我國反間諜立法的規(guī)范分析

趙謙，王霞萍

（西南大學法學院，重慶400716）

我國反間諜立法的規(guī)范分析

趙謙，王霞萍

（西南大學法學院，重慶400716）

總體國家安全觀將我國國家安全的法定內(nèi)涵擴張至廣義范疇，進而提出了以反間諜立法為核心來構(gòu)建廣義范疇國家安全法律制度體系的相關(guān)法治建設(shè)要求。反間諜立法在我國已基本形成一套相對獨立的部門法體系，但相關(guān)職能部門的職權(quán)界分相對模糊，且部分反間諜工作具體事項靈活設(shè)定有余而整合不足。應(yīng)明確相關(guān)職能部門職權(quán)界分以改善立法可操作性，統(tǒng)籌偵察證件與反間諜控制區(qū)域相關(guān)具體事項設(shè)定以提升立法整合性。

反間諜立法；規(guī)范設(shè)定；職權(quán)界分；偵察證件；反間諜控制區(qū)域

伴隨“涵蓋11種安全的總體國家安全觀”［1］被確立為我國“國家安全戰(zhàn)略的頂層設(shè)計理念”［2］，我國國家安全應(yīng)有的法定內(nèi)涵即超出了1993年《中華人民共和國國家安全法》（失效）（以下簡稱1993年《國家安全法》）所規(guī)制的“情報、間諜與反間諜、竊密與反竊密等活動”［3］之狹義范疇?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第50條規(guī)定：“設(shè)立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略，確保國家安全?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》在“二、完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施”之“（四）加強重點領(lǐng)域立法”中規(guī)定：“貫徹落實總體國家安全觀，加快國家安全法治建設(shè)，抓緊出臺反恐怖等一批急需法律，推進公共安全法治化，構(gòu)建國家安全法律制度體系?！边@也在事實上進一步確認了我國國家安全的法定內(nèi)涵應(yīng)在1993年《國家安全法》規(guī)制的狹義范疇基礎(chǔ)上進行進一步擴張。為了在新形勢、新任務(wù)下“突出反間諜工作特點”［4］，1993年《國家安全法》依循國家安全的狹義范疇被修訂為僅規(guī)制“間諜行為”的2014年《中華人民共和國反間諜法》（以下簡稱《反間諜法》）。之后，2015年《中華人民共和國國家安全法》（以下簡稱《國家安全法》）第2條確立之國家安全的法定內(nèi)涵具體明確了我國國家安全應(yīng)有的廣義范疇。規(guī)制廣義范疇國家安全中“間諜行為”以外的“其他危害國家安全行為”的任務(wù)，則在《國家安全法》的原則指引下和參照適用《反間諜法》的基礎(chǔ)上，交由2015年《中華人民共和國反恐怖主義法》等其他國家安全專門立法來具體完成。

近年來學界就反間諜法律問題（狹義范疇的國家安全法律問題）進行了一定的探索，主要涉及國家安全法的價值意義［5］、國家安全法與刑法的協(xié)調(diào)整合［6］、國家安全法的實施適用［7］、經(jīng)濟間諜法國際比較［8］、國家安全法的修改完善［9］、國家安全法的區(qū)際與國際比較［10］、國家安全的法律概念［11］、國家安全法律體系［12］等方面，較少基于立法學視角對反間諜立法（狹義范疇的國家安全立法）展開整全性［13］的規(guī)范分析［14］。本文擬就我國反間諜立法進行全面梳理，嘗試厘清其在規(guī)范設(shè)定上存在的具體問題，以探尋相關(guān)規(guī)范設(shè)定于應(yīng)然層面可能的完善途徑，為實然層面反間諜工作相關(guān)體制機制建設(shè)指明發(fā)展方向。

一、我國反間諜立法概況

我國反間諜立法即狹義范疇的國家安全立法，主要是有關(guān)反間諜工作、維護國家安全的各位階規(guī)范性法律文件。該類立法共計55件①詳見北大法寶網(wǎng)法律法規(guī)檢索系統(tǒng)，http：//www.pkulaw.cn/，2015年10月15日統(tǒng)計。，是“專門的國家安全法律、法規(guī)”［15］，目前以《反間諜法》為核心，并在其他法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章中皆有專門規(guī)定，已基本形成一套相對獨立的部門法體系。

