海關(guān)監(jiān)管權(quán)與民事?lián)Ｎ餀?quán)沖突問(wèn)題研究

俞　悅　楊　旭

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海關(guān)監(jiān)管權(quán)與民事?lián)Ｎ餀?quán)沖突問(wèn)題研究

俞悅楊旭*

摘要：海關(guān)監(jiān)管貨物的所有權(quán)人違反《海關(guān)法》的規(guī)定，未經(jīng)海關(guān)允許而擅自在監(jiān)管貨物上設(shè)定擔(dān)保物權(quán)的情況在實(shí)踐中比較常見(jiàn)。盡管海關(guān)監(jiān)管權(quán)產(chǎn)生在先，且系法定行政權(quán)力，但在監(jiān)管貨物所有權(quán)人民事債務(wù)無(wú)法清償而需要以監(jiān)管貨物作為抵押物折價(jià)或變賣(mài)以抵償債務(wù)的情形下，由于《海關(guān)法》有關(guān)禁止擅自設(shè)定擔(dān)保物權(quán)的規(guī)定僅系管理性強(qiáng)制性規(guī)定，不足以否定抵押合同的效力，又沒(méi)有其他的明確規(guī)定賦予海關(guān)在此情況下可對(duì)監(jiān)管貨物所涉稅款享受優(yōu)先權(quán)，故海關(guān)以監(jiān)管權(quán)優(yōu)先于民事抵押權(quán)為由，要求就稅款優(yōu)先于有抵押債權(quán)受償?shù)囊罁?jù)并不充分，可能導(dǎo)致稅款流失，給海關(guān)執(zhí)法的公信力和威懾力帶來(lái)極大挑戰(zhàn)。建立監(jiān)管貨物公示制度，并將監(jiān)管貨物的稅款擔(dān)保責(zé)任納入擔(dān)保法的調(diào)整范圍，將為這一問(wèn)題的解決提供一條可行的途徑。

關(guān) 鍵 詞：海關(guān)監(jiān)管貨物；擔(dān)保物權(quán)；權(quán)利沖突；優(yōu)先權(quán)

《海關(guān)法》對(duì)于海關(guān)監(jiān)管貨物規(guī)定有一系列的監(jiān)管要求，包括相關(guān)貨物未經(jīng)海關(guān)允許不得做抵押、質(zhì)押、留置等處置。但實(shí)踐中，海關(guān)監(jiān)管貨物的所有權(quán)人未經(jīng)海關(guān)同意，擅自在監(jiān)管貨物上設(shè)定抵押權(quán)的情況比較常見(jiàn)，一旦主債務(wù)無(wú)法履行，擔(dān)保物權(quán)的權(quán)利人可以依據(jù)《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》主張擔(dān)保權(quán)利，并要求就擔(dān)保物優(yōu)先受償，而海關(guān)則認(rèn)為這類(lèi)違法擔(dān)保影響國(guó)家稅款安全，主張應(yīng)優(yōu)先抵償國(guó)家稅款——民事?lián)Ｎ餀?quán)人的擔(dān)保權(quán)利與海關(guān)監(jiān)管權(quán)發(fā)生沖突。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和企業(yè)融資的需求的客觀存在，這種情況正越來(lái)越多地出現(xiàn)于海關(guān)執(zhí)法實(shí)際中，二者之間的關(guān)系有必要進(jìn)行厘清。

一、海關(guān)對(duì)監(jiān)管貨物的監(jiān)管權(quán)力淵源及其實(shí)現(xiàn)手段

在探討海關(guān)的監(jiān)管權(quán)力與設(shè)定于海關(guān)監(jiān)管貨物之上的民事?lián)Ｎ餀?quán)這二者的關(guān)系問(wèn)題前，我們必須更清楚地了解海關(guān)對(duì)于監(jiān)管貨物之監(jiān)管權(quán)力的淵源及其實(shí)現(xiàn)手段，方能將之與民事?lián)Ｎ餀?quán)進(jìn)行衡量和比較。

1.海關(guān)對(duì)監(jiān)管貨物的監(jiān)管權(quán)力系為保障貨物用于特定用途所設(shè)

