城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的農(nóng)村社區(qū)管理體制建設(shè)研究

李聽(tīng)

（鄂州職業(yè)大學(xué)教育與管理學(xué)院，湖北鄂州436000）

城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的農(nóng)村社區(qū)管理體制建設(shè)研究

李聽(tīng)

（鄂州職業(yè)大學(xué)教育與管理學(xué)院，湖北鄂州436000）

在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程中，農(nóng)村社會(huì)已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，新時(shí)期農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展對(duì)農(nóng)村社會(huì)管理體制提出了挑戰(zhàn)。農(nóng)村社區(qū)化建制悄然取代行政村建制，這就要求創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理體制。承接與過(guò)渡中的農(nóng)村社區(qū)管理應(yīng)從基本原則、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、制度安排等方面創(chuàng)新，以響應(yīng)農(nóng)村居民的新需求和城鄉(xiāng)一體化新趨勢(shì)。

城鄉(xiāng)一體化；農(nóng)村社區(qū)；管理體制

近年來(lái)，隨著我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的不斷推進(jìn)，加速了農(nóng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程，有別于傳統(tǒng)行政村和城市社區(qū)的新型農(nóng)村社區(qū)已經(jīng)形成并初具規(guī)模。然而農(nóng)村社區(qū)管理體制機(jī)制建設(shè)卻滯后于農(nóng)村社區(qū)發(fā)展，所以創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理就迫在眉睫，這種創(chuàng)新既要能順應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，又要與現(xiàn)有框架體制相承接過(guò)渡。

一、新時(shí)期農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型對(duì)農(nóng)村社會(huì)管理體制提出挑戰(zhàn)

從建國(guó)到改革開(kāi)放之前，我國(guó)逐步形成了較強(qiáng)的二元結(jié)構(gòu)體制，在當(dāng)時(shí)歷史條件下發(fā)揮了重要的作用，使我國(guó)在短時(shí)間內(nèi)初步建立起了現(xiàn)代工業(yè)基礎(chǔ)體系。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢，城鄉(xiāng)發(fā)展差距越來(lái)越大，區(qū)域發(fā)展不平衡，分割城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)自然聯(lián)系的二元結(jié)構(gòu)體制弊端凸現(xiàn)。十六大以來(lái)，我國(guó)提出實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方略，一直堅(jiān)持破除城鄉(xiāng)二元體制，從戰(zhàn)略目標(biāo)、制度體制、政策措施等方面提出了一系列重大決策與舉措，深入推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

當(dāng)前農(nóng)村在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展步伐中，一些地方政府在新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展中自覺(jué)行動(dòng)起來(lái)，拆村、并村和建立新型農(nóng)村社區(qū)的力度不斷加大，個(gè)別地方的農(nóng)村社區(qū)建制已經(jīng)或者正在替代行政村建制，［1］農(nóng)村社會(huì)的形態(tài)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了明顯歷史性變遷。從成員構(gòu)成來(lái)看，農(nóng)民不再局限在自家地里，自由流動(dòng)性不斷增強(qiáng)，到農(nóng)村創(chuàng)基立業(yè)的人也不斷增多，新農(nóng)村社區(qū)容納了原村民、外來(lái)人員、退休返鄉(xiāng)者等各類(lèi)成員；從其邊界看，傳統(tǒng)的行政建制村在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、土地流轉(zhuǎn)加快的背景下日益模糊；從組織結(jié)構(gòu)上看，由單個(gè)的原始村民和“強(qiáng)大”的村集體，逐漸演變?yōu)榇寮w經(jīng)濟(jì)組織、各種合作社、各類(lèi)型私營(yíng)企業(yè)和經(jīng)濟(jì)組織等并存；而且經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也日益分化，出現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)、股份合作經(jīng)濟(jì)等多元經(jīng)濟(jì)并存的結(jié)構(gòu)。