（一）法律

相關(guān)法律有4件，即1983年《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于國家安全機關(guān)行使公安機關(guān)的偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕的職權(quán)的決定》、1993年《國家安全法》、《反間諜法》以及《國家安全法》。其中，《反間諜法》對1993年《國家安全法》從名稱到內(nèi)容進行了全面修訂，共5章40條，就反間諜工作的基本原則、間諜行為、國家安全機關(guān)在反間諜工作中的職權(quán)、公民和組織的義務(wù)和權(quán)利、法律責任等方面進行了系統(tǒng)、全面的規(guī)定。

（二）行政法規(guī)

相關(guān)行政法規(guī)有2件，即1994年《中華人民共和國國家安全法實施細則》（失效）、2015年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資國家安全審查試行辦法的通知》。該通知就可能涉及間諜活動的安全審查范圍予以詳細規(guī)定，即對“影響或可能影響國家安全、國家安全保障能力，涉及敏感投資主體、敏感并購對象、敏感行業(yè)、敏感技術(shù)、敏感地域的外商投資進行安全審查”，并將“外國投資者在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)投資軍工、軍工配套和其他關(guān)系國防安全的領(lǐng)域，以及重點、敏感軍事設(shè)施周邊地域；外國投資者在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)投資關(guān)系國家安全的重要農(nóng)產(chǎn)品、重要能源和資源、重要基礎(chǔ)設(shè)施、重要運輸服務(wù)、重要文化、重要信息技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)、關(guān)鍵技術(shù)、重大裝備制造等領(lǐng)域”列入安全審查范圍。

（三）部門規(guī)章

相關(guān)部門規(guī)章有10件，主要以“辦法、通告、公告、通知”的形式規(guī)定，具體涉及反間諜工作主管機關(guān)的職權(quán)、行使職權(quán)的程序、各機關(guān)協(xié)同規(guī)制以及技術(shù)保障四個方面問題。例如，1998年《外國政府旅游部門在中國設(shè)立常駐代表機構(gòu)管理暫行辦法》共13條，主要是涉及各機關(guān)協(xié)同規(guī)制的一種關(guān)聯(lián)性規(guī)定。該辦法在明確規(guī)定外國旅游部門在中國設(shè)立常駐代表機構(gòu)的程序、外國旅游部門常駐中國代表機構(gòu)及其人員的管理等問題的同時，在事實上就依托該類形式可能發(fā)生的間諜行為予以“應(yīng)當遵守中國的法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)定”和“違反本規(guī)定的，給予警告或撤銷資格”之隱含式規(guī)定。又如，1994年《國家安全部<偵察證>使用公告》就偵察證的外觀設(shè)計、用途、使用權(quán)限等作出了明確規(guī)定：偵察證是相關(guān)工作人員執(zhí)行反間諜任務(wù)的標志；反間諜工作的主管機關(guān)及其工作人員應(yīng)當嚴格依法辦事、不得濫用權(quán)力；全體公民應(yīng)當配合和協(xié)助反間諜工作的主管機關(guān)及其工作人員的工作，對濫用職權(quán)的行為應(yīng)當予以檢舉、控告。再如，1999年《廣電總局、公安部、國家安全部關(guān)于堅決查處擅自接收、轉(zhuǎn)播境外衛(wèi)星電視的通知》共5條，屬于就該類境外衛(wèi)星電視收視活動中可能發(fā)生的間諜行為之協(xié)同規(guī)制的關(guān)聯(lián)性規(guī)定。該通知強調(diào)了對衛(wèi)星電視廣播地面接收設(shè)施生產(chǎn)、進口、銷售、安裝和使用的國家許可制度，明確了境外衛(wèi)星電視的接收范圍，并要求各級廣播電視部門、公安部門和國家安全部門密切配合。

（四）地方性法規(guī)

相關(guān)地方性法規(guī)有5件，分別就國家安全事項建設(shè)項目和國家安全技術(shù)保衛(wèi)事項中的反間諜問題予以專門規(guī)定。例如，2013年《南昌市涉及國家安全事項建設(shè)項目管理條例》共25條，為了加強管理可能存在間諜行為之新建、改建、擴建的建設(shè)項目，就建設(shè)事項的審批和管理、項目內(nèi)容的審查、項目安全技術(shù)防范設(shè)施的檢查、項目轉(zhuǎn)讓及贈與的備案等作出了明確規(guī)定。又如，2012年《山東省國家安全技術(shù)保衛(wèi)條例》共28條，明確了反間諜機關(guān)在國家安全事項建設(shè)項目、互聯(lián)網(wǎng)中涉及國家安全事項、電子通信工具與器材等設(shè)備設(shè)施、衛(wèi)星電視廣播地面接收設(shè)施、泄密漏洞和竊密裝置等多方面反間諜安全技術(shù)保衛(wèi)職責，并就相關(guān)審批、審查、處置事項及法律責任等作出了明確規(guī)定。

