加選舉。［1］這些龐大的流動(dòng)人口的選舉權(quán)利得不到充分的保障，其選舉的質(zhì)量、真實(shí)性也因此會(huì)受到一定程度的影響。

（二）代表結(jié)構(gòu)和履職能力不足

就基層人大代表的結(jié)構(gòu)和履職能力來(lái)看，也在一定程度上還存在著代表結(jié)構(gòu)不合理、履職能力不足等問(wèn)題。

第一，代表結(jié)構(gòu)不合理。人大代表結(jié)構(gòu)是否合理，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是普遍性，即代表應(yīng)有來(lái)自不同界別、階層、民族、區(qū)域等各方面的代表；二是國(guó)體性，即代表要體現(xiàn)出國(guó)家政權(quán)的人民性質(zhì)；三是合理性，即代表應(yīng)該有能力行使人民賦予的權(quán)力和有能力為實(shí)現(xiàn)人民利益開(kāi)展工作。［3］依此標(biāo)準(zhǔn)來(lái)考察，我國(guó)基層人大代表的結(jié)構(gòu)還存在著諸多不合理之處。一是“官多民少”。在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表中，縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部代表多，基層一線的工人、農(nóng)民、科技人員代表少；兼職代表多，專(zhuān)職代表偏少。領(lǐng)導(dǎo)干部代表偏多，人大代表的代表性和人民性就難以充分體現(xiàn)。官員本來(lái)就需要接受人大監(jiān)督，但在人大會(huì)上卻又變成了權(quán)力機(jī)關(guān)的代表，由被監(jiān)督者變成為監(jiān)督者——自己監(jiān)督自己。而代表實(shí)行兼職制，就難以保障代表們有足夠的時(shí)間和精力切實(shí)行使代表職責(zé)。二是單位、部門(mén)利益代表多，公眾利益代表少。一些來(lái)自單位的代表受制于某一單位或組織，其履行代表職責(zé)就難以公正無(wú)私，其工作成效可能大打折扣。三是經(jīng)營(yíng)管理者多，普通職工或弱勢(shì)群體少。代表中來(lái)自一線的占人口多數(shù)的普通職工、農(nóng)民人數(shù)偏少，他們的利益往往無(wú)人代表。

第二，部分代表履職能力差。人大代表只有具備一定的政治素質(zhì)和議政能力，才能代表人民行使好權(quán)力。由于代表基本上是兼職的，而且一些代表缺乏職業(yè)水準(zhǔn)，專(zhuān)業(yè)水平低、議政能力差。人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，基層人大具有重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)。要履行好這些權(quán)力，代表要有一定的履職能力。行使監(jiān)督權(quán)，如果沒(méi)有一定的法律知識(shí)，行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，是難以有效行使代表職權(quán)的。一些來(lái)自基層的代表，有的不把代表看成一種職責(zé)而是把代表當(dāng)成一種榮譽(yù)，其知識(shí)文化水平和議政能力都有一定差距，不能很好地履行人大代表的職能。［4］

第三，對(duì)人大制度認(rèn)識(shí)上有差距。與黨委和政府相比，基層人大應(yīng)有地位沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)，導(dǎo)致人們對(duì)人大的認(rèn)識(shí)產(chǎn)生了偏差?；鶎尤舜蟛粌H在老百姓心中地位不高，信任度不夠，老百姓遇到問(wèn)題，寧愿一級(jí)一級(jí)上訪，也很少找人大或人大代表解決，就是在一些干部眼中，許多人也把到人大工作看成為“退居二線”，是退休的前站?！澳挲g大了不要怕，還有政協(xié)和人大”。

