從檢察官辦案責(zé)任制談檢察工作一體化的新機(jī)制

汪 燕，張 國（湖北民族學(xué)院法學(xué)院，湖北　恩施　445000）

?

從檢察官辦案責(zé)任制談檢察工作一體化的新機(jī)制

汪 燕，張 國
（湖北民族學(xué)院法學(xué)院，湖北恩施445000）

檢察官辦案責(zé)任制的推行，一定程度上改變了檢察業(yè)務(wù)的決策模式以及調(diào)整了檢察長、檢察委員會、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、主任檢察官在權(quán)力運(yùn)行中的地位和作用，同時(shí)也為檢察工作一體化帶來新的問題，產(chǎn)生諸如檢察官責(zé)任自負(fù)與橫向協(xié)作、自主決定與請示報(bào)告和各自主辦與融為一體的新矛盾等，影響組織領(lǐng)導(dǎo)的一體性、檢察職權(quán)之間的一體性和職權(quán)行使的一體性，有礙“上下統(tǒng)一、橫向協(xié)作和內(nèi)部整合”。有必要建立隨機(jī)督查機(jī)制、主任檢察官互評機(jī)制、橫向協(xié)作責(zé)任追究機(jī)制和法律適用一致機(jī)制保障檢察工作一體化。

檢察官辦案責(zé)任制；檢察一體；檢察改革

檢察官辦案責(zé)任制賦予主任檢察官相應(yīng)決定權(quán)，意味著主任檢察官的權(quán)力擴(kuò)大，其“上級”的權(quán)力縮減，或者說事前控制力減弱。但《憲法》第132條、《檢察官法》第5條以及最高人民檢察院《關(guān)于加強(qiáng)上級人民檢察院對下級人民檢察院工作領(lǐng)導(dǎo)的意見》（高檢發(fā)【2007】8號）均要求加強(qiáng)檢察工作一體化機(jī)制建設(shè)。在主任檢察官享有決定權(quán)的新型權(quán)力配置格局下，如何做到檢察工作一體化，需要建設(shè)哪些機(jī)制予以保障呢？

一、檢察官辦案責(zé)任制下的檢察權(quán)運(yùn)行

檢察權(quán)的運(yùn)行是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其運(yùn)行機(jī)制既有縱向也有橫向?？v向是“指整個(gè)檢察系統(tǒng)上下級檢察院之間的檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制”；橫向是“指同一檢察院內(nèi)部檢察權(quán)的運(yùn)行機(jī)制，其主體主要是檢察長、檢察委員會、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、普通檢察官等，主要涉及業(yè)務(wù)決策模式以及各主體在權(quán)力運(yùn)行中的地位和作用問題”［1］。檢察官辦案責(zé)任制的推行，一定程度上改變了業(yè)務(wù)決策模式以及調(diào)整了各權(quán)力主體在權(quán)力運(yùn)行中的地位和作用。

（一）檢察長、檢察委員會、主任檢察官在權(quán)力運(yùn)行中的地位和作用

檢察長、檢察委員會、主任檢察官在權(quán)力運(yùn)行中的地位和作用本質(zhì)上屬于同一檢察院內(nèi)部的權(quán)力分工問題，或者說是同一檢察院內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化問題。這種分工和優(yōu)化首先要遵守憲法、組織法以及訴訟法關(guān)于檢察權(quán)運(yùn)行的相關(guān)規(guī)定。若明確規(guī)定由檢察長、檢委會決定的，由其決定，不能授權(quán)。除此之外，對于那些籠統(tǒng)規(guī)定“人民檢察院”行使的，可以在檢察長、檢委會、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、主任檢察官之間按照程序公正、效率等原則予以優(yōu)化配置。建立檢察官辦案責(zé)任制，實(shí)際上提高了主任檢察官的地位和作用。

