管制刑變革的出路
——以緩刑替代的思考

武玉紅

(上海政法學(xué)院，上海 310000)

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管制刑變革的出路
——以緩刑替代的思考

武玉紅

(上海政法學(xué)院，上海 310000)

摘要：管制是我國社區(qū)刑罰的方法之一，但管制的一個重大缺陷是在執(zhí)行中缺乏制約機制。鑒于管制的弊端，實無獨立存在的必要。管制刑與緩刑同樣作為對于輕微犯罪分子在社區(qū)中執(zhí)行刑罰的措施，完全可以以緩刑取代管制，以利于實現(xiàn)刑罰對這類犯罪一般預(yù)防和特殊預(yù)防的雙重目的。

關(guān)鍵詞：管制；緩刑；替代

管制是我國社區(qū)刑罰的方法之一，但管制的一個重大缺陷是在執(zhí)行中缺乏制約機制。我國《刑法》和《刑事訴訟法》分別規(guī)定：對被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，依法實行社區(qū)矯正，由社區(qū)矯正機構(gòu)負責(zé)執(zhí)行。緩刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯在服刑期間如果嚴重違反有關(guān)監(jiān)管規(guī)定的，可以收監(jiān)，但對于管制則沒有類似的規(guī)定。管制刑的執(zhí)行缺少強制性的制度保障，難以對判處管制刑的社區(qū)服刑人員造成心理上的威懾和行為上的約束。在社區(qū)矯正實踐中，即使判處管制的人員違反了監(jiān)管規(guī)定但達不到治安處罰的程度或者處于失控狀態(tài)，由于在處罰措施上無法律法規(guī)依據(jù)，難以對其處罰或啟用收監(jiān)措施，造成監(jiān)控上的漏洞。另外，《刑法》第39條規(guī)定：對于被判處管制的犯罪分子，在勞動中應(yīng)當(dāng)同工同酬。從法律上理解，這就意味著管制人員可以不參加目前社區(qū)矯正中的“公益勞動”。結(jié)合管制在目前法院的適用率非常低，世界上其他國家都沒有管制制度，建議將管制制度取消，在適當(dāng)降低犯罪門檻的前提下，用緩刑制度替代管制，從而增加對這類罪犯在社區(qū)矯正中應(yīng)有的懲罰力度。

一、管制刑的背景及局限性

管制刑在我國革命戰(zhàn)爭時期和新中國成立后鞏固政權(quán)的時期發(fā)揮了積極的作用，但是在當(dāng)前階級斗爭已不作為社會主要矛盾的時期，其局限性日益顯露。

管制作為一種限制自由刑，是我國的獨創(chuàng)。特別是在解放區(qū)的鎮(zhèn)壓反革命運動中較多地運用，適用于“那些可以不判處徒刑，但須剝奪一定時期的一部分或全部政治自由權(quán)利，并加以改造的犯罪分子”。①

1952年4月公布的《中華人民共和國懲治貪污條例》正式將管制定為刑種。同年6月政務(wù)院批準、7月公安部公布的《管制反革命分子暫行辦法》規(guī)定：管制適用于“歷史上有罪惡，解放后既無悔改表現(xiàn)或悔改證明，又無現(xiàn)行反革命活動，雖須給以一定的懲罰，但罪惡程度尚不需逮捕判刑者”。但它同時規(guī)定：管制既可由法院判決，又可由縣市以上公安機關(guān)決定適用?？梢?，當(dāng)時的管制具有刑罰執(zhí)行方法和行政處分雙重性質(zhì)。直到1956年，隨著我國法制建設(shè)的逐步加強，全國人大常委會通過《關(guān)于反革命分子的管制一律由人民法院判決的決定》后，才將適用管制的決定權(quán)明確歸為法院。

管制刑在刑罰體系中的地位確定后，其適用對象的范圍也在逐步擴展，其重要原因是新中國成立后反革命分子的破壞活動加劇。政府認識到它的危害性和嚴重性，明確表示對解放后繼續(xù)進行反革命活動的人員必須予以嚴厲鎮(zhèn)壓，“該殺則殺，該管制者予以管制”。[1]隨即，新一輪鎮(zhèn)壓反革命運動在全國掀起，管制刑作為鎮(zhèn)反手段之一被廣泛適用。1952年全國開展“三反”運動，管制刑的適用從政治領(lǐng)域擴大到經(jīng)濟領(lǐng)域。管制刑變成了通過群眾專政，對處于犯罪和階級敵人邊緣的人員給予的一種相對嚴厲的以剝奪部分政治權(quán)利為特征的懲罰手段。

