論國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化

林婧

（福州大學(xué)法學(xué)院，福建福州　350116）

論國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化

林婧

（福州大學(xué)法學(xué)院，福建福州350116）

統(tǒng)戰(zhàn)工作應(yīng)當(dāng)在法律的框架內(nèi)做到規(guī)范、民主與科學(xué)。統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要方面，國(guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化的推動(dòng)表現(xiàn)在前者為后者奠定了價(jià)值基礎(chǔ)、夯實(shí)了思想前提并提供了現(xiàn)實(shí)可能性。然而國(guó)家治理能力不足也給統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化造成了一定影響：基層統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化程度較低、對(duì)臺(tái)統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化成效不明顯以及保障表達(dá)權(quán)與規(guī)制不良言論之間的協(xié)調(diào)不夠充分等，主要原因在于統(tǒng)戰(zhàn)措施的設(shè)置與執(zhí)行不到位。未來在不斷提升國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的過程中，統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化應(yīng)同企業(yè)的社會(huì)責(zé)任相聯(lián)系，避免簡(jiǎn)單的“行政化”，將基層社區(qū)作為統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化實(shí)踐的重要單位，并注意統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化宣傳的形式和技巧。

國(guó)家治理；現(xiàn)代化；統(tǒng)戰(zhàn)工作；法制化

作為中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的第一部黨內(nèi)法規(guī)，2015年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《統(tǒng)戰(zhàn)條例》）是統(tǒng)戰(zhàn)工作制度化、規(guī)范化、程序化的重要標(biāo)志。它涵蓋多黨合作、少數(shù)民族統(tǒng)戰(zhàn)工作、宗教人士統(tǒng)戰(zhàn)工作、港澳臺(tái)海外同胞統(tǒng)戰(zhàn)工作、非公有制經(jīng)濟(jì)人士統(tǒng)戰(zhàn)工作、黨外知識(shí)分子統(tǒng)戰(zhàn)工作以及新的社會(huì)階層人士統(tǒng)戰(zhàn)工作等方面。

《統(tǒng)戰(zhàn)條例》在很多條款中使用了量化標(biāo)準(zhǔn)，大大降低了規(guī)則的模糊性，是統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化的重要體現(xiàn)。例如其第37條規(guī)定各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在政府組成部門中應(yīng)當(dāng)配備2名左右黨外正職。第38條規(guī)定黨外代表人士在各級(jí)政協(xié)中應(yīng)當(dāng)占有較大比例，在換屆時(shí)委員不少于60%，常委不少于65%；在各級(jí)政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子中副主席不少于50%（不包括民族自治地方）。第39條規(guī)定各級(jí)人民法院、人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)當(dāng)配備黨外干部，高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子中一般應(yīng)當(dāng)配備黨外干部，參事室中共黨員參事不超過30%，參事室、文史研究館領(lǐng)導(dǎo)班子中應(yīng)當(dāng)配備黨外代表人士。具體的量化標(biāo)準(zhǔn)增加了統(tǒng)戰(zhàn)工作相關(guān)法規(guī)的可操作性，使其執(zhí)行結(jié)果可以預(yù)見，提升了政府推動(dòng)統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化的公信力。

法制化是統(tǒng)戰(zhàn)工作的底線，即統(tǒng)戰(zhàn)工作應(yīng)當(dāng)被納入法制的渠道，做到依法統(tǒng)戰(zhàn)。統(tǒng)戰(zhàn)工作人員應(yīng)帶頭守法、用法、護(hù)法，確保統(tǒng)戰(zhàn)工作對(duì)象基本的公民權(quán)利和政治權(quán)利，尊重統(tǒng)戰(zhàn)工作對(duì)象的言論自由、宗教信仰自由等基本權(quán)利，保障各少數(shù)民族的合法權(quán)利和利益，尊重港澳特區(qū)法制，在此基礎(chǔ)上對(duì)統(tǒng)戰(zhàn)工作對(duì)象進(jìn)行正面引導(dǎo)和激勵(lì)，而非負(fù)面限制，使統(tǒng)戰(zhàn)工作對(duì)象在議政協(xié)商和民主監(jiān)督等方面作出更大貢獻(xiàn)。從廣義上來理解統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化，就是統(tǒng)戰(zhàn)工作應(yīng)當(dāng)在法律的框架內(nèi)做到規(guī)范、民主與科學(xué)，實(shí)現(xiàn)法制化所要求的實(shí)質(zhì)正義（Substantive justice）與程序正義（Procedural Justice）的統(tǒng)一。

統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的指標(biāo)之一，原因在于法制化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，現(xiàn)代國(guó)家治理體系中三個(gè)最重要的次級(jí)體系即政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理的現(xiàn)代化均離不開法制化，統(tǒng)戰(zhàn)工作更是政府牽頭治理的一部分，其法制化水平的提升即意味著國(guó)家治理現(xiàn)代化水平的提升，二者之間是被包含與包含的關(guān)系，同時(shí)國(guó)家治理體系和治理能力的全面提升也為統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化提供制度和人才保障，有助于統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化的推進(jìn)。

