推進(jìn)縣級(jí)政府公共決策治理現(xiàn)代化的探討

余友斌

（黃岡市人民政府，湖北黃岡438000）

推進(jìn)縣級(jí)政府公共決策治理現(xiàn)代化的探討

余友斌

（黃岡市人民政府，湖北黃岡438000）

縣級(jí)政府是我國(guó)政府體系當(dāng)中的重要層級(jí)，縣級(jí)政府公共決策治理水平直接關(guān)系到最廣大人民的根本利益，直接關(guān)系到中央大政方針在基層的貫徹落實(shí)，直接關(guān)系到中華民族的偉大復(fù)興。但概括來(lái)看，縣級(jí)政府公共決策存在“拍板主官”素質(zhì)直接決定著決策水平的高低、實(shí)際法律地位存在制度模糊、存在專業(yè)論證缺失和公眾參與度低等普遍問題。推進(jìn)縣級(jí)政府公共決策治理現(xiàn)代化需要：一是重塑縣級(jí)政府角色，強(qiáng)化以人為本的行政價(jià)值取向；二是準(zhǔn)確把握決策機(jī)制定位，加大參與型政府構(gòu)建力度；三是完善縣級(jí)政府決策體制，實(shí)現(xiàn)決策過程系統(tǒng)有效；四是以提高決策力為目標(biāo)，努力提升決策主體素質(zhì)；五是堅(jiān)持決策和執(zhí)策“力度統(tǒng)一論”，確保公共決策順利實(shí)施；六是從源頭上加強(qiáng)制度供給，不斷提高決策“三化”水平。

縣級(jí)政府；公共決策；治理現(xiàn)代化

公共決策是政府、非政府公共組織和民眾為了有效提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，保障和增進(jìn)社會(huì)公共利益公平分配，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，在社會(huì)資源和社會(huì)利益進(jìn)行權(quán)威性分配過程中，制定多個(gè)可行方案并從中選擇一個(gè)滿意方案，確定公共決策目標(biāo)的過程。公共決策的主體是多元的，包括政府、非政府公共組織和民眾，其中政府是最重要的主體之一。政府的概念有廣義和狹義之分。廣義的政府是執(zhí)行國(guó)家權(quán)力的全部機(jī)構(gòu)，包括立法、行政、司法、軍事機(jī)關(guān)等，甚至還包括執(zhí)政黨機(jī)關(guān)、依法授權(quán)的非政府公共組織。狹義的政府單指國(guó)家行政機(jī)關(guān)，包括中央政府和地方政府。本文采用狹義政府的概念。按照有關(guān)法律規(guī)定，我國(guó)的行政區(qū)劃分為省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)?？h級(jí)政府處于地市級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府之間，是最接近基層、直接面對(duì)廣大群眾的一級(jí)地方政府，通常被劃入基層政府的范疇，地位十分特殊和重要。2015年1月12日，習(xí)近平總書記在同中央黨校第一期縣委書記研修班學(xué)員座談時(shí)指出：“在我們黨的組織結(jié)構(gòu)和國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣一級(jí)處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要基礎(chǔ)，也是干部干事創(chuàng)業(yè)、鍛煉成長(zhǎng)的基本功訓(xùn)練基地。”［1］縣級(jí)政府是我國(guó)政府體系當(dāng)中的重要層級(jí)，縣級(jí)政府公共決策直接關(guān)系到最廣大人民的根本利益，直接關(guān)系到中央大政方針在基層的貫徹落實(shí)，直接關(guān)系到中華民族的偉大復(fù)興。就當(dāng)前來(lái)看，我國(guó)縣級(jí)政府公共決策治理還存在一系列問題，我們有必要進(jìn)一步探討推進(jìn)縣級(jí)政府公共決策治理現(xiàn)代化的路徑。

