稅收政策確定性管理工作機制研究

■朱蘭波

?

稅收政策確定性管理工作機制研究

■朱蘭波

內容摘要：稅收政策確定性在現實中有著積極而重要的意義。征納雙方涉稅信息不對稱、稅收政策過于籠統、長期不修訂、政策規(guī)定之間不配套等造成了稅收政策的不確定性。納稅人和各級稅務部門對此項工作越來越重視。但稅務部門的稅收政策確定性管理工作還比較分散，沒有形成完整的工作機制，還存在很多不足。通過對稅收政策確定性管理工作的現狀進行分析，指出了建立稅收政策確定性管理工作機制的意義，提出了構建稅收政策確定性管理工作機制的建議。

關鍵詞：稅收政策確定性工作機制建議

確定性是稅法的基本特征之一，也是規(guī)范稅收征管秩序的必然要求。隨著我國經濟社會的飛速發(fā)展，各種經濟形式層出不窮，經濟主體之間的關系日趨復雜，判斷經濟交易的稅收實質、確定其稅收構成要件也越來越困難，這就為稅收政策的確定性帶來了新課題。目前，我國正處于經濟社會發(fā)展的關鍵期，必須高度重視稅收政策的確定性管理，建立完善稅收政策確定性管理工作機制，最終形成穩(wěn)定、統一和可預期的稅收法治環(huán)境，推動經濟社會的健康發(fā)展。

稅收政策確定性管理工作現狀

在日常稅收征管實踐中，基層稅務工作人員經常會遇到有些國家稅收政策、法規(guī)、或者稅法解釋對納稅人的一些經濟事項規(guī)定的不夠清晰，導致征納雙方存在意見分歧，為稅務機關征管工作增加很多難度。

站在納稅人角度考慮，納稅人希望稅收政策是明確的。隨著納稅人會計制度的不斷完善，納稅人對涉稅問題重視度不斷提高，對稅收政策的敏感度不斷增強。稅收應是與納稅人固定的生產經營行為相適應的常量，若其以一個變數或變量體現在其經營成果中，則其經營利益無法準確核算，納稅人就無法做出合理的、長期的理性決策，也無法預判未來的風險，這會對納稅人正確履行納稅義務帶來重大影響。由于征納雙方信息不對稱導致的稅收政策不確定性是目前征納雙方的爭議焦點，也是影響征納關系和諧的主要癥結所在。

站在稅務機關的角度，基層稅務機關也希望各項稅收政策是明確的、統一的，執(zhí)行起來標準、有依據。但由于我國現行的稅收法律、法規(guī)的有些條款過于籠統，某些稅收政策長期得不到及時修訂，或者稅收政策規(guī)定之間不配套，前后規(guī)定不一致，導致基層稅務機關在執(zhí)行上左右為難。同時，各層級稅務機關的稅收政策管理主體、發(fā)布渠道和政策解釋口徑存在不同程度的差異，往往也會造成同一稅收政策問題在不同地區(qū)、不同稅務工作人員之間對政策掌握程度和具體執(zhí)行口徑的不同。而稅收政策的確定性正好有利于有效化解稅務執(zhí)法爭議，防范稅收執(zhí)法風險，防止人為因素的干擾和尋租行為的發(fā)生。目前，各級稅務部門的稅收政策確定性管理工作還分散在政策法規(guī)部門、各稅種管理部門、征收管理部門或者納稅服務部門等，各部門負責自己職責范圍內的確定性工作，還沒有形成完整的、高效的應對工作機制。這往往會造成稅收政策解釋的部門化傾向，甚至不能進行完整解釋或者各自為政，導致基層稅務部門執(zhí)行困難。因此，各級稅務部門迫切需要建立一套完整的工作機制，整合確定性管理工作各部門的管理職責，化 “九龍治水”為“一統天下”，形成工作合力，切實提高稅收政策執(zhí)行水平。