第四，代表履職保障不夠。一是時(shí)間保障不夠。每年的縣鄉(xiāng)人大會(huì)期過(guò)短，使得人大代表不能有效行使代表職責(zé)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)期只有1天，就是這短短的1天時(shí)間，往往還被擠占用來(lái)布置行政工作?！耙簧挝纾瑑深D飯，想發(fā)言，沒(méi)時(shí)間”。二是經(jīng)費(fèi)保障不夠。一些地方財(cái)力不足，對(duì)人大經(jīng)費(fèi)投入有限，導(dǎo)致基層人大活動(dòng)難以有效開(kāi)展，人大作用發(fā)揮有限。三是設(shè)施保障缺乏?；鶎尤舜蟠砉ぷ髁看?，但他們往往連基本設(shè)施都難以保障，如代表小組活動(dòng)場(chǎng)地、資料、電腦、互聯(lián)網(wǎng)等配備不足。四是信息暢通不夠。代表的知政信息來(lái)源有限,知政信息主要靠人大會(huì)議提供的工作簡(jiǎn)報(bào)和相關(guān)材料。

第五，代表監(jiān)管工作還需加強(qiáng)。搞好代表的監(jiān)管，是發(fā)揮好代表作用的重要方面。在基層人大代表監(jiān)管方面還存在不完善的方面，一是代表履職約束機(jī)制不完善，代表如果不能很好履行代表職責(zé)或履職較差的，缺乏相應(yīng)的處罰規(guī)定，因而也罕見(jiàn)基層人大代表因履職不力而被罷免的案例。代表能否履好職，沒(méi)有相應(yīng)的制度約束，全憑代表自己作為，沒(méi)有處罰措施。二是代表激勵(lì)機(jī)制不健全。代表履職好，能切實(shí)履行代表職責(zé)，也沒(méi)有相應(yīng)的表彰激勵(lì)機(jī)制，代表也不一定能夠獲得連任。

（三）人大作用發(fā)揮有限

基層人大作為基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，主要有決定權(quán)、任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)等三項(xiàng)權(quán)力，這些職權(quán)在實(shí)踐中落實(shí)困難，往往被軟化被虛置，人大應(yīng)有職能作用尚未充分發(fā)揮。

首先，決定權(quán)被軟化。相關(guān)法律規(guī)定，作為權(quán)力機(jī)關(guān)，人大擁有重大事項(xiàng)的決定權(quán)。但什么是“重大事項(xiàng)”沒(méi)有明確界定，這就導(dǎo)致人大決定權(quán)被軟化，在實(shí)際操作中容易落空。一些本應(yīng)由人大作出的重大決定事項(xiàng)，如地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大決策，往往被基層黨委或政府?dāng)D占，許多基層黨委還不習(xí)慣通過(guò)人大決定重大事項(xiàng)，往往避開(kāi)人大越俎代庖，或以黨委文件，或者以與政府聯(lián)合發(fā)文的形式避開(kāi)人大，人大還要為黨委、政府的決定背書(shū)。人大重大事項(xiàng)的決定權(quán)被侵占，人大被譏笑為“橡皮圖章”：“黨委決定，政府執(zhí)行，人大靠邊”。造成一些地方發(fā)展規(guī)劃朝令夕改，一屆（個(gè)）領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)規(guī)劃，政績(jī)工程、面子工程流行。

其次，任免權(quán)被虛化。相關(guān)法律規(guī)定，人大對(duì)同級(jí)“一府兩院”的官員具有任免權(quán)。事實(shí)上，基層人大對(duì)來(lái)自上級(jí)或同級(jí)黨委的擬任人選，存在著對(duì)推薦人選不了解，又沒(méi)有能力理解的窘?jīng)r，僅靠非常有限的個(gè)人簡(jiǎn)歷之類(lèi)的材料了解情況，對(duì)黨委特別是上級(jí)黨委擬任人選不敢行使否決權(quán)，黨委推薦誰(shuí)，都得同意，很少有黨委特別是上級(jí)黨委推薦擬任人選而不能通過(guò)的案例，人大事實(shí)上成為上級(jí)或同級(jí)黨委任免官員的“橡皮圖章”，任免權(quán)被虛化。