根據(jù)《海關(guān)法》第一百條的規(guī)定“海關(guān)監(jiān)管貨物，是指本法第二十三條(進(jìn)口貨物自進(jìn)境起到辦結(jié)海關(guān)手續(xù)止，出口貨物自向海關(guān)申報(bào)起到出境止，過(guò)境、轉(zhuǎn)運(yùn)和通運(yùn)貨物自進(jìn)境起到出境止，應(yīng)當(dāng)接受海關(guān)監(jiān)管)所列的進(jìn)出口貨物，過(guò)境、轉(zhuǎn)運(yùn)、通運(yùn)貨物，特定減免稅貨物，以及暫時(shí)進(jìn)出口貨物、保稅貨物和其他尚未辦結(jié)海關(guān)手續(xù)的進(jìn)出境貨物”。而《海關(guān)法》第三十七條規(guī)定：“海關(guān)監(jiān)管貨物，未經(jīng)海關(guān)許可，不得開(kāi)拆、提取、交付、發(fā)運(yùn)、調(diào)換、改裝、抵押、質(zhì)押、留置、轉(zhuǎn)讓、更換標(biāo)記、移作他用或者進(jìn)行其他處置。”這兩條規(guī)定直接決定了海關(guān)對(duì)于“海關(guān)監(jiān)管貨物”具有的權(quán)力——未經(jīng)海關(guān)許可不得擅自處置。當(dāng)然，根據(jù)《海關(guān)法》第一百條規(guī)定，海關(guān)監(jiān)管貨物種類(lèi)十分繁多，但就與民事?lián)Ｎ餀?quán)沖突的角度而言，在一般的進(jìn)出口貨物，過(guò)境、轉(zhuǎn)運(yùn)、通運(yùn)貨物等類(lèi)型下，貨物本身處在海關(guān)監(jiān)管區(qū)域內(nèi)或加有海關(guān)封志，直接受到海關(guān)“有形”的監(jiān)管，成為擔(dān)保物的可能性不大，即使出現(xiàn)了這種可能性，擔(dān)保權(quán)人對(duì)于“被監(jiān)管的財(cái)產(chǎn)”設(shè)定擔(dān)保物權(quán)的行為，顯然存在明顯過(guò)錯(cuò)，因此這種情況并非本文所要討論問(wèn)題的對(duì)象，本文所要探討的，主要是特定減免稅貨物、保稅貨物在離開(kāi)海關(guān)監(jiān)管區(qū)域，處在海關(guān)非“有形”監(jiān)管的時(shí)空中被作為擔(dān)保物設(shè)定擔(dān)保物權(quán)的情況下，其擔(dān)保物權(quán)與海關(guān)監(jiān)管權(quán)力沖突的問(wèn)題，本文其他部分所提及的“監(jiān)管貨物”，亦只包括特定減免稅貨物、保稅貨物等海關(guān)非“有形”監(jiān)管的貨物。

雖然對(duì)于海關(guān)監(jiān)管權(quán)力的理論基點(diǎn)問(wèn)題，鮮有文獻(xiàn)闡釋?zhuān)覀內(nèi)绻麖恼麄€(gè)海關(guān)法律體系的立法目的來(lái)探究這一問(wèn)題，答案并不難找到。作為海關(guān)的主要職能、海關(guān)的權(quán)力本源在于商品“能不能進(jìn)出口”和“在進(jìn)出口環(huán)節(jié)要不要繳稅”兩個(gè)焦點(diǎn)，對(duì)于特定減免稅貨物和保稅貨物而言，“能不能進(jìn)出口”的問(wèn)題幾乎可以忽略，因?yàn)榭陀^上國(guó)家已經(jīng)允許其進(jìn)境，而“要不要繳稅”的問(wèn)題則顯得更加突出。眾所周知，特定減免稅貨物和保稅貨物，都是在未繳納或未全部繳納關(guān)稅及進(jìn)口環(huán)節(jié)其他稅收的情況下入境的，而無(wú)論是根據(jù)《中華人民共和國(guó)海關(guān)進(jìn)出口貨物減免稅管理辦法》(總署令第179號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《減免稅管理辦法》)還是《中華人民共和國(guó)海關(guān)加工貿(mào)易貨物監(jiān)管辦法》(總署令 219號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《加工貿(mào)易管理辦法》)，在這種未交或少交的狀態(tài)下，貨物的實(shí)際控制者對(duì)這些貨物的管理使用必須滿(mǎn)足一定要求，否則將承擔(dān)按照一般進(jìn)口貨物補(bǔ)繳稅款(并可能導(dǎo)致處罰，由于處罰問(wèn)題有《海關(guān)法》、《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》的明確規(guī)定，并不存爭(zhēng)議，本文不做討論)，顯然，海關(guān)對(duì)于此類(lèi)監(jiān)管貨物的監(jiān)管目的，是限制其用于國(guó)家不允許投入的用途。

2.禁止監(jiān)管貨物擅自用于擔(dān)保僅屬管理手段

我們回頭再看什么是國(guó)家所不允許的監(jiān)管貨物的用途，從《減免稅管理辦法》和《加工貿(mào)易管理辦法》及相關(guān)配套規(guī)范性文件的表述來(lái)看，主要包括不允許特定減免稅貨物不按照規(guī)定的地區(qū)、企業(yè)、用途使用和不允許加工貿(mào)易貨物在未繳納稅款(也包括未提交進(jìn)口許可證件，但這種情況相對(duì)較少)的情況下流入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，這也就意味著，《海關(guān)法》第三十七條所規(guī)定的未經(jīng)許可不得“抵押、質(zhì)押、留置”等設(shè)定擔(dān)保物權(quán)的行為本身，在實(shí)質(zhì)的意義上而言，顯然并非國(guó)家所需要直接禁止的事項(xiàng)。因此，我們可以得到結(jié)論，由于監(jiān)管貨物需要滿(mǎn)足一定的用途條件而可以暫時(shí)少交或不交稅款，而一旦其設(shè)定擔(dān)保而擔(dān)保物權(quán)又一旦被實(shí)現(xiàn)，極可能直接導(dǎo)致監(jiān)管貨物在稅款未補(bǔ)繳的情況下，就不再滿(mǎn)足原有的用途條件而違背國(guó)家原本允許減免稅款的初衷，這顯然才是《海關(guān)法》規(guī)定監(jiān)管貨物不得在未經(jīng)海關(guān)允許的情況下擅自設(shè)定擔(dān)保的初衷所在。況且，一旦由于債務(wù)無(wú)法履行而導(dǎo)致?lián)Ｎ餀?quán)被實(shí)現(xiàn)，一方面說(shuō)明債務(wù)人的債務(wù)履行能力出現(xiàn)危機(jī)，另一方面，擔(dān)保物權(quán)被實(shí)現(xiàn)本身在客觀上也會(huì)明顯減損債務(wù)人履行海關(guān)納稅義務(wù)的能力。但值得注意的是，這種“不得擅自設(shè)定擔(dān)?！钡慕剐砸?guī)定，顯然不是國(guó)家需要直接禁止的事項(xiàng)，而是防范禁止事項(xiàng)出現(xiàn)的方法，因此只是管理手段而非管理目的。

