政府的責(zé)任及其邊界：貴州“野人谷”苗族的個案研究

吳曉萍 劉輝武

(貴州民族大學(xué)，貴州 貴陽 550025)

政府的責(zé)任及其邊界：貴州“野人谷”苗族的個案研究

吳曉萍 劉輝武

(貴州民族大學(xué)，貴州 貴陽 550025)

貴州“野人谷”的個案研究表明，對于特困族群政府首先要履行諸如上戶口之類的基本公共服務(wù)職責(zé)，其次是履行反貧困的責(zé)任。在反貧困行動中排在第一位的是提供滿足基礎(chǔ)性需要的社會福利，其次才是扶貧開發(fā)。對于特困族群提供的滿足基礎(chǔ)性需要的社會福利是政府的底線責(zé)任，應(yīng)具有剛性和限度，而扶貧開發(fā)則應(yīng)更多的運用市場機制，發(fā)揮特困族群自身的主觀能動性。

特困族群；“野人谷”苗族；政府責(zé)任

在我國民族地區(qū)由于各種原因一些族群生活困難，發(fā)展受限。對于這些特困族群，政府采取了或多或少的幫扶措施，效果卻不盡理想。一些貧困族群在政府扶貧搬遷中被激進地納入市場化、商品化的洪流中，生計方式、消費方式發(fā)生了急劇改變，但由于自身條件所制約很難融入到現(xiàn)代社會[1]。另一些地方，政府實施項目扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧，但其中有一部分少數(shù)民族族群不但沒有因此致富甚至更為艱難并由此引起民眾對政府的不滿[2]。這些是政府對貧困族群干預(yù)過多的一些案例。貴州“野人谷”苗族族群情形卻剛好相反，這一族群曾經(jīng)在很長一段時間處于被政府忽視的狀態(tài)(大部分村民在很長時間里連戶口都沒有)，后來政府為村民上了戶口并提供社會福利，生活才發(fā)生了轉(zhuǎn)機。這一案例表現(xiàn)出政府行為存在責(zé)任的不明確性。政府對于特困族群到底負有什么責(zé)任?這種責(zé)任具有何種邊界?扶貧開發(fā)與給予特困族群的社會保障又有怎樣的關(guān)系?

本文所獲資料來源于課題組2011年至2014年先后多次訪談當(dāng)?shù)鼐用褚约皡⑴c式觀察收集到的第一手資料。希望通過研究對上述問題做出回應(yīng)，并加深人們對于政府責(zé)任及福利制度改革的認識。

一、政府行為與“野人谷”苗族的故事

(一)“野人谷”苗族村寨概況

“野人谷”是別稱，正式名稱是二沖村，貴州省安順市黃果樹鎮(zhèn)J村第六組，因為該村寨居民長期沒有戶口，與外界疏離，被稱為“野人”，所在地被外界稱為“野人谷”。“野人谷”位于貴州省中部地區(qū)，地理位置僻遠，距鎮(zhèn)里大約十公里，在一片石山之中。以前去“野人谷”需要從鎮(zhèn)里出發(fā)經(jīng)過一條簡易公路達到J村地界，翻過兩座山，再走一個小時的山間小路。2012年政府修建了一條從J村到“野人谷”的簡易公路，鎮(zhèn)里到J村的公路也于2014年改建，因此“野人谷”交通狀態(tài)目前有了很大改觀，但是出行依然不是很方便，路況較差，很少有車輛來往?！耙叭斯取蔽挥谑街g，周圍的山上植被稀少，土地貧瘠，自然資源貧乏。