（五）地方政府規(guī)章

相關(guān)地方政府規(guī)章有34件，主要以“辦法、規(guī)定、通知”的形式規(guī)定，具體涉及《反間諜法》地方整體實施細則、反間諜工作主管機關(guān)行使職權(quán)程序、有關(guān)國家安全事項的反間諜建設(shè)項目、具體事件處置措施四個方面問題。其一，涉及《反間諜法》地方整體實施細則的相關(guān)規(guī)定，以2012年《重慶市實施國家安全法規(guī)定》最具代表性。該規(guī)定共31條，強調(diào)應(yīng)明晰執(zhí)法安全措施，明確反間諜“行前教育”職能，明確“涉及國家安全事項建設(shè)項目”審批范圍，明確反間諜工作主管機關(guān)職權(quán)保障措施，明確反間諜工作主管機關(guān)郵路安全監(jiān)管介入方式，充實相關(guān)法律責任設(shè)定。其二，涉及反間諜工作主管機關(guān)行使職權(quán)程序的相關(guān)辦法、規(guī)定，具體就《偵察證》和車輛《特別通行》標志的使用權(quán)限、使用范圍、程序規(guī)則、偽造相關(guān)證件或反間諜工作主管機關(guān)工作人員違法使用的法律責任等作出了明確規(guī)定，旨在加強對《偵察證》和車輛《特別通行》標志的統(tǒng)一、有序管理，從而保證反間諜工作主管機關(guān)及其工作人員依法執(zhí)行反間諜工作任務(wù)。其三，涉及國家安全事項的反間諜建設(shè)項目之相關(guān)辦法、規(guī)定，就本行政區(qū)域內(nèi)涉及國家安全事項的建設(shè)項目的反間諜問題，在選址、規(guī)劃、建設(shè)、運營過程中的審查、立項、備案、處置事項及法律責任等作出了明確規(guī)定。其四，涉及具體事件處置措施的相關(guān)規(guī)定，僅有1997年《寧波市人民政府關(guān)于批轉(zhuǎn)市外經(jīng)貿(mào)委、外事辦、國家安全局<寧波市境外企業(yè)人員出走處理規(guī)定>的通知》。該通知的附件《寧波市境外企業(yè)人員出走處理規(guī)定》共15條，對加強境外企業(yè)人員管理，就境外企業(yè)人員出走的法定內(nèi)涵、具體處理事項、責任追究等作出了明確規(guī)定。

二、我國反間諜立法存在的問題

（一）反間諜工作相關(guān)職能部門的職權(quán)界分相對模糊

1.未明確規(guī)定相關(guān)職能部門如何“主管與協(xié)同”

本應(yīng)凸顯相關(guān)職能部門協(xié)同進行反間諜工作的各類規(guī)范性法律文件未能就如何“主管與協(xié)同”予以明確規(guī)定，而存在一定的可操作性問題。一方面，就《反間諜法》的原則性規(guī)定而言，《反間諜法》第3條將國家安全機關(guān)確立為“反間諜工作的主管機關(guān)”，但是沒有將國家安全機關(guān)作為“主管機關(guān)”與第3條規(guī)定的“公安、保密行政管理等其他有關(guān)部門和軍隊有關(guān)部門”這些“國家安全協(xié)作機關(guān)”［16］之間的職責權(quán)限在具體條款中界分清楚，而僅僅只有“按照職責分工，密切配合，加強協(xié)調(diào)”這樣的模糊表述。如此規(guī)定將導致實踐中難以確認主管行為與協(xié)作行為、界分主管權(quán)限與協(xié)作權(quán)限、認定主管責任與協(xié)作責任。