一、直面當(dāng)前縣級(jí)政府公共決策治理的主要問題

縣級(jí)政府公共決策具有其特殊屬性，需要直接面對(duì)群眾，需要直接面對(duì)問題，需要迅速反應(yīng)，需要因?yàn)榫唧w事宜的變化而不同反應(yīng)等，正是這些特殊屬性導(dǎo)致了決策要求高，決策難度大。通觀大部分縣級(jí)政府公共決策，普遍存在著“拍板主官”素質(zhì)直接決定著決策水平的高低、實(shí)際法律地位存在制度模糊、存在專業(yè)論證缺失和公眾參與度低等主要問題。

（一）“拍板主官”影響過大

在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的中國(guó)特色社會(huì)主義政治體制下，縣級(jí)政府的公共決策一方面要遵循民主集中制的原則，即集中指導(dǎo)下的民主和民主基礎(chǔ)上的集中相結(jié)合，同時(shí)還要遵循法律的規(guī)定。按照我國(guó)現(xiàn)行憲法和法律的規(guī)定，地方各級(jí)人民政府實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，地方各級(jí)行政首長(zhǎng)在本級(jí)人民政府的全部工作中負(fù)有“三權(quán)一責(zé)”：全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、最后決定權(quán)、人事提名權(quán)、負(fù)全面責(zé)任，如果不把其與政府工作中的重大問題應(yīng)由政府常務(wù)會(huì)議和全體會(huì)議討論決定的法律規(guī)定結(jié)合起來(lái)，很容易導(dǎo)致地方各級(jí)行政首長(zhǎng)權(quán)力濫用和個(gè)人專斷。同時(shí)，受傳統(tǒng)政治文化的影響，法律法規(guī)規(guī)定中的集體領(lǐng)導(dǎo)在實(shí)踐中更多是被利用和理解為集體決策過程，而不是作出決策成果和承擔(dān)責(zé)任后果上，集體領(lǐng)導(dǎo)常常被抽象為一個(gè)具體人，即組織中最高層次的長(zhǎng)官，因此，“拍板主官”的素質(zhì)直接決定著決策水平的高低。

（二）實(shí)際法律地位模糊

縣級(jí)政府以政府全體會(huì)議、政府常務(wù)會(huì)議、由政府主要負(fù)責(zé)同志參加的政府專題會(huì)議等三種為集體決策主要形式。但有些決策成果并不能立即付諸實(shí)施，即便得到實(shí)施，往往會(huì)得到來(lái)自實(shí)施主體、政府系統(tǒng)內(nèi)外方面的觀望或者“軟抗”，甚至懷疑其決策來(lái)源的合法性，同時(shí)也讓決策者理不直氣不壯。決策結(jié)果受決策主體在政治格局中地位的影響。從現(xiàn)行的法律法規(guī)和中共黨內(nèi)有關(guān)規(guī)定不能找到政府決策不是最終決策的法定依據(jù)，也不能看到政府決策必須交由中共同級(jí)黨委常委會(huì)或者全委會(huì)進(jìn)行再?zèng)Q策的硬性要求。盡管有些作了規(guī)定，但大都內(nèi)容含糊，界限不清，沒有直接說明哪些議題應(yīng)該再?zèng)Q策，哪些議題可不再?zèng)Q策。

（三）專業(yè)論證和公眾參與度低

縣級(jí)政府公共決策選題的信息來(lái)源主要集中于“內(nèi)輸入”和“上級(jí)外輸”、“公眾外輸”嚴(yán)重不足，突出地表現(xiàn)為專業(yè)論證和公眾參與度低。一般來(lái)講，特別是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的縣級(jí)政府，決策專業(yè)化程度都比較低，信息收集、分析、加工、處理不及時(shí)，專家咨詢制度和咨詢機(jī)構(gòu)普遍未建立，難以滿足決斷（中樞）子系統(tǒng)作出適時(shí)、準(zhǔn)確、有效的決策需要，決策的突擊性、臨時(shí)性、隨意性、主觀性比較明顯，往往直接影響決策工作效率和效果。此外，縣級(jí)政府雖置身于廣大公眾當(dāng)中，離利益相關(guān)者在時(shí)空上的距離最近，聽取意見和建議最便利，但由于各方面因素的影響，有些決策聽取意見的對(duì)象范圍極為有限，一般局限于部分人大代表、政協(xié)委員、基層干部、企業(yè)家和政府熟悉的人士，從某種程度上講屬于基層的社會(huì)精英；有些重大決策雖然采取了公示、聽證等方法，但流于形式；大多數(shù)公共決策沒有普通公眾的參與，決策民主化、公開化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)結(jié)構(gòu)多元化的客觀需求。