1.檢察長、檢察委員會。最高人民檢察院《檢察官辦案責(zé)任制改革試點(diǎn)方案》要求，“在堅(jiān)持檢察長、檢委會對重大案件、重大事項(xiàng)的領(lǐng)導(dǎo)和組織指揮的前提下，賦予主任檢察官與其履職相對應(yīng)的執(zhí)法權(quán)限”［2］。檢察官辦案責(zé)任制的前提和基礎(chǔ)是堅(jiān)持檢察長、檢委會對重大案件、重大事項(xiàng)的領(lǐng)導(dǎo)和組織指揮原則，堅(jiān)持檢察長、檢委會決定重大案件、重大事項(xiàng)的原則。案件、事項(xiàng)本身是否“重大”成為檢察長、檢委會是否放權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)。檢察長、檢委會“放權(quán)”的標(biāo)準(zhǔn)由檢察長、檢委會自己根據(jù)具體情況具體判斷。但總的來說，檢察長、檢委會均在不同程度上將原本由其行使的權(quán)力下放給主任檢察官，同一檢察院內(nèi)部的檢察權(quán)由倒金字塔型慢慢向倒等腰梯形轉(zhuǎn)變。

2.主任檢察官?！爸魅螜z察官是指經(jīng)檢察長授權(quán)，依法履行執(zhí)法辦案職責(zé)，享有一定范圍的辦案決定權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的檢察官”［3］，按照最高人民檢察院《檢察官辦案責(zé)任制改革試點(diǎn)方案》的精神來看，強(qiáng)調(diào)的是“依法賦予主任檢察官執(zhí)法辦案相應(yīng)決定權(quán)”。什么是“相應(yīng)”？怎樣才“相應(yīng)”？與什么“相應(yīng)”呢？從權(quán)責(zé)一致的角度講，主任檢察官的權(quán)力要與其承擔(dān)的責(zé)任一致為相應(yīng)，避免責(zé)大于權(quán)或者權(quán)大于責(zé)。最高人民檢察院《檢察官辦案責(zé)任制改革試點(diǎn)方案》以及各地改革方案賦予主任檢察官的權(quán)力包括兩個(gè)方面：一是決定權(quán)，二是建議權(quán)。如湖北省規(guī)定，“對辦案中的非終局性事項(xiàng)、事務(wù)性工作，主辦檢察官有權(quán)獨(dú)立作出決定。對重大、復(fù)雜、疑難案件以外的其他案件，檢察長可以根據(jù)具體情況授權(quán)主辦檢察官決定和處理”。其經(jīng)檢察長授權(quán)，且在檢察長授權(quán)的范圍內(nèi)對重大、復(fù)雜、疑難案件以外的其他案件享有自主決定權(quán)。

（二）業(yè)務(wù)決策模式

在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，與檢察權(quán)力行使有關(guān)的要素有檢察官、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、檢察長、檢察委員會，上級人民檢察院、最高人民檢察院。在檢察機(jī)關(guān)外部，與檢察權(quán)力行使有關(guān)的要素有本級人民代表大會常務(wù)委員會。《人民檢察院組織法》規(guī)定，“如果檢察長在重大問題上不同意多數(shù)人的決定，可以報(bào)請本級人民代表大會常務(wù)委員會決定”。

檢察官辦案責(zé)任制推行前，檢察業(yè)務(wù)決策機(jī)制屬于“雙軌多元制，具有行政化色彩較濃、信息源呈遞減狀態(tài)”［4］等特征，檢察業(yè)務(wù)的決策權(quán)呈高度集中狀態(tài)。決定權(quán)主要集中于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、檢察長和檢察委員會。

檢察官辦案責(zé)任推行后，檢察業(yè)務(wù)決策機(jī)制發(fā)生明顯變化。主任檢察官、檢察長、檢察委員會在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部享有決定權(quán)。檢察業(yè)務(wù)決策主體發(fā)展為最高人民檢察院、上級人民檢察院、本級人民代表大會常務(wù)委員會、檢察長、檢察委員會、主任檢察官。在新的決策模式下，檢察業(yè)務(wù)的決策權(quán)出現(xiàn)分散的態(tài)勢。相應(yīng)地，辦案責(zé)任制發(fā)展為“主任檢察官、檢察長、檢察委員會”三元負(fù)責(zé)制。而且，在“三元負(fù)責(zé)制”下，主任檢察官集偵查權(quán)等權(quán)力與對某些事項(xiàng)的決定權(quán)于一身，權(quán)限與風(fēng)險(xiǎn)同步增加。

檢察業(yè)務(wù)決策模式的轉(zhuǎn)變，在一定程度上去除了行政化，尊重了檢察活動作為司法活動應(yīng)當(dāng)具有的親歷性，改變了檢察權(quán)運(yùn)行的機(jī)制。權(quán)力格局發(fā)生變化，相應(yīng)地，權(quán)力的保障與控制措施亦應(yīng)隨之變遷。