另一方面，就其他規(guī)范性法律文件的實施性規(guī)定而言，例如，2009年《公安部、國家安全部、交通運輸部等關(guān)于加強物流、寄遞渠道安全監(jiān)管工作的通知》規(guī)定：“各級公安、國家安全、交通運輸、鐵路、商務(wù)、工商部門和郵政管理機構(gòu)要各司其職、各負其責，切實加強對物流運輸企業(yè)、貨運站（場）、客運站、國際貨代企業(yè)和郵政企業(yè)、各類快遞企業(yè)的監(jiān)督管理。……發(fā)現(xiàn)利用物流、寄遞渠道從事危害國家安全、公共安全違法活動的，行業(yè)主管部門要依法吊銷相應(yīng)的資質(zhì)許可證件，工商行政管理機關(guān)要根據(jù)有關(guān)部門認定的違法事實，依法吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照，公安機關(guān)、國家安全機關(guān)要依法對有關(guān)企業(yè)負責人和直接責任人予以處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任?！痹撘?guī)定明確了相關(guān)職能部門對反間諜活動的處理權(quán)限，但存在如下問題：其一，雖以并列形式列舉了相關(guān)職能部門對反間諜行為的處理方式，但難以凸顯國家安全機關(guān)的統(tǒng)籌、主導地位；其二，雖強調(diào)要切實加強對物流運輸企業(yè)、貨運站（場）、客運站、國際貨代企業(yè)和郵政企業(yè)等的監(jiān)督管理，卻未就相關(guān)職能部門在具體實施中的主管、協(xié)作權(quán)限進行界分。又如，2012年《重慶市實施國家安全法規(guī)定》第3條規(guī)定：“市國家安全機關(guān)主管全市國家安全工作。市國家安全機關(guān)設(shè)立的國家安全分局在其管轄區(qū)域內(nèi)依法承擔主管國家安全工作的職責。公安、保密等部門按照職責分工做好有關(guān)國家安全工作?！痹撘?guī)定雖明確了國家安全機關(guān)在反間諜工作中的主導地位，但仍以“公安、保密等部門按照職責分工做好有關(guān)國家安全工作”籠統(tǒng)規(guī)定相關(guān)職能部門的權(quán)限界分。

2.未明確規(guī)定相關(guān)職能部門如何“協(xié)調(diào)配合”

本應(yīng)凸顯相關(guān)職能部門協(xié)同進行反間諜工作的各類規(guī)范性法律文件未能就如何“協(xié)調(diào)配合”予以明確規(guī)定，而存在一定的可操作性問題。例如，2008年《公安部、國家安全部、國家工商行政管理總局、國家郵政局關(guān)于切實加強寄遞物品安全監(jiān)管工作的通知》、2008年《國家郵政局、國家安全部、公安部等關(guān)于進一步加強寄遞物品安全監(jiān)管工作的通告》、2009年《公安部、國家安全部、交通運輸部等關(guān)于加強物流、寄遞安全監(jiān)管工作的通知》、2010年《國家郵政局、國家安全部、公安部關(guān)于加強中國2010年上海世博會期間寄遞物品安全監(jiān)管工作的通告》、2010年《國家郵政局、國家安全部、公安部、海關(guān)總署關(guān)于加強廣州亞運會亞殘會期間寄遞物品安全監(jiān)管工作的通告》等規(guī)范性法律文件皆是多個相關(guān)職能部門聯(lián)合發(fā)布、頒行的，針對涉及反間諜工作問題的“物流、寄遞”等具體事項的，具有實施性、執(zhí)行性、個案化的規(guī)定，但未能就各部門在相關(guān)工作中的具體分工、配合、協(xié)調(diào)事宜予以清晰界分。

又如，2013年《南昌市涉及國家安全事項建設(shè)項目管理條例》第5條規(guī)定：“市國家安全機關(guān)應(yīng)當會同市城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、房產(chǎn)管理、公安等部門，建立涉及國家安全事項建設(shè)項目管理工作聯(lián)動機制，建立信息共享平臺，及時互相通報有關(guān)情況，實現(xiàn)信息共享?！痹撘?guī)定試圖確立國家安全機關(guān)與城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、房產(chǎn)管理、公安等其他反間諜協(xié)作部門的聯(lián)動工作機制，但就主管機關(guān)與協(xié)作機關(guān)之間、各協(xié)作機關(guān)之間的具體分工、配合、協(xié)調(diào)事宜仍未進行設(shè)定。雖然1999年《廣電總局、公安部、國家安全部關(guān)于堅決查處擅自接收、轉(zhuǎn)播境外衛(wèi)星電視的通知》在規(guī)定“廣播電視行政部門是衛(wèi)星地面接收設(shè)施的歸口管理部門，會同公安、國家安全部門負責衛(wèi)星地面接收設(shè)施的管理工作”的基礎(chǔ)上，明確了各相關(guān)職能部門的具體分工事宜——“廣播電視行政部門負責審批衛(wèi)星地面接收設(shè)施的設(shè)立，并協(xié)調(diào)信息產(chǎn)業(yè)、工商、海關(guān)等管理部門按各自職能組織對衛(wèi)星地面接收設(shè)施的生產(chǎn)、銷售、進口、安裝、使用等情況進行檢查；公安部門負責查處抗拒、阻礙管理部門依法執(zhí)行公務(wù)的違法犯罪行為，協(xié)助管理部門對衛(wèi)星地面接收設(shè)施進行技術(shù)檢查；國家安全部門負責檢驗審核衛(wèi)星地面接收設(shè)施的技術(shù)性能，進行技術(shù)安全檢查，并視需要采取必要的技術(shù)防范措施”，但該規(guī)定僅僅只是對廣播電視行政部門、公安部門以及國家安全部門的職權(quán)進行了列舉式界分，就“信息產(chǎn)業(yè)、工商、海關(guān)等”其他部門的具體配合、協(xié)調(diào)事項卻語焉不詳。此外，這兩件規(guī)范性法律文件在職權(quán)的具體界分上也都沒有凸顯國家安全機關(guān)作為反間諜工作主管機關(guān)的優(yōu)位性。

