當(dāng)代中國人“偏好”上訪的成因探析
——基于國家治理制度供給視角的觀察

王　亮，彭中禮

（1.中共湖南省委直屬機(jī)關(guān)黨校，湖南　長沙　410003；2.中共湖南省委黨校，湖南　長沙　410006）

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當(dāng)代中國人“偏好”上訪的成因探析
——基于國家治理制度供給視角的觀察

王亮1，彭中禮2

（1.中共湖南省委直屬機(jī)關(guān)黨校，湖南長沙410003；2.中共湖南省委黨校，湖南長沙410006）

摘要：有人認(rèn)為當(dāng)代中國形成的“上訪熱”，是傳統(tǒng)文化潛移默化的結(jié)果。雖然上訪是中國古已有之的制度，但是在古代中國并不發(fā)達(dá)。而且，古代中國存在上訪制度的原因是行政與司法混同，其上訪大體相當(dāng)于今天的上訴。當(dāng)代中國人“偏好”上訪，最直接的原因是國家的治理制度供給存在缺陷：一是民眾權(quán)益表達(dá)機(jī)制不暢，二是司法維權(quán)困難，三是政策的“逆向鼓勵(lì)”使得上訪暗合了制度要求。當(dāng)代中國，要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就必然要求應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待上訪，將上訪問題法治化。

關(guān)鍵詞：上訪；法治；國家治理；制度供給

一、問題的提出

上訪已經(jīng)成為當(dāng)代中國最熱門的詞匯之一。其“熱”之理由在于：民眾喜歡通過上訪來維護(hù)自己的權(quán)利，而且不去京城上訪也算不得上訪。更為重要的是，與上訪這一詞匯對(duì)應(yīng)的是，官方形成了一個(gè)“截訪”與“接訪/截訪”①如下有關(guān)上訪的案例，在我國現(xiàn)實(shí)生活中，應(yīng)當(dāng)說是比較多的，后文也將會(huì)涉及到下列三個(gè)案例。案例1：馬某是某地村民。自2009年以來，他多次前往北京上訪。上訪的理由是：他家的房子自2007年被政府拆遷以后，補(bǔ)償款一直沒有到位。而且，原來定的拆遷款價(jià)格每平米600元。但最近幾年物價(jià)上漲較快，已經(jīng)不能再重新建房。因此，他多次找當(dāng)?shù)卣X，但是政府都以各種理由給予打發(fā)。于是，馬某踏上上訪之路。案例2：唐某是某地居民。2007年，她未滿14歲的女兒被查證自愿賣淫。后來，公安機(jī)關(guān)將唐某的女兒帶出娛樂場(chǎng)所。相關(guān)涉案人員都被抓獲，且依法判刑。但是唐某以其女兒尚為幼女，要求將所涉案犯全部判處死刑，有一段時(shí)間吃住在法院辦公場(chǎng)所，并多次進(jìn)京上訪，最終法院在政法委的協(xié)調(diào)下屈服于唐某的要求，判處全部案犯死刑、死緩不等。所涉案犯家屬對(duì)此判決極為不滿，亦走上上訪之路。案例3：王某是某村村民，1979年2月報(bào)名參軍，后經(jīng)過選拔獲得參軍資格。1979年3月中旬?dāng)M派往廣西地區(qū)參加越戰(zhàn)，但當(dāng)坐火車到南寧時(shí)，越戰(zhàn)結(jié)束。后來王某在南寧服役兩年回家。2008年，王某聽其占有說中央軍委有政策，凡是1979年越戰(zhàn)人員皆有相關(guān)待遇。于是，王某自2006年起至2011年數(shù)十次到市、省、北京上訪。王某逢過年過節(jié)均揚(yáng)言進(jìn)京上訪，基層政府只好花錢制止其上訪。政府花費(fèi)在王某身上的“截訪”與“接訪”費(fèi)用已達(dá)25萬余元，還不包括“消號(hào)”等費(fèi)用。！在“上訪”與“截訪”之間，演繹了諸多關(guān)于共和國法治建設(shè)的故事。甚至有些人說，當(dāng)代中國基層政府的“主要矛盾”是“上訪戶”和“截訪人”之間的矛盾。這雖然是一個(gè)夸張的表述，但是這種夸張表述后面，所蘊(yùn)含的不是有關(guān)回憶的美好，而是當(dāng)代中國問題的某種悲哀。毫無疑問，數(shù)量龐大的上訪人群，地方政府花費(fèi)巨大的“截訪”與“接訪”，都是不正常的現(xiàn)象，也不是一個(gè)法治國家所應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)的現(xiàn)象。特別是在推進(jìn)國家治理體系及其能力現(xiàn)代化的主題任務(wù)之下，如果無法對(duì)上訪有一個(gè)合理的解釋，顯然也就無法從制度上解決上訪問題，國家治理的目標(biāo)就很難實(shí)現(xiàn)。

在學(xué)術(shù)界，上訪亦是研究熱點(diǎn)之一。在各個(gè)學(xué)科，學(xué)者們對(duì)民眾為什么喜歡上訪給出了形形色色的理由，比如最早的“維權(quán)論”②該種觀點(diǎn)認(rèn)為上訪是公民維護(hù)權(quán)利的一種方式，參見于建嶸:《當(dāng)前農(nóng)民維權(quán)活動(dòng)的一個(gè)解釋框架》，《社會(huì)學(xué)研究》2004年第2期；應(yīng)星：《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，《法學(xué)研究》2004年第3期。美國學(xué)者也對(duì)此有了相應(yīng)關(guān)注，如Kevin O.Brien& Li Lianjiang，Rightful Resistance in Rural China，New York: Cambridge University Press，2006，pp11-24.。在諸種對(duì)上訪行為進(jìn)行解釋的理論中，有一個(gè)比較受關(guān)注的解釋理論就是基于文化方面的解釋，筆者擬將該種觀點(diǎn)稱為“文化論”。“文化論”認(rèn)為，民眾之所以“偏愛”上訪，其中一個(gè)很重要的因素就是，我們的傳統(tǒng)法文化在其中所起的潛移默化、甚至是推波助瀾的作用，“在尋求權(quán)利救濟(jì)的過程中，為什么不是選擇常規(guī)的司法途徑而是偏好直接去上級(jí)機(jī)關(guān)‘告狀’？這確實(shí)是一個(gè)獨(dú)具中國特色的‘法治現(xiàn)象’。認(rèn)識(shí)這一現(xiàn)象，必須考慮我國傳統(tǒng)法文化在其中所起的潛移默化、甚至是推波助瀾的作用。以法文化的視角觀之，上訪是一種民本主義的治理傳統(tǒng)；它游離于傳統(tǒng)情理與現(xiàn)代法治之間。當(dāng)代中國法治實(shí)踐中諸多問題產(chǎn)生的根源，其實(shí)就在于我們的法文化本身。甚至可以這樣說，中國的法治建設(shè)，其核心就是一個(gè)法治文化建設(shè)問題?！保?］任何一個(gè)社會(huì)問題背后都可能涉及到文化問題。因此，用文化來解釋社會(huì)問題當(dāng)然在一定意義上是行得通的。但是，在筆者看來，就有關(guān)上訪問題而言，用“文化論”來解釋，卻存在不合理之處。這也是本文創(chuàng)作的主要原因。本文希望學(xué)者們?cè)诮庾x社會(huì)熱點(diǎn)問題的時(shí)候，最好不要?jiǎng)硬粍?dòng)的就在文化上進(jìn)行過度審視，否則就會(huì)造成文化自卑。