然而現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)管理體制滯后于農(nóng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，行政村建制的行政化不符合社會(huì)發(fā)展對(duì)農(nóng)村社會(huì)管理的新要求。傳統(tǒng)村級(jí)政務(wù)都是由村委會(huì)辦理，而村委會(huì)多數(shù)情況下村務(wù)與政務(wù)不能?chē)?yán)格分開(kāi)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)府掌握著農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展資金，國(guó)家惠農(nóng)支農(nóng)資金由鄉(xiāng)政府發(fā)放的情況下，村級(jí)組織若與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系處理得好，便可獲得更多的支持；而且村委會(huì)在處理土地糾紛等重要村務(wù)事件時(shí)，若能獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相關(guān)部門(mén)的支持，可大大提高糾紛調(diào)解成功率。村委會(huì)為政府說(shuō)話、替政府辦事的行政化傾向，村委會(huì)功能的錯(cuò)位，在一定程度上妨礙了村委會(huì)應(yīng)有的自我管理、自我服務(wù)等自治功能的發(fā)揮?！班l(xiāng)政村治”的農(nóng)村社會(huì)管理模式弊端還在于公共服務(wù)供給不合理，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村社會(huì)管理幾乎沒(méi)有熱情，甚至還有損害基層政府功能正確履行的事件發(fā)生。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，農(nóng)村社會(huì)悄然發(fā)生著巨大的變化，首先是農(nóng)村社會(huì)的村務(wù)和政務(wù)明顯增加，如合作社等社團(tuán)組織的管理與服務(wù)、村民就業(yè)指導(dǎo)與服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)、社會(huì)保障與福利、留守人群的教育與扶助等大量的公共事務(wù)由村委會(huì)辦理，但村委會(huì)的人力、無(wú)力、財(cái)力都沒(méi)有辦法很好地解決如此多的公共管理與服務(wù)事項(xiàng)。其次是隨著農(nóng)村投入資金的規(guī)范與專(zhuān)款專(zhuān)用，村委會(huì)的行政化行為也再無(wú)資金支持。由此可見(jiàn)，現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)的行政村建制的行政化管理體制不符合當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)建設(shè)的內(nèi)在要求，也與服務(wù)型政府功能地位相悖，更加不能適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中村民對(duì)農(nóng)村社會(huì)管理的期待。

二、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展對(duì)農(nóng)村社區(qū)管理體制的要求

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是新時(shí)期我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展的根本要求，應(yīng)能使各種資源能夠自由流通，管理體制能夠相互協(xié)調(diào)。當(dāng)前“鄉(xiāng)政村治”的管理模式暴露出諸多問(wèn)題，所以創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理模式就迫在眉睫，這種創(chuàng)新既要能順應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，又要與現(xiàn)有框架體制相承接過(guò)渡。

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是在我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求下開(kāi)始的，也是在城鄉(xiāng)二元體制的現(xiàn)有框架內(nèi)展開(kāi)的，農(nóng)村村委會(huì)和城市社區(qū)居委會(huì)在職能上的顯著差異可以說(shuō)是城鄉(xiāng)基層管理體制二元化的主要表現(xiàn)。農(nóng)村村委會(huì)行政化傾向明顯，它是一個(gè)多功能的組織，擔(dān)負(fù)起村集體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、社會(huì)管理、公共公益等多種事務(wù)，在農(nóng)村出現(xiàn)合作社等集體組織后，很多地方村干部交叉任職，經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)常常一體化，狠抓經(jīng)濟(jì)、增加收入是村委會(huì)的重任。但在城市社區(qū)，居委會(huì)的功能相對(duì)單一，是一個(gè)對(duì)社區(qū)居民履行社會(huì)管理和服務(wù)的群眾性自治組織，沒(méi)有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職責(zé)，主要圍繞社區(qū)自治、管理與服務(wù)展開(kāi)，為城市社區(qū)居民提供豐富、全面的社會(huì)保障、文體教育等服務(wù)。在現(xiàn)有體制框架內(nèi)承接過(guò)渡，改良式的農(nóng)村社區(qū)管理體制不是要即刻變農(nóng)村社區(qū)管理為城市社區(qū)管理，變農(nóng)村村委會(huì)的全能組織為單一服務(wù)組織，而是在現(xiàn)有二元社區(qū)管理體制下，改善農(nóng)村公共設(shè)施，完善村民自治，加強(qiáng)公共服務(wù)供給，高效整合資源。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的農(nóng)村社區(qū)管理應(yīng)能在如下方面彌補(bǔ)當(dāng)前模式的缺陷：

