發(fā)達國家政府職能轉(zhuǎn)變經(jīng)驗借鑒
——以美、日為例

馬紅光，李銀秀

（中共陜西省委黨校經(jīng)濟管理教研部，陜西西安710061）

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發(fā)達國家政府職能轉(zhuǎn)變經(jīng)驗借鑒
——以美、日為例

馬紅光，李銀秀

（中共陜西省委黨校經(jīng)濟管理教研部，陜西西安710061）

從新公共管理運動開始，西方各國依據(jù)本國實際，分別制定“政府再造”方案，隨后又進行了以“整體政府”為中心的第二輪政府改革運動，旨在打造一個具有合理適度規(guī)模的政府。主要發(fā)達國家改革實踐表明，各國政府改革，都經(jīng)歷了“自由競爭-政府規(guī)制-放松規(guī)制-政府再規(guī)制”這樣一個過程，其實質(zhì)都是政府職能在轉(zhuǎn)變。而每一次政府職能的變化也都是政府、市場和社會職能邊界的不斷調(diào)整。這為我國行政體制改革提供了有益的借鑒。而過去我國改革實踐也表明，改革要獲得成功，必須圍繞“轉(zhuǎn)變政府職能”這個核心。

發(fā)達國家；政府職能轉(zhuǎn)變；經(jīng)驗借鑒

一、引言

對合理政府規(guī)模的研究及實踐，從古典到現(xiàn)代各學(xué)科都有論及，到近代，尤其在20世紀40年代興起公共選擇理論以及80年代新公共管理理論發(fā)展起來后更加系統(tǒng)。新公共管理運動最早始于1979年的英國，并逐步擴展到其他西方國家乃至全世界。西方各國根據(jù)本國的實際，分別制定了各自的“政府再造”方案，如美國的“企業(yè)化政府”改革運動、奧地利的“行政管理計劃”、丹麥的“公營部門現(xiàn)代化計劃”、法國的“革新公共行政計劃”、希臘的“1983～1995年行政現(xiàn)代化計劃”、葡萄牙的“公共選擇計劃”、澳大利亞的“財政管理改進計劃”等。雖然“政府再造”關(guān)注的不是政府該干什么，而是更關(guān)注政府如何運作，但控制政府成本和政府規(guī)模是新公共管理運動興起的主要原因之一，也是研究政府部門的一個新視角。Osborne&Plastrik（1997）提出“再造政府”的五項戰(zhàn)略，并稱之為改變政府DNA的“五個C”。其中“核心戰(zhàn)略”強調(diào)認清政府要做什么，應(yīng)該做什么，即正確界定政府職能。［1］Johnes&Thompson（1999）提出新公共管理改革的五個“R”戰(zhàn)略。其中“重構(gòu)戰(zhàn)略”的主要內(nèi)容之一也是“清楚地界定組織的核心能力”。［2］

從20世紀90年代中后期開始，西方各國又在新公共管理運動的基礎(chǔ)上進行了以整體政府為內(nèi)容的第二輪政府改革運動，這次改革運動的核心是打造“整體政府”（Wholeof Government）①的公共行政范式。在西方主要發(fā)達國家政府改革運動中，也反映出政府職能的轉(zhuǎn)變。

二、主要發(fā)達國家政府職能轉(zhuǎn)變實踐

（一）美國

美國經(jīng)歷了自由資本主義、私人壟斷資本主義和國家壟斷資本主義三個發(fā)展階段。在自由資本主義時期，國家經(jīng)濟完全依賴市場機制進行調(diào)節(jié)，1896年以后，私人壟斷集團的出現(xiàn)使市場調(diào)節(jié)機制不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展，美國政府逐漸加強對經(jīng)濟的干預(yù)及對私人企業(yè)的管制（韓繼志，1999）。［3］二戰(zhàn)后，美國經(jīng)歷了多次較大規(guī)模的政府改革，比較重要的有七個階段。

第一階段：羅斯福新政。為加強總統(tǒng)對政府的有效控制和協(xié)調(diào)，設(shè)立了總統(tǒng)辦事機構(gòu)，總統(tǒng)得以授權(quán)可以指定改變、合并或撤銷各種機構(gòu)。羅斯福新政實行后，政府開始對經(jīng)濟和社會生活的全面干預(yù)，國家壟斷資本主義得到了鞏固和發(fā)展。為適應(yīng)經(jīng)濟的高速發(fā)展，政府職能和機構(gòu)不斷擴張，人員規(guī)模也不斷膨脹，帶來了一系列問題。