建立稅收政策確定性管理工作機制的意義

確定性通常是指稅收政策的條文規(guī)定要明確、穩(wěn)定，具有普遍的強制效力與約束性。通過確定性，能為經濟社會創(chuàng)造統一、穩(wěn)定的稅收環(huán)境，促進稅收秩序的連續(xù)性和一致性，為納稅人的經濟活動和行為提供預期并規(guī)范人們的行為，最終形成和諧的征納關系，促進經濟社會的有序、安定及健康發(fā)展。同時，稅收法規(guī)也應具有靈活性和不確定性，也即確定性存在相對性。哈耶克認為：“法律的完全確定性，是我們應該努力接近卻又永遠無法完全達到的理想?！贝_定性與不確定性是一個問題的兩個方面，既是相互對立，又是相互并存的特征。但這并不是說確定性的目標無法達成，重要的是要正確理解確定性。稅收法規(guī)或者稅收政策的確定性應是一種在稅收工作實踐中指導稅務機關及納稅人行為的正當行為規(guī)則。這種規(guī)則既指導納稅人的行為，又指導稅務干部的管理行為，且指導納稅人行為的規(guī)則和指導稅務機關或稅務干部的工作規(guī)則應當具有一致性，即稅收征管應當具有可預見性。至于確定的稅務規(guī)則的實質內容，即界定一個納稅人的具體經濟行為是否要征稅或者稅款的多少，則應由該行為的全部情勢所決定，這種實踐代表著法律的真理。正是這種實踐構成了確定性。

稅收政策確定性管理是指在稅務機關為正確貫徹落實稅收法律政策，在具體執(zhí)行稅收法律政策規(guī)定的過程中，根據稅收法律規(guī)定或稅收政策制定背景、意義、目標等，對稅收法律或政策規(guī)定空白、籠統、不明確的條文經過一定的程序，在其管轄區(qū)域內統一稅收法律或政策理解和執(zhí)行口徑，維護稅收法律政策執(zhí)行的合法性和統一性的工作。

（一）稅收政策的確定性有利于促進經濟的繁榮

稅收政策的確定性對促進經濟社會的發(fā)展具有重要意義。稅法的主要作用是為經濟社會提供基本的稅收秩序，因此它就必須注重連續(xù)性和穩(wěn)定性。稅收政策確定性是通過依法治國來實現的。經濟的繁榮發(fā)展離不開一定的秩序，法律上升為治國的方略，確保經濟、社會制度的完善，保持經濟社會穩(wěn)定的秩序，也就根本上促進了經濟的繁榮和社會的穩(wěn)定。

（二）稅收政策的確定性有利于促進企業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展

根據經濟人假設，企業(yè)按稅法規(guī)定趨利避害地設計自己的經濟行為，選擇有利于自己的經濟模式，實現自己經濟效益的目的。稅收政策的確定性意味著稅收法律規(guī)定了一定經濟行為與一定稅收后果之間穩(wěn)定的因果關系，將企業(yè)一定的經濟行為模式固定化了、法律化了。稅收政策的確定性使得其具有可預見性，企業(yè)在開展經濟活動之前即可預料自己經濟行為的稅法結果，從而根據稅法趨利避害地設計自己的經濟行為。稅收政策的確定性能為企業(yè)的經濟行為提供相應穩(wěn)定的稅收后果，并明確規(guī)定雙方的權利和義務，具有穩(wěn)定性，使企業(yè)能夠對自己的經濟行為后果產生預期，從而謹慎地作出決策，這樣也就實現了企業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。

（三）稅收政策的確定性有利于減少征納成本

依法納稅是國家法律規(guī)定的納稅人的義務，依法征稅是國家法律授予稅務機關的職權，具有強制力。稅收政策的確定性表現在稅法規(guī)定的權利義務的確定性。稅收政策的確定性明確了的國家和納稅人之間的權利與義務的分配，具有很強的利導性，從而影響雙方有意識的活動，促使雙方采取利益最大化的措施，這樣就會降低征納成本，實現經濟效益最大化。

（四）稅收政策的確定性有利于促進社會公平和正義的實現

稅收政策的確定性源于稅法作為具有明確性、普遍性和強制性的經濟規(guī)范，在調整征納雙方的權利義務時，為經濟發(fā)展提供一致性、穩(wěn)定性和可預見性。即稅收政策的確定性能使同一時間納稅人的經濟行為和不同時間納稅人的經濟行為都能產生相同的稅收后果，也就是同等對待不同時空納稅人的同一經濟行為，能實現 “法律面前人人平等”這一社會主義法制的基本原則，也就促進了社會公平正義的實現。