一、國(guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化的推動(dòng)

國(guó)家治理現(xiàn)代化所具備的價(jià)值坐標(biāo)、思想內(nèi)涵以及制度基礎(chǔ)均對(duì)統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化產(chǎn)生推動(dòng)作用，對(duì)于統(tǒng)戰(zhàn)工作的規(guī)范化、系統(tǒng)化和實(shí)效化產(chǎn)生了諸多積極影響，促進(jìn)統(tǒng)戰(zhàn)工作的開展從多變的政策層面逐步上升到長(zhǎng)效的法制層面。

（一）國(guó)家治理現(xiàn)代化為統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化奠定價(jià)值基礎(chǔ)

國(guó)家治理現(xiàn)代化的價(jià)值在于“公共性”，包括權(quán)力、職能、制度以及法治的公共性[1]，其核心在于公共權(quán)力公平公正地行使。國(guó)家治理現(xiàn)代化的“公共性”價(jià)值實(shí)現(xiàn)意味著不再是傳統(tǒng)意義上“擁有公共權(quán)力的主體對(duì)治理對(duì)象發(fā)出規(guī)制、調(diào)整和管理的治理行為并達(dá)成治理目標(biāo)”，而在于“如何設(shè)計(jì)和構(gòu)建作為治理主體的公共權(quán)力或者社會(huì)組織體自身內(nèi)在結(jié)構(gòu)”，淡化“絕對(duì)二元對(duì)立意義的治理主體與治理客體的劃分”，重構(gòu)公共治理主體和公民之間“主體間性的雙向互動(dòng)關(guān)系”[2]，從而使治理事業(yè)所關(guān)注的焦點(diǎn)不再是治理對(duì)象而是治理主體自身。

在這個(gè)層面上，法制化是現(xiàn)代化最基本的要求，統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化必須以保證統(tǒng)戰(zhàn)工作對(duì)象基本的公民權(quán)利和政治權(quán)利為手段，在此基礎(chǔ)上提升國(guó)家凝聚力。黨的“十八大”報(bào)告提出的保障人民的“表達(dá)權(quán)”，實(shí)質(zhì)就是保障人民在政治協(xié)商活動(dòng)中的發(fā)言權(quán)，即憲法規(guī)定的公民言論自由的基本權(quán)利。就此習(xí)近平總書記在2014年紀(jì)念中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上強(qiáng)調(diào)了三點(diǎn)：第一，凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見；第二，完善基層組織聯(lián)系群眾制度，加強(qiáng)議事協(xié)商，保證人民依法管理好自己的事務(wù)；第三，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度[3]。這三條都指向了在遵循統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化的前提下，改造治理主體自身，推進(jìn)治理主體的現(xiàn)代化，使其用好公共權(quán)力。

（二）國(guó)家治理現(xiàn)代化為統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化夯實(shí)思想前提

國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程是一個(gè)“多中心、多向度、交互式、參與式的，要納入社會(huì)組織和公民的力量”[4]，是“將不同公民的偏好意愿轉(zhuǎn)化為有效的政策選擇的方法手段，以及將多元社會(huì)利益轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一行動(dòng)，并實(shí)現(xiàn)社會(huì)主體的服從”[5]。國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要思想在于民主化、多元化，在于發(fā)揮企業(yè)、社會(huì)組織和公民的力量，鼓勵(lì)建立政治素質(zhì)好、有較大社會(huì)貢獻(xiàn)、有較強(qiáng)參政議政能力、在所屬領(lǐng)域有較大影響的社會(huì)組織黨外代表人士隊(duì)伍，這恰恰同統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化的指導(dǎo)思想相契合。

2015年中共中央《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》提出要進(jìn)一步完善基層協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商，逐步探索社會(huì)組織協(xié)商。2014年《最高人民法院關(guān)于依法平等保護(hù)非公有制經(jīng)濟(jì)促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的意見》也強(qiáng)調(diào)要為非公有制經(jīng)濟(jì)的合法權(quán)益提供平等的司法保障，堅(jiān)持各類市場(chǎng)主體的訴訟地位、法律適用、法律責(zé)任平等。上述規(guī)定所反映出的現(xiàn)代國(guó)家多元主體參與治理的思想投射至統(tǒng)戰(zhàn)工作中，《統(tǒng)戰(zhàn)條例》進(jìn)一步豐富了統(tǒng)一戰(zhàn)線的基礎(chǔ)理論，將“致力于中華民族偉大復(fù)興愛國(guó)者”納入統(tǒng)一戰(zhàn)線的范疇，使其完善為“全體社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者、擁護(hù)社會(huì)主義愛國(guó)者、擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復(fù)興愛國(guó)者的聯(lián)盟”；統(tǒng)戰(zhàn)工作的范圍和對(duì)象隨之也作出了相應(yīng)調(diào)整，將私營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)的管理人員和技術(shù)人員，中介組織從業(yè)人員，自由職業(yè)人員合并為“新的社會(huì)階層人士”，還包括新媒體從業(yè)人員及今后可能出現(xiàn)的新群體。