公共服務(wù)供給加強(qiáng)。把農(nóng)村社區(qū)當(dāng)成基本的公共服務(wù)承載平臺(tái)，鼓勵(lì)多方主體參與公共服務(wù)，把更多的財(cái)政資金投向農(nóng)村的基礎(chǔ)公共設(shè)施與基本公共服務(wù)領(lǐng)域，滿(mǎn)足農(nóng)村社區(qū)居民對(duì)公共產(chǎn)品的多樣化需求。完全社區(qū)式的公共服務(wù)一旦形成，能改善過(guò)去農(nóng)村公共服務(wù)“邊緣化”的狀態(tài)，極大提高農(nóng)村社區(qū)居民的生活質(zhì)量。

村民自治得到完善?！班l(xiāng)政村治”管理體制的建立，在一定程度上使農(nóng)村社會(huì)有了部分自主空間，農(nóng)民可以通過(guò)民主選舉、決策與監(jiān)督等方式參與農(nóng)村社會(huì)管理，但是這種管理體制下，政府在農(nóng)村重要事項(xiàng)上仍具有重要的統(tǒng)攝力，村委會(huì)名義上是村民自治組織，農(nóng)村社會(huì)自治能力較弱，整個(gè)農(nóng)村社會(huì)保持著嚴(yán)重的原子化狀態(tài)，村民自治舉步維艱。糾正行政村的行政化傾向，變革行政村建制為社區(qū)建制，才能凸顯其自治功能。［2］農(nóng)村社會(huì)在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，農(nóng)村居民想要享有城市居民一樣的生活，僅靠農(nóng)村自身力量難以實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村需要國(guó)家的經(jīng)濟(jì)支持和公共服務(wù)，因此農(nóng)村社會(huì)管理中需要政府公共服務(wù)下鄉(xiāng)。村委會(huì)去行政化、行政村建制變社區(qū)建制、政府加大公共服務(wù)下鄉(xiāng)投入，才可以使農(nóng)村基層社會(huì)恢復(fù)整體性與關(guān)聯(lián)性，進(jìn)而激發(fā)農(nóng)村社會(huì)的生命力與整合力，真正實(shí)現(xiàn)村民自治。

資源整合實(shí)現(xiàn)高效。農(nóng)村社區(qū)較之城市社區(qū)承載了更多的管理功能，經(jīng)濟(jì)管理、服務(wù)管理、文化管理等，亟需整合人力、財(cái)力、物力及傳統(tǒng)文化資源。但農(nóng)村基礎(chǔ)薄弱，資源短缺，傳統(tǒng)鄉(xiāng)政村治管理模式下的村委會(huì)，無(wú)力承擔(dān)起此項(xiàng)重任，也沒(méi)有精力去思考農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展問(wèn)題。農(nóng)村的社區(qū)管理，應(yīng)吸引多方主體參與其中，扎根鄉(xiāng)村，形成合力，共同推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展。

三、城鄉(xiāng)一體化視角下的農(nóng)村社區(qū)管理體制建設(shè)

現(xiàn)在農(nóng)村已經(jīng)被納入城鄉(xiāng)一體化體系中，成為國(guó)家公共事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下的農(nóng)村迫切需求享有均等化和一體化的城鄉(xiāng)公共服務(wù)，承接與過(guò)渡中的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)暫時(shí)維持村委會(huì)多功能的現(xiàn)狀，在政府的財(cái)政支持、民間資助、農(nóng)村社區(qū)的集體力量匯集下共同推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。［3］農(nóng)村社區(qū)管理以維護(hù)農(nóng)民利益和滿(mǎn)足農(nóng)民需求為中心、以農(nóng)村社區(qū)居民自治管理為主導(dǎo)、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理為協(xié)助、基層黨組織實(shí)施全程監(jiān)督，引入城市社區(qū)管理和服務(wù)的做法，進(jìn)行社區(qū)化管理和服務(wù)。從基本原則、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、制度安排等方面創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理體制，以響應(yīng)農(nóng)村居民的新需求和城鄉(xiāng)一體化新趨勢(shì)。