第二階段：杜魯門政府。杜魯門執(zhí)政時期，由參眾兩院發(fā)起設(shè)立了第一屆胡佛委員會，改革目標(biāo)是減少政府開支、改進政府各行政機構(gòu)的工作、提高效率、減少稅收。這屆胡佛委員會的報告并未涉及所有改革目標(biāo)，但把增強總統(tǒng)的管理能力放到首位。這次改革提出的所有建議大約72%得到實施，至少節(jié)約了2億～3億美元，改革成效顯著。

第三階段：艾森豪威爾政府。艾森豪威爾執(zhí)政期間，參眾兩院發(fā)起設(shè)立了第三屆胡佛委員會，改革的主要目標(biāo)是厲行節(jié)約、提高效率、提高所有提供公共服務(wù)的部門服務(wù)質(zhì)量。這屆胡佛委員會向國會提交的建議，大約有67%得到實施，至少節(jié)約80億美元。

第四階段：里根政府。里根上任正值20世紀30年代大危機以來最嚴重的經(jīng)濟衰退，他認為根本原因是聯(lián)邦政府的過度膨脹。1981年在其就職演說中就提出限制聯(lián)邦政府的規(guī)模及其對經(jīng)濟的影響。隨后又在1982年的國情咨文中指出聯(lián)邦政府無處不在、難以管理、效率低下，尤其是不負責(zé)任等問題，主張在10年左右逐步完成向地方政府放權(quán)，壓縮聯(lián)邦政府規(guī)模，加強地方政府權(quán)力，并向國會提出“經(jīng)濟復(fù)興計劃”。以1988年為目標(biāo)，實施“改革1988的一攬子改善行政管理計劃”，隨后又相繼實施“1988年改善高級公務(wù)員工資待遇改革方案”、“1990年公務(wù)員法”等，進行了人事方面改革。這些改革計劃得到了較好的實現(xiàn)，取得了較顯著成效。

第五階段：克林頓政府。1993年1月，克林頓就任總統(tǒng)。開始了大規(guī)模的政府改革——“重塑政府運動”。目標(biāo)是創(chuàng)造一個“做得更好和花錢更少的政府”。在這次改革中，從地方政府、州政府到聯(lián)邦政府，自下而上地進行了一場以“政府企業(yè)化”為主題的行政體制改革運動。主要表現(xiàn)在四個方面。一是行政理念的更新。參照企業(yè)經(jīng)營理念中，將納稅人或公眾視為政府的顧客，由對上級負責(zé)轉(zhuǎn)變對顧客負責(zé)。在公共行政中，強化服務(wù)意識、淡化管理意識，并力求提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，強調(diào)少花錢、多辦事、辦好事的行政法則。二是行政組織的重建。借鑒企業(yè)再造中形成的組織結(jié)構(gòu)形態(tài)特征，改造多等級、多層次、權(quán)力高度集中的金字塔式的傳統(tǒng)官僚型行政組織體制。三是行政機制的調(diào)整。引入企業(yè)經(jīng)營管理中的運作機制，行政方式上簡化規(guī)章和程序，服務(wù)手段上運用市場機制，公務(wù)員管理中注重開發(fā)、溝通與激勵等，以提高政府行政的效率與效益。四是行政方法的借用。將企業(yè)中的全面質(zhì)量管理、戰(zhàn)略管理和戰(zhàn)略規(guī)劃等方法引入政府管理。

克林頓政府的企業(yè)化改革取得了較好的實踐效果。1993年以來的聯(lián)邦政府規(guī)模及公務(wù)員人數(shù)都得到一定程度的縮減，行政效率及行政效益都顯著提高。一定程度上達到了克林頓提出的重建一個“做得更好和花錢更少的政府”的目標(biāo)。同時改革的成效也推動了美國經(jīng)濟和社會進入新一輪繁榮。②

第六階段：小布什政府。美國政府重組最典型的例子就是2002年國土安全部的成立。9·11恐怖襲擊事件發(fā)生后，美國國會成立了特別委員會，對襲擊事件發(fā)生前后政府有關(guān)部門的工作表現(xiàn)進行評估和調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)眾多機構(gòu)職能重疊，且彼此缺乏協(xié)調(diào)和溝通。隨后，小布什將海關(guān)、移民規(guī)劃局、海岸警衛(wèi)隊等22個機構(gòu)整合成為一個單位，即現(xiàn)在的國土安全部。

