高校數(shù)字化校園建設(shè)的資產(chǎn)采購成本控制研究

烏　婷，喬引花

（西安外國語大學(xué) 計劃財務(wù)處，陜西 西安 710128）

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高校數(shù)字化校園建設(shè)的資產(chǎn)采購成本控制研究

烏婷，喬引花

（西安外國語大學(xué) 計劃財務(wù)處，陜西 西安 710128）

摘要：數(shù)字化校園建設(shè)是實現(xiàn)教育信息化發(fā)展的必然產(chǎn)物，高校數(shù)字化校園建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，投資多，周期長，在建設(shè)過程中，存在著資金盲目投入，使用效果不佳，重視資產(chǎn)采購?fù)度?，忽視資產(chǎn)成本控制等問題。本文通過分析，提出了加強頂層設(shè)計，構(gòu)建科學(xué)投資決策機制，細(xì)化采購預(yù)算編制，運用多種方式，減少采購環(huán)節(jié)，推廣實施網(wǎng)絡(luò)化采購管理的對策及建議，目的在于提升高校資產(chǎn)采購成本科學(xué)控制和優(yōu)化管理的水平。

關(guān)鍵詞：高校；數(shù)字化；成本控制；對策

數(shù)字化校園建設(shè)是高校面向現(xiàn)代化發(fā)展的重要標(biāo)志，1990年美國賴特蒙大學(xué)發(fā)起“信息化校園計劃”項目（Compus Computing Project，簡稱CCP），該項目對美國大學(xué)校園中計算機應(yīng)用的現(xiàn)狀提供了詳盡的數(shù)據(jù)，全面反映了美國大學(xué)校園信息化的發(fā)展過程。［1］數(shù)字化校園是指以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，利用先進(jìn)的信息化手段和工具，實現(xiàn)從環(huán)境（包括設(shè)備、教室等）、資料（如圖書、講義、課件等）到活動（包括教、學(xué)、管理、服務(wù)、辦公等）全部數(shù)字化，在傳統(tǒng)校園的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個數(shù)字空間，拓展現(xiàn)實校園的時間和空間維度，提升傳統(tǒng)校園的效率，擴(kuò)展傳統(tǒng)校園的功能，最終實現(xiàn)教育過程的全面信息化，從而達(dá)到提高教學(xué)質(zhì)量、科研和管理水平與效率的目的。

我國高校信息化建設(shè)從1994年CerNet成立開始，經(jīng)歷了數(shù)十年的努力，數(shù)字化校園建設(shè)有了長足發(fā)展，正在逐步走向成熟。［2］高校在數(shù)字化校園建設(shè)中，注重信息化基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字化校園基礎(chǔ)平臺和管理系統(tǒng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫與應(yīng)用系統(tǒng)支持平臺建設(shè)，從最早期的“單機應(yīng)用階段”和“基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)化階段”，目前已進(jìn)入到“應(yīng)用普及階段”和“數(shù)字化階段”。校園教學(xué)管理系統(tǒng)、教務(wù)管理系統(tǒng)、辦公自動化系統(tǒng)、校園一卡通系統(tǒng)、信息資源目錄系統(tǒng)等逐步發(fā)揮著越來越重要的作用，隨著公共財政性教育經(jīng)費支出的不斷增加，高校數(shù)字化校園建設(shè)已走向快速發(fā)展的道路。

一、數(shù)字化校園建設(shè)中存在的問題

（一）資金投入存在盲目性，資金使用效果不佳

數(shù)字化校園建設(shè)所需裝備具有特殊性，一是品種層次多、設(shè)施設(shè)備投資數(shù)量大；二是要求特殊、專用電子類設(shè)備多；三是非定型、非標(biāo)準(zhǔn)的軟件開發(fā)費用多；四是高技術(shù)類設(shè)施設(shè)備時效性強、采購的計劃性較差。一些學(xué)校對數(shù)字化校園建設(shè)的內(nèi)容了解并不深入、不全面，數(shù)字化建設(shè)方面盲目跟風(fēng)，事先沒有進(jìn)行投資的成本效益分析，在缺少細(xì)致的研究論證條件下，就開始草率投資、采購等建設(shè)活動，等校園網(wǎng)建成了，卻成了面子工程、獻(xiàn)禮工程。雖然在形式上符合了高校教育的要求，達(dá)到了一定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，但成本費用居高不下，審計中暴露出了一些財政資金使用不合理的問題。