二、透視縣級(jí)政府公共決策治理主要問題的原因

縣級(jí)政府公共決策中存在的決策系統(tǒng)不完善、決策權(quán)過分集中、決策的實(shí)際法律地位存在制度模糊、專業(yè)論證缺失和公眾參與度低、決策的非程序化、決策的監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制缺位等問題，歸結(jié)到一點(diǎn)，都可能影響縣級(jí)政府決策的效率、效力和效果，造成縣級(jí)政府決策失誤，包括決策錯(cuò)誤、決策失效和機(jī)會(huì)的喪失，進(jìn)而給社會(huì)公共利益帶來(lái)?yè)p失，并損害政府公信力和形象。這些問題的產(chǎn)生主要有以下幾個(gè)方面的原因：

（一）行政價(jià)值取向的背離

“政策價(jià)值觀是約束政策主體自己的思想和行為的規(guī)范，是認(rèn)識(shí)客體對(duì)政策系統(tǒng)的利益關(guān)系，從而作出選擇性決策的指導(dǎo)原則。……無(wú)論政策系統(tǒng)成員的認(rèn)知、情感、態(tài)度的哪個(gè)方面，都受政策價(jià)值觀的影響，并規(guī)范和約束政策主體的行為，規(guī)定政策實(shí)踐的指向。”［2］實(shí)踐中大量的案例表明“許多決策的失誤并不是因?yàn)闆Q策權(quán)力的配置不當(dāng)或者決策方法的缺陷、落后所引起的，而是由于決策者的價(jià)值觀念出現(xiàn)偏差”。［3］我國(guó)的各級(jí)政府是由人民選舉產(chǎn)生、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督的政府，其本質(zhì)要求和發(fā)展方向是服務(wù)型政府?？h級(jí)政府公共決策必須體現(xiàn)全心全意為人民服務(wù)和以人為本、行政為民的價(jià)值取向與行政理念。但在實(shí)際工作中，有的公共決策者深受傳統(tǒng)政治文化的影響，不能正確看待和運(yùn)用行政權(quán)力，認(rèn)為公共決策是政府單方面的事情，決策主體和作用對(duì)象之間是一種管理與被管理、控制與被控制的關(guān)系，從官本位、個(gè)人或小圈子私利而不是社會(huì)公共利益出發(fā)進(jìn)行決策，造成公共決策失誤。

（二）體制機(jī)制法制缺陷

從系統(tǒng)學(xué)的觀點(diǎn)來(lái)看，公共決策體制就是公共決策系統(tǒng)。一個(gè)現(xiàn)代、科學(xué)、完善的公共決策系統(tǒng)應(yīng)是由信息、咨詢（參謀、智囊）、決斷（中樞）、執(zhí)行和監(jiān)控等子系統(tǒng)構(gòu)成的有機(jī)整體。目前縣級(jí)政府公共決策系統(tǒng)信息、咨詢、監(jiān)控等子系統(tǒng)非常薄弱，多數(shù)沒有建立專業(yè)化的信息機(jī)構(gòu)，與公眾的信息溝通和交流沒有穩(wěn)定的渠道，信息公開也只側(cè)重于宣傳式的單向傳輸；政府研究機(jī)構(gòu)參謀服務(wù)能力不足，有的根本沒有設(shè)立研究室，非政府公共研究組織基本處于空白；政務(wù)督查機(jī)構(gòu)力量單薄，監(jiān)控子系統(tǒng)經(jīng)常處于缺位狀態(tài)。處于決斷地位的政府全體會(huì)議、政府常務(wù)會(huì)議、由政府主要負(fù)責(zé)同志參加的政府專題會(huì)議有時(shí)流于形式，大家發(fā)表意見只是做做樣子，不期望對(duì)最終決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，決策權(quán)力仍然集中于少數(shù)人和具有最后決定權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)者手中。