（三）國(guó)家治理現(xiàn)代化為統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化提供現(xiàn)實(shí)可能性

國(guó)家治理現(xiàn)代化要求國(guó)家在立法、司法、行政、社會(huì)監(jiān)督等層面進(jìn)行突破性改革，要求國(guó)家管理系統(tǒng)的構(gòu)成能夠兼顧政府權(quán)力與責(zé)任體系、公民權(quán)利和義務(wù)體系的設(shè)置，由此國(guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)于政治協(xié)商制度的完善以及社會(huì)組織登記管理工作科學(xué)化的提升為統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化提供了現(xiàn)實(shí)可能性。

其一，國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中政治協(xié)商路徑的拓寬、協(xié)商結(jié)果的透明化令更多有專業(yè)、有水平、有能力的統(tǒng)戰(zhàn)人士進(jìn)入關(guān)系國(guó)計(jì)民生的關(guān)鍵部門，更確實(shí)地行使法律法規(guī)賦予的“表達(dá)權(quán)”。國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)是多元治理，多元治理離不開鼓勵(lì)多元主體高水平地參與協(xié)商議事，國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中政府不斷在制度層面健全、拓展協(xié)商方式，包括提案、公示、聽證、論證、評(píng)估以及人民陪審團(tuán)、人民大調(diào)解、社區(qū)議事、民主懇談等各項(xiàng)制度的設(shè)置，無不提高了統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化所追求的協(xié)商民主的科學(xué)性和有效性，也驅(qū)動(dòng)統(tǒng)戰(zhàn)工作人員依法、自律開展統(tǒng)戰(zhàn)活動(dòng)。

其二，國(guó)家治理現(xiàn)代化為統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化提供的現(xiàn)實(shí)可能性還在于其致力于企業(yè)、社團(tuán)組織登記管理工作的科學(xué)化。相關(guān)部門對(duì)企業(yè)、其他社會(huì)組織的有效管理和監(jiān)督為統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化的推進(jìn)奠定了良好的基礎(chǔ)。一方面，依法保障非公有制經(jīng)濟(jì)人士的人身與財(cái)產(chǎn)安全，簡(jiǎn)化扶持政策申請(qǐng)條件和審定程序，既是國(guó)家治理現(xiàn)代化的表現(xiàn)，也是統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化的依托。2014年修訂的《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》、2016年修訂的《個(gè)體工商戶條例》及2016年提起審議的《中小企業(yè)促進(jìn)法》修訂案，無不是從立法層面加強(qiáng)企業(yè)管理，依法推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化對(duì)企業(yè)的服務(wù)，避免非公有制經(jīng)濟(jì)人士將財(cái)產(chǎn)向海外轉(zhuǎn)移，從根源上斬?cái)鄼?quán)力與資本惡性互通、滋生腐敗的渠道。另一方面，民政部門對(duì)各類社會(huì)組織管理層中黨外人士的情況掌握較好，能提升社會(huì)組織統(tǒng)戰(zhàn)工作的針對(duì)性。

二、國(guó)家治理能力不足對(duì)統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化的影響

我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程在不斷加快，然而國(guó)家治理體系的完善和國(guó)家治理能力的提升非一朝一夕之功，作為國(guó)家治理現(xiàn)代化重要一環(huán)的統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化自然也非一蹴而就。目前我國(guó)統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化存在的一些問題不僅包括統(tǒng)戰(zhàn)工作自身的問題，如職能分工、法律激勵(lì)、法律責(zé)任等有待進(jìn)一步明確，也包括作為其制度保障和能力基礎(chǔ)的一些領(lǐng)域存在的問題，尤其是一些地方政府的服務(wù)能力、公共管理水平較低等問題。

（一）基層統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化程度較低

國(guó)家治理現(xiàn)代化由諸多部分的改革組成，基層治理能力提升是其重要組成部分，基層統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化又是基層治理能力提升不可或缺的一環(huán)。在基層統(tǒng)戰(zhàn)工作所涵蓋的范圍內(nèi)，縣和縣級(jí)以上機(jī)關(guān)單位、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)等部門的統(tǒng)戰(zhàn)工作相對(duì)成熟，而縣級(jí)以下單位或社會(huì)組織的統(tǒng)戰(zhàn)工作則是薄弱環(huán)節(jié)。

實(shí)踐中，政府著力減少了對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的直接參與和干預(yù)，把企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)還給企業(yè)，也“把群眾自治范圍內(nèi)的事情交由群眾自己依法辦理，以培養(yǎng)社會(huì)的自治能力，從而逐步讓社會(huì)承擔(dān)自己管理自己的職責(zé)”[6]。但對(duì)于企業(yè)和基層群眾組織的統(tǒng)戰(zhàn)工作卻推進(jìn)乏力。