從上訪的類型來看，有學(xué)者認(rèn)為：“從上訪訴求是否合理來看，至少存在三種類型的上訪:有理上訪、無理上訪、合理性模糊的上訪。一個(gè)守法的基層政府困于應(yīng)對(duì)的，不是有理上訪，而是無理上訪和合理性模糊的上訪。”［2］其實(shí)，從制度的供給角度看，不管是何種形式的上訪，其之所以出現(xiàn)，都與缺乏相應(yīng)的制度保障為前提。傳統(tǒng)的文化或許可以引導(dǎo)人民孜孜不倦的維護(hù)自己的權(quán)利（實(shí)際上，有很多學(xué)者認(rèn)為中國傳統(tǒng)文化是不注重維護(hù)公民權(quán)利的），但是如果在制度上能夠達(dá)到維護(hù)公民權(quán)利的目的，那么上訪也將不復(fù)存在，至少不會(huì)像今天那么“火”！可見，有些社會(huì)問題或現(xiàn)象根本就不需要深入到那么遠(yuǎn)的歷史當(dāng)中尋找原因，只要仔細(xì)思考一下我們的制度供給，就有可能找到相應(yīng)答案。本文的目的是在對(duì)上訪的“文化論”解釋進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上，通過現(xiàn)實(shí)的制度供給來解釋上訪的成因并尋找上訪問題的解決之道。

二、從傳統(tǒng)中國的“京控”到上訪

要對(duì)“文化論”解釋的錯(cuò)誤進(jìn)行指正，就必須回到中國古代文化中去尋找歷史上的上訪制度到底是怎么回事，然后判斷古代的上訪和今天的上訪存有什么樣的關(guān)聯(lián)。其實(shí)嚴(yán)格審查上訪一詞在今天的含義，我們發(fā)現(xiàn)，古代中國并沒有上訪這一詞匯。在古代中國，最典型的、案例最多的就是“京控”，甚至在許多朝代還有“登聞鼓”制度（從“登聞鼓”制度來看，這是允許告御狀的）。司馬遷在《史記》中記載了一個(gè)比較早的關(guān)于“京控”的故事：“五月，齊太倉令淳于公有罪當(dāng)刑。倉公無男，有女五人。太倉公將行會(huì)逮，詔獄逮徙系長安。太，罵其女曰：‘生子不生男，有緩急非有益也！’其少女堤縈自傷泣長安，上書曰：‘妾父為吏，齊中皆稱其廉平，乃隨其父至今坐法當(dāng)刑。妾傷夫死者不可復(fù)生，刑者不可復(fù)屬，雖復(fù)欲改過自新，其道無由也。妾愿沒入為官婢，贖父刑罪，使得自新?！瘯嗵熳?，天子憐悲其意，乃下詔曰：‘蓋聞?dòng)杏菔现畷r(shí)，畫衣冠異章服以為僇，而民不犯。何則？至治也。今法有肉刑三，而奸不止，其咎安在？非乃膚德薄而教不明軟？吾甚自愧。故夫馴道不純而愚民陷焉。詩曰‘愷悌君子，民之父母’。今人有過，教未施而刑加焉？或欲改行為善而道毋由也。膚甚憐之。夫刑至斷支體，刻肌膚，終身不息，何其楚痛而不德也，豈稱為民父母之意哉！其除肉刑?！保?］“緹縈上書”的故事既說明了古代巾幗女子也如男，也說明漢孝文帝在這件事情上的德性仁厚。但是在這里最重要的關(guān)注點(diǎn)就是緹縈繞過了中間一些環(huán)節(jié)直接上書給皇帝，這個(gè)細(xì)節(jié)在今天可以說是“越級(jí)”進(jìn)行“京控”或者說是“越級(jí)上訪”。而緹縈的“京控行為”，早在堯舜之時(shí)就已出現(xiàn)，如當(dāng)時(shí)的“進(jìn)善族”、“誹謗木”以及“敢諫鼓”等直訴形式。后來，在西周使其又設(shè)立了“路鼓”和“肺石”。秦漢時(shí)，設(shè)有公車司馬，專門負(fù)責(zé)接待直訴事務(wù)，同時(shí)還出現(xiàn)了“詣閉上書”、“邀車駕”等形式。從魏晉開始，正式設(shè)置了“登聞鼓”制度。唐代武則天時(shí)還設(shè)立了匭使院，使直訴制度漸趨制度化和正規(guī)化［4］。