由于缺乏頂層設(shè)計，在系統(tǒng)建設(shè)中存在缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，各自為戰(zhàn)，自行籌資，自行采購的問題。不同時期由不同人員開發(fā)的信息系統(tǒng)采用不同的軟件技術(shù)，造成應(yīng)用系統(tǒng)各自獨立，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃下的訪問接口。由于沒有采用統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)格式各不相同，系統(tǒng)之間無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)交換和互聯(lián)互通。應(yīng)用不集成，數(shù)據(jù)不共享，形成大量的“信息孤島”，［3］致使投入的資金效率不高。

（二）資產(chǎn)采購重視硬件投入，忽視軟件投入與成本控制

數(shù)字化校園建設(shè)是一項軟硬件相結(jié)合，建設(shè)中存在著“重硬件投入、輕軟件應(yīng)用”傾向，使得投入大，收益小。一些學(xué)校在硬件方面不遺余力，舍得投入，采購高檔的設(shè)施設(shè)備，而在軟件投入方面極其吝嗇。另外，有些高校政府采購觀念淡薄，采購沒有按計劃和程序辦事，采購到貨的物質(zhì)類資產(chǎn)價格高，質(zhì)量差，難以投入使用。具有了先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，擁有了數(shù)字化校園環(huán)境，但數(shù)字化校園的作用不能夠充分發(fā)揮。如很多部門配備的計算機檔次很高，但利用率卻不高；一些系統(tǒng)硬件設(shè)施高配，但與之配套的軟件和設(shè)施顯得相對貧乏，不能彰顯信息化帶來的效率和益處。在資產(chǎn)投入方面存在重視硬件采購，輕視軟件投入及應(yīng)用現(xiàn)象；熱衷立項開工鋪攤子，忽視項目成本分析與控制。

（三）資產(chǎn)采購周期長，手續(xù)繁瑣，成本增加

高校設(shè)備采購一般流程較長，平均下來通常需要6個月以上，除了商品進(jìn)銷直接費用外，還有許多間接費用。［4］采購周期過長，容易造成學(xué)校急需的物品不能及時采購和供應(yīng)，難以滿足高校采購工作的需要。首先學(xué)校要有政府采購預(yù)算計劃，上報主管部門審批后，才能再向財政部門提出申請，財政部門批準(zhǔn)后，隨后交政府采購中心具體實施。政府采購機構(gòu)根據(jù)批準(zhǔn)的采購項目計劃確定招標(biāo)相應(yīng)程序，通常需要經(jīng)過確定招標(biāo)方式，在指定媒體上發(fā)布公告和招標(biāo)文件。通過投標(biāo)、開標(biāo)及評標(biāo)等程序后，才能在媒體上發(fā)布評標(biāo)結(jié)果，發(fā)放中標(biāo)通知書，中標(biāo)人與學(xué)校需求方簽訂合同后，雙方才能進(jìn)入合同實施階段。采購環(huán)節(jié)多，手續(xù)繁瑣，勢必使成本費用增加，采購成本增加。