在當(dāng)時的歷史背景下，管制的行為雖然作為輕微犯罪或不作為犯罪處理，但是對于被管制人員來說，他所受到的打擊和懲罰并不亞于在監(jiān)獄中服刑。由于當(dāng)時的地、富、反、壞四類分子以及1957年以后的右派分子普遍受到管制，也當(dāng)然要被剝奪政治權(quán)利，因此，管制分子事實上也被納入階級敵人的范疇之中?？梢?，管制刑和管制措施在很大程度上是為了服從于政治斗爭的需要。據(jù)1954年的統(tǒng)計，鎮(zhèn)反運動以來，全國共捕了262萬人，其中殺死反革命分子71.2萬人、關(guān)押了129萬人、管制了120萬人，捕后因罪惡不大教育釋放的有38萬人。[2]當(dāng)時管制的數(shù)量與監(jiān)禁的數(shù)量基本持平，表明了管制在新中國成立初期鞏固新生政權(quán)的斗爭中發(fā)揮了重要作用。

1978年12月召開的黨的十一屆三中全會，明確階級斗爭已不作為社會的主要矛盾，但是，這種帶有強烈階級斗爭色彩的刑罰方法仍然作為五種主刑之一，在1979年的《刑法》中保留下來，適用于罪行較輕微的犯罪分子。從立法上看，占《刑法》分則條文的18.5%，并集中規(guī)定在妨害社會管理秩序罪一章中(15個條文)，此外第五章、第七章各有一條。1997年修改的《刑法》仍然保留了管制刑，并把管制作為選擇性的法定刑加以規(guī)定，在《刑法》分則的條文增加至86個，占《刑法》分則條文的24.6%，較大幅度地擴大了它的適用范圍。2011年《刑法修正案(八)》對管制的標準未做修訂。

管制刑適用率低的原因主要有三個：一是隨著我國工作重點的轉(zhuǎn)移，即從以階級斗爭為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟建設(shè)為中心，人們階級斗爭的觀念逐漸淡化，群眾的政治監(jiān)督功能越來越弱化。二是隨著我國城市化、工業(yè)化和移民進程的擴大，社區(qū)的結(jié)構(gòu)從熟人社會逐步向陌生人社會轉(zhuǎn)變，使社區(qū)監(jiān)督的功能受到很大限制。三是管制適用標準模糊,法院無所適從，進入社區(qū)矯正的比例低。根據(jù)2015年12月底的統(tǒng)計，在全國在冊社區(qū)服刑人員697946人中，管制11865人，僅占1.7%，比2014年同比下降0.3%，適用比例依然是最低的。*該數(shù)字由司法部社區(qū)矯正管理局提供。

二、管制刑與緩刑的異同

管制刑與緩刑同樣作為對于輕微犯罪分子在社區(qū)中執(zhí)行刑罰的措施，是否有獨立存在的必要？首先需要厘清兩者的異同。有學(xué)者認為：實際上有期徒刑或者拘役緩期執(zhí)行要比管制刑的處罰程度更重。理由是：有期徒刑緩刑的考驗期為原判刑罰以上，五年以下，最高可達五年；而管制刑數(shù)罪并罰最高不能超過三年。[3]這種觀點僅僅是從刑期的高限角度來說明緩刑重于管制刑，但是，對于一個同樣刑期的管制犯或者緩刑犯來說，難以從刑期的角度得出緩刑重于管制的結(jié)論。倒是從對管制和緩刑的執(zhí)行角度來看，可以得出緩刑重于管制刑的結(jié)論，我們對此進行具體分析。

《刑法修正案(八)》對于管制和緩刑都規(guī)定了可以根據(jù)犯罪情況，同時禁止犯罪分子在執(zhí)行期間從事特定活動，進入特定區(qū)域、場所，接觸特定的人。但是，兩種對象在社區(qū)執(zhí)行期間如果違反監(jiān)管規(guī)定情節(jié)嚴重的，對緩刑人員有收監(jiān)執(zhí)行的規(guī)定，而管制人員有嚴重違反監(jiān)管規(guī)定的則不能收監(jiān)，少了緊箍咒，不利于管制人員改過自新。刑法中規(guī)定管制人員在勞動中“應(yīng)當(dāng)同工同酬”，而對緩刑人員則沒有類似的規(guī)定，表明對管制人員勞動權(quán)利的重視。同時也表明，在社區(qū)矯正中讓管制人員參加“社區(qū)服務(wù)”，與刑法的規(guī)定是相抵觸的。