（三）檢察官辦案責(zé)任制下的權(quán)責(zé)一致

權(quán)責(zé)一致是法治的基本要求。檢察官辦案責(zé)任制的推行，必將在一定程度上推動檢察權(quán)運(yùn)行和權(quán)責(zé)分配的規(guī)范化。權(quán)責(zé)明晰是實(shí)施檢察官責(zé)任制的前提，權(quán)責(zé)一致是有效運(yùn)行檢察官辦案責(zé)任制的保障。檢察官辦案責(zé)任制下的權(quán)責(zé)一致，有其特有的內(nèi)涵。主任檢察官須承擔(dān)責(zé)任的“權(quán)”是什么“權(quán)”呢？一般認(rèn)為，只包括決定權(quán)，并不包括建議權(quán)。“決定”的內(nèi)涵與外延決定問責(zé)的范圍和程度。主任檢察官作出的意見、判斷一旦被認(rèn)定為屬于“決定”，即屬于問責(zé)對象。依照責(zé)任法定原則，可以被稱為“決定”的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由法律作出明確規(guī)定。那些被法定為“決定”的事項(xiàng)，由誰決定，則由誰承擔(dān)責(zé)任。檢察官辦案責(zé)任制為主任檢察官劃定了可以自主決定的事項(xiàng)和范圍，在這些自主決定的事項(xiàng)和范圍之內(nèi)，主任檢察官應(yīng)獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。檢察官辦案責(zé)任制下的權(quán)責(zé)一致，強(qiáng)調(diào)誰決定，誰負(fù)責(zé)。但另一方面，由于檢察長、檢察委員會以及其他決策主體作出的決定是以主任檢察官收集的證據(jù)作為判斷基礎(chǔ)的，如果因?yàn)橹魅螜z察官收集的證據(jù)有誤，以致檢察長、檢察委員會以及其他決策主體作出違法決定，是否只追究決定者的責(zé)任呢？顯然，如果只追究決定者的責(zé)任而不追究主任檢察官的責(zé)任，難以規(guī)范主任檢察官在非自行決定事項(xiàng)中的權(quán)力行為，從而起不到倒逼主任檢察官依法行使檢察權(quán)的目的。因此，主任檢察官須承擔(dān)責(zé)任的“權(quán)”并不限于“決定權(quán)”，還包括其行使的直接影響其他決定者決定的權(quán)力?！靶栌蓹z察長或者檢委會決定的事項(xiàng)，主任檢察官只對事實(shí)和證據(jù)負(fù)責(zé)”。

另外，主任檢察官須承擔(dān)的“責(zé)”是多方面的，可能是行政責(zé)任，甚至是刑事責(zé)任。但無論是哪種責(zé)任，都必須以主任檢察官實(shí)施了相關(guān)權(quán)力行為為基礎(chǔ)。

二、檢察官辦案責(zé)任制對檢察工作一體化的新挑戰(zhàn)

作為國家權(quán)力重要組成部分的檢察權(quán)具有不同于其他權(quán)力的特征，比如，一體性。這種一體性，主要表現(xiàn)為：組織領(lǐng)導(dǎo)上的一體性、職權(quán)行使上的一體性、檢察職權(quán)之間的一體性和檢察機(jī)關(guān)整體的獨(dú)立性。即便如湖北省人民檢察院《關(guān)于開展主辦檢察官辦案責(zé)任制試點(diǎn)工作的實(shí)施方案》（鄂檢發(fā)【2013】72號）規(guī)定：“檢察長、檢察委員會可以隨時(shí)監(jiān)督、檢查主辦檢察官辦案組工作，有權(quán)變更、撤銷主辦檢察官的決定”，似乎保證了檢察工作的一體化，但在實(shí)務(wù)過程中，還是會產(chǎn)生影響一體化的矛盾。