（二）部分反間諜工作具體事項靈活設(shè)定有余而整合不足

高位階的《反間諜法》和《國家安全法》未能就偵察證件使用規(guī)程和反間諜控制區(qū)域范圍進行整合性設(shè)定，而將該類事項完全交由地方立法具體規(guī)制。致使不同地方立法設(shè)定的偵察證件使用規(guī)程和反間諜控制區(qū)域范圍存在一定差異。這雖然充分保證了事項設(shè)定上的靈活性，但容易誘發(fā)跨行政區(qū)劃反間諜立法抵觸，從而阻滯該類反間諜工作的運營效率。

1.偵察證件使用規(guī)程相關(guān)設(shè)定

例如，《反間諜法》第7條明確將“相應(yīng)證件”作為“國家安全機關(guān)的工作人員依法執(zhí)行國家安全工作任務(wù)”的身份證明。然而何為“相應(yīng)證件”？“相應(yīng)證件”的使用規(guī)則究竟是什么？《反間諜法》并未作出明確回應(yīng)。1994年《國家安全部<偵察證>使用公告》在規(guī)定“國家安全機關(guān)工作人員在執(zhí)行國家安全工作任務(wù)時，依法使用由國家安全部統(tǒng)一制作、簽發(fā)、全國通用的《中華人民共和國國家安全部偵察證》”的基礎(chǔ)上，對偵察證的使用進行了原則性規(guī)定：“國家安全機關(guān)工作人員依法執(zhí)行國家安全工作任務(wù)時，出示《偵察證》可以行使《國家安全法》規(guī)定的有關(guān)職權(quán)?！薄皣野踩珯C關(guān)及其工作人員在國家安全工作中，應(yīng)當嚴格依法辦事，不得超越職權(quán)、濫用職權(quán)、不得侵犯組織和個人的合法權(quán)益?！倍螅颖?、江西、湖北、黑龍江、河南、海南、湖南、寧夏、新疆9個省級地區(qū)以及南京、撫順、南寧、沈陽、寧波、吉林6個設(shè)區(qū)的市皆出臺了國家安全機關(guān)工作人員使用偵察證或車輛特別通行標志的實施性規(guī)定。但上述規(guī)定皆因缺乏上位法的整合性標準而存在較大差異。其一，湖北、黑龍江、河南、海南、河北、沈陽、撫順、寧波將“查驗組織和個人的電子通信工具、器材等設(shè)備設(shè)施”納入偵察證相關(guān)行權(quán)范圍，而新疆、寧夏、江西、湖南、吉林、南寧、南京則將之排除在外。其二，湖北、海南、撫順將“拒不接受傳喚的可以強制傳喚”納入偵察證相關(guān)行權(quán)范圍，而新疆、寧夏、江西、湖南、黑龍江、河南、河北、沈陽、南寧、南京、寧波、吉林則將之排除在外。其三，南京、南寧、吉林不專門設(shè)置特別通行證，而是賦予偵察證之特別通行證權(quán)限。只要持偵察證，即可在確保安全的情況下“不受行駛速度、行駛路線、行駛方向和交通信號的限制；可以在交通管制或者戒嚴地區(qū)通行；機動車輛可以在非指定地點停靠；遇交通阻礙，可以不受排隊順序、交通信號、交通標志和交通標線的限制，先行通過道路、橋梁、渡口、隧道；免受關(guān)卡檢查，免繳停車費、過路或者過橋費”。河南、寧波、沈陽、撫順雖專門設(shè)置了特別通行證，但經(jīng)出示偵察證或特別通行標志即可享有上述權(quán)力。而寧夏、新疆、江西、湖北、黑龍江、海南、湖南、河北則規(guī)定，只有配有特別通行證之國家安全機關(guān)執(zhí)行緊急任務(wù)的車輛才可享有上述權(quán)力。