《刑法》第39條規(guī)定了被管制人員在執(zhí)行期間應(yīng)當(dāng)遵守五項規(guī)定，而《刑法》第75條規(guī)定了緩刑人員應(yīng)當(dāng)遵守四項規(guī)定：(一)遵守法律、行政法規(guī)，服從監(jiān)督；(二)按照考察機關(guān)的規(guī)定報告自己的活動情況；(三)遵守考察機關(guān)關(guān)于會客的規(guī)定；(四)離開所居住的市、縣或者遷居，應(yīng)當(dāng)報經(jīng)考察機關(guān)批準。四項規(guī)定與管制的第一、三、四、五項規(guī)定是相同的，而管制比緩刑所多的一條是：未經(jīng)執(zhí)行機關(guān)批準，不得行使言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威自由的權(quán)利。從表面來看，管制受到的限制多于緩刑一條。但是在現(xiàn)實中，這一規(guī)定不僅成為虛設(shè)規(guī)定，而且與刑法和憲法的規(guī)定相抵觸。在社區(qū)矯正實踐中，沒有出現(xiàn)過管制人員要求獲批言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威自由的權(quán)利，社區(qū)矯正工作人員也并不清楚言論自由的范圍，如何對管制人員言論進行監(jiān)督。

另外，管制人員有剝奪政治權(quán)利和未剝奪政治權(quán)利之分，《刑法》第54條規(guī)定的政治權(quán)利包括：(一)選舉權(quán)和被選舉權(quán)；(二)言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威自由的權(quán)利；(三)擔(dān)任國家機關(guān)職務(wù)的權(quán)利；(四)擔(dān)任國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位和人民團體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的權(quán)利。那么，對于沒有被剝奪政治權(quán)利的管制人員也不能行使第二項權(quán)利，存在著在法律制定上的自相矛盾。

法律制定上的自相矛盾還可從剝奪政治權(quán)利的內(nèi)容來看：在政治權(quán)利的四項內(nèi)容中，相對而言，(一)、(三)、(四)項是比較重要的權(quán)利，而第二項是公民的基本權(quán)利。在以階級斗爭為綱的時代，犯罪分子和管制對象一般被視為階級敵人，他們自然被限制選舉權(quán)利以及擔(dān)任國家機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)的職務(wù)的資格；而現(xiàn)在的管制刑與過去則有較大的差別，因為犯罪人員是輕微的刑事犯罪，被判處管制后，除言論、出版、集會等權(quán)利受到限制外，仍可享受其他的政治權(quán)利。因此，有可能出現(xiàn)這樣的后果，一個管制人員不能享受言論、出版等基本權(quán)利，但可有選舉被選舉及擔(dān)任國有公司、企事業(yè)單位和人民團體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的權(quán)利，這違背了基本的邏輯。因此，未剝奪政治權(quán)利的管制人員不應(yīng)限制其第二項權(quán)利。

綜上分析，從總體而言，管制刑輕于緩刑，是懲罰力度較小和制約力較弱的社區(qū)刑罰方法。

三、用緩刑替代管制刑

鑒于管制刑與緩刑有許多相似之處，但存在懲罰力度小、制約機制差以及不便于管理的缺陷，我們認為用緩刑替代管制刑是一個較好的選擇。

第一，管制刑已經(jīng)失去了設(shè)立時的社會基礎(chǔ)。如前面所說，管制刑的確立是適應(yīng)對反革命分子和貪污分子的懲罰，而今大規(guī)模的階級斗爭已經(jīng)不復(fù)存在，階級斗爭已不是社會的主要矛盾。

第二，從執(zhí)行的角度看，管制刑有諸多不合理之處：(1)懲罰的力度偏低，對犯罪者本人不能起到應(yīng)有的懲戒作用；(2)管制的執(zhí)行對社會不能起到應(yīng)有的威懾效應(yīng)；(3)對違反監(jiān)管規(guī)定的行為缺乏制約機制。

第三，從刑種的銜接角度來看，管制與拘役存在著銜接上的不匹配。拘役是一個月到六個月，有期徒刑是六個月到十五年，管制刑橫亙中間難以協(xié)調(diào)。且管制刑期的規(guī)定也造成了拘役刑和行政拘留的不銜接。[4]