（一）組織領(lǐng)導(dǎo)的一體性

1.自主決定與請示報(bào)告。在主任檢察官具有相應(yīng)決定權(quán)的情形下，無論其權(quán)力范圍的寬窄、大小，主任檢察官取得了或多或少的自主決定權(quán)。既然由主任檢察官自主決定，其不需要事前報(bào)告內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和檢察長，也不需要向上級檢察院請示，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、尤其檢察長并不一定能夠同步掌握辦案情況。而且主任檢察官自行決定的事項(xiàng)縱使后來被檢察長、檢委會變更、撤銷，但畢竟具有事后性，并不能嚴(yán)格貫徹職權(quán)行使過程的一體性。但如果檢察長、檢委會事后沒有能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)主任檢察官的不法或者不當(dāng)決定，以致沒有變更、撤銷相關(guān)決定，領(lǐng)導(dǎo)難盡督查職責(zé)。

檢察一體原則要求最高人民檢察院、上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的工作，必然包含下級人民檢察院、下屬檢察官主動向上級人檢察院、本級檢察長請示報(bào)告工作。自主決定與請示報(bào)告之間必然存在執(zhí)行兩難的矛盾。

2.責(zé)任自負(fù)與服從上級。在責(zé)任自負(fù)的情形下，主任檢察官本著對自己負(fù)責(zé)的態(tài)度，會更加謹(jǐn)慎地作出決定或者執(zhí)行檢察長和檢察委員會作出的決定。雖然如湖北省人民檢察院《關(guān)于開展主辦檢察官辦案責(zé)任制試點(diǎn)工作的實(shí)施方案》（鄂檢發(fā)【2013】72號）第5條規(guī)定，“主辦檢察官認(rèn)為檢察長和檢察委員會作出的決定、指揮、指令違反法律和相關(guān)規(guī)定的，有權(quán)提出異議”，“檢察長和檢察委員會不改變該決定、指揮、指令并要求立即執(zhí)行的，主辦檢察官應(yīng)當(dāng)執(zhí)行，但明顯違法的決定、指揮和指令除外”。但“明顯違法的決定、指揮和指令”怎么判斷？誰判斷？如果主任檢察官認(rèn)為屬于明顯違法，可以不執(zhí)行。但其他人可能認(rèn)為不屬于明顯違法應(yīng)當(dāng)執(zhí)行，必然產(chǎn)生責(zé)任自負(fù)與服從上級的矛盾。

（二）檢察職權(quán)的一體性

1.各自主辦與融為一體。檢察權(quán)具有綜合性，包含了偵查監(jiān)督權(quán)、批準(zhǔn)和決定逮捕權(quán)、公訴權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行監(jiān)督權(quán)、監(jiān)所監(jiān)督權(quán)等多種職能。最高人民檢察院、各級檢察院一般根據(jù)利于互相制約的原則設(shè)立內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。不同的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)不同的工作職責(zé)，相互獨(dú)立。之前，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人全面領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)內(nèi)的行政和業(yè)務(wù)工作，機(jī)構(gòu)內(nèi)部工作一體化程度高。主任檢察官責(zé)任制推行后，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人主要負(fù)責(zé)行政工作，比如，行使案件的分配權(quán)等，而業(yè)務(wù)事項(xiàng)由主任檢察官在職權(quán)范圍內(nèi)決定。那么，在同一內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)存在多個(gè)主任檢察官的情形下，他（她）們?nèi)绾卧谥幌碛行姓?quán)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)下各自主辦，又在業(yè)務(wù)決策方面融為一體呢？湖北省規(guī)定：“主辦檢察官難以作出決定和處理的，可以提請內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人組織召開檢察官會議進(jìn)行討論，討論意見供主辦檢察官參考”。但在各自主辦案件又存在競爭的情形下，檢察官討論問題會不會積極呢？會不會起到應(yīng)有的作用呢？

2.自主決定與法制統(tǒng)一。當(dāng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人將案件分配給各主任檢察官后，主任檢察官在其權(quán)限范圍內(nèi)行使決定權(quán)。在主任檢察官行使的決定權(quán)中，有一部分可能存在自由裁量的情形，不同的主任檢察官對同類案件可以在裁量范圍內(nèi)根據(jù)自己的判斷做出選擇。這樣，就有可能出現(xiàn)同類案件不同決定的情況，產(chǎn)生自主決定與法制不統(tǒng)一的矛盾。檢察工作之所以一體化，就是為了深入貫徹法制統(tǒng)一原則。如果裁量決定不受限制，影響法制統(tǒng)一，同樣，保障不了檢察工作一體化。