3.海關(guān)對(duì)監(jiān)管貨物的管理思路蘊(yùn)含將貨物作為稅款擔(dān)保物的邏輯

盡管我們從《海關(guān)法》和其他規(guī)范性文件中，并未能找到海關(guān)對(duì)于海關(guān)監(jiān)管貨物具有擔(dān)保物權(quán)的規(guī)定，但實(shí)際上，如果我們仔細(xì)分析目前的規(guī)定，卻能找到這樣的思維邏輯。海關(guān)關(guān)于稅款安全的管理思路，就是在貨物已經(jīng)實(shí)際放行而稅款(包括可能產(chǎn)生的稅款)尚未繳納入庫(kù)的時(shí)間段，通過(guò)要求提供擔(dān)保的方式以保證稅款的安全，從邏輯上講，其設(shè)定了一個(gè)規(guī)則——貨物放行、稅款未繳納、擔(dān)保未提供這三種情況不得同時(shí)發(fā)生——從而來(lái)保障稅款的安全。*俞悅：《減免稅貨物憑保放行制度之缺陷及其重構(gòu)》，《海關(guān)法評(píng)論(第3卷)》，法律出版社2013年版，第114頁(yè)?；氐奖疚挠懻摰暮ｊP(guān)監(jiān)管貨物話題，為了應(yīng)對(duì)這類(lèi)貨物在未來(lái)“可能”產(chǎn)生的納稅義務(wù)，《海關(guān)法》就在事前設(shè)定了未經(jīng)允許不得設(shè)定擔(dān)保物權(quán)的限制，而如果需要得到海關(guān)的“允許”，根據(jù)《海關(guān)事務(wù)擔(dān)保條例》和其他規(guī)范性文件的規(guī)定，就是要求監(jiān)管貨物的所有權(quán)人或?qū)嶋H控制人另行提供擔(dān)保。既然如此，監(jiān)管貨物需要被另行設(shè)定擔(dān)保物權(quán)的情況下必須有財(cái)產(chǎn)擔(dān)?；蛘呓鹑跈C(jī)構(gòu)的保證，那么，在被另行設(shè)定擔(dān)保物權(quán)以前，這種“財(cái)產(chǎn)擔(dān)?；蛘呓鹑跈C(jī)構(gòu)的保證”所要起的擔(dān)保作用顯然也是需要客觀存在的，否則就不必用“另行提供的擔(dān)?！眮?lái)替代“原有的擔(dān)?！保越獬@種“原有的擔(dān)?！倍霸试S設(shè)定其他民事?lián)Ｎ餀?quán)”了。這種“原有的擔(dān)?！?，只可能就是以監(jiān)管貨物本身作為的擔(dān)保物。由此我們可以得到一個(gè)合理的推論——《海關(guān)法》及其他有關(guān)行政法規(guī)、規(guī)范性文件關(guān)于這一問(wèn)題的立法初衷，正是將監(jiān)管貨物本身當(dāng)成了為確?！翱赡堋碑a(chǎn)生的納稅義務(wù)履行而設(shè)定的擔(dān)保物，也正因此，讓禁止擅自設(shè)定擔(dān)保成為了海關(guān)確保監(jiān)管權(quán)力實(shí)現(xiàn)的一種手段。

二、海關(guān)監(jiān)管權(quán)力在與民事?lián)Ｎ餀?quán)沖突情況下享受優(yōu)先權(quán)的依據(jù)不足

基于上文的分析，海關(guān)在行使對(duì)監(jiān)管貨物的監(jiān)管權(quán)力，根本目的是確?！安话匆?guī)定用途”和“未交、少交稅款”兩種情況不會(huì)同時(shí)出現(xiàn)，除了保留最終的處罰手段外，《海關(guān)法》利用了包括不得擅自設(shè)定擔(dān)保在內(nèi)的措施來(lái)保障稅款安全，但這樣的管理方式與現(xiàn)實(shí)中民事行為中的擔(dān)保物權(quán)設(shè)定顯然可能發(fā)生沖突，實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些爭(zhēng)議。

1.海關(guān)對(duì)監(jiān)管貨物所涉可能產(chǎn)生的稅款本身缺乏稅收優(yōu)先權(quán)