在我國(guó)，基層群眾自治制度方面主要有1989年《城市居民委員會(huì)選舉法》、1988年《村民委員會(huì)組織法》（2010年修訂）等?！冻鞘芯用裎瘑T會(huì)組織法》第3條中列舉的居委會(huì)的任務(wù)并未直接體現(xiàn)統(tǒng)戰(zhàn)工作，只是籠統(tǒng)包含在“宣傳憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策”的表述中。《村民委員會(huì)組織法》也存在類似規(guī)定，另有第9條規(guī)定村民委員會(huì)有教育和引導(dǎo)村民團(tuán)結(jié)、互助的職責(zé)。

在區(qū)分好自治與公治界限的前提下，基層統(tǒng)戰(zhàn)工作雖有機(jī)制但協(xié)調(diào)難。部門設(shè)置五花八門，多頭管理、協(xié)調(diào)無序，牽頭協(xié)調(diào)主要靠私人關(guān)系、個(gè)人魅力，缺乏統(tǒng)一性、系統(tǒng)性和程序性。原因主要有：一是領(lǐng)導(dǎo)體制不順，一些地方推動(dòng)黨委常委擔(dān)任統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)的規(guī)定落實(shí)不力，有的統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)甚至不是黨委常委，協(xié)調(diào)工作底氣不足、腰桿不硬；二是統(tǒng)戰(zhàn)部和統(tǒng)戰(zhàn)系統(tǒng)有關(guān)單位工作交叉，職責(zé)界定不清；三是牽頭協(xié)調(diào)機(jī)制難起作用，存在“牽不起來、調(diào)不下去”的問題；四是管人與管事相脫節(jié)，牽頭協(xié)調(diào)無法形成有效制約[7]。上述原因涵蓋制度本身的不健全和制度運(yùn)行上的不順暢。

與之相聯(lián)系，一些基層社區(qū)治安狀況差、環(huán)境臟亂、飲食衛(wèi)生不達(dá)標(biāo)、交通不便利、公共管理缺失、公共服務(wù)匱乏、民眾參與管理熱情低等安全和民生問題仍較突出，政府的服務(wù)能力和基層組織的公共管理水平仍與新型城鎮(zhèn)化的客觀需求不相適應(yīng)。因此，在基本法制尚未完全落實(shí)的情況下，統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化難以推進(jìn)。

（二）對(duì)臺(tái)統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化成效不明顯

對(duì)臺(tái)統(tǒng)戰(zhàn)工作是在堅(jiān)持“和平統(tǒng)一、一國(guó)兩制”的基本方針和“九二共識(shí)”以及貫徹實(shí)施《反分裂國(guó)家法》之下進(jìn)行的，目的在于發(fā)揮各民主黨派、臺(tái)聯(lián)、統(tǒng)促會(huì)等有關(guān)團(tuán)體的作用，加強(qiáng)與反對(duì)“臺(tái)獨(dú)”、主張發(fā)展兩岸關(guān)系的臺(tái)灣各黨派、團(tuán)體和各界人士的交流，促進(jìn)兩岸民間交流與往來，努力爭(zhēng)取臺(tái)灣民心，推動(dòng)兩岸關(guān)系朝著和平穩(wěn)定的方向發(fā)展。

《統(tǒng)戰(zhàn)條例》第30條從黨內(nèi)法規(guī)層面奠定了對(duì)臺(tái)統(tǒng)戰(zhàn)工作的基調(diào)，指出對(duì)臺(tái)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的主要任務(wù)是鞏固深化兩岸關(guān)系和平發(fā)展的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)基礎(chǔ)，在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興進(jìn)程中完成祖國(guó)統(tǒng)一大業(yè)。

為推進(jìn)兩岸關(guān)系和平發(fā)展，依法保護(hù)臺(tái)灣同胞的合法權(quán)益，我們制定和實(shí)施了《臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》（1994年制定，2016年修正）和《臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法實(shí)施細(xì)則》（1999）、《臺(tái)灣海峽兩岸間航運(yùn)管理辦法》（1996）、《反分裂國(guó)家法》（2005）、《臺(tái)灣香港澳門居民在內(nèi)地就業(yè)管理規(guī)定》（2005）、《最高人民法院關(guān)于認(rèn)可和執(zhí)行臺(tái)灣地區(qū)法院民事判決的規(guī)定》（2015）和《最高人民法院關(guān)于認(rèn)可和執(zhí)行臺(tái)灣地區(qū)仲裁裁決的規(guī)定》（2015）等，無不是統(tǒng)戰(zhàn)工作的重要法律依據(jù)。

然而臺(tái)灣人、臺(tái)商非常清楚自己能夠獲得大陸優(yōu)惠政策的前提，那就是始終保持自己“臺(tái)灣人”的身份。一句話，大陸政策越優(yōu)惠，“臺(tái)灣認(rèn)同”越牢固。想要改變這一悖論，需要改變近30年歷史遺留下來的“招商”傳統(tǒng)以及“外交”思維（而非內(nèi)政思維）[8]。因此，如何一方面繼續(xù)保持對(duì)臺(tái)灣同胞合法權(quán)益的保護(hù)，另一方面調(diào)整對(duì)臺(tái)保障立法和優(yōu)惠政策，令相關(guān)法律、政策的目的不致落空，令大陸方面釋放的善意能夠惠及臺(tái)灣普通民眾而不被截留，是值得統(tǒng)戰(zhàn)工作深入考量的重點(diǎn)。