“野人谷”村民都是苗族，據(jù)村里祝姓老人介紹屬于大花苗。作為苗族，很多居民會跳蘆笙舞、唱苗歌，也過苗族的傳統(tǒng)節(jié)日，許多老人平時穿傳統(tǒng)苗服，年輕人在這幾年穿苗服的少了，只是在婚慶及節(jié)日才穿?！耙叭斯取贝迕癫皇鞘来幼∮诖耍顷戧懤m(xù)續(xù)從貴州省的其他地區(qū)遷移過來的。最早來此定居的是祝姓老人一家4口、王姓一家6口，劉姓年輕人3戶共11個人，后來陸續(xù)其他親戚、朋友投奔而來，目前總共89口人，16戶。遷移至此的原因是因為原住地貧困，來到這里可以開荒混口飯吃。村民彼此之間大多有親戚關(guān)系，一些是來此地之前就有親戚關(guān)系，更多的是來到此地以后在村民內(nèi)部通婚結(jié)成親戚。村莊的相對封閉狀態(tài)使他們跟外界通婚的機會減少。據(jù)了解，內(nèi)部通婚占到一半以上，嫁到隔壁村只有一位女孩。其他的是通過原住地的親戚介紹，或者是村里青年趕場的時候與外邊的人相識并通婚?！耙叭斯取本用裨诖朔毖苌?，最多的一家已經(jīng)是第四代。

“野人谷”居民長期沒有戶口，也沒有土地，與他們是從外地遷徙而來有關(guān)。上世紀(jì)八十年代農(nóng)村土地實行家庭承包制度的時候，他們沒有分到土地，一是因為他們不了解這些信息，他們跟所在行政村居民很少來往，二是即使他們知道這一信息，也覺得沒有資格去要求土地。村里居民在上戶口(上戶口是最近幾年的事)之前基本處于赤貧狀態(tài)，在溫飽線以下生存。據(jù)村里老人介紹，這幾十年里，村民在山坡上開墾荒地，每戶大概兩三畝地，用來種玉米，每畝地大概產(chǎn)300斤玉米，這是村民主要收入來源。另外在附近打零工包括農(nóng)忙季節(jié)給人家插秧等，掙點現(xiàn)金買油鹽及衣服。九十年代以后，隔壁村村民外出打工的多起來，很多農(nóng)田閑置，“野人谷”村民就租種這些人家的田地，每畝給糧食或者大約60元的現(xiàn)金作為租金。租種的地收成明顯好于他們的荒地，每畝大約能產(chǎn)出600斤玉米，同時在附近打工的機會也多了些(村民很少像其他村的村民那樣遠到沿海地區(qū)打工，調(diào)查中只有一位曾在廣東打工，主要從事搬運，收入比在村莊附近打工要高)，這時候“野人谷”居民的生活狀態(tài)比以前要有所改善，但即使如此，依然在溫飽線徘徊。

課題組2011年第一次調(diào)研的時候看到村里每戶一間木棚屋，大概三四十個平方，四面用木條或竹片圍攏，木樁作為支撐，屋頂覆蓋棉瓦或茅草，房屋四面通風(fēng)，從外看搖搖欲墜。村民平時主要吃玉米飯或玉米粥，偶爾能吃上一頓米飯，2000年以來政府在過年的時候經(jīng)常送些大米，村民吃上大米飯的日子多起來?！耙叭斯取本用褙毨С潭戎畛^了當(dāng)初為村民上戶口來此調(diào)查的戶籍民警的想象，民警覺得雖然片區(qū)有很多貧困人口但是貧困到如此程度的還是極少。除此以外，村民喝水是個大問題，以前都要到很遠的地方用木桶后來改用塑料桶背上來，而洗衣服用水只能到很遠的河里去洗。2011年初，政府出資，村里投入勞力，在距村100米處的水源地打了口水井，村里用水問題基本解決。

村里每個家庭普遍小孩比較多，有一戶家里有6個小孩，最大的14歲，最小的4歲。村民教育程度普遍較低，最高學(xué)歷是初中，2014年調(diào)查組入村時共有三個初中生。村民組王組長四十多歲，上過四年學(xué)，是他們那一輩上學(xué)最多的，接下來的第二代第三代一般就上過一兩年小學(xué)。