我們知道，稅款的征收原則上應(yīng)優(yōu)先于其他債權(quán)，也有學(xué)者徑稱(chēng)為“稅收債權(quán)的一般優(yōu)先權(quán)”。*〔日〕金子宏著：《日本稅法原理》，劉多田等譯，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1989年版，第351頁(yè)。但在稅收權(quán)力與擔(dān)保物權(quán)發(fā)生沖突時(shí)，究竟誰(shuí)有優(yōu)先權(quán)卻并不那么容易回答。對(duì)此問(wèn)題，《海關(guān)法》并沒(méi)有給我們明確的答案，但在我國(guó)《稅收征收管理法》中卻有相關(guān)的規(guī)定，其四十五條規(guī)定，“稅務(wù)機(jī)關(guān)征收稅款，稅收優(yōu)先于無(wú)擔(dān)保債權(quán)，法律另有規(guī)定的除外；納稅人欠繳的稅款發(fā)生在納稅人以其財(cái)產(chǎn)設(shè)定抵押、質(zhì)押或者納稅人的財(cái)產(chǎn)被留置之前的，稅收應(yīng)當(dāng)先于抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)、留置權(quán)執(zhí)行?！北M管立法已經(jīng)相對(duì)明確，這一規(guī)定卻仍然遭到了許多人的質(zhì)疑，學(xué)者普遍認(rèn)為，稅捐應(yīng)優(yōu)先于抵押權(quán)應(yīng)做實(shí)證之研究：*王澤鑒著：《民法學(xué)說(shuō)與判例研究(四)》， 中國(guó)政法大學(xué)出版社 1998年版，第360頁(yè)。稅收優(yōu)先權(quán)與抵押和質(zhì)押的沖突，可以首先考慮欠稅公示和抵押質(zhì)押的公示何者在先來(lái)確定哪種權(quán)利優(yōu)先，*李國(guó)林著：《論我國(guó)稅收優(yōu)先權(quán)與擔(dān)保物權(quán)的沖突》，《法制博覽》2014年第1期(中)。這意味著稅收優(yōu)先權(quán)與抵押權(quán)、質(zhì)押權(quán)的沖突下，誰(shuí)公示在前，誰(shuí)就應(yīng)享有優(yōu)先權(quán)；而留置權(quán)則毫無(wú)疑問(wèn)優(yōu)先于稅收優(yōu)先權(quán)，因?yàn)榱糁脵?quán)人留置的財(cái)產(chǎn)價(jià)值一部分來(lái)自留置權(quán)人自己的勞動(dòng)，如果稅收優(yōu)先權(quán)優(yōu)先于留置權(quán)，等于直接對(duì)標(biāo)的物提供了服務(wù)而使標(biāo)的物保值或增值的債權(quán)人代替了債務(wù)人承擔(dān)稅收債務(wù)責(zé)任，這是有失公平的，*曹艷芝著：《優(yōu)先權(quán)論》，湖南人民出版社 2005年版，第174頁(yè)。這更是主張留置權(quán)明顯應(yīng)優(yōu)先于稅收優(yōu)先權(quán)。故此，學(xué)界普遍認(rèn)為，在肯定稅收債權(quán)對(duì)一般債權(quán)的優(yōu)先權(quán)的同時(shí)，尤其應(yīng)對(duì)稅收債權(quán)與質(zhì)權(quán)、抵押權(quán)、留置權(quán)、先取特權(quán)等幾類(lèi)特殊的權(quán)利的關(guān)系加以協(xié)調(diào)，稅收債權(quán)的優(yōu)先權(quán)僅能優(yōu)先于一般債權(quán)。*張守文著：《論稅收的一般優(yōu)先權(quán)》，《中外法學(xué)》1997年第5期，第45-46頁(yè)。回到《海關(guān)法》的視野下，其并沒(méi)有像《稅收征收管理法》四十五條這樣相對(duì)明確的規(guī)定，而且實(shí)踐中，在民事?lián)Ｎ餀?quán)被設(shè)定之時(shí)，往往不僅連監(jiān)管貨物所涉及的稅款義務(wù)究竟具體為多少數(shù)額不明確，甚至連稅款義務(wù)是否實(shí)際會(huì)發(fā)生、何時(shí)會(huì)發(fā)生也都是未知數(shù)，稅收的優(yōu)先權(quán)自然無(wú)從提及。盡管《海關(guān)法》第三十七條規(guī)定，“人民法院判決、裁定或者有關(guān)行政執(zhí)法部門(mén)決定處理海關(guān)監(jiān)管貨物的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人辦結(jié)海關(guān)手續(xù)”，由于“辦結(jié)海關(guān)手續(xù)”通常包括履行納稅義務(wù)，因此確實(shí)在司法或行政程序中確立了先繳納稅款、后處理貨物的原則，在一定程度上體現(xiàn)了稅收優(yōu)先權(quán)，但此僅為程序性規(guī)定，而非有關(guān)權(quán)利(權(quán)力)的實(shí)體性規(guī)定。在司法或行政程序以外，當(dāng)事人可以直接引用《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》所規(guī)定的擔(dān)保權(quán)人與債務(wù)人可通過(guò)協(xié)議以擔(dān)保財(cái)產(chǎn)折價(jià)或者以拍賣(mài)、變賣(mài)該財(cái)產(chǎn)所得的價(jià)款優(yōu)先受償?shù)囊?guī)定，來(lái)實(shí)現(xiàn)擔(dān)保權(quán)，此時(shí)海關(guān)稅收優(yōu)先權(quán)顯然是不存在的。