在“緹縈上書”故事中，我們有理由認(rèn)為，漢朝時(shí)期對(duì)于“越訟”或今天所謂的“越級(jí)上訪”之行為尚未禁止（當(dāng)然，也有人說古代中國就存有嚴(yán)格的“越訟”之規(guī)定，但是目前沒有發(fā)現(xiàn)古代有相應(yīng)的法律條文或者其他形式的禁令來佐證這種觀點(diǎn)）。目前所能夠見到的最早的關(guān)于訴訟必須逐級(jí)進(jìn)行的規(guī)定是隋朝時(shí)期制定的法律。隋文帝曾詔令全國：“有枉屈，縣不理者，令以次經(jīng)郡及州；至省仍不理，乃詣闕申訴。”①《隋書·刑法志》后來，《唐六典》對(duì)此做了比較嚴(yán)格的規(guī)定：“凡有冤滯不伸，欲訴理者，先由本司本貫；或路遠(yuǎn)而躓礙者，隨近官司斷決之。即不伏，當(dāng)請(qǐng)給不理狀，至尚書省左右丞為申詳之。又不伏，復(fù)給不理狀，經(jīng)三司陳訴。又不伏者，上表。”②《唐六典·卷六·刑部》《元史·元世祖本紀(jì)》中記載：“如為人殺其父母兄弟夫婦，冤無所訴，聽其來擊。其或以細(xì)事唐突者，論如法。”也就是說，如果就一些雞毛蒜皮的小事“京控”則是不允許的，但是有關(guān)死人的大事則可以。值得注意的是，在宋代，越訴是合理的。宋代在沿襲唐代某些規(guī)則的基礎(chǔ)上，打開越訴之禁，而且增立了越訴之法。特別是在宋徽宗時(shí)期，他為了標(biāo)榜“革弊恤民之意”，相繼頒發(fā)了允許人們?cè)皆V的詔令。比如，1113年，宋徽宗針對(duì)州縣官亂打官司，大肆收取錢財(cái)，導(dǎo)致無辜之人被害的現(xiàn)實(shí)情況，要求凡“官司輒紊常憲，置杖不如法，決罰多過數(shù)，傷肌膚，害欽恤之政”。在宋朝，還有一種登聞鼓制度，也可以說明當(dāng)時(shí)的越訴是允許的。登聞鼓機(jī)構(gòu)設(shè)置的目的就是“通下情”，而通過登聞鼓進(jìn)狀的主要是普通百姓，有些致仕官員也可通過登聞鼓進(jìn)狀。登聞鼓制度開通了一條聯(lián)系國家與社會(huì)的渠道。對(duì)于民間百姓和貶滴官員而言，他們不能通過正常的行政系統(tǒng)向最高決策者表達(dá)意愿，登聞鼓就成為了他們申訴冤情、上書議政等最重要的途徑。因此，該制度確實(shí)解決了民間不少問題，在一定程度上保護(hù)了公民的一些權(quán)利［5］。到了清朝，對(duì)“越訴”進(jìn)行京控的行為進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)范，《大清律例》規(guī)定：“凡軍民詞訟，皆須自下而上陳告。若越本管官司，輒赴上司稱訴者，笞五十。若迎車駕及擊登聞鼓申訴，而不實(shí)者，杖一百；事重者，從重論；得實(shí)者，免罪?！笨梢姡瑢?shí)際上在古代中國，并非禁止正常的“京控”，主要禁止的是越級(jí)進(jìn)行的“京控”。

如果進(jìn)一步研究，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)今天的到北京上訪和古代的“京控”表面上看有相同之處，實(shí)質(zhì)上是兩回事。在筆者看來，其本質(zhì)差異是：上訪（包括到法院的上訪）是一種基于行政制度的行為，而“京控”則是一種基于司法制度的行為。通過對(duì)上訪與“京控”的比較，我們也就弄清楚了為什么說用“文化論”來解釋當(dāng)代中國人為什么喜歡上訪是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

要理解“京控”，就應(yīng)當(dāng)理解古代中國的司法制度。中國古代司法體制中，國家層面有專門掌管司法的官員，比如在周朝就有了“太宰”和“小宰”，專掌司法。但是在先秦那種政治制度和司法制度均不完善的情況下，特別是在分封制下，法律本身不發(fā)達(dá)，司法體制也難以有所成。秦漢時(shí)期，地方行政機(jī)關(guān)分為郡縣兩級(jí)，郡是當(dāng)時(shí)的地方最高政權(quán)組織，直屬中央，衙署稱郡府，長官稱太守。秦漢時(shí)期的太守位高權(quán)重，秩兩千石，與丞相的秩相同?？な刈鳛榈胤阶罡咝姓L官，同時(shí)又是最高司法長官，負(fù)責(zé)處理全郡事務(wù)。舉凡制民，頒發(fā)地方性法規(guī)、進(jìn)賢、勸功、斷獄、決訟、檢奸、按訊諸囚、平其罪法、考課屬官、勸農(nóng)賑貧，所有政治、經(jīng)濟(jì)、司法，甚至風(fēng)俗、民情都管。在太守掌管的事務(wù)中，最重要也最突出的還是司法事務(wù)［6］。在西漢時(shí)期，就有京兆尹、左馮翊、右扶風(fēng)等“三輔”專斷刑獄?！叭o”的職權(quán)基本上與太守一樣，體現(xiàn)出了古代高度的行政與司法合一的特征。而在秦漢時(shí)期，郡以下設(shè)縣，其職責(zé)是管理人民、收取賦稅、征發(fā)徭役、掌管司法審判等?？h以下設(shè)鄉(xiāng)，有鄉(xiāng)官三人，其中有薔夫聽訟，主持民事案件的裁決，游徼負(fù)責(zé)緝拿盜賊，維持社會(huì)治安［6］25。這也是一種行政與司法高度合一的政治體制?？梢?，理解中國古代地方司法制度的關(guān)鍵就是行政與司法合一，行政長官也就是司法長官。古之朝廷對(duì)地方政府的考核沒有類似于“GDP”之類的概念，也沒有強(qiáng)制要求促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，當(dāng)然也沒有今天的所謂行政權(quán)與司法權(quán)分開、制約和監(jiān)督理論。有的只是基于行政權(quán)的司法行為，法官與行政長官合二為一。所以，當(dāng)古代之朝廷強(qiáng)調(diào)按級(jí)訴訟的時(shí)候，實(shí)際上是強(qiáng)調(diào)窮盡地方行政長官的司法權(quán)救濟(jì)，基本原理就跟當(dāng)今法院的一審、二審制度大體相當(dāng)。古代中國的有些朝代對(duì)“越訴”有嚴(yán)格限制，原因就在于希望民人能夠利用現(xiàn)有的權(quán)利救濟(jì)制度走完所有的救濟(jì)程序，而不要耗費(fèi)朝廷資源。所以有人說“越訴”體現(xiàn)了“古代統(tǒng)治者為了保護(hù)統(tǒng)治者的利益”的理解有些偏離制度主題。以今天的觀點(diǎn)來看，司法講究的是程序正義，違背程序的矛盾解決方式是不合理的。所以，古代中國適當(dāng)限制“越訴”完全應(yīng)當(dāng)進(jìn)行“同情似理解”。還需要注意的是，古人進(jìn)京告御狀并不完全等于是直接要求皇帝處理案件。前有所述，古代各朝代在中央有專司案件的官署，所以告御狀也有可能是告狀者在專門司法衙門前告狀。當(dāng)然，如果皇帝事必躬親，那么到中央司法衙門告狀的信可能被皇帝看到而獲得“御批”（也有通過特殊關(guān)系將申冤材料直接遞交給皇帝的，如“楊乃武與小白菜”案中，楊乃武的家人通過帝師翁同龢將申冤材料直抵宮闈）。東漢時(shí)期的，寧陽縣主簿為了給自己的領(lǐng)導(dǎo)伸冤，跋山涉水到京城告御狀，給中央各大衙門包括司法衙門遞交訴狀幾百次，無人問津，案子一拖就是六七年，后來該主簿直接給皇帝上書，將問題鬧大才獲解決?？傊诠糯?，雖然有些百信不得不尋求特權(quán)的幫助，但是在當(dāng)時(shí)的那種體制下，行政權(quán)與司法權(quán)糾纏在一起，當(dāng)事人或者其親屬們“京控”行為應(yīng)當(dāng)理解為一種司法行為。理由是：第一，“京控”是最后一道權(quán)利救濟(jì)防線，無“京控”則再無權(quán)利救濟(jì)途徑。第二，“京控”的當(dāng)事人們按照當(dāng)時(shí)的法律到京城所進(jìn)行的訴訟事宜，按照行政與司法合一的體制，此乃訴訟范圍內(nèi)之事。第三，“京控”行為本質(zhì)上是通過最高司法權(quán)力影響下級(jí)司法權(quán)力的行為。