(二)實行計劃生育與零星的救濟

在上戶口以前國家的計劃生育政策也在村里實施，這是很長一段時間里村民跟政府的惟一聯(lián)系。據(jù)王組長介紹，1987年開始政府就在村里實施計劃生育政策，但是力度不如其他地方，鎮(zhèn)政府計劃生育工作人員不常來。王組長記得很清楚，94年的一天，鎮(zhèn)政府計劃生育工作人員一行大概6、7個人來村里宣傳計劃生育政策，要求村民根據(jù)規(guī)定該做絕育手術(shù)的做絕育手術(shù)，應(yīng)該罰款的交罰款。政府工作人員翻山越嶺來到村里時個個饑腸轆轆，向村民要了一攏玉米，每個人吃了幾個玉米后走了，走了不多遠由于下雨，又返回來避雨，從那以后再也沒來過。鎮(zhèn)政府工作人員雖然不再來，但是所在的行政村J村的干部經(jīng)常來做計劃生育工作，對不服從處罰的還要采取強制措施，因此，“野人谷”許多家庭都有躲計劃生育的經(jīng)歷。但“野人谷”計劃生育政策并不成功，大多家庭有超過3個小孩，多的一對夫妻生了6個小孩。計劃生育政策的不成功很大程度上源于政府對該群體缺乏管制的手段，村民的極端貧困使政府包括超生罰款在內(nèi)的措施失去效力。

2000年以后除了實施計劃生育政策，政府在過年或者其他時候經(jīng)常送大米等物資給村民(J村干部代表政府把大米等物資送過來)，但是給村民送多少，什么時間送不確定。救濟糧很有限，不足以滿足村民所需，村民大部分時間還必須吃玉米飯或玉米粥，但是對緩解村民的吃飯問題還是有很大的幫助。

(三)上戶口

“野人谷”村民上戶口是在2011年5月11日，經(jīng)過一段時間的調(diào)查和審批程序后，當(dāng)?shù)劓?zhèn)派出所民警在這天給村民發(fā)放戶口本以及給部分村民發(fā)放了身份證。據(jù)王組長回憶，上戶口的事還源于一些偶然因素。2009年年初，“野人谷”一位村民在趕場的時候被一輛貨車撞死，與外界聯(lián)系不多的村民不知如何去處理，他們找到J村的村長要求他出面交涉。村長出面為死者家屬爭得了5萬元的賠償。從這以后“野人谷”村民跟J村的聯(lián)系多了起來。由于沒有戶口帶來諸多不便，“野人谷”的帶頭人王組長等人便多次向J村村長反映沒有戶口的事情。一天鎮(zhèn)派出所民警來J村巡訪，J村村長把“野人谷”居民沒有戶口的事作了反映。鎮(zhèn)派出所民警在調(diào)查后發(fā)現(xiàn)情況屬實，趕緊寫了情況匯報，經(jīng)過一定的程序，最終把戶口辦了下來。

上戶口對“野人谷”族群是個命運的節(jié)點，上戶口對于村民的意義至少有兩點：第一，有了戶口，“野人谷”居民便有了正式的身份，他們一度被所在地域隔離，現(xiàn)在有了機會融入所在地域社會。正式的身份既給他們某種生命的尊嚴(yán)也增加了他們生活的機會。比如“野人谷”村民很少遠到沿海打工，當(dāng)然有各種原因但是沒有戶口及跟戶口相隨的身份證是一個原因。再如，原來“野人谷”內(nèi)部居民之間通婚的比例很高，隨著融入當(dāng)?shù)厣鐣?，生活交往圈的擴大，通婚的范圍也會增大。第二，上戶口之后，隨著國家治理轉(zhuǎn)型，政府提供了更多的社會福利，有了戶口村民便有機會享受到這些社會福利，而這些社會福利對于村民具有重要價值。

(四)建房與提供低保

“野人谷”村民上了戶口以后，政府又幫他們修建了房屋以及提供低保。據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報道，這其中還有個故事。在上戶口之后，當(dāng)?shù)匾幻襟w記者寫了篇報道介紹了“野人谷”情況，這一報道被一省級領(lǐng)導(dǎo)看到并到“野人谷”調(diào)研，決定對“野人谷”提供政府資助。首先是為“野人谷”修建了簡易公路，然后修建房屋把居民從木棚屋里搬出來。2012年上半年公路修通，下半年春節(jié)前夕房屋建好，政府總計投入了600多萬元。除政府投資外也有社會捐贈包括棉被、電磁爐等日常用品。村民于2013年春節(jié)前夕搬進新家，在搬遷當(dāng)天政府相關(guān)人員和村民一起舉行了慶祝儀式。我們在2014年調(diào)查時看到，村里總共有四排樓房，每排是四棟房，總共是16棟，每戶一棟，每棟兩層兩間都經(jīng)過裝修，村民的居住條件得到了極大改善。