（三）決策執(zhí)行不到位縣級(jí)政府公共決策兼?zhèn)湔哌^程中的決策和執(zhí)行，執(zhí)策是縣級(jí)政府公共決策的顯著特征，執(zhí)策不到位從效能上導(dǎo)致公共決策失誤。國(guó)內(nèi)學(xué)者陳振明將影響政策有效執(zhí)行的因素歸結(jié)為政策問題的特性、政策本身的因素以及政策以外的三個(gè)因素。政策問題的特性包括政策問題的類型和性質(zhì)、政策對(duì)象行為的多樣性、政策對(duì)象人數(shù)及其行為需要調(diào)適量，政策本身的因素包括政策的正確性、具體明確性和政策資源的充足性，政策以外的因素包括目標(biāo)群體對(duì)政策執(zhí)行的影響、執(zhí)行人員的素質(zhì)和態(tài)度、執(zhí)行機(jī)構(gòu)組織間的溝通協(xié)調(diào)、政策環(huán)境等。［4］假定決策正確和明確，從決策主體來(lái)看，執(zhí)策不到位主觀上是政府執(zhí)行力和公務(wù)人員工作能力、工作作風(fēng)、工作方法存在問題，決策執(zhí)行和決策監(jiān)控的力度不夠，目標(biāo)任務(wù)落實(shí)打了折扣；客觀上是縣級(jí)政府資源配置能力有限，決策執(zhí)行的措施保障與決策目標(biāo)不相匹配。從決策客體來(lái)看，主要是目標(biāo)群體對(duì)決策的了解、認(rèn)同、支持、配合存在障礙和阻力。從決策環(huán)境來(lái)看，主要是政策制定時(shí)和政策執(zhí)行時(shí)的環(huán)境發(fā)生了重大改變，需要對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整，使得原有決策實(shí)施變得不適宜。

三、探尋推進(jìn)縣級(jí)政府公共決策治理現(xiàn)代化的主要措施

要解決上述問題，就必須全面提升縣級(jí)政府公共決策科學(xué)化、民主化、法治化水平，具體來(lái)說，需要加強(qiáng)以下路徑：一是重塑縣級(jí)政府角色，強(qiáng)化以人為本的行政價(jià)值取向；二是準(zhǔn)確把握決策機(jī)制定位，加大參與型政府構(gòu)建力度；三是完善縣級(jí)政府決策體制，實(shí)現(xiàn)決策過程系統(tǒng)有效；四是以提高決策力為目標(biāo)，努力提升決策主體素質(zhì)；五是堅(jiān)持決策和執(zhí)策“力度統(tǒng)一論”，確保公共決策順利實(shí)施；六是從源頭上加強(qiáng)制度供給，不斷提高決策“三化”水平。

（一）重塑縣級(jí)政府角色，強(qiáng)化以人為本的行政價(jià)值取向

從西方行政學(xué)說史和公共管理、公共決策的發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，決策不僅是一個(gè)事實(shí)問題，更是一個(gè)價(jià)值問題。觀念是行動(dòng)的先導(dǎo)，提高公共決策科學(xué)化、民主化、法治化水平，首先要解決的是決策主體的自我認(rèn)知問題，明確縣級(jí)政府的角色定位。中共十七大報(bào)告指出：“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府?！爆F(xiàn)代政府就是服務(wù)型政府，服務(wù)型政府的價(jià)值取向就是以人為本，就是全心全意為人民服務(wù)。服務(wù)型政府應(yīng)該包含以下幾方面的內(nèi)涵：不是控制導(dǎo)向，而是服務(wù)導(dǎo)向的政府；不是效率導(dǎo)向，而是公正導(dǎo)向的政府；是把工具效用與價(jià)值觀有機(jī)結(jié)合起來(lái)的政府；是包含著合作和信任整合機(jī)制的政府；是德治與法治有機(jī)結(jié)合的政府；是行政程序的靈活性與統(tǒng)一性相結(jié)合的政府；是行政自由裁量權(quán)得到道德制約的政府；是超越了回應(yīng)性的前瞻性政府。［9］縣級(jí)政府最貼近基層，最靠近群眾，必須從傳統(tǒng)的管制型政府的角色中轉(zhuǎn)換出來(lái)，回歸以服務(wù)為本、以人為本的角色定位，從履行好服務(wù)職能出發(fā)進(jìn)行公共決策。