（三）保障表達(dá)權(quán)與規(guī)制不良言論之間的協(xié)調(diào)不夠充分

互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展使民眾發(fā)表言論的成本降低、影響范圍擴(kuò)大，新媒體也成為宣傳思想的主陣地。在這樣的時(shí)代背景之下，如何既能夠充分保障公民表達(dá)權(quán)，又能夠?qū)χ{言進(jìn)行有效規(guī)制，不至于隨意將非主流的意見歸入謠言的范疇，從而武斷“封殺”，尚需要充分協(xié)調(diào)。

一方面，“表達(dá)權(quán)”是我國(guó)憲法明確賦予公民的基本權(quán)利，不得輕易剝奪。不僅如此，國(guó)際法上也不乏有關(guān)公民表達(dá)權(quán)的規(guī)定。1948年《世界人權(quán)宣言》中確認(rèn)個(gè)人言論自由；1945年《聯(lián)合國(guó)教育、科學(xué)及文化組織法》（Constitution of the United Nations Educational,Scientific and Cultural Organization）規(guī)定在國(guó)家得以對(duì)其國(guó)際信息交流施以自治的、完全的主權(quán)控制的前提下，個(gè)人擁有“不受限制地尋求客觀真理以及自由交流思想與知識(shí)之信念”。聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)2011年《第34號(hào)一般性意見：見解自由和言論自由》提及自由的新聞或其他媒體對(duì)公共問題發(fā)表意見可以不受新聞檢查或限制。如今，隨著我國(guó)民眾公民意識(shí)的覺醒，更多的民眾懂得了行使上述權(quán)利，兩類群體尤其值得關(guān)注：一是在互聯(lián)網(wǎng)普及的大背景之下，《統(tǒng)戰(zhàn)條例》提及的“新媒體從業(yè)人員”頻頻在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)聲，其影響力甚至往往能夠左右互聯(lián)網(wǎng)議題；二是黨外知識(shí)分子，其在政治歸屬和思想言論上保持了一定的自主性和獨(dú)立性，尤其對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大問題敢于堅(jiān)持和發(fā)表自己獨(dú)立、專業(yè)的見解。對(duì)此，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)知識(shí)分子是社會(huì)的自我批判力量，喜歡提問題、提意見、不盲從，所有道理都要經(jīng)過自己的考慮和分析才能接受，有時(shí)甚至?xí)岢鲆恍┟撾x實(shí)際的意見和要求，因此，要在黨委統(tǒng)戰(zhàn)部門領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持充分尊重、廣泛聯(lián)系、加強(qiáng)團(tuán)結(jié)、熱情幫助、積極引導(dǎo)的方針，多一點(diǎn)尊重、多一點(diǎn)包容[9]。所以，在實(shí)際工作中，出現(xiàn)的“劈頭蓋臉扣帽子，以勢(shì)壓人”的情況，不僅不符合法律法規(guī)，也不符合黨的治國(guó)理念，是同統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化相悖的。

另一方面，在經(jīng)濟(jì)化全球的背景下，各種思想文化交流交融交鋒日益頻繁，中國(guó)被當(dāng)成推銷美式民主的重點(diǎn)對(duì)象，各種論證西方制度優(yōu)越性及中國(guó)選擇西方模式必要性的言論甚囂塵上，更有甚者大肆詆毀和歪曲中國(guó)形象、抹殺中國(guó)成就，這些都不是慌忙、急切地壓制便可以消除的現(xiàn)象。

面對(duì)此情況，統(tǒng)戰(zhàn)工作對(duì)于尊重表達(dá)權(quán)與規(guī)制謠言之間的協(xié)調(diào)尚不夠充分，能否避免在有關(guān)法律法規(guī)之外或任意對(duì)有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行擴(kuò)大解釋以限制公民的表達(dá)權(quán)，能否在服從我國(guó)法律法規(guī)的前提下對(duì)各界群眾的思想進(jìn)行持續(xù)疏導(dǎo)，是統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化無法繞開的難關(guān)。

三、國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化的方向

統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化同國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程同步，并初步形成了以憲法、部門法相關(guān)條款為根本依據(jù)和以黨內(nèi)法規(guī)體系等為重要指導(dǎo)的分散型統(tǒng)一戰(zhàn)線法制體系。在可以預(yù)見的未來，國(guó)家治理現(xiàn)代化還將為統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化提供更完備的制度保障，統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化步伐將明顯加快。

（一）統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化同企業(yè)的社會(huì)責(zé)任相聯(lián)系