2.海關(guān)對(duì)監(jiān)管貨物缺乏法定的擔(dān)保物權(quán)保障

我們?cè)賮?lái)看是否能從海關(guān)對(duì)監(jiān)管貨物享有擔(dān)保物權(quán)的角度，來(lái)對(duì)抗民事?lián)Ｎ餀?quán)。從《海關(guān)法》及絕大部分相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件來(lái)看，其中所用的“擔(dān)?！敝硎?，都是為了辦理某些海關(guān)業(yè)務(wù)，為將來(lái)可能需要履行的法律義務(wù)提供保證；而擔(dān)保的形式，按照《海關(guān)事務(wù)擔(dān)保條例》第十二條的規(guī)定，則為“海關(guān)依法認(rèn)可的財(cái)產(chǎn)、權(quán)利”，現(xiàn)實(shí)中包括現(xiàn)金和保證人的保證。很顯然，這里的“擔(dān)保物”是作為海關(guān)管理客體的監(jiān)管貨物以外的其他財(cái)產(chǎn)和權(quán)利，也就是說(shuō)，《海關(guān)法》及其他絕大多數(shù)規(guī)范性文件中鮮有將海關(guān)對(duì)于監(jiān)管貨物的監(jiān)管權(quán)確定為一種擔(dān)保物權(quán)或類(lèi)似性質(zhì)的權(quán)利(亦或權(quán)力)。

當(dāng)然，這種立法現(xiàn)狀卻并非沒(méi)有例外——2014年3月開(kāi)始實(shí)施的《加工貿(mào)易貨物監(jiān)管辦法》的總則部分第六條恰恰有這樣的表述——“海關(guān)按照國(guó)家規(guī)定對(duì)加工貿(mào)易貨物實(shí)行擔(dān)保制度。未經(jīng)海關(guān)批準(zhǔn)，加工貿(mào)易貨物不得抵押?！北M管這是一條很不起眼的規(guī)定，但這個(gè)“擔(dān)保制度”卻明顯與其他海關(guān)法律文件中的“擔(dān)?！焙x不同，其更接近于確定加工貿(mào)易貨物本身的物權(quán)擔(dān)保性質(zhì)而非相對(duì)人為履行稅款繳納義務(wù)履行提供擔(dān)保。因?yàn)橐环矫妫⒎撬械募庸べQ(mào)易手冊(cè)在手續(xù)辦理中需要繳納保證金或者保函等形式的擔(dān)保，不交保的手冊(cè)比例遠(yuǎn)大于交保的手冊(cè)比例，如果將“對(duì)加工貿(mào)易貨物實(shí)行擔(dān)保制度”單純理解為為將來(lái)可能產(chǎn)生的有關(guān)納稅義務(wù)提供保障，則將其作為一項(xiàng)“制度”規(guī)定在總則里沒(méi)有必要；另一方面，該條第二款本身又規(guī)定了“未經(jīng)海關(guān)批準(zhǔn)，加工貿(mào)易貨物不得抵押”，這一規(guī)定表述具有不得在加貿(mào)貨物上隨意設(shè)立擔(dān)保物權(quán)的含義，盡管保稅貨物不得擅自抵押的規(guī)定并不鮮見(jiàn)，但聯(lián)系第六條第一、二款的邏輯關(guān)系，先有“擔(dān)保制度”，所以“不得抵押”的意圖比較明顯，可以感覺(jué)到立法者在此確有將加貿(mào)貨物本身作為稅款的擔(dān)保物的用意(這與前文已經(jīng)討論的，海關(guān)對(duì)監(jiān)管貨物的管理思路蘊(yùn)含將貨物作為稅款擔(dān)保物的邏輯也恰好是一致的)。

當(dāng)然綜合而言，根據(jù)物權(quán)法定的原則，物權(quán)的種類(lèi)和內(nèi)容需由法律統(tǒng)一確定，不允許依當(dāng)事人的意思自由創(chuàng)設(shè)，*[日]稻本洋之助著：《民法(2)物權(quán)》，日本青林書(shū)院新社1983年版，第52頁(yè)。也不得創(chuàng)設(shè)法律所不認(rèn)可的新類(lèi)型的物權(quán)，*梁慧星、陳華彬著：《民法學(xué)》，法律出版社1997年版，第47頁(yè)。既然《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等法律并沒(méi)有就海關(guān)對(duì)監(jiān)管貨物的擔(dān)保物權(quán)作出設(shè)定，僅由一部部門(mén)規(guī)章，一條需要推導(dǎo)得出結(jié)論且沒(méi)有配套措施的規(guī)定來(lái)斷言海關(guān)對(duì)監(jiān)管貨物(況且該規(guī)定只針對(duì)加工貿(mào)易貨物)具有擔(dān)保權(quán)，顯然是不可能的。因此，無(wú)論海關(guān)在立法或者實(shí)踐中是否有意或無(wú)意地存在對(duì)監(jiān)管貨物具有擔(dān)保權(quán)的思維，都無(wú)法認(rèn)為海關(guān)對(duì)于監(jiān)管貨物享有自然的擔(dān)保物權(quán)。