除了修建房屋之外，政府還為村民提供農(nóng)村最低生活保障。2012年兩位60歲以上老人被納入最低生活保障。到2014年調(diào)查時，村民談到現(xiàn)在村民基本都有最低生活保障，每個季度每人可以得到150元至250元，數(shù)額不等是因為村民經(jīng)濟條件有差異，另外一個重要原因是有些村民違反計劃生育政策，因此在發(fā)放低保之后給予一定的罰款。另外，在年終或平時政府也提供一些大米和食用油(如每人每年十斤裝的一桶油)等物資。

獲得低保和房屋對于“野人谷”既有某種必然性又有巨大的偶然性。如果沒有當(dāng)?shù)孛襟w的報道，如果政府官員沒有看到這篇報道或者看到了這篇報道卻不為所動，建房的事可能就不會發(fā)生。但是包括低保在內(nèi)的福利保障的提供又具有必然性，因為社會福利制度的發(fā)展已是趨勢。

(五)村民的生存現(xiàn)狀

在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)村民普遍對政府心存感激。正如一位年老村民說的以前只能吃苞谷飯，上戶口以后都吃上大米飯了。我們訪談到的一位從外地打工剛回來的女孩甚至提到了鄰村村民因為嫉妒曾經(jīng)要挖斷通往他們村的簡易公路。在村口立有一塊高大的牌坊，上面有幾個大字“不忘共產(chǎn)黨恩情”。這塊牌是政府修的，但卻是村民真實心情的寫照。目前村民的基本生活有了保障，其主要的生計來源包括政府提供的低保收入(低保收入在整個收入中占很大的比重)、租種鄰村村民的土地、家畜飼養(yǎng)、打工等。村民原來的荒地基本被廢棄了，因為實在貧瘠產(chǎn)出有限，不如租種鄰村村民的土地。家畜飼養(yǎng)主要是放牛，一些是自己的牛，一些是給別人放牛(牛生的崽歸放牛的人)。但實際上放牛的家庭并不多，據(jù)王組長介紹，本地多為石山，草料有限，而且山陡，放牛的條件并不好。另外有一些村民養(yǎng)雞，這是政府實施的一個扶貧項目，政府提供雞仔和飼料，雞長大后產(chǎn)的蛋由政府來收購。但由于養(yǎng)雞的技術(shù)村民并不掌握，雞死了很多，目前還沒有收獲。打工是一些家庭的重要的收入來源，跟以往不同的是以前都只是在本地附近打臨工，現(xiàn)在很多人遠到沿海發(fā)達地區(qū)打工，那邊打工收入高一些。

上戶口以及上戶口以后的政府行為大大改善了村民的生存狀況，也激起了他們對未來的希望。許多村民在解決了基本生活問題后積極尋找發(fā)展的機會。一些夫妻把年幼的子女放在家里雙雙外出打工，平時寄點生活費回來。留在村里的居民放?；蝠B(yǎng)雞以及租種土地種玉米。但是“野人谷”的發(fā)展依然有很多問題，一是所在地自然資源匱乏，種養(yǎng)業(yè)發(fā)展的條件不好，而且交通也不方便，雖然有了簡易公路但是路況很差。二是村民子女上學(xué)來回需要走1到2個小時的山路，加上很多小孩的父母都外出，小孩處于疏于管教的狀態(tài)。調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)村里小孩成績普遍很差，如此下去很多小孩中途輟學(xué)的可能性很大，而當(dāng)這些小孩不能完成基本的教育，貧困的代際傳遞將難以避免。