（二）準(zhǔn)確把握決策機(jī)制定位，加大參與型政府構(gòu)建力度

機(jī)制的原始意義是機(jī)器的構(gòu)造和工作原理，后引申為有機(jī)體的構(gòu)造、功能及其相互關(guān)系，進(jìn)而擴(kuò)展應(yīng)用到更為廣泛的領(lǐng)域。決策機(jī)制是決策系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、功能及其相互關(guān)系、作用過程和運(yùn)行方式，是動(dòng)態(tài)意義上的決策體制。最根本的決策機(jī)制是決策權(quán)力構(gòu)建和運(yùn)行機(jī)制。政府公共決策是包括公眾在內(nèi)的多元主體參與的過程，完善公眾有序參與的決策機(jī)制，建設(shè)參與型政府是提高公共決策科學(xué)化、民主化、法治化水平的應(yīng)有之義和人本價(jià)值行政取向在決策運(yùn)行中的具體體現(xiàn)。從全球來(lái)看，人類政治過程的重心是從統(tǒng)治走向治理，從善政走向善治；政府發(fā)展的形態(tài)演進(jìn)是從行政型政府向治理型政府轉(zhuǎn)變；公共權(quán)力的運(yùn)用不僅是自上而下的，同時(shí)是自下而上的雙向過程?！肮仓卫淼暮诵氖侄螢楣舱?，其中首要的環(huán)節(jié)是行政決策及其體制問題?！保?］“公民參與是政府公共決策體制變革的核心內(nèi)容。”［6］參與式?jīng)Q策和治理有利于增強(qiáng)決策的目標(biāo)導(dǎo)向性和合法性，降低決策執(zhí)行的阻力和成本，遏制行政權(quán)力的擴(kuò)張和尋租，為此，必須以公眾有序參與、專家咨詢支持、政府依法決策為要件，完善治理型公共決策機(jī)制，著力構(gòu)建參與型政府。

（三）完善縣級(jí)政府決策體制，實(shí)現(xiàn)決策過程系統(tǒng)有效

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于公共決策體制或政府決策體制有不同的解釋。有學(xué)者認(rèn)為：“政府決策體制是指用制度加以固定的承擔(dān)政府決策任務(wù)的機(jī)構(gòu)和人員的職能、結(jié)構(gòu)和相互關(guān)系的總稱”。［7］有學(xué)者認(rèn)為：“公共決策體制是決策權(quán)力與責(zé)任在決策主體之間進(jìn)行分配所形成的權(quán)力配置格局和責(zé)任分擔(dān)模式，是多元決策主體在決策過程中的分工合作與活動(dòng)程序?！保?］也有專家認(rèn)為“公共決策體制是決策權(quán)力分配的制度和決策程序、規(guī)則、方式等的總稱”［9］不論何種說法，比較一致的看法是，政府決策體制是行政管理體制的重要組成部分，在決策中的作用是通過公共決策系統(tǒng)及其所屬五大子系統(tǒng)的運(yùn)作來(lái)實(shí)現(xiàn)的。提高縣級(jí)政府公共決策科學(xué)化、民主化、法治化水平，必須建立完善和充分發(fā)揮縣級(jí)公共決策機(jī)構(gòu)（主要指公共決策主體中承擔(dān)決策任務(wù)的縣級(jí)行政機(jī)關(guān)）的信息、決斷、咨詢、執(zhí)行、監(jiān)控等子系統(tǒng)的作用，促進(jìn)整個(gè)公共決策系統(tǒng)規(guī)范高效運(yùn)行。