構建稅收政策確定性管理工作機制的路徑

（一）建立稅政咨詢委員會工作機制

一是建立稅政研究員制度。加強稅政研究員梯隊建設，在各業(yè)務專家中按業(yè)務能力選拔設立稅政助理研究員、稅政副研究員、稅政研究員等系列。按工作年限、業(yè)務能力、工作實績、資格證書情況、業(yè)務考試成績、科研情況等因素綜合進行評審，定期進行考核，實行動態(tài)調整機制。要制定相應的制度辦法保證稅政研究員工作的相對獨立性，賦予其一定的工作職權和職責；要建立嚴謹的研究員選拔機制，保證不同稅政詢議題專家的專業(yè)結構平衡性、利益和沖突平衡性、實踐經歷和研究立場平衡性。在省級層面甚至可以建立特聘稅政研究員制度，聘請那些在全國具有很高學術造詣、且具有豐富實踐經驗的稅收專家來承擔相關的稅收政策研究任務，培養(yǎng)稅政研究員隊伍，帶動全省的稅政水平發(fā)展。二是建立稅政咨詢委員會會議制度。通過咨詢委員會會議制度來研讀稅收政策，統一政策理解，明確執(zhí)行口徑。稅政咨詢委員會由該局稅政研究員擔任主任，該局稅政副研究員擔任副主任，成員由該局稅政助理研究員組成。稅政咨詢委員會下設辦事機構在政策法規(guī)部門，負責日常工作。咨詢委員會對有關部門提交的包括重大稅收政策前瞻性研究、基層稅務實踐中出現的重點、難點以及新情況、新問題、征納雙方爭議較大問題、重大稅收政策執(zhí)行成效、乃至最終重大稅收政策的制定和解釋等事項定期召開稅政咨詢委員會會議。會議由主任主持，就有關部門提交的稅收政策議題召集包括政策法規(guī)、征管科技、納稅服務、督察內審和稽查等可能涉及的部門的稅政助理研究員，在合法、合理、求真務實、開拓創(chuàng)新的原則下，以集體決策來最大限度的保證稅收政策執(zhí)行的科學性、代表性和權威性。根據需要，咨詢委員會可召集部分成員召開專題會議，就某一具體問題進行研究并提出意見建議。三是建立嚴格的出具業(yè)務咨詢工作指引制度。咨詢委員會定期發(fā)布業(yè)務咨詢工作指引，公布最新的業(yè)務研究成果或者重大政策的實施意見等，也可針對某個專題，如營改增、納稅人所得稅匯算清繳等個別重大稅政問題出具咨詢建議，指導系統統一執(zhí)行業(yè)務口徑。同時建立咨詢報告最終審查制度，嚴把質量關口，防范出現重大政策偏差。利用信息化手段不斷完善交流發(fā)布工作平臺，建立稅政案例庫系統，方便各基層單位查詢、執(zhí)行。積極推進向社會發(fā)布最終咨詢意見，社會有關方面可以開放獲取，提高使用效率，也可加強業(yè)務執(zhí)行的社會監(jiān)督力度。

（二）建立層級統籌管理機制

各級稅收機關都會遇到有關稅收政策確定性管理工作，直接管理納稅人的基層機關面對的這方面工作占很大比例。但省、市局也要在本級的職責范圍內做好對下級的管理和指導工作。層級統籌管理機制是指省、市、縣 （區(qū)）三級稅務機關依據其自身的職責和權限，在稅政咨詢委員會工作機制體系下，分級別、分稅種、分職能類別主動開展稅收政策確定性管理工作。各級稅務機關要依稅種、依職責積極主動的開展稅收政策確定性解釋和認定工作，在其職責范圍內的問題積極研究解決，能自主解決的問題不能上交；超越職責范圍、不能自主解決的，要及時上報上級主管機關，由上級機關出臺具體指導辦法加以應對。如果涉及職責交叉、業(yè)務重疊的業(yè)務問題要及時上報本級稅政咨詢委員會加以統籌，委員會要分統結合、協調解決，不斷促進業(yè)務水平的提高。

（三）建立爭議解決機制

爭議是合同法用詞，具體指交易的一方認為另一方未能全部或部分履行合同規(guī)定的責任而引起的業(yè)務糾紛。此處的爭議既指稅務部門根據咨詢委員會發(fā)布的稅收政策確定性解釋和認定工作指引所做出的包括行政處罰決定、行政處理決定等具體的行政行為所引起的征納雙方的爭議，也包括稅務機關內部上下級之間、咨詢委員會與相關業(yè)務部門之間、業(yè)務部門之間的對某一稅收政策的不同理解和認識，并提出不同意見的爭議。對征納雙方的爭議處理，可依據《稅收征管法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》的有關規(guī)定開展。若此類具體行政行為是根據咨詢委員會發(fā)布的稅收政策確定性解釋和認定工作指引所做出的，則政策法規(guī)部門有責任就此工作指引進行合規(guī)性審查，或者向咨詢委員會提請進行重新研究，主要是檢查是否存在不合理、不合規(guī)的情形。對咨詢委員會發(fā)布的稅收政策確定性解釋和認定工作指引有不同意見的內部爭議，應向本級咨詢委員會專門負責爭議協調解決的機構或者個人書面提出意見，由此機構或者個人向本級咨詢委員會提出召開專題會議進行研究，在爭議沒有完全解決之前，咨詢委員會不能做出稅收政策確定性解釋和認定工作指引或者有關業(yè)務咨詢報告。針對本級咨詢委員會無法形成最終意見的，要及時向上級咨詢委員會報告，請求上級機關進行協調解決。