二、關(guān)于政府責(zé)任的討論

(一)上戶口與地方政府行為的邏輯

上戶口是“野人谷”族群的一個重大事件，是族群發(fā)展和村民命運的轉(zhuǎn)折點。正如70多歲的“寨老”祝姓老人所說，幾十年來因為沒有戶口被外界稱為“野人”，現(xiàn)在有了戶口，終于成了名正言順的J村村民，也可以享受政府的惠民政策了。從政府的角度來看政府行為背后的邏輯是什么?實際上，長期沒有上戶口不是因為政府不知道這些人的存在，在上戶口之前很長一段時間里，政府一直在該地實施計劃生育政策，鎮(zhèn)政府工作人員來過，鎮(zhèn)里人員不來的時候，行政村村干部也在代替實施計劃生育政策，所以政府包括所在行政村毫無疑問是知道這些人的。在筆者看來，沒有上戶口是因為村民由于社會隔離然后自我隔離沒有主動跟政府建立聯(lián)系，要求政府履行職責(zé)，但根本原因是政府一直以來重管控而非服務(wù)的行為方式?jīng)Q定的。政府很長一段時間以來在社會管理方面主要在于維持社會秩序與社會穩(wěn)定而不是主動提供服務(wù)。從政府的關(guān)注點來看經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定是核心關(guān)切。八十年代以來很長一段時間的農(nóng)村基層政府跟農(nóng)村居民發(fā)生聯(lián)系的主要渠道是收繳農(nóng)業(yè)稅和實施計劃生育?！耙叭斯取本用癜簿悠нh的山區(qū)不會給社會穩(wěn)定造成什么危害，同時由于沒有土地政府也無需對其收繳農(nóng)業(yè)稅，因此政府對其疏忽就在所難免。至于計劃生育政策的實施則是因為它是政府的一項“政治性任務(wù)”，政治性任務(wù)不能完成則可能因為“一票否決”的問責(zé)制度使地方政府官員不能承受。

上戶口之后地方政府對“野人谷”村民實施一系列的惠民措施則出于兩個方面的原因：一是樹立政府形象的需要，當(dāng)?shù)孛襟w的報道使得“野人谷”為民眾熱議，對政府形成一定的輿論壓力；二是整個國家的國家治理轉(zhuǎn)型、社會性支出增加的宏觀環(huán)境的變化。改革以來，政府在包括社會保障在內(nèi)的社會性支出的缺位已經(jīng)使經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展失衡，產(chǎn)生了諸多不利社會后果。尤其在農(nóng)村，社會福利供給的嚴(yán)重不足使弱勢群體的生活無從保障也損害了經(jīng)濟社會進一步發(fā)展的社會基礎(chǔ)。2003年以后，政府提出打造服務(wù)型政府，進行社會福利制度改革，增加社會性支出，2007年開始實施農(nóng)村最低生活保障制度，這些為地方政府的惠民措施提供了資源和制度的保障。

“野人谷”苗族的故事給我們兩點啟示：一是政府社會管理的方式應(yīng)從重管制向重服務(wù)轉(zhuǎn)變。管制在于限制和約束以不出問題為出發(fā)點，服務(wù)則是主動為民眾解憂解難，著眼于從根本上解決社會秩序維護的問題。二是政府應(yīng)該把責(zé)任的重心從其他方面轉(zhuǎn)向社會責(zé)任，把更多的注意力與資源轉(zhuǎn)向社會福利供給的領(lǐng)域，使民眾尤其是特困群體的基本生活得到保障，實現(xiàn)社會的公平。

(二)社會保障與政府扶貧

“野人谷”苗族最突出的問題無疑是戶口問題，但是聯(lián)系到更廣泛的民族地區(qū)特困族群來說更普遍性的問題則是如何反貧困。對于這些特困族群政府無疑負有反貧困的責(zé)任。因此有必要探討對特困族群政府反貧困的責(zé)任方式。社會保障與扶貧開發(fā)是反貧困的兩種最重要手段。世界銀行在20世紀(jì)90年代初提出社會安全網(wǎng)與發(fā)展勞動密集外向型經(jīng)濟以及對貧窮人口的人力資本投資一起作為針對貧困人口反貧困的三項主要的戰(zhàn)略，其中社會安全網(wǎng)是排在第一位的。但是在中國的實踐中社會保障常被忽視，政府扶貧則被置于很高的位置。在農(nóng)村最低生活保障制度出臺之前有一個農(nóng)村社會救濟制度，主要針對五保戶、殘疾人等無勞動能力人群提供物質(zhì)幫助，而像“野人谷”苗族這類具備勞動能力的極端貧困人群是沒有相應(yīng)社會保障的。社會保障與政府扶貧是一個怎樣的關(guān)系?應(yīng)如何處理好社會保障與政府扶貧的關(guān)系?