（四）以提高決策力為目標(biāo)，努力提升決策主體素質(zhì)

決策主體的范圍比較寬泛，在這里指公共決策系統(tǒng)成員，尤其是決斷子系統(tǒng)成員，即掌握一定“拍板權(quán)”的決策者或縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員。決策力即“決策者所具有的參與決策活動(dòng)、進(jìn)行方案抉擇的能力和本領(lǐng)”。［10］決策主體的決策力是決策成敗的重要因素之一，而決策者的素質(zhì)是決策力的重要基礎(chǔ)。有學(xué)者認(rèn)為，盡管近些年來(lái)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子整體素質(zhì)有了較大提高，“但是畢竟目前縣級(jí)政府的組成人員多半來(lái)自當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)、部門領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致決策層往往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富而理論素養(yǎng)欠缺，具體工作環(huán)節(jié)甚至技術(shù)熟練而疏于把握宏觀政策和遠(yuǎn)景規(guī)劃，抓落實(shí)容易而謀全局較難，對(duì)上級(jí)政策容易囫圇吞棗，簡(jiǎn)單理解，容易模糊決策與調(diào)度的界限，從而影響決策的科學(xué)性和民主性?！保?1］目前縣級(jí)政府公共決策還具有很強(qiáng)的“內(nèi)輸入”特征，提高縣級(jí)政府公共決策科學(xué)化、民主化、法治化水平，對(duì)決策主體的能力素質(zhì)有很高的要求。具體來(lái)講，一是要加強(qiáng)縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)班子的綜合能力建設(shè)，二是“拍板主官”要有民主科學(xué)素養(yǎng)，三是要重視決策合法性。

（五）堅(jiān)持決策和執(zhí)策“力度統(tǒng)一論”，確保公共決策順利實(shí)施

執(zhí)策是縣級(jí)政府公共決策達(dá)成目標(biāo)的根本途徑，是檢驗(yàn)決策是否科學(xué)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，也是目前縣級(jí)政府政策過程中與（初始）決策一樣，雖然重要而實(shí)際上沒有得到很好解決的一個(gè)問題，加大執(zhí)策的力度，在執(zhí)行過程中不斷完善決策，對(duì)于提高縣級(jí)政府公共決策科學(xué)化、民主化、法治化水平，確保公共決策順利實(shí)施具有重要意義。堅(jiān)持決策和執(zhí)策“力度統(tǒng)一論”，要注意以下幾點(diǎn)：一是建立強(qiáng)有力的決策執(zhí)行子系統(tǒng)。執(zhí)行子系統(tǒng)承擔(dān)細(xì)化決策、補(bǔ)充決策、追蹤決策的職責(zé)，在一定程度上分享了決斷（中樞）子系統(tǒng)部分決策權(quán)力。二是注意政策配套和決策宣傳。在決策環(huán)節(jié)，對(duì)解決主要問題的政策運(yùn)作所導(dǎo)致的相關(guān)問題要有準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)和預(yù)備案，對(duì)于部門、領(lǐng)域政策間可能產(chǎn)生的沖突事先要協(xié)調(diào)好，消除決策執(zhí)行中的政策隱患，防止解決老問題引發(fā)新問題。美國(guó)學(xué)者安德森認(rèn)為：“政策的效力在很大程度上取決于人們的自覺自愿而非被迫地遵守?！保?2］加大決策的宣傳力度，使決策信息及時(shí)準(zhǔn)確地傳達(dá)到目標(biāo)群體，增進(jìn)理解，減少阻力。倡導(dǎo)縣級(jí)政府的一些重大決策要進(jìn)行“決策聲明”，所謂決策聲明是指決策成果以特定方式的正式公布。三是改進(jìn)決策執(zhí)行的方式方法。加強(qiáng)對(duì)決策執(zhí)行的過程控制，制定路線圖，對(duì)制約因素和突發(fā)因素事前充分準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)的措施。堅(jiān)持原則性與靈活性相統(tǒng)一，進(jìn)行合法合規(guī)合理的變通，“求神似去形似”。正確使用“同意的購(gòu)買”，即賦予服從者利益，從而使服從成為人們的自我利益來(lái)達(dá)到人們服從決策要求的效果。

