新常態(tài)下煙臺新型城鎮(zhèn)化發(fā)展問題探討*

■謝麗威　龍澤正

新常態(tài)下煙臺新型城鎮(zhèn)化發(fā)展問題探討*

■謝麗威龍澤正

內(nèi)容摘要：新型城鎮(zhèn)化是“新常態(tài)”下我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要引擎、重大動力。近年來，煙臺積極探索新型城鎮(zhèn)化道路，創(chuàng)新性提出“走以功能區(qū)帶動型城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路”，在全國具有典型意義。在實踐探索中，煙臺城鎮(zhèn)化存在一些亟待解決的問題，阻礙城鎮(zhèn)化水平的進一步提高，為此，應(yīng)從著力強化規(guī)劃引領(lǐng)作用、加快示范鎮(zhèn)帶動發(fā)展步伐、穩(wěn)步推進農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)、突出提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量等方面推進煙臺新型城鎮(zhèn)化健康持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路問題分析對策建議

當(dāng)前我國進入了經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，經(jīng)濟增速處于換檔期，從過去10%左右的高速增長轉(zhuǎn)為7～8%的中高速增長。經(jīng)濟增速放緩一方面源自于我們自身經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)在要求，另一方面也暴露出拉動我國經(jīng)濟發(fā)展的火車頭開始有些動力不足，此時亟需注入新的活力，以保持我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。而新型城鎮(zhèn)化則是“新常態(tài)”下我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要引擎、重大動力，3個“一個億人口”問題的解決將拉動基礎(chǔ)設(shè)施投資、促進消費結(jié)構(gòu)升級、擴展就業(yè)空間，提升內(nèi)生動力，新型城鎮(zhèn)化的潛力不可估量。

黨的十八屆三中全會提出，要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機制，推進城鎮(zhèn)化從之前的速度型走向質(zhì)量型，為城鎮(zhèn)化的發(fā)展指明了方向?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》的發(fā)布以及相關(guān)配套政策的加快跟進，將新型城鎮(zhèn)化擺在更加突出重要的位置上，為城市的發(fā)展帶來了新契機。借助國家大力推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的東風(fēng)，近年來，煙臺積極推進城鎮(zhèn)化，充分發(fā)揮擁有眾多國家級、省級園區(qū)的獨特優(yōu)勢和“三大戰(zhàn)略疊加區(qū)”的發(fā)展機遇，探索城鎮(zhèn)化發(fā)展新路徑，提出“以功能區(qū)建設(shè)帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展”，從自身實際出發(fā)探索具有膠東特色的功能區(qū)帶動型城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式，在全國具有典型性。然而在實踐中，煙臺的城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后于經(jīng)濟發(fā)展，城鎮(zhèn)化速度落后于工業(yè)化速度。為此，本文通過剖析當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀，抽絲剝繭地探究城鎮(zhèn)化發(fā)展問題所在，以期尋求問題的解決之道。

煙臺新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的積極探索

在2013年煙臺制定出臺的《煙臺市城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要（2013—2020年）》中，“功能區(qū)帶動型城鄉(xiāng)一體化”被確立為今后煙臺新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路。所謂功能區(qū)帶動型，就是抓住煙臺面臨“藍(lán)”、“黃”、“高”三大戰(zhàn)略疊加實施的歷史機遇，發(fā)揮擁有眾多國家級、省級園區(qū)的獨特優(yōu)勢，以山東半島藍(lán)色經(jīng)濟區(qū)、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)、膠東半島高端產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，重點發(fā)展各類功能區(qū)，促進產(chǎn)業(yè)、要素、人口聚集，加快建設(shè)一批集經(jīng)濟功能、服務(wù)功能、生態(tài)功能、宜居功能于一體的新城區(qū)，帶動全市城鎮(zhèn)化高效發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、跨越發(fā)展。所謂城鄉(xiāng)一體化，就是遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、功能整合、產(chǎn)城融合、陸海聯(lián)動的發(fā)展理念，加快推進城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)一體化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、要素配置一體化、基礎(chǔ)設(shè)施一體化、公共服務(wù)一體化、管理體制一體化，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