而當(dāng)代中國的上訪，卻是起源于新中國建立之初的信訪制度。1951年6月7日，當(dāng)時(shí)的政務(wù)院頒布了《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，要求對(duì)于人民群眾的意見要分別根據(jù)不同情況不同處理?？梢姡谀菚r(shí)，信訪是國家治理的一種重要手段。此后，我國進(jìn)入了一個(gè)信訪井噴時(shí)期。其主要特點(diǎn)是以政治信息傳遞為主，揭發(fā)他人的政治問題成為此時(shí)信訪的主要內(nèi)容?！拔母铩苯Y(jié)束以后，到上世紀(jì)八十年代初期，又開始進(jìn)入一個(gè)信訪的高潮期，此時(shí)的信訪主要是以追求撥亂反正為主，要求落實(shí)國家的相關(guān)政策。而我們今天所要分析的上訪實(shí)際上是一種新型的上訪，即民眾基于維護(hù)自身權(quán)利或者利益的需要而向上一級(jí)政府訴求意愿的行為?？梢?，在我們今天來看，上訪行為可能涉及到訴訟問題，但是絕對(duì)不是唯一問題。甚至從我國的諸多上訪現(xiàn)象來看，很多民眾的上訪都是為了用行政權(quán)力壓制司法權(quán)力，或者用上級(jí)行政權(quán)力壓制下級(jí)行政權(quán)力，獲得較好的利益追求效果。因此，當(dāng)代中國的上訪行為本質(zhì)上是一種追求較高或者最高行政權(quán)力幫助的行為（即使是到最高人民法院的上訪，本質(zhì)上也是為了通過最高人民法院來影響下級(jí)人民法院，這依然是一種追求行政權(quán)力運(yùn)作的行為），其本質(zhì)是要通過行政權(quán)力來影響下級(jí)行政權(quán)力或者司法權(quán)力的行為。

三、被制度逼迫或誘惑出來的上訪

如上所述，如果說當(dāng)代中國的上訪與傳統(tǒng)文化有必然關(guān)聯(lián)的話，肯定是不公允的。畢竟，古代的“京控”制度和我們今天所說的上訪是兩碼事。雖然從文化的角度來解讀上訪看起來很正確，但是卻沒有抓住當(dāng)代中國上訪“火”的本質(zhì)成因。一種直觀的印象就能說明這點(diǎn)：為什么古代中國沒有當(dāng)代中國這么龐大規(guī)模的上訪潮？有人會(huì)說，當(dāng)代中國處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，因此問題堆積，矛盾尖銳。但是，不要忘記了，中國古代也同樣經(jīng)歷過各種社會(huì)轉(zhuǎn)型期，但是上訪潮很少出現(xiàn)?？梢姡拔幕摗钡慕忉尣荒芰钊诵欧?shí)際上，認(rèn)真觀察和研究當(dāng)代中國的各種制度，我們可以從國家治理制度層面來解析為什么當(dāng)代中國人熱衷于上訪，這樣的解釋或許或更令人信服一些。

首先，當(dāng)代中國人“偏好”上訪的重要原因是民眾權(quán)益表達(dá)機(jī)制不暢。從理論上看，如果民眾的權(quán)益訴求能夠通過各種機(jī)制和制度獲得合理解決，上訪是不存在的。實(shí)際上，我國的法律制度設(shè)計(jì)理論中，比較合理的考慮到了民眾的利益訴求。比如，我們的人民代表大會(huì)制度當(dāng)中，就要求人民代表必須代表人民利益。在行政體系當(dāng)中，為了方便民眾表達(dá)利益訴求，設(shè)置了行政復(fù)議、行政問責(zé)、信訪局等工作部門，還設(shè)置了黨委紀(jì)委舉報(bào)系統(tǒng)，在法院可以立案訴訟等等。從這些制度本身來看，似乎民眾的利益能夠獲得充分的表達(dá)?？墒牵趯?shí)際運(yùn)作當(dāng)中，這些利益訴求機(jī)制并沒有真正充分發(fā)揮作用。比如，就黨委紀(jì)委的舉報(bào)系統(tǒng)來說，當(dāng)人民群眾舉報(bào)當(dāng)?shù)啬硞€(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部之時(shí)，特別是到了一定級(jí)別的干部之時(shí)，紀(jì)委無權(quán)決定是否啟動(dòng)核查程序，程序的啟動(dòng)權(quán)掌握在同級(jí)黨委的一把手當(dāng)中。再就行政復(fù)議來說，當(dāng)行政相對(duì)人對(duì)行政行為不滿之時(shí)，只能就具體行政行為進(jìn)行訴訟，對(duì)于抽象行政行為，行政相對(duì)人對(duì)此望洋興嘆。因此，大量的行政行為都以抽象行政行為而被掩蓋。最后，就人民代表大會(huì)制度來看，雖然法律規(guī)定人民代表必須來自于群眾，必須聽取群眾的意見和呼聲，但是，從該制度的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行來看，不管是那一層級(jí)的人大代表，都存在嚴(yán)重脫離群眾的現(xiàn)象。選民們不認(rèn)識(shí)人到代表，人大代表也難以傾聽到選民的呼聲，難以真正代表人民。雖然憲法規(guī)定一切國家權(quán)力來源于人民，但是實(shí)際上，地方主要領(lǐng)導(dǎo)人的任命，都由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)決定。因此，在現(xiàn)實(shí)生活當(dāng)中，不僅上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力大于下級(jí)官員的權(quán)力，而且有些下級(jí)官員會(huì)以“堅(jiān)決服從領(lǐng)導(dǎo)為榮”。上訪的民眾深諳這種權(quán)力的級(jí)別之道，所以只相信上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)威。甚至，有時(shí)地方政府因與下級(jí)政府存在利益相關(guān)性，還會(huì)共同打壓百姓的權(quán)益訴求。2011年底的“烏坎事件”就是明證。當(dāng)烏坎村的村民向當(dāng)?shù)馗骷?jí)政府反應(yīng)情況，要求解決問題時(shí)，鎮(zhèn)、縣、市三級(jí)地方政府對(duì)此置之不理。而在“烏坎事件”初期，汕尾市政府還偏信下級(jí)政府的匯報(bào)，歪曲烏坎村民的行為。直到廣東省委干預(yù)此事，烏坎村民的要求才被認(rèn)為是“合法的，可以理解的”①后來，時(shí)任廣東省委副書記朱明國說：“一些地方和領(lǐng)導(dǎo)干部片面理解‘穩(wěn)定是壓倒一切的'，認(rèn)為平安就是不出事……這種邏輯下的維穩(wěn)，不是權(quán)利維穩(wěn)，而是權(quán)力維穩(wěn)；不是動(dòng)態(tài)維穩(wěn)，而是靜態(tài)維穩(wěn)；不是和諧維穩(wěn)，而是強(qiáng)制維穩(wěn)?！敝烀鲊骸赌寵?quán)利維穩(wěn)變成權(quán)力維穩(wěn)》，《人民日?qǐng)?bào)》2012-07-18.。民眾的權(quán)益訴求在現(xiàn)有的制度范圍內(nèi)得不到化解之時(shí)，自然只能選擇上訪之道。