2.反間諜控制區(qū)域范圍相關(guān)設(shè)定

例如，2002年《四川省涉外建設(shè)項目國家安全事項管理條例》第5條、第7條分別明確將“國際機場、出入境口岸、碼頭、郵政樞紐、電信樞紐、海關(guān)、信息網(wǎng)絡(luò)等”和“省、市、州的重要國家機關(guān)和涉密機關(guān)，國家重點國防科研院所、軍工生產(chǎn)單位、重要通訊樞紐等，軍事禁區(qū)、軍事管理區(qū)”納入國家安全控制區(qū)域范圍。2008年《河南省國家安全技術(shù)保衛(wèi)條例》第4條明確將“國際機場、出入境口岸、火車站、郵政樞紐、電信樞紐、海關(guān)，省轄市以上國家機關(guān)，軍事設(shè)施、重點科研單位和軍工企事業(yè)單位等”納入國家安全控制區(qū)域范圍。2011年《山西省涉及國家安全事項建設(shè)項目管理條例》第5條明確將“重要國家機關(guān)、重點科研單位、軍事設(shè)施和軍工單位，國際機場、車站、海關(guān)、重要郵件處理場所和通信樞紐，境外組織、機構(gòu)、個人及外商投資企業(yè)投資的建設(shè)項目”納入國家安全控制區(qū)域范圍。2012年《山東省國家安全技術(shù)保衛(wèi)條例》第7條明確將“機場、出境入境口岸、火車站、郵政樞紐、電信樞紐、海關(guān)”納入國家安全控制區(qū)域范圍。2013年《南昌市涉及國家安全事項建設(shè)項目管理條例》第8條明確將“重要國家機關(guān)、重點科研單位、軍事設(shè)施和軍工單位，國際機場、火車站、出入境口岸、海關(guān)、人防指揮所、電信樞紐和郵政樞紐等”納入國家安全控制區(qū)域范圍。上述5件地方性法規(guī)在劃定具體區(qū)域范圍上較為一致的是“機場、出入境口岸、車站、郵政樞紐、電信樞紐、海關(guān)、重要國家機關(guān)、重點科研單位、軍事設(shè)施和軍工單位”，存在較大出入的是“碼頭、信息網(wǎng)絡(luò)、人防指揮所和境外組織、機構(gòu)、個人及外商投資企業(yè)投資的建設(shè)項目”，各只有1件地方性法規(guī)將其列入具體區(qū)域范圍。

三、我國反間諜立法可能的完善途徑

（一）明確相關(guān)職能部門職權(quán)界分，改善立法可操作性

相關(guān)立法將國家安全機關(guān)確立為反間諜工作主管機關(guān)的同時，應(yīng)細化其行權(quán)具體事項?？刹捎谩啊旌鲜健印信e式’的立法方式，明確規(guī)定國家安全機關(guān)的職責范圍”［17］。