（四）資產(chǎn)采購預(yù)算編制與執(zhí)行的準(zhǔn)確性差

政府采購預(yù)算是政府采購計劃執(zhí)行的前提和依據(jù)。數(shù)字化校園所需的設(shè)施設(shè)備的類別和性能，隨著技術(shù)升級和科技創(chuàng)新的變化，其技術(shù)含量、實效性及品種規(guī)格具有復(fù)雜多變的特點，這些特點本身就給采購預(yù)算的編制帶來了不確定性。另外，高校政府采購預(yù)算計劃編制時間早、跨年度，在實踐工作中就難以準(zhǔn)確預(yù)見未來市場價格和需求等方面的變化情況，使得高校政府采購預(yù)算和實際執(zhí)行情況出現(xiàn)較大的差距。［5］加之高校采購預(yù)算的編制本身就缺乏準(zhǔn)確性，在實際執(zhí)行采購計劃的過程中，由于種種原因，也存在著隨意更改采購用途，沒按采購預(yù)算安排采購資金等問題，這些情況就會使預(yù)算執(zhí)行脫離計劃，造成采購成本難以準(zhǔn)確控制的局面。

（五）政府采購價格與高校期望價格存在差距

對于數(shù)字化校園建設(shè)所需的電子類設(shè)施設(shè)備和應(yīng)用軟件來說，政府采購的優(yōu)勢會打折扣。特別是根據(jù)實際需求專門開發(fā)的軟件，其技術(shù)含量和成本價格的差別較大，尤其是軟件開發(fā)的報價也很懸殊。政府采購?fù)x擇信譽度好，規(guī)模大的供應(yīng)商，參與政府采購?fù)稑?biāo)的一般都是代理商，其本身是以贏利為目的，實施政府采購后，也就意味著增加了中間商的環(huán)節(jié)和費用，價格自然就高了。一些有實力的小公司由于缺乏大公司的信譽和品牌，低價報價不被看好，很難取得中標(biāo)的機會，大公司或壟斷公司中標(biāo)的機會較大。因而，政府采購到的一些資產(chǎn)價格與高校的期望值存在一定的差距，特別是專用設(shè)備和軟件類產(chǎn)品，供應(yīng)商數(shù)量有限，采集到的價格信息不全，價格差異較大，給成本分析也帶來困難。

二、存在問題的原因分析

（一）主觀原因

1.思想認(rèn)識不到位，缺少有效的保障機制。公立高校的經(jīng)費主要來源于國家的公共財政撥款、科研項目、社會捐贈等，從理論上講，高校的所有采購都應(yīng)當(dāng)納入政府采購預(yù)算范圍內(nèi)。但多年的自行采購方式，對部分高校來說其切身利益之根深蒂固，思想深處不十分接受政府采購的形式。一是有些學(xué)校不熱心政府集中采購，片面地認(rèn)為引入競爭機制，實施政府采購實際上是限制和削弱高校的自主權(quán)；擔(dān)心政府集中采購會形成新的暗箱操作，由個人轉(zhuǎn)向集體形成“新的集中腐敗”；擔(dān)心政府集中采購的價格不如自行采購理想，反而浪費了資金和時間；擔(dān)心政府集中采購保證不了采購項目的需求，把簡單問題復(fù)雜化了，影響了效率和質(zhì)量，因而存在認(rèn)識的偏差甚至存在有抵觸情緒。二是一些部門政府采購觀念淡薄，不按采購程序辦事，有的想方設(shè)法將整個項目化整為零逃避集中采購，將應(yīng)公開招標(biāo)的不經(jīng)審批變?yōu)樯米圆少?，或?qū)ふ依碛杀M量采用單一來源招標(biāo)形式。由于認(rèn)識的偏差和制度的缺失，在一些高校的自主招標(biāo)過程中，缺少嚴(yán)格的信息發(fā)布方式和公平的交易程序，使得供應(yīng)商有限，缺乏有效競爭，造成資產(chǎn)實際采購價格比市場價格高的多現(xiàn)象，在總體上使項目采購成本費用上升。