其次，當(dāng)代中國人偏好上訪的根本原因是司法維權(quán)困難。在常態(tài)社會(huì)中，社會(huì)矛盾和糾紛的解決途徑應(yīng)當(dāng)是司法。如果司法是有權(quán)威的，法官是有權(quán)威的，所有的社會(huì)矛盾能夠被司法解決，那么這個(gè)社會(huì)就處于動(dòng)態(tài)平衡之中。但是，如果一個(gè)國家的司法體制不僅無權(quán)威，而且還經(jīng)常存在司法腐敗、制造冤假錯(cuò)案的話，那么通過司法解決糾紛的人數(shù)就會(huì)大大減少。從當(dāng)代中國來看，法院作為利益訴求通道的作用沒有能夠在根本上發(fā)揮作用，無法成為社會(huì)矛盾化解的主陣地，其原因來自于兩個(gè)方面：（1）外在的制度制約，即法院的司法工作在一定程度上受到了地方政府的干預(yù)。就當(dāng)代中國來看，雖然從法律上確立了政府行政工作與司法工作分開的體制，但是本質(zhì)上看黨又主管一切工作，因此黨也管理司法工作。這樣，從橫向體系來看，基層黨委政府制度格局體系中，黨委書記是整個(gè)管轄區(qū)域的“一把手”，掌握了財(cái)權(quán)、人權(quán)。而且，在黨委機(jī)關(guān)當(dāng)中，設(shè)置有政法委這一專門組織，原意是協(xié)調(diào)公、檢、法的工作，但是到了后來政法委凌駕于公檢法之上，不僅進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，而且還進(jìn)行具體個(gè)案干預(yù)（最近中央規(guī)定，政法委不再干涉具體個(gè)案，這是一個(gè)巨大進(jìn)步）。從這種權(quán)力分配格局來看，如果某個(gè)地方的黨委或者政法委的領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)于某些問題，如拆遷，有具體指示的話，法院就可能必須遵守領(lǐng)導(dǎo)的指示。這樣，導(dǎo)致司法權(quán)力在行政權(quán)力面前失卻了權(quán)威，從而出現(xiàn)存在民眾不相信法院的現(xiàn)象。（2）內(nèi)在的制度制約，即法院自身的一些制度限制了法院功能的發(fā)揮。第一，案件受理把關(guān)嚴(yán)。按照《民事訴訟法》的要求，當(dāng)事人到法院起訴，只要具備三個(gè)條件就可以，即有適格的原告、被告和事由，不屬于法院排除管轄的事由，立案庭所進(jìn)行的只應(yīng)當(dāng)是形式審查。但是在現(xiàn)實(shí)生活當(dāng)中，公民去法院起訴并不是一件很容易的事情。一是有許多案件法院不會(huì)受理，比如在很多地方凡是涉及到拆遷的事情，法院都不會(huì)受理；而且還有很多的行政訴訟案件，法院一般也不敢受理或者不愿意受理①比如2003年，廣西高院就發(fā)文要求對(duì)下列13種案件不予以立案，該十三種案件為：“一、集資糾紛案件，包括機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位內(nèi)部為生產(chǎn)、經(jīng)營、建房而向職工集資引發(fā)的糾紛案件以及未經(jīng)依法批準(zhǔn)向社會(huì)不特定對(duì)象進(jìn)行的亂集資活動(dòng)而引發(fā)的糾紛案件。二、以“買賣”形式進(jìn)行的非法“傳銷”活動(dòng)而引起的糾紛案件。三、因政府行政管理方面的決定、體制變動(dòng)而引起的房地產(chǎn)糾紛案件。四、因企業(yè)改制或者企業(yè)效益不好等原因出現(xiàn)的企業(yè)整體拖欠職工工資而引發(fā)的糾紛案件以及因勞動(dòng)制度改革而出現(xiàn)的職工下崗糾紛案件。五、政府及其所屬主管部門進(jìn)行企業(yè)國有資產(chǎn)調(diào)整、計(jì)劃劃轉(zhuǎn)過程中的糾紛案件；因企業(yè)改制過程中違反民主議定原則或者因企業(yè)改制而引起的職工安置糾紛案件等。六、村民因土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)問題與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)生的糾紛案件，但是直接支付給個(gè)人，未經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織安排發(fā)生的糾紛案除外。七、政府部門對(duì)土地所有權(quán)（使用權(quán)）爭議作出處理決定生效后一方當(dāng)事人不履行，另一當(dāng)事人以民事侵權(quán)訴訟的案件。八、地方政府根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策及規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，大規(guī)模解除農(nóng)業(yè)承包合同而發(fā)生的糾紛案件。九、在合作化時(shí)期入社而參加裁縫社、鐵器社、理發(fā)店、馬車隊(duì)等小集體經(jīng)濟(jì)組織的職工要求分割該集體經(jīng)濟(jì)組織積累的財(cái)產(chǎn)而發(fā)生的糾紛案件。十、以“兩會(huì)一部”為債務(wù)人的糾紛案件以及“兩會(huì)一部”與農(nóng)戶間的糾紛案件。十一、當(dāng)事人申請(qǐng)破產(chǎn)但提交的申請(qǐng)企業(yè)破產(chǎn)材料不齊備，職工安置不落實(shí)的案件；十二、因操縱投價(jià)、內(nèi)幕交易等證券違法行為而引起的證券侵權(quán)糾紛案件，但是因虛假陳述已經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)行政處罰或者人民法院的刑事裁判的，受害人提起侵權(quán)的案件除外。十三、葬墳糾紛案件包括因爭墳地爭風(fēng)水等引發(fā)的各種糾紛案件?！碑?dāng)然，還必須思考的是，省高院有權(quán)要求地方各級(jí)法院對(duì)某些案件不予立案嗎？。二是司法程序設(shè)置不人性化。比如，《民事訴訟法》并沒有要求一定要有書面起訴狀，但是現(xiàn)實(shí)生活中如果有人想去法院口頭立案，法院是肯定不立案的。三是法院對(duì)“政治”過于敏感。許多本來可以通過法律途徑解決的案件，卻左思右想政治后果而不敢立案，很多本應(yīng)在正規(guī)司法渠道中解決的案件，被推到了上訪渠道中，結(jié)果因?yàn)椴涣付绊懥嗣癖娦湃嗡痉ㄟ@一最大的政治后果。四是法院辦案周期長，有些案件，在法院系統(tǒng)解決沒有三五年時(shí)間甭指望有個(gè)好的結(jié)局。第二，案件審理受法外干涉因素太多。雖然我國憲法規(guī)定法院是獨(dú)立審案，但是實(shí)際上我國法院的法官在審理案件之手所受到的外界影響是比較多的，而且法院內(nèi)部的行政色彩太濃，導(dǎo)致案件審理的公正性常受質(zhì)疑②百姓上訪的基本邏輯是：我們相信中央的農(nóng)村政策都是正確的，法律也是公正的，但問題出就出在那些基層干部身上，以為“天高皇帝遠(yuǎn)”，沒人能夠管得住他們，所以就為所欲為、貪贓枉法。從電視上看（老百姓也只能從電視等媒體上了解），上面的領(lǐng)導(dǎo)平易近人、容易溝通，算得上真正的人民公仆，哪像我們身邊的這些干部，當(dāng)了個(gè)芝麻大的官就以為了不起了。實(shí)際上，在這里，訪民們的心態(tài)是矛盾的：一方面，希望自己的權(quán)益能夠通過行政權(quán)力的強(qiáng)力介入獲得保護(hù)，但是另一方面，行政權(quán)力介入司法，又何嘗不是影響司法的公正裁決？。這樣，內(nèi)外兩層制度限制，使得法院的功能大大弱化，有些民眾也不得不走上訪之路。