一方面，應(yīng)參照1999年《廣電總局、公安部、國家安全部關(guān)于堅決查處擅自接收、轉(zhuǎn)播境外衛(wèi)星電視的通知》之各相關(guān)職能部門的具體分工事宜規(guī)定，在后續(xù)行政法規(guī)位階之《反間諜法》實施細則中厘清國家安全機關(guān)與公安、保密行政管理、軍隊有關(guān)部門等其他反間諜工作聯(lián)動、協(xié)作機關(guān)之間的職權(quán)界分，并就各部門的具體配合、協(xié)調(diào)事宜予以原則性規(guī)定。“國家安全機關(guān)及其工作人員是國家安全工作的主導者、具體實施者。公安機關(guān)、保密機關(guān)和其他相關(guān)職能部門及其工作人員是協(xié)助者?！保?8］具體而言，可基于“以處理社會關(guān)系主體間法律沖突、平衡主體間權(quán)利義務(wù)為職權(quán)或職責的社會職業(yè)的總和”［19］之共同體理論作相關(guān)職權(quán)界分設(shè)定。反間諜工作應(yīng)以國家安全機關(guān)為主導，由國家安全機關(guān)在獨立偵查前提下統(tǒng)一調(diào)度、指揮其他各方，其他協(xié)作機關(guān)配合、協(xié)助國家安全機關(guān)處置相關(guān)案件。反間諜工作中國家安全機關(guān)的主要職責可界定為：防范、制止和懲治各類間諜行為；收集、整理、上報反間諜工作相關(guān)的各類情報信息；展開各項具體反間諜工作，開展反間諜宣傳教育，實施間諜事故處置演練；協(xié)調(diào)其他協(xié)作機關(guān)共同開展反間諜工作。反間諜工作中公安、保密、情報等其他協(xié)作機關(guān)的主要職責可界定為：及時向國家安全機關(guān)提供準確的情報信息；運用現(xiàn)代科技手段做好保密、防諜工作，堅決杜絕和防范國家秘密或情報泄露；及時發(fā)現(xiàn)并追蹤各類可能的間諜行為，并向國家安全機關(guān)如實匯報；配合國家安全機關(guān)偵查、處置間諜事故。其他電信、交通、郵政等掌握大量個人信息的部門與司法、建設(shè)、消防、文化、衛(wèi)生、工商、新聞出版等相關(guān)職能部門皆是協(xié)助者［20］，配合國家安全機關(guān)處置間諜事故，并協(xié)助開展反間諜相關(guān)工作。

另一方面，針對具體行業(yè)中反間諜工作的不同特點，交通運輸部、國家郵政局、國家新聞出版廣電總局、海關(guān)總署等各相關(guān)行業(yè)主管部門應(yīng)基于不同規(guī)制對象，以部門規(guī)章形式，就相應(yīng)具體事項設(shè)置實施性規(guī)定。以郵政寄遞行業(yè)為例，可在2008年《公安部、國家安全部、國家工商行政管理總局、國家郵政局關(guān)于切實加強寄遞物品安全監(jiān)管工作的通知》之“嚴格執(zhí)行收寄驗視制度”“認真核查登記寄件人身份和寄遞物品信息”“明確落實責任，切實維護寄遞渠道安全”“自覺接受監(jiān)督，嚴格遵規(guī)守法”等原則性規(guī)定的指導下，對涉及的具體單位的職責分工加以擴充和明細。其一，在“嚴格執(zhí)行收寄驗視制度”中，應(yīng)就常態(tài)與特殊時期收寄驗視的禁忌物品清單予以差別化列舉設(shè)定；其二，在“認真核查登記寄件人身份和寄遞物品信息”中，應(yīng)就落實寄件人個人信息登記的真實性予以重點保障；其三，在“明確落實責任，切實維護寄遞渠道安全”中，應(yīng)就相關(guān)獎懲辦法及歸責機制予以明確界分；其四，在“自覺接受監(jiān)督，嚴格遵規(guī)守法”中，應(yīng)結(jié)合各類網(wǎng)絡(luò)自媒體技術(shù)平臺，就公眾參與監(jiān)督機制予以系統(tǒng)規(guī)制。

（二）統(tǒng)籌相關(guān)具體事項設(shè)定，提升立法整合性

一方面，相關(guān)立法應(yīng)在前述《反間諜法》實施細則中確立統(tǒng)一的偵察證件使用準則。雖然1994年《國家安全部<偵察證>使用公告》已經(jīng)就偵察證的封面、格式等進行了規(guī)定，但其與《反間諜法》第9條設(shè)定之作為“國家安全機關(guān)的工作人員依法執(zhí)行任務(wù)時”身份證明的“相應(yīng)證件”存在一定的新舊法銜接適用問題。其一，應(yīng)將“查驗組織和個人的電子通信工具、器材等設(shè)備設(shè)施”以及“拒不接受傳喚的可以強制傳喚”納入偵察證的行權(quán)范圍，整合相關(guān)行權(quán)標準。其二，應(yīng)賦予反間諜相關(guān)職能部門相對寬松的依法行權(quán)空間，以切實提高工作效率?？蓞⒄漳暇⒛蠈?、吉林的相關(guān)規(guī)范設(shè)定，統(tǒng)一賦予偵察證于緊急情況下的特別通行證權(quán)限。其三，“相應(yīng)證件”是否僅指“偵察證”“車輛通行證”？在何種場合應(yīng)通過什么程序使用何種證件？應(yīng)在列舉式區(qū)分一般情況與緊急情況的基礎(chǔ)上，就相關(guān)程序規(guī)程的類型、具體事由、適用條件以及相應(yīng)的審查、批準流程予以具體規(guī)制。在明確具體規(guī)程以保障反間諜工作順利開展的同時，也強調(diào)相應(yīng)工作的標準化、規(guī)范化、程序化。