2.采購管理機構(gòu)多樣化，缺乏專業(yè)性人才。一些高校的采購管理機構(gòu)大多是掛靠機構(gòu)，附屬于設(shè)備、教務(wù)、財務(wù)或后勤等部門，造成采購管理職責(zé)不清，關(guān)系不順。采購人員往往身兼數(shù)職，顧此失彼，很難全面掌握高新技術(shù)、財務(wù)成本、招投標(biāo)及合同管理等多方面的知識和技能，“隔行如隔山”，采購部門和相關(guān)機構(gòu)之間不能很好的溝通和配合，極易導(dǎo)致交易成本的大大增加。還有一些高校采購機構(gòu)不熟悉采購成本的控制方法，不能定期對所需產(chǎn)品規(guī)格及結(jié)構(gòu)成本進(jìn)行調(diào)查分析，不開展對供應(yīng)商信息及市場價格信息進(jìn)行收集，對專用設(shè)備、高新技術(shù)產(chǎn)品的知識了解甚微，采購中難以避免隨意性、盲目性、重復(fù)性、資金浪費的現(xiàn)象，使成本控制和資金管理的水平難以達(dá)到應(yīng)用的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）客觀原因

1.《政府采購法》及配套的法律法規(guī)亟待進(jìn)一步完善。《政府采購法》實施以來，對政府集中采購工作起到巨大作用。由于政府采購的起步晚，采購的經(jīng)驗不多，加之我國《政府采購法》及相關(guān)行政法規(guī)規(guī)定，政府采購信息披露應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任僅為各級財政部門給予警告或通報批評，這對于作為采購人的高校，其威懾力并不大，違法成本太低。另外，盡管現(xiàn)行的政府采購法律法規(guī)規(guī)定了監(jiān)督的范圍及主要內(nèi)容，但由于缺乏具體的程序規(guī)定和可行的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，政府采購的監(jiān)督工作無法有效進(jìn)行，在實施過程中出現(xiàn)的問題處理缺乏依據(jù)，因此，采購實踐的不斷深入，有待于法律法規(guī)的配套與完善。

2.政府采購電子信息化的程度尚待進(jìn)一步普及。由于政府采購信息化水平較低，缺少統(tǒng)一的電子化政府采購管理平臺和交易平臺，極容易出現(xiàn)采購過程不透明，采購信息不對稱的現(xiàn)象。在信息不對稱的條件下，采購需求雙方很難對各種商品價格數(shù)量作出合理的判斷，很容易受到虛假信息的誘導(dǎo)和欺騙。在政府采購交易信息披露監(jiān)督薄弱的情況下，采購當(dāng)事人為了達(dá)到自己的目的，傾向于人為制造失真的、虛假的采購信息。由于缺乏規(guī)范的信息交流平臺，市場交易難以透明，結(jié)果導(dǎo)致部分潛在供應(yīng)商不能入圍，而使尋租的供應(yīng)商極其輕易的獲得合同，從而增加了交易風(fēng)險和采購成本。

三、加強資產(chǎn)采購成本控制的對策及建議

在競爭日益激烈的市場經(jīng)濟(jì)中，采購已經(jīng)不單是個成本的問題，它是當(dāng)今高校打造核心競爭力，規(guī)范公共資金支出，取得競爭優(yōu)勢的重要因素之一，針對實際建設(shè)中存在的問題，下面提出應(yīng)對策略及建議。

（一）提高思想認(rèn)識，建立和完善采購管理制度

公立高校在數(shù)字化校園建設(shè)中，必須強化政府采購觀念，圍繞國有資產(chǎn)采購成本控制方面的問題，積極開展調(diào)查研究和探索實踐活動。一是應(yīng)當(dāng)按照政府采購要求，健全統(tǒng)一權(quán)威的采購機構(gòu)，合理配備采購人員。在機構(gòu)組建中，注重吸納精通業(yè)務(wù)和法律知識的各類專業(yè)人員，組成專職和兼職相結(jié)合的采購隊伍，形成高層次、高水平的采購運作體系。二是建立完善采購管理制度，實行“管采分離”的管理體制。明確采購決策和執(zhí)行人員的職責(zé)，嚴(yán)格落實采購決策和采購執(zhí)行的責(zé)任制，用制度來保障資金支出管理措施的落實。三是細(xì)化和優(yōu)化采購作業(yè)流程，在對采購價格、方式和檢驗等方面做出具體的規(guī)定，這樣就有效的規(guī)避了暗箱操作的行業(yè)，從而有效的降低采購成本。首先，要做好比價采購，按照合理的程序和標(biāo)準(zhǔn)采購，這是降低采購價格的有效手段；其次，進(jìn)行周密的研判分析，在保證質(zhì)量的前提下爭取價格最低化采購，以低價格獲取高質(zhì)量的采購指標(biāo)；再次，建立項目審計監(jiān)督制度并加大項目檢查力度，推行項目責(zé)任追究制度，在資產(chǎn)采購和工程服務(wù)全過程中實施“陽光工程”，用陽光的防腐劑抑制采購活動中的各種腐敗行為，達(dá)到對采購成本進(jìn)行科學(xué)控制的目的。