最后，當(dāng)代中國人偏好上訪還受到了來自于政策的“逆向鼓勵(lì)”。嚴(yán)格說來，民眾選擇通過何種途徑來化解糾紛都是他們的自由，是法律權(quán)利。然而，如果受到了某種制度的刺激，或者尋找到了制度的“漏洞”，那么民眾必然趨向于選擇對(duì)他有利的糾紛解決方式。最近10年來，為了將矛盾化解在基層，中央制定了幾項(xiàng)出發(fā)點(diǎn)都很好的政策：一是對(duì)基層政府的工作成績考核以GDP為主要指標(biāo)（現(xiàn)以取消），增加地方財(cái)政收入，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；二是嚴(yán)格控制進(jìn)京上訪，對(duì)進(jìn)京上訪多的地方所在領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行“一票否決”（現(xiàn)亦取消），特別是對(duì)群體性事件處置不當(dāng)進(jìn)行“一票否決”；三是對(duì)全國的信訪工作進(jìn)行排名（也已取消）。這三項(xiàng)政策的本意是要促使地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也要解決社會(huì)矛盾。然而，在國家政策的執(zhí)行過程中，就逐漸的出現(xiàn)了制度異化，這些異化表現(xiàn)在：一是政府盲目追求GDP，特別是簡單地通過大拆遷大開發(fā)的方式來追求GDP，導(dǎo)致了大量矛盾的發(fā)生，但是由于政府利益參與其中，矛盾化解在基層的說法很難實(shí)現(xiàn)，注釋1中的案例1就是鮮明例證。而且，有調(diào)查表明，大量的上訪民眾就來源于“拆遷戶”；二是地方的主要領(lǐng)導(dǎo)害怕“一票否決”，但是在追求政績的過程當(dāng)中又不注重充分關(guān)注民眾權(quán)益。一旦有民眾進(jìn)京上訪，地方政府為了“平安”，不得不花錢“消災(zāi)”。三是問責(zé)不分青紅皂白，導(dǎo)致基層領(lǐng)導(dǎo)干部害怕出現(xiàn)圍觀人群過多的事件，最后只好屈服于一些無理上訪或者無理取鬧之事，花錢了事。在執(zhí)行這些制度過程中，有些地方政府為了盡快免責(zé)或者無責(zé)，再加上財(cái)政監(jiān)管不嚴(yán)，用錢不受制約，衍生了“花錢買平安的心理”。而一些“訪民”則利用了地方政府的這一心理，不斷無理上訪、重復(fù)上訪和纏訪（如案例2和案例3），獲得了額外非法利潤。當(dāng)上訪維護(hù)權(quán)益的速度高于訴訟維權(quán)的速度，或者上訪維權(quán)獲得的效益高于訴訟效益，或者純粹上訪也能夠“不勞而獲”之時(shí)。這樣，就進(jìn)一步刺激了其他民眾的行為，上訪不想“熱”都不行了！當(dāng)然，目前我國已經(jīng)逐步取消了以GDP為核心的政績考察制度、全國信訪工作排名制度和進(jìn)京上訪“一票否決”制度，基于制度的“逆向鼓勵(lì)”而上訪的人數(shù)會(huì)有所降低！

但是，整體上看，如果民眾無法基于現(xiàn)有制度獲得權(quán)利救濟(jì)或者通過制度的權(quán)利救濟(jì)成本過高，司法沒有權(quán)威，行政權(quán)依然能夠有效敢于司法裁判，那么上訪就依然會(huì)存在！

四、根據(jù)法治認(rèn)真對(duì)待上訪“偏好”

從上述的分析來看，我們已經(jīng)對(duì)當(dāng)代中國人為什么上訪的制度原因有了一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)。然而，接下來我們還必須要思考的問題是，對(duì)于當(dāng)代中國人已經(jīng)養(yǎng)成的這種“偏好”該如何處理？是繼續(xù)放任，還是應(yīng)當(dāng)規(guī)范？目前也有一些學(xué)者認(rèn)為要取消信訪制度，當(dāng)然，還有一些學(xué)者認(rèn)為要加強(qiáng)信訪制度。但是，不管怎么樣，這都告訴我們要認(rèn)真對(duì)待上訪——認(rèn)真對(duì)待上訪制度，就是認(rèn)真對(duì)待上訪這種“偏好”。“認(rèn)真對(duì)待”——從根本上說，就應(yīng)當(dāng)將上訪行為法治化，根據(jù)法治來治理上訪行為，使之符合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求。