（三）職權(quán)行使的一體性

1.職權(quán)行使一體性的表現(xiàn)。職權(quán)行使的一體性表現(xiàn)為“檢察官之間和上下級人民檢察院之間在職務(wù)上可以發(fā)生相互承繼、移轉(zhuǎn)和代理”［5］。承繼、移轉(zhuǎn)和代理是檢察工作一體化的重要工作機(jī)制。按照民法上的代理理論，代理人的行為由被代理人承擔(dān)。檢察工作一體化要求同級檢察機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)“橫向協(xié)作”。橫向協(xié)作的事項(xiàng)主要包括調(diào)查取證、扣押等偵查措施和強(qiáng)制措施的適用等。檢察權(quán)行使的一體性對檢察權(quán)的運(yùn)行提出了不同于審判權(quán)、行政權(quán)、立法權(quán)的要求。比如，下級人民檢察院服從上級人民檢察院，主任檢察官服從檢察長的決定等。

2.責(zé)任自負(fù)與橫向協(xié)作。按照檢察官責(zé)任制的分工，調(diào)查取證、扣押等偵查措施的適用等往往屬于主任檢察官自主決定的事項(xiàng)。一方面，主任檢察官有權(quán)決定這些事項(xiàng)如何處理，另一方面，主任檢察官依法終身承擔(dān)責(zé)任。嚴(yán)格責(zé)任制下的同級檢察機(jī)關(guān)之間的“橫向協(xié)作”可能出現(xiàn)這樣的情況：由于主任檢察官要對自己自行決定的事項(xiàng)獨(dú)立承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，為了避免同級檢察機(jī)關(guān)協(xié)作不力，或者基于對自身決定負(fù)責(zé)的考慮，主任檢察官更愿意親力親為，除非受管轄權(quán)限制，“橫向協(xié)作”可能因?yàn)橹魅螜z察官的親力親為反而減少。檢察官責(zé)任制的推行，有可能削弱檢察職權(quán)行使的一體性。但同時(shí)又因?yàn)槌杀?、效率等多方考慮，實(shí)際上又非常需要“橫向協(xié)作”，主任檢察官不得不請求相關(guān)檢察機(jī)關(guān)協(xié)作。在協(xié)作的過程中，主任檢察官出于協(xié)作不力的擔(dān)憂，會反復(fù)要求協(xié)作機(jī)關(guān)，可能會影響協(xié)作機(jī)關(guān)的情緒，進(jìn)而影響協(xié)作的效果。

三、檢察官辦案責(zé)任制下的檢察工作一體化保障機(jī)制

（一）強(qiáng)化檢察工作一體化的法理基礎(chǔ)

1.有利于監(jiān)督檢察官依法行使檢察權(quán)。為加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，我國憲法第132條規(guī)定了檢察一體化原則。這種上命下從的權(quán)力運(yùn)行模式，旨在防止下級人民檢察院濫用權(quán)力，強(qiáng)化檢察系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督。雖然這種監(jiān)督具有單向性，只是上級對下級的監(jiān)督，但能夠在一定程度上起到監(jiān)督下級人民檢察院及其下屬檢察官的作用?；跈z察權(quán)的特殊性，英國、法國、日本等國均作出了同樣的規(guī)定。如《日本檢察廳法》規(guī)定：“上級檢察官對于其所屬下級檢察官擁有指揮監(jiān)督權(quán)。對于檢察官作出的不起訴決定，上級檢察官可以根據(jù)告訴人或告發(fā)人的請求進(jìn)行審查，并可改變檢察官不起訴的決定”。1985年英國《刑事檢控法》也明確規(guī)定檢察機(jī)構(gòu)自成一體，實(shí)行自上而下的負(fù)責(zé)制。各國規(guī)定檢察一體原則的目的雖不盡相同，但均有加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的考慮。在我國，檢察工作一體化，可以避免單個(gè)檢察官認(rèn)識的偏差，也可以防止下級檢察院受地方利益的牽制而作出不法決定。建設(shè)法治國家要求包括檢察權(quán)在內(nèi)的國家權(quán)力須依法行使，而權(quán)力對權(quán)力加強(qiáng)監(jiān)督是保障檢察權(quán)依法行使的重要手段。