第三，監(jiān)督權(quán)不到位。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，人大對(duì)“一府兩院”工作有多項(xiàng)監(jiān)督權(quán)力。但是在現(xiàn)實(shí)中，人大對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督還是顯得軟弱無(wú)力。造成人大監(jiān)督不力的原因有多方面，一是人大與政府的地位不協(xié)調(diào)。通常情況下，政府領(lǐng)導(dǎo)人在黨內(nèi)地位高于人大領(lǐng)導(dǎo)人，雖然現(xiàn)在地方黨委的主要負(fù)責(zé)人兼任人大負(fù)責(zé)人，但其重點(diǎn)不在人大，而且許多重要決定都是由黨委決定的，人大的“監(jiān)督”成了黨委、政府的背書(shū)。二是監(jiān)督責(zé)任不明確。人大如何行使監(jiān)督權(quán)？行使監(jiān)督權(quán)有哪些程序？都缺乏關(guān)法律規(guī)定或規(guī)定模糊。比如人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)就嚴(yán)重弱化，甚至長(zhǎng)期“虛置”，人大預(yù)算監(jiān)督缺乏約束力。［5］

二、基層人大民主拓展的主要途徑

要拓展基層人大民主，就要不斷完善和推進(jìn)基層人大制度，健全基層人大對(duì)人民負(fù)責(zé)機(jī)制，保障基層群眾有序政治參與。

（一）改革完善選舉制度，健全代表活動(dòng)機(jī)制

第一，改革和完善代表選舉制度。一是科學(xué)劃分選區(qū)。現(xiàn)有的按居住地和單位劃分選區(qū)存在一定的不合理性，影響選舉質(zhì)量，導(dǎo)致選舉不民主。要改革和完善選區(qū)劃分方式，逐漸統(tǒng)一選區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)論農(nóng)村還是城鎮(zhèn)，統(tǒng)一按照居住地劃分選區(qū)，實(shí)現(xiàn)選舉與選民利益直接關(guān)聯(lián)，提高選民參與積極性，提高選舉質(zhì)量。二是嚴(yán)把代表候選人關(guān)。代表候選人確定是選舉的重要環(huán)節(jié)，要嚴(yán)格把握，一方面要注重候選人的參政議政能力，把有參政議政能力的人確定為代表候選人；另一方面要注重候選人結(jié)構(gòu)的合理性，適當(dāng)減少干部代表數(shù)量，盡量增加和提高群眾代表數(shù)量和比例。選舉中嚴(yán)把代表?xiàng)l件，把密切聯(lián)系群眾、具備一定履職能力作為代表候選人的必要條件，把議政能力強(qiáng)、愿意為群眾謀福利、群眾信賴(lài)的優(yōu)秀分子選為人大代表。三是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。現(xiàn)行代表候選人多數(shù)是由組織推選、提名的，選舉缺少競(jìng)爭(zhēng)性。應(yīng)加大選舉環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)性。在候選人提名環(huán)節(jié)上，在保障組織推選、提名的前提下，應(yīng)盡量擴(kuò)大選民推薦或個(gè)人自薦提名，增強(qiáng)選舉的競(jìng)爭(zhēng)性，提高選舉質(zhì)量。選舉過(guò)程中，也要適當(dāng)增加競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，如競(jìng)選演講、答辯及候選人之間辯論等競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，增強(qiáng)選舉的民主性。