第七階段：奧巴馬政府。奧巴馬于2009年上臺后，變革之風(fēng)席卷全國各領(lǐng)域。變革政策體現(xiàn)出奧巴馬重鑄美國基礎(chǔ)、打造“巖上之屋”的戰(zhàn)略。在匹茲堡的演講中，他再度重申了這一理念。重鑄美國基礎(chǔ)須有五大支柱。一是建立新的金融監(jiān)管體系，管束華爾街，防止類似金融危機再次發(fā)生；二是改革教育體系，增強美國教育競爭力，為美國未來經(jīng)濟發(fā)展奠定基礎(chǔ)；三是大力發(fā)展可再生能源，創(chuàng)造一個全新的產(chǎn)業(yè)，提供新的就業(yè)崗位；四是改革美國的醫(yī)療體系，建立全民醫(yī)保，堵塞醫(yī)療窟窿；五是削減政府開支，降低過高財政赤字。美國的整體政府改革采用了網(wǎng)絡(luò)化協(xié)作治理形式，尤其注重現(xiàn)代科技創(chuàng)新管理方式和服務(wù)手段的應(yīng)用。比較典型的是2012年3月開始的聯(lián)邦政府基建項目審批制度績效改革。改革后，崗位獨立靈活、任務(wù)集中明確、以及人員、物資、能源和信息等要素流動順暢，大幅度縮減了的政府決策過程，節(jié)約了決策時間，提高政府治理成效。過去的改革取得了相當(dāng)顯著的成效，但也存在很多問題，其中最重要的也是最大的問題就是迭創(chuàng)新高的財政赤字。

（二）日本

二戰(zhàn)后，根據(jù)《波茨坦公告》和美國的全球戰(zhàn)略，日本必須實行非軍事化和民主化，為此，日本進行了一系列的行政體制改革。如解散軍部，撤銷戰(zhàn)時的統(tǒng)治機構(gòu)，廢除軍事行政，廢止特別高等警察制度，以及大東亞省、陸軍省、海軍省、神祗院等封建法西斯組織機構(gòu)和舊官吏制度。廢除內(nèi)大臣府和內(nèi)務(wù)省等機構(gòu)，設(shè)置帶有民主色彩并具有相對獨立性的機構(gòu)，如全國選舉委員會和人事委員會等。并先后建立經(jīng)濟安定本部、貿(mào)易廳、物價廳、煤炭廳和工業(yè)技術(shù)廳等經(jīng)濟管理類行政機關(guān)。日本行政體制改革比較重要的分為五個階段。

第一階段：20世紀50年代中期。二戰(zhàn)后的日本在50年代中期，經(jīng)濟得到全面恢復(fù)。為適應(yīng)經(jīng)濟和科技迅速發(fā)展的形勢，日本政府先后設(shè)置了五次行政審議會研究審議行政系統(tǒng)和管理體制如何適應(yīng)政治經(jīng)濟發(fā)展的變化。先后建立經(jīng)濟企畫廳、預(yù)算局、總理府內(nèi)局的人事局等機構(gòu)，并明確各級行政機關(guān)局、部、課（室）的行政權(quán)限等。

第二階段：20世紀60年代初至70年代初。為貫徹落實1962年成立的“第一次臨時調(diào)查委員會”的建議，20世紀60年代初至70年代初，日本政府掀起了改革的高潮。期間，日本政府對行政許可事務(wù)進行了大幅度削減、合并、權(quán)力下放、事務(wù)轉(zhuǎn)讓、委托及放松管制等改革，并且大幅度精簡人員。

第三階段：20世紀70年代至80年代。20世紀70年代，隨著世界石油危機和福利國家問題的迅速蔓延，日本經(jīng)濟進入低速增長時期。為此，70年代中期至80年代，日本歷屆政府都推行行政和財政體制改革，尤其是中曾根政府。根據(jù)1981年成立第二臨時行政調(diào)查委員會的建議，中曾根政府對國家行政和財政體制進行了大規(guī)模的調(diào)整，以建立一個比其他發(fā)達國家規(guī)模小、開支省、人員少且精干的“小政府”。