檢察官辦案責(zé)任制不僅改變不同權(quán)力主體的檢察權(quán)權(quán)限，還使得檢察權(quán)呈現(xiàn)向下分權(quán)的趨勢，權(quán)力主體更多，更分散，因此，也更有必要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，保證檢察權(quán)合法行使。檢察工作一體化，可以在檢察長授權(quán)主任檢察官行使決定權(quán)的情況下，發(fā)揮監(jiān)督功能，保證檢察一體原則得以遵守和執(zhí)行。需要探討的是如何兼顧監(jiān)督與尊重。

2.有利于統(tǒng)籌檢察力量開展有效法律監(jiān)督。檢察系統(tǒng)作為一個(gè)整體對外開展法律監(jiān)督活動，有利于內(nèi)部統(tǒng)一調(diào)配檢察力量，避免干擾、減少阻力；還有利于平衡各地檢察機(jī)關(guān)的工作量，保證并保障主任檢察官切實(shí)提高辦案質(zhì)量。但如何實(shí)行整體性的運(yùn)作呢？需要最高人民檢察院、上級人民檢察院的統(tǒng)籌安排。在同一時(shí)段，各級各地人民檢察院的案件數(shù)有多有寡。另一方面，基于回避的考慮，需要異地偵查等等。加強(qiáng)檢察工作一體化，可以讓最高人民檢察院、上級人民檢察院適時(shí)根據(jù)下級人民檢察院的負(fù)荷，以及主任檢察官的工作狀況，全盤安排并協(xié)調(diào)工作任務(wù)，提高檢察工作效率。雖然異地偵查可能帶來檢察成本的提高，以及案件分配可能滋生權(quán)力的爭奪，但相對于公正、效率，其法治價(jià)值尤甚。

3.有利于貫徹落實(shí)法制統(tǒng)一原則。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其本職就是要監(jiān)督有權(quán)機(jī)關(guān)依法行為，當(dāng)然包括自身法律監(jiān)督的合法性。法制統(tǒng)一是法律監(jiān)督的目的，法律監(jiān)督是促進(jìn)法制統(tǒng)一的手段。在實(shí)質(zhì)法治主義的背景下，主任檢察官并不能自由地行使自由裁量權(quán)，而是必須遵循相應(yīng)的原則，遵守相應(yīng)的規(guī)則。檢察工作一體化，本身也是作為司法權(quán)的檢察權(quán)維護(hù)法制統(tǒng)一的要求。檢察工作一體化，需要統(tǒng)一的制度作為保障。在統(tǒng)一的制度下，強(qiáng)化檢察工作一體化，有利于在檢察系統(tǒng)貫徹落實(shí)法制統(tǒng)一原則，避免自由裁量權(quán)的濫用。

（二）保障檢察工作一體化的新機(jī)制

1.隨機(jī)督查機(jī)制。主任檢察官享有一定范圍的決定權(quán)，不需要事前請示報(bào)告，檢察長以及上級人民檢察院有可能不能及時(shí)了解進(jìn)而督查案件，因此，有必要建立隨機(jī)督查機(jī)制。隨機(jī)督查機(jī)制的基本要求包括：一是建立內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人組成的督查小組；二是督查小組可以隨時(shí)了解并檢查辦案小組的工作情況，如果對主任檢察官的自主決定有異議，可以及時(shí)報(bào)告檢察長，由檢察長或者檢察委員會決定是否改變主任檢察官的決定；三是主任檢察官應(yīng)隨時(shí)接受并配合督查組的督查；四是如果督查小組沒有盡到督查職責(zé)，檢察長或者檢察委員會直接發(fā)現(xiàn)主任檢察官的決定不符合規(guī)定予以撤銷或者改變的，可以視情況追究督查小組的責(zé)任。如果主任檢察官的決定被檢察長或者檢察委員會撤銷或者改變，依法追究主任檢察官的相應(yīng)責(zé)任。督察組不能干預(yù)主任檢察官的決定，但可以隨時(shí)掌握并了解主任檢察官的工作狀況并向檢察長匯報(bào)，可以起到監(jiān)督主任檢察官的作用。

隨機(jī)督查機(jī)制的建立，可以及時(shí)甚至同步糾正主任檢察官的不法或者不當(dāng)決定，可以保障檢察機(jī)關(guān)組織領(lǐng)導(dǎo)的一體性。既尊重了主任檢察官的自主決定權(quán)，又保證了檢察長對檢察院工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