第二，優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)行代表專(zhuān)職化。優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，一方面要適當(dāng)壓縮代表規(guī)模。目前基層人大代表規(guī)模較大，且多數(shù)為各級(jí)官員。優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，就是要適當(dāng)縮小人大規(guī)模，減少官員代表，擴(kuò)大基層一線代表的數(shù)量和比例，增強(qiáng)代表的群眾性。另一方面是逐步實(shí)行代表職業(yè)化或?qū)Ｂ毣?。我?guó)現(xiàn)行的人大代表基本上是兼職的。代表的兼職性不利于人大作用的有效發(fā)揮，應(yīng)逐步將部分基層人大代表專(zhuān)職化，使基層代表有時(shí)間、精力更好地做好代表工作，更好地發(fā)揮代表的作用。近些年來(lái)，一些地方在基層人大代表專(zhuān)職化方面進(jìn)行了一些探索，取得了可喜的成績(jī)，如四川省羅江縣人大代表專(zhuān)職化方面的探索實(shí)踐取得了較好的成效，專(zhuān)職代表的設(shè)立，使代表有時(shí)間、精力更好地做好代表工作，更好地了解和反映社情民意，更好地監(jiān)督政府工作，更好地對(duì)選民負(fù)責(zé)。［6］

第三，健全代表工作機(jī)制。一是健全代表服務(wù)和保障機(jī)制。健全服務(wù)保障機(jī)制，一方面是健全代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，將代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，專(zhuān)款專(zhuān)用；另一方面是健全代表活動(dòng)實(shí)施保障機(jī)制，保障代表辦公設(shè)施、活動(dòng)場(chǎng)地、資料設(shè)備等。使代表履職盡責(zé)有經(jīng)費(fèi)和設(shè)施保障。二是健全代表議案、建議辦理機(jī)制。要建立和完善對(duì)代表的提案議案機(jī)制，可以采取多種措施，加快代表提案議案辦理，如重點(diǎn)督辦、督促協(xié)調(diào)辦理等，提高代表議案辦理質(zhì)量和效率。三是健全代表活動(dòng)機(jī)制。規(guī)范健全代表閉會(huì)期間的活動(dòng)，是促進(jìn)代表履職盡責(zé)的重要途徑。定期、多形式、有針對(duì)性地開(kāi)展閉會(huì)期間的代表活動(dòng)，要把那些與人們生活密切相關(guān)的、普遍關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題、事關(guān)本地改革發(fā)展穩(wěn)定大局的重要事項(xiàng)等作為代表活動(dòng)的主要內(nèi)容，注重活動(dòng)實(shí)效。四是健全代表監(jiān)管指導(dǎo)機(jī)制。要調(diào)動(dòng)代表參加活動(dòng)、履職盡責(zé)的積極性，必須健全代表監(jiān)管指導(dǎo)機(jī)制，建立代表履職盡責(zé)各項(xiàng)制度，對(duì)代表履職盡責(zé)內(nèi)容適時(shí)予以通報(bào)；為加強(qiáng)代表和選民互動(dòng)關(guān)系，應(yīng)建立代表述職制度，規(guī)定代表向原選區(qū)選民報(bào)告自己履職盡責(zé)情況，接受選民監(jiān)督。同時(shí)，上級(jí)人大也要加強(qiáng)與基層人大的聯(lián)系，既要加大對(duì)基層人大代表工作的指導(dǎo)力度，也要幫助基層人大代表解決工作中遇到的問(wèn)題和困難，促進(jìn)基層人大代表工作健康有序開(kāi)展。