社會保障與政府扶貧有多方面的不同。首先從其作用來看，社會保障或社會安全網(wǎng)旨在保障貧困人口的基本生活，滿足基本的生理與社會交往需要。而政府扶貧則要把貧困人口從欠發(fā)展?fàn)顟B(tài)擺脫出來實現(xiàn)發(fā)展，因此扶貧應(yīng)該是在保障基本生活的基礎(chǔ)之上的要求。其次從權(quán)利的性質(zhì)來看，社會保障實現(xiàn)生存權(quán)而扶貧則是實現(xiàn)發(fā)展權(quán)，生存權(quán)應(yīng)該優(yōu)先于發(fā)展權(quán)。再次從運作的方式來看，社會保障是政府的再分配行為而扶貧無論是政府扶貧還是依賴經(jīng)濟增長的反貧困都是建立在市場機制上的。政府扶貧不能代替社會保障。從“野人谷”苗族的案例來看，村民在很長一段時間既沒有物質(zhì)資源也沒有精神狀態(tài)參與更多的市場活動，在這種情況下政府扶貧對他們是難有效果的。相反在政府提供住房和低保之后，村民參與市場活動卻多起來，無論是外出打工還是就近尋找賺錢的門路都比以前表現(xiàn)活躍。

有學(xué)者認為，事實上政府的產(chǎn)業(yè)扶貧或者開發(fā)式扶貧在許多地方是失敗的。失敗的原因在于兩個方面，一個是政府主導(dǎo)了扶貧產(chǎn)業(yè)，但是政府卻無法控制市場，市場的變幻莫測使政府也無能為力[2]。許多貧困人口只是缺乏機會和資源，當(dāng)他們具備發(fā)展的條件可能就能脫離貧困。從“野人谷”情況來看，村民貧困的一個重要原因在于沒有土地沒有發(fā)展所需的資源。另一個政府扶貧失敗的原因在于扶貧過程中，受益的是窮人當(dāng)中的富人或者根本就是其他非扶貧目標(biāo)的人群。在極端貧困群體中，即使具有勞動能力也難以獲得扶貧項目投資[3]，極端貧困人口很難在政府扶貧中受益，在于他們?nèi)狈?yīng)有的決策權(quán)、參與權(quán)和運作項目所需要的資源。這也說明了經(jīng)濟貧困的深層原因不僅僅是各種經(jīng)濟要素的不足，更重要的是社會權(quán)利及與之相關(guān)的政治權(quán)利、文化權(quán)利和經(jīng)濟權(quán)利的貧困[4]。

政府重視扶貧而疏忽社會保障的原因在于扶貧可以促進GDP增長而社會保障卻是單純的付出無助于地方經(jīng)濟的發(fā)展。實際上，扶貧模式都是以經(jīng)濟增長為導(dǎo)向的[3]，無論是產(chǎn)業(yè)扶貧還是以工代賑還是信貸扶貧都以促進經(jīng)濟發(fā)展為重要目標(biāo)。扶貧的經(jīng)濟增長導(dǎo)向與政府的發(fā)展主義思維是一致的，地方政府需要從經(jīng)濟發(fā)展中獲得政績，這是地方政府在扶貧過程中不惜“逼民致富”或“誘民致富”的動力所在。另外，整個社會福利制度處在重建過程中，無論是理念和具體制度都在不斷重構(gòu)中，這也是對于極端貧困人口的社會保障的缺位的原因。

從社會保障與政府扶貧的關(guān)系來看，對于極端貧困人口政府首要的責(zé)任是提供社會保障，在這個基礎(chǔ)上才是扶貧開發(fā)。扶貧開發(fā)則需要避免政府直接主導(dǎo)而應(yīng)該主要由市場機制去完成具體過程。政府在扶貧過程中應(yīng)著重為貧困人群提供促進人力資本發(fā)展的諸如教育保障等服務(wù)，以及為貧困人群參與市場創(chuàng)造平等機會。