（一）農(nóng)村社區(qū)管理的基本原則

農(nóng)村社區(qū)管理體制創(chuàng)新應(yīng)能適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的形勢(shì)，滿(mǎn)足新型農(nóng)民的需求，形成多元主體、多元價(jià)值和多元利益共存的合作式治理。因此要遵循多方參與原則、管理與服務(wù)相結(jié)合原則、高效集約原則與黨政監(jiān)督原則。多方參與原則有利于政府職能轉(zhuǎn)變與公共服務(wù)下鄉(xiāng)，基層政府將主要職能轉(zhuǎn)移到供給公共服務(wù)等事物上，政府職能部門(mén)由管理者向協(xié)助者與服務(wù)者角色抓換，由管理變成對(duì)農(nóng)村社區(qū)的監(jiān)督與指導(dǎo)。管理與服務(wù)相結(jié)合原則著力于突出農(nóng)村社區(qū)管理的社會(huì)服務(wù)功能，提供便利完善的農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)。高效集約原則應(yīng)能最優(yōu)化利用相當(dāng)有限的資金，高效整合農(nóng)村社會(huì)資源，實(shí)施科學(xué)的規(guī)劃與管理?；鶎狱h支部的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督是農(nóng)村社區(qū)自治的必要前提與手段，監(jiān)督社區(qū)自治的民主實(shí)施與日常管理行為。

（二）農(nóng)村社區(qū)管理的組織結(jié)構(gòu)

自2010年新修訂的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》頒布以來(lái)，為解決弱化了政務(wù)責(zé)任的村委會(huì)不再擁有行政職能，而政府下沉到農(nóng)村基層的公共服務(wù)必須要有相應(yīng)的農(nóng)村基層機(jī)構(gòu)辦理的問(wèn)題，各地選擇在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村之間，或者直接在行政村設(shè)立服務(wù)中心或者服務(wù)站辦理政府公共服務(wù)。在行政村建制向社區(qū)建制轉(zhuǎn)型的農(nóng)村社區(qū)管理中，普遍建立起黨組織、居委會(huì)和社區(qū)服務(wù)中心并行的組織結(jié)構(gòu)，從目前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)踐來(lái)看，這是比較合理的。［4］社區(qū)黨組織是社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的核心，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督作用；社區(qū)居委會(huì)是社區(qū)日常事務(wù)管理的核心機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)社區(qū)事務(wù)的整體管理和服務(wù)；社區(qū)服務(wù)中心履行與社區(qū)居民生活關(guān)系密切的行政職能，是政府為農(nóng)村提供公共服務(wù)的新平臺(tái)。

需要特別注意的是城市社區(qū)居委會(huì)沒(méi)有發(fā)展經(jīng)濟(jì)等相關(guān)職能，在城鄉(xiāng)社會(huì)管理一體化要求下，農(nóng)村社區(qū)居委會(huì)也可以不保留原村委會(huì)的發(fā)展經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)生產(chǎn)職能，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則成立經(jīng)濟(jì)合作委員會(huì)等群眾性組織，協(xié)助政府部門(mén)管理社區(qū)土地、經(jīng)濟(jì)合作社和技術(shù)協(xié)會(huì)等，經(jīng)濟(jì)合作委員會(huì)的具體設(shè)置可根據(jù)實(shí)際管理需要靈活處置，它絕不是行政管理機(jī)構(gòu)，但必須接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)，接受居委會(huì)的監(jiān)督，以保證農(nóng)民利益和集體財(cái)產(chǎn)保值增值。