第四，管制在司法實踐中適用率非常低，在許多地方已名存實亡，并且世界上其他國家均沒有管制刑。

第五，管制刑所追求的目的和適用的對象，完全可以用緩刑來替代。

有觀點認為：實際上，罪犯被判處緩刑在考驗期間，罪犯是不服刑的，而被判處管制的罪犯是在承受刑罰，二者有明顯的區(qū)別，不能等同。[5]這種觀點具有一定的代表性，但實際上是對緩刑的誤讀。緩刑人員在考驗期內(nèi)，并不是不服刑，而是在服社區(qū)刑?！缎谭ā返?2條規(guī)定：緩刑的適用對象是“對于被判處拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子”，《刑法》第76條規(guī)定：被宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗期限內(nèi)，依法實行社區(qū)矯正，如果沒有本法第77條規(guī)定的情形(新罪、漏罪、嚴重違反監(jiān)管規(guī)定)，緩刑考驗期滿，原判的刑罰就不再執(zhí)行，并公開予以宣告。這里，緩刑是對“原判的刑罰就不再執(zhí)行”——即原判的監(jiān)禁刑(拘役、三年以下有期徒刑)不再執(zhí)行，但不表明，緩刑在社區(qū)中的考驗期不是刑罰執(zhí)行。進一步的佐證依據(jù)是刑法對假釋的規(guī)定?！缎谭ā返?4條規(guī)定：被宣告假釋的犯罪分子，應(yīng)當(dāng)遵守下列規(guī)定：(一)遵守法律、行政法規(guī)，服從監(jiān)督；(二)按照監(jiān)督機關(guān)的規(guī)定報告自己的活動情況；(三)遵守監(jiān)督機關(guān)關(guān)于會客的規(guī)定；(四)離開所居住的市、縣或者遷居，應(yīng)當(dāng)報經(jīng)監(jiān)督機關(guān)批準?！缎谭ā返?5條規(guī)定：被宣告緩刑的犯罪分子，應(yīng)當(dāng)遵守下列規(guī)定：(一)遵守法律、行政法規(guī)，服從監(jiān)督；(二)按照考察機關(guān)的規(guī)定報告自己的活動情況；(三)遵守考察機關(guān)關(guān)于會客的規(guī)定；(四)離開所居住的市、縣或者遷居，應(yīng)當(dāng)報經(jīng)考察機關(guān)批準。2009年10月“兩院兩部”聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》中進一步明確了緩刑等五種在社會上服刑的罪犯屬于非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行的范圍，并強調(diào)要準確把握社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行性質(zhì)。2012年7月1日施行的《最高人民法院關(guān)于辦理減刑、假釋案件具體應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》中，第13條明確規(guī)定：“判處拘役或者三年以下有期徒刑并宣告緩刑的罪犯，一般不適用減刑。前款規(guī)定的罪犯在緩刑考驗期限內(nèi)有重大立功表現(xiàn)的，可以參照刑法第78條的規(guī)定，予以減刑，同時應(yīng)依法縮減其緩刑考驗期限?！?引自《最高人民法院關(guān)于辦理減刑、假釋案件具體應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》。如果罪犯被判處緩刑，在考驗期間不認為是服刑，何來減刑一說？因此，可以毫無疑問地說：緩刑人員是在社區(qū)中服刑，是在社區(qū)承受刑罰，與管制具有相同的性質(zhì)。

反對緩刑替代管制的觀點認為：緩刑不是刑種，而是刑罰具體運用的一種制度，是刑罰裁量制度的基本內(nèi)容之一。宣告緩刑必須以判處刑罰為先決條件。緩刑不能脫離原判刑罰的基礎(chǔ)而獨立存在。若犯罪人未被判處拘役或有期徒刑，就不能被判處緩刑。[6]如果緩刑屬于獨立刑種，那么由其取代作為獨立刑種的管制刑，這似乎也是行得通的，因為由一個獨立刑種取代另一個獨立刑種基本上是對等的，但我國刑法規(guī)定中的緩刑卻不是獨立刑種，這與外國刑法規(guī)定的緩刑是獨立刑種有明顯區(qū)別。因此，不屬于獨立刑種的緩刑就不宜取代作為獨立刑種的管制刑。[7]

我們認為：西方國家的緩刑也并非一個刑種。目前西方國家的緩刑形式主要有兩種：一種與我國相同，即判處有期徒刑若干年、緩刑若干年。事實上，我國《大清新刑律》首次在刑法中確定了緩刑，就是對西方發(fā)達國家刑罰制度的借鑒。第二種形式是暫緩執(zhí)行的緩刑，這是鑒于刑事被告人的犯罪相對輕微，事實清楚且被告人承認，因此不確定有期徒刑的刑期而僅確定緩刑的期限。緩刑期滿沒有嚴重違反監(jiān)管規(guī)定或重新犯罪的，不再對原判的罪行進行按照正規(guī)程序的審理。如果在緩刑期間有嚴重違反監(jiān)管規(guī)定或重新犯罪的，則需要對犯罪事實進行重新審理?？梢?，對犯罪人不僅可以判處有期徒刑也可以判處緩刑。對于是否是獨立刑種的問題，我們認為這并不重要，因為不管“是”與“不是”，都是法院針對犯罪作出的讓罪犯在社區(qū)服刑的刑事判決或裁定，使犯罪人承受一定的痛苦與損失。