2.主任檢察官互評機(jī)制。（1）完善主任檢察官的評價(jià)機(jī)制。湖北省規(guī)定，“對主辦檢察官實(shí)行年審制”，只有年審合格才可以繼續(xù)擔(dān)任主辦檢察官。年審“以主辦檢察官業(yè)績檔案和全面考核為基礎(chǔ)，突出對執(zhí)法辦案數(shù)量、質(zhì)量、效率、效果、規(guī)范、安全等情況的考核”。這些考核指標(biāo)可以反映主任檢察官依法辦案的能力，可以強(qiáng)化主辦檢察官依法規(guī)范辦理相關(guān)案件，但并不能有效地激勵其參與其他主任檢察官負(fù)責(zé)主辦經(jīng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人提交檢察官會議共同討論的案件，并不能有力地將內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的主任檢察官融為一體。因此，為了加強(qiáng)檢察工作一體化，有必要進(jìn)一步完善主任檢察官的評價(jià)機(jī)制，組建主任檢察官、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、檢察長以及檢察委員會成員等組成的評估小組，對主任檢察官的工作開展全面考核。既考核其自身的辦案情況，還考核其促進(jìn)檢察工作一體化方面的協(xié)作情況。（2）建立主任檢察官互評機(jī)制。為了讓同一內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)各自主辦案件的主任檢察官積極參與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)組織的案件討論會，發(fā)揮集體辦案的優(yōu)勢，提高辦案效率和質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)建立主任檢察官互評機(jī)制。主任檢察官之間開展互評，可以促進(jìn)主任檢察官之間加強(qiáng)合作，從而提高檢察工作一體化的力度和程度。

3.橫向協(xié)作責(zé)任追究機(jī)制。要打消主任檢察官橫向協(xié)作不力的顧慮，要建立良性、高效和負(fù)責(zé)的橫向協(xié)作模式，必須厘清協(xié)作方的職責(zé)，以保障同一級別不同檢察機(jī)關(guān)之間檢察工作的合作成效。

（1）明確同級人民檢察院之間的關(guān)系?！度嗣駲z察院組織法》并沒有明示同級人民檢察院之間的關(guān)系，也沒有確定同級人民檢察院之間的協(xié)作職責(zé)。協(xié)作方承擔(dān)協(xié)作不力、不當(dāng)責(zé)任的前提是其明確具有協(xié)作職責(zé)?，F(xiàn)行《人民檢察院組織法》在這個(gè)問題上的缺位，是橫向協(xié)作不夠順暢的主因。因此，有必要修改《人民檢察院組織法》，理順同級人民檢察院之間的協(xié)作關(guān)系。在理順同級人民檢察院之間協(xié)作關(guān)系的基礎(chǔ)上，須進(jìn)一步規(guī)定協(xié)作方的具體職責(zé)及如何履職等問題。（2）協(xié)作責(zé)任追究機(jī)制。為了確保橫向協(xié)作落到實(shí)處，有必要建立健全協(xié)作責(zé)任追究機(jī)制，確定協(xié)作不力、不當(dāng)?shù)呢?zé)任追究主體、責(zé)任追究程序、投訴保障制度、協(xié)作責(zé)任主體和協(xié)作責(zé)任類型等。協(xié)作責(zé)任追究主體應(yīng)為同級人民檢察院的共同上一級人民檢察院。協(xié)作責(zé)任追究程序須包括程序的啟動、調(diào)查核實(shí)、作出處理決定。程序的啟動可以是主動式，也可以是被動式。投訴保障制度允許發(fā)生協(xié)作關(guān)系的雙方檢察院各自向?qū)Ψ剿谌嗣駲z察院的檢察長或者其上一級人民檢察院的檢察長投訴。協(xié)作責(zé)任的承擔(dān)主體既包括具體的承辦人，在特定情況下，還包括檢察長，比如作為協(xié)作方的同級人民檢察院完全不履行協(xié)作職責(zé)，根本不指派工作人員等。協(xié)作責(zé)任類型包括行政責(zé)任和刑事責(zé)任。當(dāng)然，刑事責(zé)任必須符合相關(guān)罪名的犯罪構(gòu)成要件。