煙臺新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的提出，是經(jīng)過深思熟慮和充分論證，是基于煙臺的現(xiàn)實、體現(xiàn)煙臺的特色：

首先，尊重人民意愿。拉美地區(qū)許多國家，由于不重視農(nóng)民需求和意愿，大量土地和農(nóng)業(yè)資源被少數(shù)人壟斷，造成農(nóng)民破產(chǎn)流入城市，成為衣食無著的城市流民，雖然城市化率提高了，但是人民的幸福指數(shù)不升反降，這樣的城鎮(zhèn)化不是我們需要的。從轉(zhuǎn)移人口的意愿看，煙臺的老百姓守土重遷，鄉(xiāng)土觀念重。因此，依托眾多的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)、鎮(zhèn)村企業(yè)、工業(yè)園區(qū)，實現(xiàn)“家門口”就業(yè)，走“就地城鎮(zhèn)化”的路子，更能滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“離土不離鄉(xiāng)”的要求。

其次，準(zhǔn)確功能定位。從城鎮(zhèn)體系布局看，煙臺中心城市產(chǎn)業(yè)功能不足以承載大規(guī)模人口，依托市區(qū)、縣城、小城鎮(zhèn)等三級城鎮(zhèn)體系，能夠更好地分散吸納和承接人口轉(zhuǎn)移。積極發(fā)展承載功能更為強大健全的城鎮(zhèn)體系，吸引越來越多的農(nóng)民根據(jù)自身情況選擇就業(yè)居住地，這是加快新型城鎮(zhèn)化的一個重點，也是我們因地制宜發(fā)展特色城鎮(zhèn)化的一個重要標(biāo)志。

再次，立足自身優(yōu)勢。從功能區(qū)情況看，煙臺除擁有山東半島藍(lán)色經(jīng)濟區(qū)、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)、膠東半島高端產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)三大戰(zhàn)略功能區(qū)外，還有6個國家級園區(qū)、10個省級園區(qū)、9個省級旅游度假區(qū)和100多個縣域經(jīng)濟集中區(qū)，以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)和生態(tài)文明示范區(qū)等諸多功能區(qū)，這些功能區(qū)不僅是產(chǎn)業(yè)發(fā)展高地，也是吸納人口集聚的主要載體。

所以，走功能區(qū)帶動型城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路，既能體現(xiàn)煙臺特色，又可以放大自身優(yōu)勢，有利于農(nóng)村人口的就地就近轉(zhuǎn)移，有利于發(fā)揮功能區(qū)的載體平臺作用，有利于提高“人”的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，是符合煙臺實際的可行選擇。煙臺這種創(chuàng)新性的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路得到了國內(nèi)專家學(xué)者的肯定，被各大媒體競相報道，在全國具有典型意義。按照“以功能區(qū)帶動型城鄉(xiāng)一體化”的城鎮(zhèn)化發(fā)展思路，煙臺將形成產(chǎn)業(yè)支撐強勁、體制機制完善、生態(tài)環(huán)境良好、文化內(nèi)涵豐富、膠東特色突出的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。

煙臺新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀的問題分析

近年來，煙臺城鎮(zhèn)化發(fā)展速度不斷加快、質(zhì)量日益提高。截至2014年，全市常住人口城鎮(zhèn)化率達到58.55%，戶籍城鎮(zhèn)化率51.9%，無論是城鎮(zhèn)化發(fā)展水平還是質(zhì)量，都位居全國、全省前列。目前，城鎮(zhèn)以全市5%的土地，聚集了近58%的人口，創(chuàng)造了80%以上的生產(chǎn)總值，城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟社會發(fā)展的帶動作用和集聚效應(yīng)日益明顯。煙臺初步構(gòu)筑起了以中心城市為龍頭、以縣域城市為骨干、以小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，布局合理、協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。雖然，煙臺的城鎮(zhèn)化發(fā)展取得了一定的成效，但是總體而言，城鎮(zhèn)化水平還有待于進一步提高。