第四階段：20世紀80年代至90年代。20世紀80年代以來，日本政府制定“新行政改革大綱”，改革重點是加強政府的綜合調(diào)整職能，改革政府管轄的各類社會、經(jīng)濟事務(wù)管理方式，擴大地方管理權(quán)限，實行地方行政合理化，改善公務(wù)員體制，改組國營公司，實行民營化。

第五階段：20世紀90年代末至21世紀初。1997年以來，橋本政府推行的行政改革方案更加引人注目。將政府部門削減了一半，并合并一些職能相近的部門，同時發(fā)展各種外圍機構(gòu)和行業(yè)組織。2001年1月，日本中央政府機構(gòu)改組最終完成，新的政府體制正式啟動。原來的1府22個省廳被綜合改編成1府1委12省廳。這也是日本政府實施以大部門體制為重點的行政改革的開始。改革的重點包括兩個方面，一是增強內(nèi)閣在國家事務(wù)上的指揮權(quán)和管理權(quán)，強調(diào)在重大問題上權(quán)力的集中和決策的高效；二是重新界定一般性政府機構(gòu)的行政管理范圍和職權(quán)范圍，劃定民間組織與政府機構(gòu)在經(jīng)濟及其他領(lǐng)域內(nèi)的責(zé)任界限，大幅削減政府一般性管理權(quán)力，放權(quán)于民，建立精干、高效的政府組織體系。與其他發(fā)達國家相比，從政府規(guī)模來看，日本政府可以說是典型的“小政府”。

三、主要發(fā)達國家政府職能轉(zhuǎn)變的經(jīng)驗借鑒

從美日兩國改革實踐來看，都經(jīng)歷了“自由競爭—政府規(guī)制—放松規(guī)制—政府再規(guī)制”這樣一個過程，在這個過程中，政府職能的每一次變化都是政府、市場和社會職能邊界的不斷調(diào)整，而且基本遵循以整合政府機構(gòu)，加強部門間協(xié)調(diào)、調(diào)整政治行政體系，強化中央控制能力、適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變，提高行政效率等為目標(biāo)的大部制改革方向，政府職能在經(jīng)濟規(guī)制、社會規(guī)制和公共服務(wù)這三個方面的作用依次不斷增強。說明每一次政府職能的調(diào)整都是與當(dāng)時經(jīng)濟技術(shù)發(fā)展水平相適應(yīng)，與當(dāng)時市場和社會的發(fā)展水平相適應(yīng)。因此，這些主要發(fā)達國家政府職能的轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)為以下幾個方面。

第一，政府應(yīng)明確自身角色，同時也要清楚市場和社會的作用?，F(xiàn)代政府的職能是決策而不是執(zhí)行，要將掌舵和劃槳分離。政府集中并協(xié)調(diào)掌舵職能，從而政策制定者可以更有效地把握政策方向，將劃槳的權(quán)力下放給管理者，使管理者可以擁有一定的權(quán)力改進公共服務(wù)提供和執(zhí)行水平（奧斯本等，2010）。很多原來由政府承擔(dān)的經(jīng)濟、社會職能可以過渡給企業(yè)和社會來承擔(dān)。

第二，建立以市場為導(dǎo)向的政府。從市場的觀點來看，傳統(tǒng)官僚體制存在的主要問題在于其無法提供充分的激勵機制來鼓勵組織成員有效率地做好本職工作。在政府改革中要利用市場，并接受私人部門的管理方法一定優(yōu)于公共部門的管理方法，提高政府組織效率的最佳，甚至唯一方法就是用市場機制來代替?zhèn)鹘y(tǒng)的官僚體制這一假定，即選擇彼得斯提出的市場式政府治理模式。③市場化最常用的手段就是民營化。通過民營化可以減少官僚體系的繁文縟節(jié)、抑制政府過度膨脹、提高政府公共服務(wù)的品質(zhì)及效能。

第三，建立分權(quán)化政府。從交易成本來看，分權(quán)化和小型化也能有效降低政府服務(wù)成本。分權(quán)化政府倡導(dǎo)的是將權(quán)力下放到基層，讓基層參與公共事務(wù)的決策和管理。這也是彼得斯提出的參與式國家治理模式。④與市場式政府一樣，參與式國家也認為官僚體制是政府良好運作的障礙，基于傳統(tǒng)官僚體制的層級節(jié)制，自上而下的管理形態(tài)限制了員工對其所從事工作的參與，大量有才能的低級員工不能發(fā)揮他們的才華。政府要表現(xiàn)得更好，最好的方法就是鼓勵那些通常被排除在決策范圍之外的政府組織成員的積極參與。公共部門提供的服務(wù)的質(zhì)量，取決于工作過程中的合作程度，而不是取決于政府組織成員個人提供的服務(wù)。⑤因此，授權(quán)是大部分政府組織成員本身的工作。⑥