國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中國(guó)家已著重解決人權(quán)、勞工、環(huán)境和反腐敗這四大領(lǐng)域出現(xiàn)的問題，同時(shí)企業(yè)在這些領(lǐng)域所擔(dān)負(fù)的責(zé)任也越來越被重視?！督y(tǒng)戰(zhàn)條例》第26條強(qiáng)調(diào)暢通非公有制經(jīng)濟(jì)人士有序政治參與渠道，幫助提高其議政建言水平；引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)人士投身光彩事業(yè)和公益慈善事業(yè)，積極履行社會(huì)責(zé)任。由此可知，幫助非公有制經(jīng)濟(jì)人士、新的社會(huì)階層人士樹立社會(huì)責(zé)任意識(shí)，激勵(lì)他們履行社會(huì)責(zé)任將是未來統(tǒng)戰(zhàn)工作的重點(diǎn)。企業(yè)社會(huì)責(zé)任（Corporate social responsibility，簡(jiǎn)稱CSR）的范圍相當(dāng)廣泛，不僅包括產(chǎn)品責(zé)任、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)責(zé)任和勞務(wù)關(guān)系中的責(zé)任，也包括企業(yè)的科技創(chuàng)新責(zé)任、環(huán)境保護(hù)責(zé)任、慈善責(zé)任和文化建設(shè)責(zé)任。推動(dòng)企業(yè)更多地承擔(dān)社會(huì)責(zé)任也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的表現(xiàn)。

具體到法制的角度，統(tǒng)戰(zhàn)工作如果能夠更多地以企業(yè)社會(huì)責(zé)任相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，推動(dòng)企業(yè)更多承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，也就是將企業(yè)團(tuán)結(jié)在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的旗幟之下。以我國(guó)2016年的《慈善法》為例，第6條賦予了國(guó)務(wù)院民政部門以及縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府民政部門主管慈善工作的職能。政府部門在履行慈善工作管理職能的同時(shí)，可以做好統(tǒng)戰(zhàn)工作的動(dòng)員和宣傳，二者相輔相成，令統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象無論在行動(dòng)上還是思想上都能夠真正將中華民族偉大復(fù)興視為己任。

統(tǒng)戰(zhàn)工作部門可以在涉及企業(yè)社會(huì)責(zé)任相關(guān)法律法規(guī)的框架下，爭(zhēng)取民政部門支持，將統(tǒng)戰(zhàn)工作納入社會(huì)組織評(píng)估體系，吸收統(tǒng)戰(zhàn)部門參評(píng)，鼓勵(lì)、指導(dǎo)企業(yè)制訂長(zhǎng)期規(guī)劃并完善有關(guān)制度，幫助企業(yè)將履行社會(huì)責(zé)任與爭(zhēng)取優(yōu)惠政策結(jié)合起來，更好地實(shí)現(xiàn)自我管理、自我約束、自我發(fā)展，建設(shè)“親”“清”的新型政商關(guān)系，進(jìn)一步提高社會(huì)組織統(tǒng)戰(zhàn)工作的實(shí)效性。

（二）統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化不能簡(jiǎn)單等同“行政化”

統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化不應(yīng)被簡(jiǎn)單地等同“行政化”，不能夠把黨的政治領(lǐng)導(dǎo)直接等同于對(duì)黨外人士、社會(huì)組織的行政領(lǐng)導(dǎo)，不應(yīng)習(xí)慣于以行政命令的方式介入社會(huì)運(yùn)行，也不應(yīng)當(dāng)把統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化當(dāng)作是統(tǒng)戰(zhàn)部一個(gè)部門的工作，應(yīng)當(dāng)破除官本位觀念，遏制官本位的現(xiàn)象和行為。

當(dāng)然，這不是要減弱黨對(duì)統(tǒng)戰(zhàn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，而是要建立由統(tǒng)戰(zhàn)部牽頭的精干、高效的協(xié)調(diào)工作機(jī)制，及時(shí)將效果良好的統(tǒng)戰(zhàn)政策上升為法律法規(guī)，加強(qiáng)各級(jí)統(tǒng)戰(zhàn)干部的法治培訓(xùn)，提高其運(yùn)用法治思維分析問題并用法制方式解決問題的能力。統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化需要完善統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象利益訴求依法表達(dá)的工作機(jī)制，按照相關(guān)法律法規(guī)認(rèn)真接待并處理統(tǒng)一戰(zhàn)線各成員反映的各種問題，及時(shí)反饋處理結(jié)果，引導(dǎo)他們合理、合法表達(dá)利益訴求，為依法治國(guó)創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境[10]。尤其是在統(tǒng)一戰(zhàn)線的對(duì)象是法律方面的專家、學(xué)者，甚至部分直接從事立法、司法、執(zhí)法和法律監(jiān)督等方面工作的時(shí)候，更需要在法制框架下溝通交流，發(fā)揮其向政府建言獻(xiàn)策、參與普法宣傳的積極作用。

充分賦權(quán)的相對(duì)面是明確責(zé)任，因此，必須對(duì)各級(jí)各部門的統(tǒng)戰(zhàn)工作進(jìn)行評(píng)估，以統(tǒng)戰(zhàn)措施執(zhí)行的規(guī)范度、公民參與公共治理的積極度、群眾對(duì)于統(tǒng)戰(zhàn)工作的滿意度等為評(píng)估指標(biāo)，檢查統(tǒng)戰(zhàn)工作人員是否履行了體察民情、聯(lián)絡(luò)溝通、協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾、廣泛團(tuán)結(jié)等基本職能，實(shí)現(xiàn)各級(jí)各部門統(tǒng)戰(zhàn)工作人員的權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)。