第四、加強(qiáng)代表培訓(xùn)，提高履職能力。新時(shí)期對(duì)代表提出了更高要求。基層代表要做好代表工作，必須加強(qiáng)培訓(xùn)，不斷提高代表履職能力，一是培訓(xùn)的制度化。要從本地實(shí)際出發(fā)，制訂代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度，將代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)規(guī)范化、制度化。二是培訓(xùn)的系統(tǒng)性?；鶎尤舜蟠砺穆毐M責(zé)時(shí)可能遇到經(jīng)濟(jì)、法律、科技等多方面問(wèn)題，應(yīng)針對(duì)代表情況，開(kāi)展多方面系統(tǒng)培訓(xùn)。三是培訓(xùn)的靈活性。基層代表組成多樣，層次不一，應(yīng)因人、因地、因時(shí)靈活多樣開(kāi)展代表培訓(xùn)工作。對(duì)新代表，可開(kāi)展履職前培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容包括人大基本知識(shí)、黨的方針路線政策等；對(duì)涉及代表履職相關(guān)法律如《代表法》《組織法》《選舉法》《監(jiān)督法》等應(yīng)重點(diǎn)培訓(xùn)；而對(duì)如何當(dāng)好代表、如何開(kāi)展調(diào)研、如何撰寫(xiě)議案、如何審議報(bào)告等，可開(kāi)展專(zhuān)題培訓(xùn)。四是培訓(xùn)的經(jīng)常性。代表培訓(xùn)工作要持之以恒，常抓不懈，既要抓好新代表培訓(xùn)，又要抓好老代表培訓(xùn)，確保代表培訓(xùn)的全覆蓋。

第五，加強(qiáng)公眾公共參與。加強(qiáng)公眾公共參與，其一，大力培育公眾參與意識(shí)。通過(guò)各種途徑和渠道，大力開(kāi)展公眾參與意識(shí)宣傳教育，努力培育公眾主人翁精神和參與意識(shí)，積極參與社會(huì)公眾事務(wù)。其二，努力擴(kuò)大公眾參與主體。擴(kuò)大參與主體，要注重那些容易忽視的邊緣人群，如下崗職工、離退休職工、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民、失地農(nóng)民等人員參與，擴(kuò)大參與主體，提高各類(lèi)人員的參與積極性。其三，不斷拓寬公眾參與渠道。人大是公眾公共參與的重要渠道，人大要吸進(jìn)公眾參與到人大活動(dòng)中來(lái)，確保公眾參與人大活動(dòng)渠道的暢通，把人大打造為公眾參與的主渠道，不斷提高公眾對(duì)人大工作的認(rèn)可度和支持度。

（二）完善代表負(fù)責(zé)機(jī)制，發(fā)揮代表履職作用

人大職能發(fā)揮如何，作為多大，很大程度上取決于人大代表作用的發(fā)揮，因此要建立和完善人大代表對(duì)人民負(fù)責(zé)的機(jī)制，充分發(fā)揮人大代表作用。

首先，代表定期向選民述職，接受選民監(jiān)督。代表是選民選舉的，應(yīng)對(duì)選民負(fù)責(zé)?！哆x舉法》對(duì)代表與原選區(qū)居民或原選舉單位的關(guān)系作出規(guī)定，要求代表應(yīng)當(dāng)與原選區(qū)選民或者原選舉單位保持密切聯(lián)系，聽(tīng)取和反映他們的意見(jiàn)和要求，接受選民和原單位的監(jiān)督。加強(qiáng)代表與選民及原選舉單位關(guān)系，向選民負(fù)責(zé)，接受選民監(jiān)督。要做好人大代表向選民述職活動(dòng)，一要制訂好代表述職實(shí)施方案，二要做好代表述職評(píng)議和反饋工作，使代表述職評(píng)議工作落到實(shí)處。