4.法律適用一致機(jī)制。（1）主任檢察官會議制度。檢察權(quán)的運(yùn)行與法治觀念、法律素養(yǎng)、法律實(shí)務(wù)技能等多個(gè)方面息息相關(guān)。建立主任檢察官會議制度，培養(yǎng)主任檢察官的守法觀念、統(tǒng)一主任檢察官的法律認(rèn)識、提高主任檢察官的職業(yè)技巧，以統(tǒng)一人民檢察院系統(tǒng)內(nèi)部的法律見解。比如，共同犯罪案件，或者相關(guān)案件，若由不同的主任檢察官辦理，主任檢察官應(yīng)當(dāng)遵守統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以利于統(tǒng)一執(zhí)法。（2）案件分配制度。檢察機(jī)關(guān)的案件分配制度較為完整地體現(xiàn)了“檢察職能的分解形態(tài)和檢察官行使職權(quán)過程的行政組合”［6］。科學(xué)的案件分配制度，可以在一定程度上保障法律的統(tǒng)一適用。2003年《最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)案件管理的規(guī)定》要求，“對受理控告舉報(bào)、初查、立案偵查、審查逮捕、審查起訴、抗訴、辦理申訴案件等各個(gè)辦案環(huán)節(jié)，都要制定明確的操作規(guī)范”。在規(guī)范人民檢察院辦案環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，還要進(jìn)一步建立健全內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的案件分配制度。比如，公安機(jī)關(guān)分別報(bào)捕共同犯罪的犯罪嫌疑人，若分別由兩個(gè)以上主任檢察官審查，可能形成截然不同的決定。對于共同犯罪案件，盡量分配給同一主任檢察官。《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第12條第2款也規(guī)定，“人民檢察院可以對相關(guān)犯罪案件并案處理”。（3）自由裁量基準(zhǔn)。自由裁量的本質(zhì)是“對法律規(guī)范進(jìn)行選擇、適用或創(chuàng)造新規(guī)范而酌情作出決定的權(quán)力”［7］根據(jù)《刑事訴訟法》，人民檢察院在多種情形下享有自由裁量權(quán)，比如第69條規(guī)定，“被取保候?qū)彽姆缸锵右扇?、被告人違反前兩款規(guī)定，已交納保證金的，沒收部分或者全部保證金，并且區(qū)別情形，責(zé)令犯罪嫌疑人、被告人具結(jié)悔過，重新交納保證金、提出保證人，或者監(jiān)視居住、予以逮捕”。主任檢察官有權(quán)在這兩種中選擇一種。但這種選擇不應(yīng)當(dāng)是完全隨意的，應(yīng)當(dāng)遵守平等原則等基本原則，也應(yīng)當(dāng)遵守基本的裁量規(guī)則。因此，有必要建立檢察官自由裁量制度，確定裁量標(biāo)準(zhǔn)，保障主任檢察官統(tǒng)一適用法律。

檢察官責(zé)任制，是檢察機(jī)關(guān)推行檢察改革的重要舉措。這一舉措的實(shí)施情況，關(guān)乎檢察權(quán)運(yùn)行秩序和效果，也關(guān)乎憲法確定的檢察一體原則的落實(shí)和執(zhí)行。從檢察官責(zé)任制探討檢查一體化的新工作機(jī)制，既要強(qiáng)調(diào)一體，也要尊重主任檢察官的主體地位，創(chuàng)造一體化下的主任檢察官辦案責(zé)任制。

［1］呂濤，朱會民.檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的基本要素探析［J］.人民檢察，2012（3）.

［2］徐盈雁，許一航.依法賦予主任檢察官執(zhí)法辦案相應(yīng)決定權(quán)［J］.檢察日報(bào)，2013-12-27（2）.

［3］鄭青.關(guān)于檢察官辦案責(zé)任制改革的幾點(diǎn)思考［J］.檢察日報(bào)，2014-01-08.

［4］王仕志.談檢察業(yè)務(wù)決策機(jī)制［J］.國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2007 （1）.

［5］呂濤，朱會民.檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的基本要素探析［J］.人民檢察，2012（3）.

［6］徐鶴喃，張步洪.檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革與立法完善［J］.西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2007（1）.

［7］賈慶華.司法自由裁量權(quán)的現(xiàn)實(shí)分析［J］.河北法學(xué)，2006（4）.

責(zé)任編輯：胡 曉

D926.3

A

1004-941（2016）04-0082-05

2016-03-15

汪燕（1975-），女，土家族，博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，主要研方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。