（六）從源頭上加強(qiáng)制度供給，不斷提高決策“三化”水平

制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則。鄧小平指出：“制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性。”新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)甚至認(rèn)為一切歷史都是制度發(fā)展史，其代表人物諾思指出：“制度在社會(huì)中起著更為根本性的作用，它們是決定長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)績(jī)效的基本因素?！保?3］布坎南認(rèn)為，“要改進(jìn)政府的政治過程（公共決策或公共選擇過程），就必須改革相關(guān)的規(guī)則，改革政治游戲的框架，因?yàn)橐磺杏螒蚨加伤囊?guī)則所限定，一場(chǎng)較佳的游戲只產(chǎn)生于改變了的規(guī)則”。［14］制度是公共產(chǎn)品、頂層設(shè)計(jì)，是政府提供的公共物品中最重要的一類，國(guó)家是制度的最大供給者?？h級(jí)政府公共決策的制度供給不僅是縣級(jí)政府自身的責(zé)任，同時(shí)也是我國(guó)整個(gè)行政體系和政治系統(tǒng)的責(zé)任。公共決策制度的核心在于對(duì)公共決策權(quán)力的監(jiān)督制約和決策失誤的預(yù)防，包括實(shí)體性制度和程序性制度，有的應(yīng)上升為法律法規(guī)的規(guī)定。高度重視程序性制度供給，程序不僅僅是步驟，核心是規(guī)則、機(jī)制，還有時(shí)限規(guī)定，是效率和公正的保證。當(dāng)前，提高縣級(jí)政府公共決策科學(xué)化、民主化、法治化水平，從薄弱環(huán)節(jié)入手，重點(diǎn)建立健全以下制度：一是監(jiān)督制約制度。美國(guó)學(xué)者梅里亞姆認(rèn)為：“政府不只是人民的仆人，而且是一個(gè)不可能信賴的、靠不住的仆人。不能讓政府自由的掌握它的主人的事物，相反，必須對(duì)它施加限制；必須在每一個(gè)可能的要點(diǎn)上對(duì)它約束，隨時(shí)對(duì)它抱有戒心。否則，它就不再是仆人，并且反仆為主?！保?5］二是合法性審查制度。依法行政、依法決策在縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府還是一個(gè)比較薄弱的環(huán)節(jié)?？h級(jí)政府及其部門做出重大公共決策前要交由法制機(jī)構(gòu)或者組織有關(guān)專家進(jìn)行合法性審查，未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不得做出決策。超越法定權(quán)限、違反法定程序的決策行為要堅(jiān)決糾正。三是后評(píng)價(jià)和責(zé)任追究制度。美國(guó)學(xué)者羅森布魯姆斷言：“當(dāng)不愿意承擔(dān)責(zé)任成為根深蒂固的組織文化時(shí)，沒有什么決策理論或方法可以讓組織免于不良決策甚至更加惡劣的后果。”［16］重大公共決策實(shí)施后，通過抽樣檢查、跟蹤調(diào)查、評(píng)估等方式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正決策存在的問題，減少?zèng)Q策失誤造成的損失。堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致原則，誰(shuí)決策誰(shuí)負(fù)責(zé)，加強(qiáng)環(huán)節(jié)追責(zé)。集體決策出現(xiàn)嚴(yán)重失誤的，既要追究直接責(zé)任人員的責(zé)任，也要追究領(lǐng)導(dǎo)人員的責(zé)任。同時(shí)，健全糾錯(cuò)改正機(jī)制。

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