（三）將基層社區(qū)作為統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化實(shí)踐的重要單位

統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化的理想狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是將國(guó)家的關(guān)懷落實(shí)到基層、落實(shí)到個(gè)人，因而基層社區(qū)應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化實(shí)踐的重要單位。這是符合“切實(shí)把中央精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化服務(wù)的精神傳輸?shù)叫姓到y(tǒng)的末梢，把權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單制度延伸到基層政府治理的各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域，消除基層政府缺位、錯(cuò)位、越位等不作為或亂作為現(xiàn)象”[11]的國(guó)家治理現(xiàn)代化要求。

我國(guó)《憲法》第42條規(guī)定國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過各種途徑創(chuàng)造勞動(dòng)就業(yè)條件并加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)者的保護(hù)；第43條規(guī)定國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)老病殘的公民提供物質(zhì)幫助，包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生。統(tǒng)戰(zhàn)工作只有以幫助實(shí)現(xiàn)《憲法》賦予的保障個(gè)人生存與發(fā)展需要的基本權(quán)利為依歸，進(jìn)而讓民眾擁有基本的物質(zhì)和思想基礎(chǔ)去實(shí)現(xiàn)參與基層治理的權(quán)利，同時(shí)確保各級(jí)各類治理主體權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)，才能夠真正夯實(shí)統(tǒng)一戰(zhàn)線。

基層統(tǒng)戰(zhàn)工作的歸口管理，關(guān)鍵要解決好兩個(gè)問題：一是細(xì)化中央有關(guān)規(guī)定，繼續(xù)大力推動(dòng)縣級(jí)黨委常委擔(dān)任統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)體制；二是探索建立“多個(gè)部門、交叉任職、集中辦公、統(tǒng)一管理”的基層統(tǒng)戰(zhàn)工作牽頭協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)戰(zhàn)工作相關(guān)部門在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、經(jīng)費(fèi)保障、執(zhí)法資格保持不變的前提下，統(tǒng)戰(zhàn)部與統(tǒng)戰(zhàn)工作相關(guān)部門負(fù)責(zé)人相互兼任，工作統(tǒng)一部署、人員統(tǒng)一調(diào)度，由統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，一個(gè)口子向黨委負(fù)責(zé)[7]。這不僅需要對(duì)現(xiàn)有統(tǒng)戰(zhàn)工作機(jī)制進(jìn)行改革，也需要對(duì)事關(guān)國(guó)家治理現(xiàn)代化的各項(xiàng)制度進(jìn)行完善，需要把基層治理的內(nèi)容和環(huán)節(jié)細(xì)化為可以監(jiān)測(cè)和考評(píng)的指標(biāo)體系，將現(xiàn)有統(tǒng)戰(zhàn)工作轉(zhuǎn)化為可實(shí)際運(yùn)作的政策和法律措施。

（四）注意統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化宣傳的形式和技巧

提升宣傳能力是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，而目前對(duì)于統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化的宣傳過于僵化，要提高其宣傳實(shí)效需要注意一些技巧。

首先，將維護(hù)統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化的宣傳同其它民族文化元素融合在一起，從民族精神、傳統(tǒng)文化、道德風(fēng)尚等方面加強(qiáng)引導(dǎo)，把弘揚(yáng)主旋律與提倡多樣化相統(tǒng)一，達(dá)成宣傳效果的疊加。針對(duì)統(tǒng)戰(zhàn)工作政治意味較為濃厚、同人民群眾不免有距離感的問題，在做宣傳方案的時(shí)候，建議將統(tǒng)戰(zhàn)工作意識(shí)塑造融進(jìn)正確的國(guó)家觀、民族觀、歷史觀、文化觀、道德觀的宣傳之中，深入挖掘民族文化資源，將統(tǒng)戰(zhàn)意識(shí)同中國(guó)人的骨氣、底氣、良知聯(lián)系在一起，并協(xié)同文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展與文化業(yè)態(tài)更新，達(dá)到更廣更深的宣傳效果。

其次，提升宣傳的吸引力和感染力。隨著人們對(duì)精神文化需求水平的提升以及信息獲取渠道的便捷化，人們的鑒賞水平也逐步提高，所以如果仍然采取傳統(tǒng)純粹教科書式的、口號(hào)式的、威懾式的宣傳，不但難以引起民眾內(nèi)心的共鳴，把握不當(dāng)還有可能引發(fā)群眾的逆反心理，所以將統(tǒng)戰(zhàn)理念宣傳的思想性建立在藝術(shù)性和觀賞性的基礎(chǔ)上尤為必要，能夠提升群眾對(duì)統(tǒng)戰(zhàn)理念的接受度。與此同時(shí)，令統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化宣傳富有吸引力和感染力的一個(gè)重要前提應(yīng)當(dāng)是客觀性，統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化宣傳只有說真話、講道理才能夠正人心，任何宣傳形式尤其是影視作品，都應(yīng)當(dāng)立足于客觀事實(shí)進(jìn)行藝術(shù)加工、改編，過分夸張、不實(shí)的宣傳反而會(huì)引發(fā)人們的質(zhì)疑和排斥，折損國(guó)家形象。