3.禁止性規(guī)定不足以否定擔(dān)保合同效力

最后，我們?cè)賮?lái)看是否可以擔(dān)保合同違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的理由，來(lái)否定民事?lián)Ｎ餀?quán)的效力?！段餀?quán)法》第一百八十四條的規(guī)定，依法被查封、扣押、監(jiān)管的財(cái)產(chǎn)不得抵押，《擔(dān)保法》第三十七條也有完全一樣的表述，如果以此作為禁止性條款，根據(jù)《合同法》第五十二條違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的合同無(wú)效的規(guī)定，似乎抵押合同確實(shí)可以被認(rèn)為歸于無(wú)效。然而，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)合同法〉若干問(wèn)題的解釋(二)》第十四條規(guī)定，“合同法第五十二條第(五)項(xiàng)規(guī)定的‘強(qiáng)制性規(guī)定’，是指效力性強(qiáng)制性規(guī)定。”在此問(wèn)題上，一般認(rèn)為法律法規(guī)明確規(guī)定違反強(qiáng)制性規(guī)定將導(dǎo)致合同無(wú)效；法律法規(guī)雖沒(méi)有明確規(guī)定違反禁止性規(guī)定將導(dǎo)致法律行為無(wú)效，但違反該規(guī)定以后若使合同繼續(xù)有效將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，該規(guī)定應(yīng)屬效力性強(qiáng)制規(guī)定，合同應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效；法律法規(guī)若沒(méi)有明確規(guī)定違反禁止性規(guī)定將導(dǎo)致合同無(wú)效或不成立，違反該規(guī)定以后若使合同繼續(xù)有效并不損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，該規(guī)定就不應(yīng)屬于效力規(guī)定，而是管理性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同有效。筆者認(rèn)為，認(rèn)定擔(dān)保合同有效的理由顯然要多于認(rèn)定合同無(wú)效的理由。

首先，“被監(jiān)管”的貨物本身并不必然不具備可被設(shè)定抵押物的條件。如果我們仔細(xì)翻閱《海關(guān)法》，可以發(fā)現(xiàn)其中表述有接受海關(guān)“監(jiān)管”的客體非常之多，至少包括“進(jìn)出境的運(yùn)輸工具”、“貨物”、“行李物品”、“郵遞物品”、“其他物品”等等。僅以進(jìn)出境的運(yùn)輸工具為例，其對(duì)于海關(guān)來(lái)說(shuō)，接受監(jiān)管的目的僅在于是否被用于走私違法等行為，其所有權(quán)本身與海關(guān)沒(méi)有任何聯(lián)系，而在此之上設(shè)定擔(dān)保物權(quán)，顯然不會(huì)對(duì)海關(guān)執(zhí)法造成任何影響；再以進(jìn)出境“貨物”為例，進(jìn)出境過(guò)程中的貨物所有權(quán)等均屬民事問(wèn)題，在國(guó)際貿(mào)易實(shí)踐中，僅提單就可以作為物權(quán)憑證，進(jìn)出境貨物的權(quán)屬在物權(quán)法上隨著提單的轉(zhuǎn)讓即在轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑩Q言之，即使貨物處在海關(guān)監(jiān)管之下，其所有權(quán)亦可自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)渖显O(shè)定擔(dān)保物權(quán)顯然也不應(yīng)有任何限制，現(xiàn)實(shí)中也從來(lái)沒(méi)有因?yàn)榇祟?lèi)民事行為屬于“監(jiān)管”貨物而因此導(dǎo)致合同效力受到影響的案例，因此，被海關(guān)監(jiān)管的貨物，至少并不必然是《物權(quán)法》一百八十四條被禁止抵押的財(cái)產(chǎn)。

其次，抵押合同有效并不必然導(dǎo)致國(guó)家利益受到損害。我們知道，監(jiān)管貨物如果被設(shè)定抵押權(quán)且該抵押權(quán)有效，對(duì)于海關(guān)來(lái)說(shuō)最大的實(shí)體風(fēng)險(xiǎn)，是在貨物在將來(lái)被認(rèn)定為不再符合暫免稅款條件而需要補(bǔ)征稅款的時(shí)，貨物可能已經(jīng)或?qū)⒂傻盅簷?quán)人就其全部?jī)r(jià)值實(shí)現(xiàn)債權(quán)。盡管這種風(fēng)險(xiǎn)客觀存在，但在理論上，繳納稅款的義務(wù)，其直接承擔(dān)的對(duì)象是納稅義務(wù)人而非特定的物，這也正是上文已經(jīng)闡述的，《海關(guān)法》規(guī)定了監(jiān)管貨物不得在未經(jīng)海關(guān)允許的情況下擅自設(shè)定擔(dān)保，只是管理手段而非管理目的的緣由，無(wú)論作為課稅對(duì)象的物的所有權(quán)是否還屬于納稅義務(wù)人，納稅義務(wù)都不會(huì)改變，因此，無(wú)論監(jiān)管貨物是否被設(shè)定擔(dān)保物權(quán)，甚至所有權(quán)都已經(jīng)實(shí)際轉(zhuǎn)移，也不會(huì)影響納稅義務(wù)人的納稅義務(wù)，充其量只是納稅能力可能有所減弱，而其他所有的稅款強(qiáng)制措施、強(qiáng)制執(zhí)行依然有效；況且，抵押合同存在及有效，也并不意味著抵押權(quán)人的抵押權(quán)必然會(huì)實(shí)際實(shí)現(xiàn)，在大部分情況下，抵押權(quán)會(huì)隨著主債務(wù)的履行而歸于終結(jié)。因此，抵押合同有效至少不是必然導(dǎo)致國(guó)家利益直接受到損害。