(三)福利供給的政府責(zé)任及其邊界

對于諸如“野人谷”苗族這類特困族群政府福利供給的責(zé)任及邊界是什么呢?當(dāng)前社會福利制度改革的兩種主張，包括主張發(fā)展適當(dāng)普惠型社會福利制度和主張底線公平原則，著重滿足弱勢人群的基本需要。前者認為社會福利要以滿足不斷發(fā)展的社會需要為目標(biāo)，社會需要具有客觀性和社會性是隨著社會的發(fā)展而變化的，社會福利制度要面向所有民眾。后者主張遵循底線公平，社會福利的國家責(zé)任限于滿足有需要人群的基礎(chǔ)性需要，所謂基礎(chǔ)性需要是相對穩(wěn)定的比如生存需要、健康需要與發(fā)展需要，以避免社會福利的剛性上漲而使國家陷于西方福利國家政府財政難以承擔(dān)的困境[5]。目前中國的社會福利制度是兩套體制，一套是城市正規(guī)就業(yè)部門的高福利制度，一套是城市非正規(guī)就業(yè)部門和農(nóng)村的低福利或者無福利制度[6]，實質(zhì)上是一種不平等的福利制度。至于為什么會形成這樣一套福利制度，原因在于中國的福利制度一度是以國家需要為原則的，所謂國家需要包括社會穩(wěn)定的需要、經(jīng)濟發(fā)展的需要[7]，而城市正規(guī)就業(yè)部門對社會穩(wěn)定的影響力更大，政治參與的能力更強，非正規(guī)就業(yè)部門和農(nóng)村不具有相當(dāng)?shù)恼斡绊懥蜕鐣绊懥6]。從這個角度來說，極端貧困人口曾經(jīng)長期缺乏社會保障是這種特殊社會福利制度的不公平安排的結(jié)果。無論主張適當(dāng)普惠型還是底線公平的福利制度，特困群體的基本生活保障都應(yīng)該是社會福利制度的重要組成部分。如果從國家福利供給資源有限的角度來看，特困群體的基本保障更應(yīng)該得到優(yōu)先考慮，從這個意義上底線公平理論更契合特困群體的權(quán)利主張。但底線公平理論對基礎(chǔ)性需要(認為基礎(chǔ)需要是相對穩(wěn)定的，與社會發(fā)展沒有必然的聯(lián)系)的界定則需要適當(dāng)?shù)男薷?，因為所謂生存需要、健康需要等都是社會性的，不會是完全固定的。像“野人谷”村民這類特困族群，在很長一段時間里其生存狀態(tài)已遠遠低于社會的平均水平，不能維持應(yīng)有的尊嚴(yán)，并導(dǎo)致社會隔離，阻礙了他們的發(fā)展。因此，極端貧困人口的基本需要應(yīng)該是能達到社會認可的比較體面的水平為標(biāo)準(zhǔn)，這種需要應(yīng)隨著社會的發(fā)展而提高。

極端貧困人口的福利供給應(yīng)該包括最低生活保障滿足和衛(wèi)生健康醫(yī)療保障以及基礎(chǔ)教育的保障等。“野人谷”村民在上戶口之后，政府提供了最低生活補助以及住房，這一方面滿足了村民的基本生活需要，免除了對生存威脅的恐懼，同時由于有了生存保障也減少了與外界的隔離，因此也給予了村民發(fā)展的機會和希望。但是目前來看“野人谷”村民小孩雖然免費上學(xué)，但由于路途遙遠，又疏于看護，因此其接受教育的年限和質(zhì)量其實是沒有得到保障的，因此基礎(chǔ)教育的保障依然存在問題。

對極端貧困人口的福利供給是否會帶來福利依賴?“野人谷”苗族村民在有了國家提供的最低生活保障以及其他福利之后比以往更活躍地參與經(jīng)濟活動，其對于政府的態(tài)度更多是感恩而不是依賴。福利依賴的產(chǎn)生源于高福利而且高福利足以抵銷個人的努力，也就是當(dāng)個人通過辛苦的勞動不能獲得比依賴福利更高的生活水平的時候才會產(chǎn)生福利依賴。而且，人除了生存需要外，還有比較性需要，比較性需要的存在也使人不會安于福利供給保障的生活水平。因此，對于極端貧困人口的這種滿足基礎(chǔ)性需要的社會福利是難以產(chǎn)生福利依賴的。