最后，統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化宣傳活動(dòng)不應(yīng)僅面向國(guó)內(nèi)民眾，還應(yīng)以國(guó)際化的視野，對(duì)外傳播中國(guó)的治國(guó)理念和傳統(tǒng)文化，促成東西方文化的雙向交流，消弭國(guó)內(nèi)外各種對(duì)中國(guó)政策和文化的誤解。在外部環(huán)境營(yíng)造中，可以借鑒公共外交理念中的做法，從“對(duì)外宣傳”走向“國(guó)際傳播”：立足點(diǎn)從“以我為主”轉(zhuǎn)向“以國(guó)外受眾為主”，話語(yǔ)體系從“中國(guó)官方語(yǔ)言”轉(zhuǎn)向“國(guó)外受眾語(yǔ)言”，傳播方法從“講道理”轉(zhuǎn)向“說故事”，主體從“官辦”走向“民辦”，內(nèi)容從“政經(jīng)利益”走向“文化交流”，傳播模式從“被動(dòng)應(yīng)付”走向“主動(dòng)設(shè)置”[12]。這些活動(dòng)一方面可以通過互聯(lián)網(wǎng)微視頻、教育文化交流項(xiàng)目、國(guó)際展覽等對(duì)外文化交流的形式進(jìn)行，將蘊(yùn)含中國(guó)統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化理念的宣傳擴(kuò)展至外國(guó)知名網(wǎng)站，尤其應(yīng)當(dāng)重視在全球最大的搜索引擎Google、最大的門戶網(wǎng)站Yahoo、最大的視頻網(wǎng)站YouTube、最大的短信平臺(tái)Twitter以及最大的社交空間Facebook上的宣傳，建設(shè)好中華文明的全球傳播視覺平臺(tái)；另一方面做大做強(qiáng)外向型文化企業(yè)以及對(duì)外文化交流的重點(diǎn)品牌，支持出版物、電影、電視劇、動(dòng)畫片、紀(jì)錄片等以外需為取向的文化產(chǎn)品出口，對(duì)外表達(dá)中國(guó)致力于統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化的努力，為統(tǒng)戰(zhàn)意識(shí)的培養(yǎng)提供良好的社會(huì)環(huán)境和輿論環(huán)境。此外還應(yīng)注意的一點(diǎn)是，過去我國(guó)對(duì)統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化的宣傳大多面向大陸民眾，為此，我們還應(yīng)針對(duì)港澳臺(tái)地區(qū)的特殊情況，制定富有針對(duì)性的宣傳策略。

中國(guó)目前正處在漸進(jìn)式改革的全面深化階段，迫切需要繼續(xù)通過“存量改革”獲得國(guó)家治理現(xiàn)代化水平的顯著提升。在這一過程中，應(yīng)輔之以理性精神的輸出以及對(duì)各種極端思想的修正，使權(quán)利意識(shí)日益覺醒的民眾能夠平和、寬厚地看待允許適當(dāng)“試錯(cuò)”的轉(zhuǎn)型陣痛期。著名史學(xué)家唐德剛曾言：“‘革命’易而‘變法’難也：蓋革命者，革他人之命也，革他人之命則敵我分明、對(duì)象顯著，而手段單純；變法者，變自己之法也，變自己之法則對(duì)象不明、敵我難分，而手段千變?nèi)f化也。敵我矛盾可以一槍了事；人民內(nèi)部矛盾則抽刀斷水，沾連不盡矣，‘變法’者亦‘人民內(nèi)部的矛盾’之一種也?！盵13]此言類推至我國(guó)當(dāng)前的改革情勢(shì)，亦頗為適用，《統(tǒng)戰(zhàn)條例》的出臺(tái)正是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化以及我黨順應(yīng)時(shí)勢(shì)管黨治黨的突出表現(xiàn)之一。

在未來的統(tǒng)戰(zhàn)法制化工作中，還需要借助國(guó)家治理現(xiàn)代化的各類成果，繼續(xù)完善統(tǒng)戰(zhàn)的相關(guān)法律法規(guī)，建立有效的統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化實(shí)施體系、監(jiān)督體系和保障體系，統(tǒng)戰(zhàn)工作人員應(yīng)當(dāng)著重提升自己的法律素養(yǎng)，依法綜合運(yùn)用協(xié)商、調(diào)解、教育等手段，降低統(tǒng)戰(zhàn)工作的行政化色彩，增加其社會(huì)化色彩，突出其服務(wù)理念。

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（責(zé)任編輯：張群喜）

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A

1674-9014（2016）06-0046-06

2016-09-28

福建省教育廳中青年教師教育科研（統(tǒng)戰(zhàn)工作專項(xiàng)）重點(diǎn)項(xiàng)目“國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化研究”（JAS151640）。

林婧，女，福建福州人，福州大學(xué)法學(xué)院講師，博士，研究方向?yàn)閲?guó)際法和法治理論。