（一）城鎮(zhèn)化速度有待進一步加快

2009年以來，煙臺城鎮(zhèn)化率年均提高0.64個百分點，增速僅為全省的50%；2013年城鎮(zhèn)化率達到56.85%，雖然比全省平均數(shù)高出4.4個百分點，但在山東省17地市中僅排第6位，與GDP居全省第2的地位不符，城鎮(zhèn)化滯后于經(jīng)濟發(fā)展。與此同時，煙臺工業(yè)化率為51.83%，城鎮(zhèn)化率與其比值僅為1.09，明顯低于國際標(biāo)準(zhǔn)1.4-2.5的合理范圍，也低于全國1.16的平均水平，城鎮(zhèn)化速度落后于工業(yè)化速度。

（二）城鎮(zhèn)化質(zhì)量有待進一步提升

在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，煙臺存在人口聚集與城鎮(zhèn)擴張不同步問題，土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化。根據(jù)2005年到2012年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，7年間城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長2.2倍，但城鎮(zhèn)常住人口僅增長1.08倍。從國際經(jīng)驗看，土地城鎮(zhèn)化速度與城鎮(zhèn)常住人口增長速度的適度比率在1-1.12之間，而2.04這個比值明顯高于合理水平，這說明煙臺在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，還存在土地粗放利用、人口聚集度不足等城鎮(zhèn)化質(zhì)量問題。

（三）區(qū)域發(fā)展有待進一步平衡

從區(qū)域布局看，煙臺區(qū)域之間城鎮(zhèn)化水平差異明顯，主要呈現(xiàn)出“中心城區(qū)高、縣級城市低”的特點。截至2013年，中心城區(qū)6區(qū)城鎮(zhèn)化率都在50%以上，僅有一個城區(qū)未超過全市平均城鎮(zhèn)化率；而7個縣級城市中，僅有1市城鎮(zhèn)化率高于全市平均水平，有5市不足50%，低于全國全省水平。

（四）小城鎮(zhèn)建設(shè)有待進一步加強

小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施欠賬較多，全市小城鎮(zhèn)污水處理率、綠化覆蓋率相對較低，絕大多數(shù)鎮(zhèn)駐地面貌多年沒有改變，教育、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老等服務(wù)設(shè)施數(shù)量少、標(biāo)準(zhǔn)低，對人口和產(chǎn)業(yè)的吸納集聚能力不強。到2013年底，83個小城鎮(zhèn)中有26個鎮(zhèn)域人口不足3萬人，10個地方財政收入不足300萬元。

煙臺城鎮(zhèn)化健康持續(xù)發(fā)展的對策建議

當(dāng)前，煙臺正沿著“以功能區(qū)帶動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”的新型城鎮(zhèn)化道路前進，但是在這條道路上我們還面臨著諸多的問題和挑戰(zhàn)，如果不能及時有效地應(yīng)對，必將阻礙我們前進的腳步。為此，應(yīng)著重從4個方面來推進城鎮(zhèn)化健康持續(xù)發(fā)展：

（一）著力強化規(guī)劃引領(lǐng)作用

充分發(fā)揮規(guī)劃的科學(xué)導(dǎo)向和法律約束作用，努力實現(xiàn)以科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展。在規(guī)劃的編制中，應(yīng)博采眾長，注重研究和吸收先進的設(shè)計理念和經(jīng)驗，因地制宜確定煙臺城鎮(zhèn)發(fā)展方向、規(guī)模和布局；應(yīng)突出規(guī)劃的全局性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，統(tǒng)籌市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，推進經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、國土利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)保護規(guī)劃等“多規(guī)有機統(tǒng)一”；應(yīng)嚴(yán)格規(guī)劃實施，強化規(guī)劃剛性約束，增強規(guī)劃嚴(yán)肅性和連續(xù)性，堅決遏制違法違規(guī)建設(shè)行為。