用緩刑替代管制刑的益處是：一是取消了對輕微犯罪人不必要的部分政治權(quán)利的剝奪；二是緩刑替代管制，對緩刑人員在緩刑期間的違反監(jiān)管規(guī)定情節(jié)嚴重的可予以收監(jiān)，而管制無收監(jiān)規(guī)定，不利于加強對緩刑人員的管理和制約；三是隨著我國社區(qū)刑適用范圍的擴大，從執(zhí)行的角度來說，減少沒有明顯差別的分類，有利于管理的專業(yè)化和提高工作效率。

有學(xué)者主張將管制由主刑變?yōu)楦郊有?。因為附加刑可以附加適用，也可單獨適用，也可不適用，應(yīng)用靈活性較高，同時可避免治安行政拘留和拘役刑在期限上的不協(xié)調(diào)。[8]還有學(xué)者主張在變?yōu)楦郊有虝r，將其執(zhí)行期限也作相應(yīng)調(diào)整，比如6個月到3年。[9]我們認為，這種提法雖有合理性，但要在刑法中作如此大規(guī)模的關(guān)于刑種地位的調(diào)整，牽涉面廣，非一日之功。

有學(xué)者建議對管制刑做改良，認為，管制刑之所以存在這些問題，是因為當(dāng)時的立法不能適應(yīng)現(xiàn)在社會發(fā)展的需要。刑法改革早已擴大了管制刑的適用范圍，擴大了它存在的社會土壤。不可否認，管制是我國刑罰體系中帶有政策性的一種刑罰方法。它除了強調(diào)專門機關(guān)與群眾的有機結(jié)合，更強調(diào)了犯罪人在刑罰執(zhí)行中的自我改造，注重用刑罰手段和其他社會性教育措施相結(jié)合的方法達到預(yù)防、減少犯罪的目的。至于缺乏群眾監(jiān)督或者說群眾監(jiān)督熱情不高，這只是暫時的問題?，F(xiàn)在中國社會正在轉(zhuǎn)型，過去的國家本位的政治模式正在向國家和社會二元本位模式轉(zhuǎn)變。中國的市民社會正在發(fā)展壯大，“群眾”一詞被市民所取代。隨著社區(qū)矯正的推行，依靠市民階層的力量將被管制人員矯正為守法公民，不僅具有可行性，而且更符合現(xiàn)代行刑的價值和理念。學(xué)者建議通過修改可以彌補其現(xiàn)存的缺憾，包括重新定位管制刑，修正管制刑刑期規(guī)定，增設(shè)管制刑強制性內(nèi)容，制定《管制刑實施細則》，不應(yīng)將其摒棄。[10]

我們認為，用緩刑替代管制，有利于實現(xiàn)刑罰對這類犯罪一般預(yù)防和特殊預(yù)防的雙重目的。與其對這種目前使用率很低的不適應(yīng)形勢的刑種進行改良，不如考慮對我國緩刑制度的完善，減少相近和交叉的社區(qū)刑項目，以利于社區(qū)刑管理效率的提高。

參考文獻：

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[2] 徐子榮. 徐子榮關(guān)于鎮(zhèn)反以來幾項主要數(shù)字的統(tǒng)計報告[Z].轉(zhuǎn)引自宮璇龍.早期管制運作機制研究[J].刑事法評論,2007(20):307.

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[10] 高長富.論管制刑改良[J].湘潭師范學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版),2007(6).

(責(zé)任編輯宋藝秋)

收稿日期：2016-04-02

作者簡介：武玉紅(1958-)，女，河北滄州人，上海政法學(xué)院教授，主要從事監(jiān)獄學(xué)和社區(qū)矯正研究。

中圖分類號：DF61

文獻標識碼：A

文章編號：1672-2663(2016)02-0036-05

Change of Regulation Penalty — Substitution of Probation in My View

WU Yu-hong

(Shanghai University of Political Science and Law, Shanghai 310000)

Abstract:The regulation penalty is one of the methods of community punishments in China, but the control has a major defect in the execution, lack of restriction mechanism. Given the disadvantages of the regulation penalty, there is no necessary independently. Regulation punishment and probation are the same punishment measures for minor criminals in the community, probation can completely take the place of the regulation ,to help to realize the dual purpose of general prevention and special prevention for such crimes.

Key words：regulation; probation; alternative

① 引自1952年政治法律委員會《關(guān)于〈中華人民共和國懲治貪污條例〉草案的說明》。