（四）建立調研與糾正機制

稅收政策確定性解釋和認定工作的最終目標是為了滿足稅收實際工作的需要，是為了解決基層稅務機關的征管難點，因此要深入到基層、服務于基層。咨詢委員會應建立論證工作制度，在發(fā)布稅收政策確定性解釋和認定工作指引或者有關咨詢報告前，向有關部門或者納稅人充分征集意見和建議，進一步完善工作指引或報告，增強嚴謹性和科學性。咨詢委員會委員還要大力開展調研工作，努力發(fā)現征管業(yè)務與稅收政策的不匹配之處，深入了解稅種及稅種之間規(guī)定不一致或矛盾之處，從政策法規(guī)、征收管理、內部監(jiān)控等方面進行完善和規(guī)范。要通過調研，發(fā)現工作指引或政策解釋與實際征管條件不一致的地方，及時進行糾正。要善于進行總結，不斷梳理解決政策規(guī)定、征收管理之間的前后矛盾，及時清理失效的文件和有關條款，定期下發(fā)稅收業(yè)務政策確定性工作指引，明確最新適用的政策規(guī)定，加強對基層的業(yè)務指導服務。

（五）建立應急聯動和快速反應機制

各級稅務機關應把抓好稅收政策的社會影響評估與應急處理工作作為稅收政策確定性工作的重點。咨詢委員會應在各級稅務機關黨組的領導下，充分發(fā)揮其業(yè)務研究、評估審核、綜合協調職能，完善應急預案，健全應急體系，從監(jiān)控、預警與報告，應急快速響應，后期應對等方面均做出詳細規(guī)定，明確和規(guī)范應急處置流程和操作程序。同時理清各部門的責任分工，明確工作權限，建立起協調、高效的應急聯動機制。建立分級響應制度，按照稅收政策社會影響的性質、程度和涉及范圍，分為特別重大、重大、較大和一般四個級別，增加針對性、實用性和可操作性。建立納稅人訴求快速反應機制，最大限度地為納稅人提供優(yōu)質高效的個性化稅收政策解釋服務。納稅人只需向主管稅務機關提交快速反應申請，訴求就進入受理環(huán)節(jié)，并得到快速的處理回復。進一步規(guī)范訴求處理流程，按照受理、處理、回復、總結四個環(huán)節(jié)明確快速響應機制的工作流程和工作內容；在局黨組的領導下，以本局咨詢委員會為主體組建快速反應小組，明確組成成員部門的職責，對外公示流程，形成程序透明、職責清晰、運轉高效的快速反應體系。

（六）建立溝通交流反饋機制

基層稅務機關的咨詢委員會要定期與納稅人進行溝通，主動服務納稅人，不斷采集納稅人對執(zhí)行稅收政策的意見和建議，要對所轄范圍內的稅收政策執(zhí)行情況做出準確預判。認真研究總結成功經驗，不斷完善與納稅人的溝通機制，最大限度地暢通溝通渠道。各基層稅務機關要將實際工作中遇到的稅收政策確定性問題及時向本級咨詢委員會或向上級有關部門反映，同時提出政策完善的意見和建議，上級稅務部門在收到下級部門反映的問題時也要第一時間著手處理，及時反饋處理意見。在征納雙方之間和稅務機關內部搭建交流平臺，健全政策反饋與執(zhí)行機制，限期辦理機制，督查問責機制，強化政策解釋的權威、真實和完整，積極利用新興媒體、自媒體的傳播優(yōu)勢，充分發(fā)揮稅務專家團隊、領軍人才、高素質人才業(yè)務優(yōu)勢，強強聯合，不斷壓縮交流與反饋在途時間，方便納稅人、服務納稅人。

參考資料

1.張文顯.法理學［M］.高等教育出版社、北京大學出版社，1999.

責任編輯：劉桂素

作者簡介：（東北財經大學，經濟學碩士，主要研究方向為財政、稅收理論）