（二）加快示范鎮(zhèn)帶動發(fā)展步伐

小城鎮(zhèn)是連接城鄉(xiāng)的紐帶，也是就地就近城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場，在中心城市、縣域城市、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)四級城鎮(zhèn)化體系中戰(zhàn)略地位突出。近年來，煙臺集中培育了一批示范強鎮(zhèn)。比如，以龍口諸由觀為代表的工業(yè)強鎮(zhèn)，以棲霞桃村為代表的交通重鎮(zhèn)，以牟平龍泉為代表的特色城鎮(zhèn)，以萊州沙河為代表的集貿(mào)城鎮(zhèn)等，在示范鎮(zhèn)的帶動下，小城鎮(zhèn)建設(shè)煥發(fā)出勃勃生機。煙臺出臺了加快小城鎮(zhèn)建設(shè)和示范鎮(zhèn)建設(shè)兩個政策文件，著力引導(dǎo)示范鎮(zhèn)立足基礎(chǔ)和優(yōu)勢，合理確定發(fā)展目標(biāo)和功能定位，培育一批工業(yè)重鎮(zhèn)、旅游名鎮(zhèn)、商貿(mào)強鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)，在每個縣市打造1-2個縣域次中心，把示范鎮(zhèn)建設(shè)成為吸納農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移的重要載體。

（三）穩(wěn)步推進農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)

加快推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，打造全域城鎮(zhèn)化發(fā)展的新載體。應(yīng)在尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上，因勢利導(dǎo)、順勢而為地開展新型社區(qū)建設(shè)，逐步實現(xiàn)農(nóng)村居住社區(qū)化、農(nóng)民生活城鎮(zhèn)化。一是分類推進實施。落實《山東省農(nóng)村新型社區(qū)和新農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃》，以城郊村、鎮(zhèn)駐地村為主體推進城鎮(zhèn)聚合型社區(qū)建設(shè)，以強村帶動、村企聯(lián)建、多村合并等方式推進村莊聚集型社區(qū)建設(shè)，打造“規(guī)?；⒓s化”大社區(qū)。二是改善居住品質(zhì)。在推進農(nóng)民“出屋上樓”的同時，按照城鎮(zhèn)社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，完善農(nóng)村新型社區(qū)設(shè)施配套，推動實現(xiàn)垃圾污水集中處理、供暖供氣普及提高、文體醫(yī)療同步配套，努力建設(shè)功能完備、服務(wù)齊全、實用舒適的新型社區(qū)。

（四）突出提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量

應(yīng)將城鎮(zhèn)化理念由“以物為本”向“以人為本”轉(zhuǎn)變，把人的發(fā)展作為城鎮(zhèn)化的核心，作為城鎮(zhèn)化的出發(fā)點和最終歸宿。當(dāng)前，應(yīng)按照中央的部署和要求，以深化戶籍制度改革為重點，放寬政策門檻、積極采取措施，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，有序?qū)崿F(xiàn)市民化。2014年，煙臺印發(fā)實施了《關(guān)于推進城鎮(zhèn)化發(fā)展提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的意見》，應(yīng)以此為主線，落實提升城鎮(zhèn)規(guī)劃管理水平、增強城鎮(zhèn)綜合承載功能、改善城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、提升產(chǎn)業(yè)支撐發(fā)展能力、推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等5個方面的重點任務(wù)，創(chuàng)新土地利用、就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)、投融資、公共服務(wù)供給4個方面的體制機制，扎實推進19項具體工作任務(wù)，全力提升人的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平、經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量效益、城鎮(zhèn)載體功能水平三類指標(biāo)，不斷提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。

參考資料

1.李從軍.中國新城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略[M].北京：新華出版社，2013.

2.謝清達.論廣西工業(yè)化和城市化的協(xié)調(diào)發(fā)展[D].廣西大學(xué)碩士論文，2002.

3.山東社會科學(xué)院課題組.城鎮(zhèn)化面臨的突出問題及解決[N].大眾日報，2014-01-26（06）.

責(zé)任編輯：陳秀麗

*基金項目：煙臺市社會科學(xué)規(guī)劃研究項目《以“產(chǎn)城融合”引領(lǐng)支撐煙臺新型城鎮(zhèn)化發(fā)展研究》（項目編號：ytsk2014-008）

作者簡介：（謝麗威，中共煙臺市委黨校教師；龍澤正，美國明尼蘇達大學(xué)在讀研究生）