其次，實(shí)行代表任職責(zé)任制，強(qiáng)化履職責(zé)任?；鶎尤舜蟠硪话闶羌媛毜模砉ぷ髦皇歉睒I(yè)，其代表職責(zé)并不明確。要完善人大代表對(duì)人民負(fù)責(zé)的機(jī)制，就必須加強(qiáng)人大代表任職責(zé)任制。一是明確和強(qiáng)化代表聯(lián)系選民的職責(zé)。代表只有回到選民中來(lái)，才能了解選民意愿，才能代表選民，才能對(duì)選民負(fù)責(zé)。要采取措施，強(qiáng)化代表和選民聯(lián)系，強(qiáng)化代表對(duì)選民負(fù)責(zé)意識(shí)。二是公開(kāi)閉會(huì)期間代表履職情況。代表履職情況如何，閉會(huì)期間履職情況是重要方面。將代表閉會(huì)期間履職情況公開(kāi)，一方面便于選民對(duì)代表履職情況的監(jiān)督，防止代表濫用職權(quán)，以權(quán)謀私，另一方面可以防止代表怠于職守，有利于代表與選民互動(dòng)，促使代表更好地對(duì)選民負(fù)責(zé)，更好地履行職責(zé)。公開(kāi)基層人大代表閉會(huì)期間的履職情況，除涉及公民隱私、商業(yè)秘密和國(guó)家機(jī)密等特殊事項(xiàng)外，都應(yīng)全部公開(kāi)；建立嚴(yán)格的代表閉會(huì)期間履職狀況登記制度，由專(zhuān)門(mén)工作機(jī)構(gòu)公布；充分利用互聯(lián)網(wǎng)、電視、公布欄等各種媒介公布代表履職情況。［7］

（三）加強(qiáng)人大自身建設(shè)，強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)作用

作為基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，基層人大要加強(qiáng)自身建設(shè)，積極履行職責(zé)，充分發(fā)揮其應(yīng)有作用。

首先，理順黨委和人大關(guān)系。理順好黨委和人大的關(guān)系，一是要改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，落實(shí)好黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)。不能用黨的領(lǐng)導(dǎo)取代人大的權(quán)力機(jī)關(guān)地位，黨委不能包辦、代替人大權(quán)力，所有法定由人大決定的或涉及群眾切身利益的重大事項(xiàng)，一律用黨委提建議的形式，提請(qǐng)人大通過(guò)，由人大做出決定。二是要充分發(fā)揮人大黨組織在人大中的監(jiān)督保證作用。三是支持人大依法開(kāi)展工作，保障人大職能的有效發(fā)揮。黨委要不干涉并全力支持人大依法開(kāi)展工作，保障人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威和地位。［1］在理順黨委和人大關(guān)系實(shí)踐中，近些年來(lái)，出現(xiàn)了地方黨委書(shū)記普遍兼任地方人大常委會(huì)主任。這一舉措一方面有利于黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)書(shū)記兼任人大主任這一方式，就使黨的領(lǐng)導(dǎo)能直接在人大內(nèi)部發(fā)揮作用，人大權(quán)威得以塑造，在很大程度上改變了人大“橡皮圖章”的形象。但另一方面，這一舉措也帶來(lái)了新問(wèn)題，它使本來(lái)十分集中的權(quán)力有可能更加集中于書(shū)記一人，加劇了權(quán)力的高度集中，容易造成表面上加強(qiáng)了人大權(quán)威，提升了人大地位，實(shí)則可能削弱了人大職權(quán)，降低了人大的法律地位。理順黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大權(quán)力的關(guān)系還需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索，建構(gòu)起既堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)又充分發(fā)揮人大權(quán)力機(jī)構(gòu)作用的良性互動(dòng)關(guān)系。

其次，落實(shí)好決策權(quán)。一是要界定好“重大事項(xiàng)”，將重大事項(xiàng)具體化。凡與本行政區(qū)域人們生活密切相關(guān)的具有全局性的事項(xiàng)，都屬于重大事項(xiàng)，黨委或政府不能越俎代庖，都必須提請(qǐng)人大，由人大議決，同樣，重要規(guī)劃和建設(shè)也必須經(jīng)人大審核批準(zhǔn)后方可實(shí)施。二是“一府兩院”的工作，必須向人大報(bào)告，經(jīng)人大批準(zhǔn)后，方可實(shí)施。三是重要人事任免必須經(jīng)過(guò)人大批準(zhǔn)同意。人事任免也是人大決策權(quán)的重要方面。凡是由人大選舉任免的“一府兩院”官員，都必須由人大選舉任免。