三、小結(jié)

“野人谷”苗族是我國民族地區(qū)諸多特困族群中的一個，雖然有它的特殊性，但是更多的是與其他特困族群相同的地方。其特殊性在于“野人谷”苗族長期沒有戶口，沒有戶口成為其貧困的一個重要原因。但是從政府的角度來說，政府對于這些特困族群負有某種相同的責(zé)任，政府行為方式對特困族群的生活具有重要影響。這些責(zé)任包括提供基本公共服務(wù)的責(zé)任，比如“野人谷”苗族的戶口問題是屬于政府常規(guī)社會管理的一項內(nèi)容，由于政府的不作為才使“野人谷”苗族居民長期沒有戶口，成為所謂“野人”。此外對于特困族群政府的一個重要責(zé)任是反貧困，但是政府的反貧困必定是有所為有所不為。扶貧開發(fā)與社會保障是反貧困的兩種最重要的手段，一度以來政府重視扶貧開發(fā)而疏忽社會保障，而事實上社會保障應(yīng)是政府反貧困的第一位的手段，在此基礎(chǔ)上才是扶貧開發(fā)。政府的扶貧開發(fā)必須建立在市場機制上，以往的歷史表明特困族群在扶貧開發(fā)中難以獲益，政府主導(dǎo)的扶貧開發(fā)并不容易成功。政府主導(dǎo)的扶貧也容易損害特困族群的主體性，導(dǎo)致事與愿違的結(jié)果，這在以往很多扶貧開發(fā)或異地搬遷案例中經(jīng)?？吹降?。因此首先應(yīng)該強調(diào)的是政府為特困族群提供包括最低生活保障在內(nèi)的社會福利的底線責(zé)任，政府為極端貧困人口提供的滿足基礎(chǔ)性需要的社會福利應(yīng)該成為正在建構(gòu)當(dāng)中的中國社會福利制度的一個重要組成部分，至于扶貧開發(fā)則更多需要運用市場機制和發(fā)揮貧困人群自身的主觀能動性。明確了政府責(zé)任及其邊界才能避免政府行為中的過度干預(yù)或無所作為的隨意性。

[1]楊小柳，國家、地方市場與貧困地區(qū)的變遷——廣西凌云縣背隴瑤的個案研究[J].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2012(3)：59-66.

[2]古學(xué)斌，張和清，楊錫聰.地方國家、經(jīng)濟干預(yù)和農(nóng)村貧困：一個中國西南村落的個案分析[J].社會學(xué)研究，2004(2)：81-90.

[3]朱玲.應(yīng)對極端貧困和邊緣化：來自中國農(nóng)村經(jīng)驗[J].經(jīng)濟學(xué)動態(tài)，2011(7)：29-36.

[4]郭永中.貧困的理論與社會救助問題的國際比較研究[J].學(xué)習(xí)與探索，2009(4)：49-52.

[5]景天魁.底線公平與社會保障的柔性調(diào)節(jié)[J]，社會學(xué)研究，2004(6)：34-42.

[6]尚曉援.中國社會安全網(wǎng)的現(xiàn)狀及政策選擇[J].戰(zhàn)略與管理，2001(6)：7-17.

[7]彭華民.論需要為本的中國社會福利轉(zhuǎn)型的目標(biāo)定位[J].南開學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2010(4)：58-66.

[責(zé)任編輯：李 桃]

C913.7

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1002-6924(2016)10-113-118

貴州省教育廳高等學(xué)校人文社會科學(xué)研究基地2013年度項目“安順市特殊類型貧困群體生存狀況調(diào)查與研究——以‘野人谷’苗族為例”(JD2013109)。

吳曉萍，貴州民族大學(xué)民族學(xué)與社會學(xué)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向：民族社會學(xué)與社會工作；劉輝武，貴州民族大學(xué)民族學(xué)與社會學(xué)學(xué)院社會學(xué)博士研究生，主要研究方向：民族社會學(xué)與社會工作。