最后，簡(jiǎn)單認(rèn)定合同無(wú)效可能導(dǎo)致其他的不良后果。一方面，由于保稅貨物、特定減免稅貨物在外在表現(xiàn)上并不能反映其作為海關(guān)監(jiān)管貨物的性質(zhì)，但擔(dān)保物權(quán)制度中涉及的最重要因素恰恰是其公示制度，對(duì)于進(jìn)行登記了的抵押權(quán)來(lái)說(shuō)，該制度的存在使得抵押權(quán)人不用擔(dān)心債務(wù)人將設(shè)有擔(dān)保物權(quán)的財(cái)產(chǎn)再進(jìn)行轉(zhuǎn)移，對(duì)于質(zhì)押，占有就是其公示的表現(xiàn)，不必查明權(quán)利狀態(tài)的基礎(chǔ)上，基于占有本身即可直接給予保護(hù)，*江平：《民法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社 2009年版，第328頁(yè)。設(shè)定擔(dān)保物權(quán)的過(guò)程中，作為第三人的擔(dān)保權(quán)人無(wú)從知曉該貨物是否為海關(guān)監(jiān)管貨物，對(duì)于這樣的財(cái)產(chǎn)設(shè)定擔(dān)保物權(quán)，其主觀上是沒(méi)有任何過(guò)錯(cuò)的，如果僅以違反“禁止性”規(guī)定為由否定擔(dān)保物權(quán)的有效性，顯然對(duì)善意第三人極不公平，因?yàn)楦鶕?jù)前面的分析，稅收債權(quán)不能因片面追求國(guó)家利益或社會(huì)公益而將其片面夸大或絕對(duì)化，我們確實(shí)應(yīng)該謀求私法上交易的安全，保護(hù)善意第三人的利益；*張守文：《論稅收的一般優(yōu)先權(quán)》，《中外法學(xué)》1997年第5期，第45頁(yè)。另一方面，對(duì)于不轉(zhuǎn)移占有擔(dān)保物的抵押行為而言，其抵押權(quán)效力以工商行政部門(mén)的登記為生效要件，未經(jīng)登記則不得對(duì)抗善意第三人，正因?yàn)楹ｊP(guān)監(jiān)管貨物在外在表現(xiàn)上完全無(wú)法區(qū)別于一般的財(cái)產(chǎn)，工商行政管理部門(mén)同樣無(wú)從知曉其海關(guān)監(jiān)管情況，一旦為抵押權(quán)人設(shè)定的擔(dān)保物權(quán)予以登記，則擔(dān)保物權(quán)利亦應(yīng)是生效的，如果以海關(guān)監(jiān)管貨物性質(zhì)確定在前的理由來(lái)否定抵押權(quán)，則可能造成海關(guān)與工商行政部門(mén)行政權(quán)力之間的直接沖突。

當(dāng)然，從法律規(guī)定來(lái)看，擔(dān)保物權(quán)不僅包括抵押權(quán)一種，常見(jiàn)的擔(dān)保物權(quán)還包括質(zhì)押權(quán)和留置權(quán)，但對(duì)質(zhì)押權(quán)和留置權(quán)的設(shè)定，《物權(quán)法》第二百零九條和第二百三十二條分別規(guī)定，“法律、行政法規(guī)禁止轉(zhuǎn)讓的動(dòng)產(chǎn)不得出質(zhì)”和“法律規(guī)定或者當(dāng)事人約定不得留置的動(dòng)產(chǎn)，不得留置”，顯然，就海關(guān)監(jiān)管貨物設(shè)定質(zhì)押權(quán)、留置權(quán)而言，在擔(dān)保合同是否成立的問(wèn)題上，幾乎毫無(wú)障礙。

三、問(wèn)題的解決

通過(guò)前文的分析，我們已經(jīng)基本厘清了海關(guān)對(duì)于監(jiān)管貨物的監(jiān)管權(quán)力在與民事?lián)Ｎ餀?quán)沖突的情況下，究竟那個(gè)權(quán)利(權(quán)力)優(yōu)先的問(wèn)題，對(duì)于海關(guān)來(lái)說(shuō)，這個(gè)答案無(wú)疑是令人失望的，既然現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)，讓海關(guān)對(duì)于監(jiān)管貨物的監(jiān)管權(quán)力無(wú)法對(duì)抗現(xiàn)實(shí)中可能存在的民事?lián)Ｎ餀?quán)，那么一方面，無(wú)疑將導(dǎo)致國(guó)家稅收風(fēng)險(xiǎn)的加劇，而另一方面，則是違反了《海關(guān)法》強(qiáng)制性規(guī)定的行為，客觀上卻依然有效，這也給海關(guān)執(zhí)法的公信力和威懾力帶來(lái)極大挑戰(zhàn)。筆者認(rèn)為，要解決這一難題，應(yīng)從以下兩個(gè)方面入手。