從我國以往的改革來看，我國行政體制和政府機構(gòu)改革歷程，也是人們對政府職能認識的不斷發(fā)展的過程。前輪改革都沒有真正機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)換結(jié)合起來，政府職能依然過度傾向經(jīng)濟管理，最終改革陷入循環(huán)“怪圈”。從1998年開始，革開放也進行了20年，對政府職能的認識也從摸索向逐漸清晰轉(zhuǎn)變，九屆人大一次會議制定出的《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案》明確了政府的三項職能，即宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)，對政府的職能進行了科學(xué)的定位，和過去相比在思想上是一次飛躍。雖然這次改革依然偏重經(jīng)濟發(fā)展的要求，但政府的經(jīng)濟管理職能相對弱化，尤其是減少行政審批事項這一決定意味著行政審批制度的改革將成為轉(zhuǎn)變政府職能的一個重要內(nèi)容。2003年“非典”的爆發(fā)，向我國公共衛(wèi)生事件應(yīng)急反應(yīng)處理機制提出了挑戰(zhàn)，同時凸顯的環(huán)境污染問題以及其他社會問題也敦促了人們對服務(wù)型政府的深入思考，也使得對行政體制改革本身的認識進一步深化，從過去注重經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)變到重視政府的公共服務(wù)職能。2007年，黨的十七大報告首次提出我國未來行政體制改革的目標(biāo)是要建設(shè)服務(wù)型政府，2008年開始的大部制改革再次強調(diào)了轉(zhuǎn)變政府職能這個核心，將改革重點放在了注重政府行政管理職能的轉(zhuǎn)變上，力求實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型。2013年3月，十二屆全國人大一次會議審議《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》并對外公布，隨著中國鐵道部更名為中國鐵路總公司，新一輪的大部制改革正式啟動，這次改革比起以往更加強調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能。

我國以往行政體制改革和發(fā)達國家政府職能轉(zhuǎn)變實踐都表明，改革要獲得成功，必須圍繞“轉(zhuǎn)變政府職能”這個核心。因此，以后的改革必須要緊緊圍繞著這個中心，否則改革不可能奏效，政府規(guī)模也得不到實際控制。2013年10月中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的第四部分重點強調(diào)“加快轉(zhuǎn)變政府職能”，指出“必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”。并在“全面正確履行政府職能”這一條中強調(diào)要“進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理……?！雹咴俅沃厣炅宿D(zhuǎn)變政府職能的重要性。

注釋：

①與協(xié)同政府（Joined-up Government）、全觀型政府（Holistic Government）、網(wǎng)絡(luò)政府（networked government）、連接政府（connected government）、橫向交切的政策（cross-cutting policy）等概念類似。

②吳志華：《美國的政府企業(yè)化改革及對我國的啟示》，《中國軟科學(xué)》1999年第6期，第20-21頁。

③［美］蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，吳愛民等譯，中國人民大學(xué)出版社2012年版，第18頁。

④［美］蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，吳愛民等譯，中國人民大學(xué)出版社2012年版，第42-43頁。

⑤Walsh，K.，"Quality and Public Services."Public Administration. vol.69（4），1991，p.503-514.

⑥Tellier，P.M.，"Public Service 2000：The Renewal of the Public Service."Canadian Public Administration.vol.33（2），1990，p.123-132.

⑦詳見2013年10月公布的《十八屆三中全會決定全文》。

［1］Miller，C.M.Review of Banishing Bureaucracy：The Five Strategies for Reinventing Government［J］.Political Science Quarterly，1998，113（1）：168-169.

［2］Johnes，L.R.and Thompson，F(xiàn).，Public Management：Institutional Renewal for the Twenty-First Century.Stamford，Conn.and London：Jai Press，1999.

［3］韓繼志.政府機構(gòu)改革［M］.中國人民大學(xué)出版社，1999-07.1-30，111-117.

［4］［美］奧斯本.普拉斯特里克再造政府［M］.譚功榮，等，譯.中國人民出版社，2010.69.