（二）加強頂層設(shè)計，構(gòu)建科學(xué)的投資決策控制機制

在高等教育競爭日漸激烈的大環(huán)境下，應(yīng)當(dāng)從頂層設(shè)計入手，開展對數(shù)字化校園總體框架的分析，從高層管理者層面做起，建立科學(xué)的項目投資決策機制，通過充分的調(diào)研和論證，擬定建設(shè)目標(biāo)，提出設(shè)計原則、制定設(shè)計路線，最終規(guī)劃出技術(shù)路線。通過統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理的機制運行，才能保證最終完成高水平的數(shù)字化校園建設(shè)。首先，應(yīng)根據(jù)自身發(fā)展規(guī)劃情況及政策要求，認(rèn)真進(jìn)行擬建項目技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的科學(xué)評估，保障項目在達(dá)到使用功能的前提下，按分配的資金限額控制投入；其次，無論是資產(chǎn)采購還是設(shè)施建設(shè)，都應(yīng)當(dāng)按照項目計劃建設(shè)，保證項目不突破總定額，運用科學(xué)的投資決策來進(jìn)行成本控制；最后，通過界定政府采購指標(biāo)體系入手，分析高校政府采購績效指標(biāo)體系的價值取向、對政府采購績效評估的指標(biāo)進(jìn)行優(yōu)化研究，確保建設(shè)資金的利用效果和效率。

（三）強化和細(xì)化政府采購預(yù)算編制，嚴(yán)格控制采購成本

高校投資管理的核心是立項的合理性與使用的有效性，部門采購預(yù)算制定的科學(xué)、準(zhǔn)確與否是關(guān)乎政府采購是否順利進(jìn)行的基礎(chǔ)，強化和細(xì)化政府采購預(yù)算計劃的編制，則是高校順利實現(xiàn)政府采購制度的關(guān)鍵藥效之一。首先，在數(shù)字化校園建設(shè)之初，高校就應(yīng)當(dāng)加強資產(chǎn)采購預(yù)算編制和規(guī)范資金支出的管理程序，在編制資產(chǎn)采購預(yù)算計劃過程中，要針對不同項目的不同資產(chǎn)，組織相關(guān)專業(yè)人員研究制定詳細(xì)的項目需求和完整的收支范圍，做到?？顚Ｓ?。其次，在建設(shè)過程中，對確因項目需要追加資金的申請，需要建立嚴(yán)格的審批程序和保障措施，確保資金人員和工程的安全。再次，注重從加強高校政府采購的內(nèi)部控制和審計監(jiān)督入手，采購活動的失控極其容易滋生腐敗問題，建立健全內(nèi)部控制制度，必須建立起全程監(jiān)督的機制。通過嚴(yán)密的預(yù)防控制系統(tǒng)，強化資產(chǎn)采購的制度約束，才可能有效抑制采購活動中的各種不規(guī)范行為。