第一，要根據(jù)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，認(rèn)真看待上訪的性質(zhì)。雖然上文在批判“文化論”觀點(diǎn)的時(shí)候就已經(jīng)指出，上訪本質(zhì)上是一種通過行政權(quán)力解決糾紛的路徑。但是從另一個(gè)層面來看，上訪又何嘗不是民眾的權(quán)利和自由？在法治國家，公民有表達(dá)意見的權(quán)利和自由，也有遷徙的自由，只要他的行為不違背憲法和法律，我們都不能對(duì)之有任何歧視和限制。實(shí)際上，偏好上訪的民眾愿意到北京去上訪，所散發(fā)出來的信號(hào)是：一是相信中央政府的權(quán)威，二是相信糾紛解決終有完畢之地。我們不能因?yàn)槿魏瓮庠谟诜傻木売啥惯M(jìn)京上訪，更不能因?yàn)樯显L人數(shù)多而取消信訪制度。縱觀古代中國，嚴(yán)格限制或者禁止京控的法律都不存在，他們所限制或者禁止的是越級(jí)京控。也就是說，古代中國的法律制度強(qiáng)調(diào)糾紛和問題解決必須一級(jí)級(jí)來，要求民眾遵守基本的程序原則。這當(dāng)然是合理的。實(shí)際上，上文指出，在宋朝，對(duì)于越級(jí)京控的行為并不嚴(yán)格規(guī)范，甚至在一定程度上還很鼓勵(lì)?？梢?，在古代那種法律極不發(fā)達(dá)的情況下，對(duì)民眾的利益訴求機(jī)制都比較重視。我們今天的上訪，實(shí)際上也是一種權(quán)益訴求制度，所以不應(yīng)當(dāng)將該種制度徹底廢除。總之，我們應(yīng)該謹(jǐn)記的是：上訪是公民的基本權(quán)利；即使是到北京上訪，只要不違背國家的基本法律，也應(yīng)當(dāng)允許。

第二，要根據(jù)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，堅(jiān)持互惠正義原則是上訪的理論基礎(chǔ)。作為一種權(quán)利，上訪是不應(yīng)當(dāng)被剝奪的。但是，任何權(quán)利都是有限度的，不管是基于何種原因行使權(quán)利，都得有克制。比如，在權(quán)利理論最為發(fā)達(dá)的西方國家，也強(qiáng)調(diào)權(quán)利必須互惠。著名法學(xué)家伯爾曼說：“社會(huì)是由一個(gè)無所不在的互惠性紐帶綁結(jié)著的，在社會(huì)中，各種義務(wù)一般都能追溯到互惠原則?！彼e合同規(guī)范程序之例證明在人們基于權(quán)利的行為之間，也存有合理的互惠性?？梢?，互惠成為社會(huì)生活的重要基礎(chǔ)?；セ菡x使得社會(huì)生活成為可能，社會(huì)才能延續(xù)發(fā)展。伯爾曼說：“就相互的給和取的意義上說，互惠性本身在所有的文明中就是一切商業(yè)的實(shí)質(zhì)所在……然而，自11世紀(jì)晚期和12世紀(jì)以來，西方人所理解的權(quán)利互惠性原則，涉及的還不只是交換。在觀念上，它還包含有在進(jìn)行交易的雙方之間那種負(fù)擔(dān)或利益均等的因素，即公平交換的因素。這點(diǎn)依次有兩個(gè)方面：一個(gè)方面是程序上的，另一方面是實(shí)體上的。在程序上，必須公平地參與交換，即不存在強(qiáng)迫、欺詐或其他濫用任何一方意愿或認(rèn)識(shí)的行為。在實(shí)體上，即使是自愿和故意參與的交換，也不得使任何一方承受與他所獲得的利益極不相稱的代價(jià)；這樣的交換也不能不正當(dāng)?shù)負(fù)p害第三方的利益或一般的社會(huì)利益?！保?］正因?yàn)橛辛嘶セ荩拍苷嬲龑?shí)現(xiàn)權(quán)利，所以，“歐洲數(shù)以千計(jì)的新城市和城鎮(zhèn)發(fā)展出它們自己的法律類型，這種法律也具有以下特征：客觀性、普遍性、互惠性、分享裁判權(quán)、整體性和發(fā)展的特性。”［7］657也就是說，“無論是權(quán)利互惠性的程序方面還是實(shí)體方面，都蘊(yùn)含在自11世紀(jì)晚期和12世紀(jì)以來西方人所理解的‘權(quán)利’這個(gè)術(shù)語之中。”［7］425從社會(huì)存在的角度看，沒有互惠，就沒有權(quán)利。當(dāng)代中國有部分人“偏好”上訪，迷戀于對(duì)絕對(duì)正義的追求之中，實(shí)質(zhì)上就是忽視了權(quán)利的互惠性。他們一遍又一遍的上訪，不僅給基層政府的正常工作帶來了困難，也影響到了其他正常上訪的公民實(shí)現(xiàn)自身的權(quán)利。比如，案例2中的唐某，其女兒盡管屬于未成年賣淫，但是組織賣淫者也罪不當(dāng)死，但是她卻長期以來在各級(jí)政府纏訪、違法鬧訪，已經(jīng)嚴(yán)重的違背了國家機(jī)關(guān)的正常工作，也妨礙了司法公正。案例3中，很明顯王某不屬于可以享受政策待遇之人，其多次進(jìn)京上訪的行為也給基層政府的工作帶來了困難。因此，我們要呼吁的是，上訪必須是有理、有據(jù)、有節(jié)。

第三，要根據(jù)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，促進(jìn)上訪行為應(yīng)當(dāng)法治化。上訪既然是權(quán)利，一方面我們要從法律層面來保障公民的基本權(quán)利，另一方面，上訪行為也必須規(guī)范化。從我國目前的制度供給來看，有幾項(xiàng)制度必須給予嚴(yán)格注意。首先是要放松對(duì)上訪的規(guī)制，特別是不能將上訪與政府的政績聯(lián)系在一起。過去一段時(shí)間以來，之所以上訪成為中國社會(huì)的亂象，特別是無理上訪盛行，成因之一在于將上訪與基層政府的工作聯(lián)系在一起，搞信訪排名，強(qiáng)求政府化解矛盾。實(shí)際上，有些矛盾本身是政府釀造的，基層政府怎么解決？而有些矛盾，本是無理取鬧，怎么能解決？可見，不恰當(dāng)?shù)囊髮?duì)非正常上訪起到了推波助瀾的作用。上訪既然是公民權(quán)利，那么就應(yīng)當(dāng)讓公民自由的享受這種權(quán)利。但是，另外一個(gè)方面，我們必須不能無視那些違法上訪的人。從法治層面來講，我們必須強(qiáng)調(diào)依法辦事，即上訪過程中有違法行為，都必須嚴(yán)格處理。行使自己的權(quán)利是一回事，違法行為又是另一回事。我們不能因?yàn)橛胁糠秩诉`法上訪而急急忙忙廢除公民的基本權(quán)利，但是我們也不能因?yàn)橛胁糠秩诉`法上訪而放任違法行為發(fā)生。這就是法治化管理的基本原則所在。所以，在對(duì)待那些鬧訪、侵權(quán)上訪等違法行為，我們必須嚴(yán)格按照法律進(jìn)行處理。我們的法院不能因?yàn)楫?dāng)事人一方在法院門口威脅自殺、跳樓等而遭受威脅，也不能因?yàn)楫?dāng)事人到北京去上訪而網(wǎng)開一面。正確的做法是，法院不能受到上訪因素的影響，當(dāng)然也不能屈服于自殺和跳樓等行為。上級(jí)政府也應(yīng)當(dāng)依法打擊因?yàn)楫?dāng)事人違法自殺帶來的鬧事行為。不受跳樓威脅的影響，損害的只是無理取鬧之人的利益；但是如果司法不公正，損害的卻是整個(gè)國家的威信！