第三，激活人大監(jiān)督制約機(jī)制。加強(qiáng)和完善基層人大監(jiān)督制約機(jī)制，可以從三個(gè)方面進(jìn)行：一是加強(qiáng)重大事項(xiàng)和人事監(jiān)督。主要是抓好代表評(píng)議和述職評(píng)議：政府及其部門(mén)或“兩院”向代表報(bào)告工作并由代表進(jìn)行評(píng)議；由人大任命的部門(mén)負(fù)責(zé)人要向人大述職并對(duì)其評(píng)議。通過(guò)代表評(píng)議和述職評(píng)議，監(jiān)督“一府兩院”盡職盡責(zé)，促進(jìn)他們搞好工作。二是完善預(yù)算監(jiān)督。人大是預(yù)算的決策者和監(jiān)督者，政府是預(yù)算的執(zhí)行者和被監(jiān)督者。人大預(yù)算監(jiān)督包括信息、對(duì)話(huà)與強(qiáng)制三個(gè)維度。［8］強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督，可以從多方面進(jìn)行：建立預(yù)算聽(tīng)證制度、發(fā)揮人大調(diào)查權(quán)、鼓勵(lì)人大代表充分行使監(jiān)督權(quán)力以及注重與審計(jì)機(jī)關(guān)的配合等。浙江溫嶺市開(kāi)展“參與式公共預(yù)算”，是基層人大加強(qiáng)預(yù)算的有益嘗試。三是強(qiáng)化人大質(zhì)詢(xún)。質(zhì)詢(xún)是人大和人大代表知情權(quán)的體現(xiàn)，質(zhì)詢(xún)可以對(duì)政府施加壓力，促使他們謹(jǐn)慎決策、謹(jǐn)慎施政,是人大監(jiān)督體系中便捷有效的重要一環(huán)?；鶎尤舜筚|(zhì)詢(xún)權(quán)使用還不充分，其中原因很多，一方面一些人大代表本身就是官員，另一方面就是基層群眾代表也不習(xí)慣去質(zhì)詢(xún)“領(lǐng)導(dǎo)”，更怕因此而得罪“領(lǐng)導(dǎo)”。因此，強(qiáng)化人大質(zhì)詢(xún)監(jiān)督，是加強(qiáng)和完善人大的監(jiān)督制約機(jī)制的重要方面，基層人大應(yīng)加強(qiáng)對(duì)一府兩院工作的質(zhì)詢(xún)，促進(jìn)一府兩院積極履行本職工作。

［1］季正矩.總結(jié)與展望：人民代表大會(huì)三十年［J］.當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2008(5):4-10.

［2］李凡.從潛江選舉事件看中國(guó)基層民主的發(fā)展［J］.人大研究，2004(4):24-28.

［3］張惠敏.我國(guó)人大代表代表性缺失分析［J］.科學(xué)社會(huì)主義，2006(2):61-63.

［4］蔡定劍.論人民代表大會(huì)制度的改革和完善［J］.政法論壇，2004(6):8-18.

［5］王紹光，馬駿.走向“預(yù)算國(guó)家”——財(cái)政轉(zhuǎn)型與國(guó)家建設(shè)［J］.公共行政評(píng)論，2008(1):30-31.

［6］于建嶸.尋找突破——基層人大制度改革實(shí)驗(yàn)［J］.人民論壇，2013(26):30-33.

［7］鄭旭濤.關(guān)于構(gòu)建基層人大代表兼職責(zé)任制的思考［J］.學(xué)習(xí)與探索，2014(3):47-51.

［8］林慕華，馬駿.中國(guó)地方人民代表大會(huì)預(yù)算監(jiān)督研究［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2012(6):73-90.

（責(zé)任編輯：徐杰）

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2095-4476(2016)12－0036－05

2016-10-27；

2016-11-20

戴桂斌（1958—），男，湖北仙桃人，湖北文理學(xué)院鄂北區(qū)域發(fā)展研究中心主任，教授，主要研究方向：基層治理。