（三）農(nóng)村社區(qū)的運(yùn)行機(jī)制

農(nóng)村社區(qū)的組織構(gòu)建必然是通過(guò)組織、載體和平臺(tái)的作用，建立起上下聯(lián)動(dòng)和多元參與的社區(qū)民主協(xié)商機(jī)制，通過(guò)黨和政府主導(dǎo)機(jī)制、農(nóng)村社區(qū)自治機(jī)制、市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制等，彰顯社區(qū)自治與政府行政管理的契合。

農(nóng)村社區(qū)自治管理的規(guī)范實(shí)施與運(yùn)作需要政府主導(dǎo)，黨和政府主導(dǎo)是農(nóng)村社區(qū)管理的助推器，政府加大公共服務(wù)力度、完善農(nóng)村社區(qū)居民的社會(huì)保障、推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)自治進(jìn)程，基層黨組織以完善的監(jiān)督體系督促社區(qū)民主公正的自治管理。民主自治機(jī)制是農(nóng)村社區(qū)的耦合劑，以互助合作、廣泛參與、民主協(xié)商的社區(qū)自治實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)的良好運(yùn)行。市場(chǎng)機(jī)制是農(nóng)村社區(qū)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，獲得最佳經(jīng)濟(jì)效益的必備要素，農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)管理和物業(yè)管理都需要通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和農(nóng)村社區(qū)物業(yè)管理的集約高效，農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給和服務(wù)需要引入市場(chǎng)機(jī)制以拓寬資金來(lái)源和提升社區(qū)居民生活質(zhì)量。

（四）農(nóng)村社區(qū)管理的制度安排

農(nóng)村社區(qū)的運(yùn)行與管理需要落實(shí)到具體的制度建設(shè)上，建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度才能保證農(nóng)村社區(qū)自治，保證農(nóng)村社區(qū)督導(dǎo)機(jī)制、自治機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制等有效運(yùn)行，保證政府、市場(chǎng)、社區(qū)、社會(huì)等多種力量參與農(nóng)村社區(qū)管理。

其一要建立公共服務(wù)供給制度。公共服務(wù)供給不足是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與管理之殤，要構(gòu)建一種合理的供給制度，保障供給主體、供給來(lái)源和供給領(lǐng)域等全方位的實(shí)現(xiàn)多元化，保障政府主導(dǎo)、市場(chǎng)優(yōu)化、社會(huì)協(xié)同和個(gè)人參與，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化。其二要建立資源與整合制度。農(nóng)村社區(qū)市場(chǎng)體系沒(méi)有完全建立，資源的配置與整合需要在政府財(cái)政的支持下，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，以集體資產(chǎn)為支撐，吸引民間資本投入，整合農(nóng)村人力資源、充分利用閑置資源、高效開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)資源。其三是文化制度。文化具有獨(dú)特的凝聚、整合、同化、規(guī)范等功能，社區(qū)文化是維系社會(huì)成員的重要紐帶，農(nóng)村社區(qū)作為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展與傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型的新生物，文化制度建設(shè)具有重要意義。以制度保障對(duì)文化設(shè)施建設(shè)的投入與管理，保障教育氛圍與特色文化的營(yíng)造。

（注：本文系鄂州職業(yè)大學(xué)科研項(xiàng)目：“全域鄂州統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”模式下的新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀與可持續(xù)發(fā)展研究，項(xiàng)目編號(hào)：2016YBA76）

［1］吳業(yè)苗.農(nóng)村基層社會(huì)管理與“社區(qū)化”體制建構(gòu)——基于城鄉(xiāng)一體化視角［J］.社會(huì)科學(xué)，2013，（8）：80-89.

［2］李德虎.當(dāng)前我國(guó)新型農(nóng)村社區(qū)管理體制創(chuàng)新研究［J］.新疆社會(huì)科學(xué)，2013，（1）：128-133.

［3］李學(xué)斌.論我國(guó)農(nóng)村社區(qū)管理體制改革［J］.南京理工大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，（3）：61-66.

［4］吳業(yè)苗.農(nóng)村基層社會(huì)管理與“社區(qū)化”體制建構(gòu)——基于城鄉(xiāng)一體化視角［J］.社會(huì)科學(xué)，2013，（8）：80-89.