最后，要根據(jù)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，進(jìn)行司法體制改革，吸引民眾通過司法解決矛盾和問題。上述已經(jīng)指出，當(dāng)代中國民眾“偏好”上訪的基本原因在于利益訴求機(jī)制不暢，其中最重要的途徑就是司法解決矛盾和問題的機(jī)制得不到發(fā)揮。認(rèn)真對(duì)待公民的上訪權(quán)利，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待司法，讓司法在整個(gè)社會(huì)當(dāng)中發(fā)揮真正的作用。具體規(guī)劃是：首先是廢除法院的不予立案制度。司法機(jī)關(guān)本來就是解決矛盾的機(jī)關(guān)，如果這個(gè)案件不立，那個(gè)案子也不立，司法機(jī)關(guān)還能發(fā)揮作用嗎？涉及政府的案子不敢立，稍微復(fù)雜的案子不敢立，那么人們?cè)趺磿?huì)相信司法機(jī)關(guān)呢？在司法沒有作用的體制中，上訪會(huì)成為必然選擇。正如上文所說，在法治建設(shè)中，如果法院從政治利益考慮而拒絕受理一些案件，那么最終法院失去的將是最大的政治利益——失去了民眾的信任！“享有公平的審判權(quán)利是法治的核心要求?！保?］如果民眾之間或者民眾與政府之間的基本訴訟要求無法在法院獲得解決，要么他們或?qū)で笊显L，要么就會(huì)尋求其他一切方法，甚至是暴力方法。我們認(rèn)為，只要符合民事訴訟法的立案條件，法院應(yīng)當(dāng)立案；凡是法院不立案的，都應(yīng)當(dāng)以瀆職來追究責(zé)任。其次是要進(jìn)行改革司法體制。十八屆三種全會(huì)已經(jīng)將改革司法體制當(dāng)作是我們未來一段時(shí)間內(nèi)的工作重心，主要內(nèi)容是要去行政化、去地方化，樹立法院權(quán)威和法官權(quán)威。主要內(nèi)容是要將法院脫離地方管理體系，所有法院的財(cái)政要納入中央財(cái)政范疇統(tǒng)一支配，任何人都不得干預(yù)；法官系統(tǒng)納入獨(dú)立的公務(wù)員管理系統(tǒng)，當(dāng)然，也還需要根據(jù)司法改革的需要，建立其他相應(yīng)的配套制度，比如改革法院現(xiàn)行的人事制度。這些年司法改革的最大問題在于，司法職業(yè)化努力并沒有帶來人們所想象的廉潔、公正的司法，相反，一個(gè)維護(hù)自身利益勝于維護(hù)社會(huì)正義的法官群體正在形成。因此，我們要破除法官群體的利益，特別是官本位利益。從根本上說，如果法院權(quán)威和法官權(quán)威樹立了起來，司法腐敗行為大大減少，地方政府很難干預(yù)司法，行政權(quán)力不再是一切權(quán)力之源，“偏好”上訪的人終究會(huì)站到訴訟的隊(duì)伍中來。

五、結(jié)語

回到本文的開頭，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，上訪行為只是制度供給當(dāng)中的某些碎片化問題導(dǎo)致的時(shí)代現(xiàn)象。這意味著，我們要解決上訪問題，不能迷信于“文化論”的思維，而是要從現(xiàn)實(shí)的制度需求著眼。任何時(shí)代任何人的行為都應(yīng)當(dāng)是有規(guī)范的，不管是來自于倫理的、道德的，還是法律的。我們當(dāng)然要思考傳統(tǒng)的力量，但是更應(yīng)該重視傾聽現(xiàn)在的聲音。而且一個(gè)國家的任何一個(gè)發(fā)展階段都會(huì)有相應(yīng)的問題，也需要有具體的解決辦法，但是根本辦法只有一個(gè)，那就是法治，這就是為什么我們總是強(qiáng)調(diào)說法治是人類所尋求到的治國理政之最好方法的根本原因所在。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主題任務(wù)之下，只有從根本上變革國家治理制度，“上訪”才會(huì)逐步回到法治的軌道！

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯：天下溪）

Preferenceto Petition in Contemporary Chinese——Based on National Governance System

WANGLiang，PENGZhong- li
（）

Abstract:Some people think that the contemporary China are preference to petition，because it is influenced by the traditional culture. The petition has existed in ancient China，but in the ancient China was not developed. Moreover，the reason for the existence of petition system in ancient Chinese is administrative and judicial confusion，the petition is equivalent to today's appeal. Contemporary Chinese are preference to petition，the most direct reason is the supply defects of national governance system. First，the public interests expression mechanism is not smooth；Second，the judicial rights safeguard is difficult；third，the policy of the reverse encourage the petition to imply the system requirements. In contemporary Chinese，to promote the national governance system and governance capacity modernization must treat seriously petition and the petition problem must be legalization.

Key Words:Petition；the Rule of Law；National Governance；System Supply

中圖分類號(hào)：

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095- 1140（2016）03- 0000- 00

收稿日期：2016- 02- 27

基金項(xiàng)目：2015年國家社會(huì)科學(xué)基金后期資助項(xiàng)目“國家政策的民事司法運(yùn)用研究”（15FFX017）

作者簡介：王亮（1982-），女，湖南沅江人，中共湖南省委直屬機(jī)關(guān)黨校行管法學(xué)部講師，主要從事訴訟法學(xué)研究；彭中禮（1981-），男，湖南隆回人，中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院副教授，法學(xué)博士，法學(xué)博士后，主要從事法理學(xué)研究。