1.建立監(jiān)管貨物公示制度

公示制度是擔(dān)保物權(quán)中最根本的基礎(chǔ)，而由于海關(guān)監(jiān)管貨物在實(shí)際放行以后，其既不處在海關(guān)的直接監(jiān)管之下，又沒(méi)有區(qū)別于其他一般貨物的外在表現(xiàn)，明顯不具備“公示性”，對(duì)于在監(jiān)管貨物上設(shè)定擔(dān)保物權(quán)的善意第三人而言，其難以判別貨物是否具有海關(guān)監(jiān)管的特殊性質(zhì)；而另一方面，海關(guān)監(jiān)管貨物缺乏“公示性”特征，很大程度上也讓很多監(jiān)管貨物的實(shí)際控制人(特別企業(yè)中是不經(jīng)手海關(guān)業(yè)務(wù)的具體經(jīng)辦人員)忽視其受海關(guān)監(jiān)管、未經(jīng)海關(guān)許可不得擅自處置的法律特性，因此，設(shè)立海關(guān)監(jiān)管貨物的公示制度，乃是避免擅自設(shè)定擔(dān)保物權(quán)(也包括擅自進(jìn)行其他處置)的重要途徑。在這一問(wèn)題上，目前規(guī)定中關(guān)于加工貿(mào)易貨物需要單獨(dú)存放、具備明顯標(biāo)識(shí)的規(guī)定已經(jīng)在一定程度上讓加工貿(mào)易貨物具有了公示性的效果，在保留現(xiàn)有管理規(guī)定的同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化有關(guān)標(biāo)志標(biāo)識(shí)的規(guī)定，加強(qiáng)加工貿(mào)易企業(yè)有關(guān)加貿(mào)貨物的標(biāo)識(shí)管理，提升加工貿(mào)易貨物的公示效力；而對(duì)另一類(lèi)重要的監(jiān)管貨物——減免稅貨物而言，可以嘗試海關(guān)在設(shè)備(或其重要部位)上加施海關(guān)監(jiān)管標(biāo)識(shí)的方式，將海關(guān)監(jiān)管狀況公示于眾。一旦具有明顯海關(guān)監(jiān)管標(biāo)識(shí)的貨物被設(shè)定擔(dān)保物權(quán)，擔(dān)保權(quán)人很難再被認(rèn)定為善意。

2.將監(jiān)管貨物的稅款擔(dān)保責(zé)任納入擔(dān)保法的范圍

上文已經(jīng)論述，海關(guān)對(duì)于監(jiān)管貨物，在管理思路上本身就蘊(yùn)含著將貨物作為擔(dān)保物的思維，既然如此，與其語(yǔ)焉不詳，不如將這樣的思維明確化、法定化。具體說(shuō)來(lái)，可以以法定形式明確海關(guān)對(duì)于監(jiān)管貨物享有稅款擔(dān)保范圍部分內(nèi)的抵押權(quán)，在《海關(guān)事務(wù)擔(dān)保條例》的配套規(guī)則中明確監(jiān)管貨物本身的價(jià)值可以作為海關(guān)事務(wù)擔(dān)保的一種擔(dān)保方式，并將此納入《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》關(guān)于抵押合同以登記為生效要件的管理范圍，建立具體的登記制度，一方面，這解決了海關(guān)監(jiān)管貨物被他人設(shè)定擔(dān)保物權(quán)以后，海關(guān)稅款征收權(quán)處在無(wú)擔(dān)保狀態(tài)的情況；另外一方面，也明確了監(jiān)管貨物對(duì)于海關(guān)稅款的擔(dān)保范圍，以便在民事活動(dòng)中，既可以讓其后的擔(dān)保權(quán)人在設(shè)定擔(dān)保物權(quán)時(shí)，清楚了解貨物的實(shí)際物權(quán)狀態(tài)，又可以方便地讓監(jiān)管貨物的所有權(quán)人用監(jiān)管貨物在用于稅款部分擔(dān)保的價(jià)值以外的其余價(jià)值部分自行另行安排擔(dān)保物權(quán)的設(shè)定，有利于促進(jìn)交易便利、提升交易安全。

(責(zé)任編輯子介)

Research on the Conflict between the Customs Supervision

Power and the Real Right for Security

Yu YueYang Xu

Abstract：It is quite common in practice that the owner of goods under Customs control sets the real right for security in goods without Customs prior approval.Although the customs supervision power has been set first as the legal administrative power，the provisions concerned of the Customs Law can not nullify the guaranty contract.If the owner of goods under Customs control defaults，the creditor shall be entitled to convert the property into money to offset the debts，or have priority in satisfying his claim from the proceeds of auction or sale of the property in accordance with the provisions of civil law.But the provision of Customs Law forbidding to set the real right for security in goods under Customs control without prior customs approval are merely mandatory regulatory ones and what's worse，there is no provisions in Customs Law indicating that payment of duties on goods in question should prevail over the real right for security.As a result，there is no solid basis for Customs to rule that the duty payment has priority over the clearing of civil debts on the excuse of supervision power prevailing over civil guarantee in this case.This may lead to the loss of revenue and threat to the public trust and deterrent power of Customs. It is thus recommended to set up the public disclosure system for goods under Customs control，and adjust the provisions on duty guarantee of goods under Customs control in light of guarantee law.

Keywords：Goods under Customs Control；Real Right for Security；Conflict of Rights；Priority

* 作者簡(jiǎn)介：俞悅，杭州海關(guān)所屬湖州海關(guān)；楊旭，浙江省湖州市吳興區(qū)人民法院。