（四）靈活運用多種采購方式，減少采購環(huán)節(jié)和周期

在政府集中采購活動中，高校應(yīng)針對項目的具體情況、特點和要求，采用針對性強的，靈活多樣的資產(chǎn)采購方式。除公開招標(biāo)方式外，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的情況，經(jīng)財政部門同意后，采用邀標(biāo)招標(biāo)、競爭性機制、詢價或單一來源等采購方式，減少采購中間環(huán)節(jié)和一些不必要的費用，縮短由于過多程序而導(dǎo)致過長的時間，從而使資產(chǎn)的采購成本大大降低。對技術(shù)復(fù)雜的數(shù)高，數(shù)量較小的固定資產(chǎn)，在取得財政部門同意后，也可申請由學(xué)校按照要求組織招標(biāo)采購，既能縮短采購供應(yīng)鏈，同時也能節(jié)約采購相關(guān)費用。這樣能夠比較好的解決采購周期與高校所需貨物類資產(chǎn)時間要求緊之間的矛盾。高校還應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購的實際情況，不斷研究和利用降低采購成本的其它有效方法和手段。適度競爭對高校政府采購效益的提升至關(guān)重要，關(guān)鍵是如何在競爭中引入、調(diào)節(jié)和采取有力措施。比如：可以通過付款條款的不同方式選擇來降低采購成本；充分把握價格變得的時機，利用貨物類資產(chǎn)銷售旺季和淡季間的價格波動變化來擇機采購；條件具備時，幾個學(xué)?？梢越Y(jié)成同盟實施聯(lián)合采購，以規(guī)模數(shù)量來爭取更多的價格折扣；在眾多供應(yīng)商中選擇信譽好的商家通過簽訂長期合同，除可得到質(zhì)量保障和及時的售后服務(wù)外，還可得到其付款和價格的優(yōu)惠，學(xué)會利用各種有效的方法來降低采購過程的成本。

（五）積極推廣和實施采購網(wǎng)絡(luò)化的管理模式

按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、分級建設(shè)”的要求，加快建設(shè)全國管理交易一體化系統(tǒng)。通過建立政府采購價格和市場價格的聯(lián)動機制，實現(xiàn)采購價格和采購質(zhì)量的最優(yōu)化。通過政府采購網(wǎng)絡(luò)化，能夠?qū)崿F(xiàn)在接受采購委托、在線組織專家議標(biāo)、評標(biāo)，在線匯總評標(biāo)結(jié)果，在線產(chǎn)生評標(biāo)報告，在線審批采購文件。貨物類資產(chǎn)采購的申報、審項、競價、議價，履約主要實行網(wǎng)絡(luò)化管理，可以改變以往手工操作的模式，用戶可在辦公室直接上網(wǎng)申請采購，供應(yīng)商也可在網(wǎng)上采取背對背的方式競價投標(biāo)，職能部門也可在網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中進(jìn)行審批，這樣不僅能夠縮短采購周期，節(jié)約采購費用，而且還能夠進(jìn)一步提高采購的透明度和公信度。同時，網(wǎng)絡(luò)化的采購留下的每筆交易痕跡，在采購平臺上的操作留下的采購記錄，也為日后的監(jiān)管提供了原始資料和依據(jù)。

數(shù)字化校園建設(shè)是實現(xiàn)教育信息化發(fā)展的必然產(chǎn)物，越來越多的高校都把建設(shè)數(shù)字化校園作為學(xué)校發(fā)展的重要目標(biāo)。因此，高校在數(shù)字化校園建設(shè)過程中，必須處理好學(xué)校發(fā)展和資金合理使用間的關(guān)系，以成本控制為核心，從加強資產(chǎn)采購的預(yù)算管理入手，實施規(guī)范的采購流程和過程監(jiān)管；通過建立信息平臺和預(yù)警機制強化采購成本的控制，配套建立投訴舉報獎勵等相關(guān)制度，提升高校對國有資產(chǎn)采購成本進(jìn)行科學(xué)控制和優(yōu)化管理的水平，不斷促進(jìn)高校廉政建設(shè)和國有資產(chǎn)采購工作的健康發(fā)展。

（注：本文系2015年陜西教育會計學(xué)會項目“基于數(shù)字化校園建設(shè)的國有資產(chǎn)采購成本控制研究”的階段性研究成果之一，項目批準(zhǔn)號：15JC006）

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