另一方面，相關(guān)立法應(yīng)在前述《反間諜法》實施細則中確立統(tǒng)一的反間諜控制區(qū)域范圍劃定準則。不論是以“國家安全事項建設(shè)項目”還是以“國家安全技術(shù)”為名義來設(shè)定反間諜控制區(qū)域，皆應(yīng)將“專用間諜器材”納入其中，同時明確規(guī)定“任何個人和組織都不得非法持有、使用間諜活動特殊需要的專用間諜器材”［21］，“國家安全機關(guān)會同有關(guān)部門制定反間諜技術(shù)防范標準，對存在隱患的部門經(jīng)嚴格批準進行反間諜技術(shù)防范檢查和檢測”①參見《反間諜法》全文，http：//npc.people.com.cn/GB/n/2014/09 01/c14576-25580947.html，2015年11月12日訪問。?；诖?，還應(yīng)整合既有的零散化相關(guān)規(guī)范設(shè)定，確立兩類反間諜控制區(qū)域范圍：其一，國家級反間諜控制區(qū)域范圍。將“機場、出入境口岸、車站、郵政樞紐、電信樞紐、海關(guān)、重要國家機關(guān)、重點科研單位、軍事設(shè)施和軍工單位”納入其中，在該區(qū)域范圍內(nèi)執(zhí)行國家安全部以部門規(guī)章形式設(shè)定之全國統(tǒng)一的反間諜控制區(qū)域規(guī)制標準。其二，地方級反間諜控制區(qū)域范圍。將“碼頭、信息網(wǎng)絡(luò)、人防指揮所和境外組織、機構(gòu)、個人及外商投資企業(yè)投資的建設(shè)項目”納入其中，由享有地方立法權(quán)的地方人民政府具體劃定，在該區(qū)域范圍內(nèi)執(zhí)行地方立法設(shè)定之體現(xiàn)各地實際情況的反間諜控制區(qū)域規(guī)制標準。

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［3］趙輝.我國國家安全法律體系初探［J］.江南社會學院學報，2009（2）.

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［6］劉中發(fā)，吳俊.析《國家安全法》對《刑法》的修改補充［J］.甘肅政法學院學報，1994（1）.

［7］［16］［18］［20］趙謙，徐恒.構(gòu)建國家安全機制共同體之思考——以《重慶市實施國家安全法規(guī)定》為例［J］.江南社會學院學報，2013（1）.

［8］賈學勝，鄭泳彬.美國對商業(yè)秘密的刑法保護及其啟示——由《反經(jīng)濟間諜法》的修正引入［J］.知識產(chǎn)權(quán)，2014（5）.

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［19］強昌文，顏毅藝，盧學英，于寧.呼喚中國的法律職業(yè)共同體——“中國法治之路與法律職業(yè)共同體”學術(shù)研討會綜述［J］.法制與社會發(fā)展，2002（5）.

［21］反間諜法（草案）二審稿提請審議［N］.河北青年報，2014-10-28（B2）.

【責任編校：王歡】

The Normative Analysis of the Anti-spy Legislation in Our Country

Zhao Qian，Wang Xiaping
（Southwest University，Chongqing 400716，China）

The overall national security concept expands the legal connotation of our country's national security to generalized category，and then puts forward relevant requirements of nomocracy construction to build national security legal system in generalized category，the core of which is the anti-spy legislation.Our country's anti-spy legislation has formed a set of relatively independent sector act system basically，but authoritative distinction of interrelated functional departments is relatively fuzzy，besides，some specific items of anti-spy are designed flexible but lack integration.We should explicit authoritative distinction of interrelated functional departments to facilitate the maneuverability of relevant legislation，plan comprehensively the interrelated specific items'setting of reconnaissance certificate and anti-spy control area to promote the conformability of relevant legislation.

Anti-spyLegislation；NormsSetting；AuthoritativeDistinction；ReconnaissanceCertificate；Anti-spyControl Area

D922.14

A

1673―2391（2016）05―0018―06

2016-03-07

趙謙（1981—），男，湖北荊州人，西南大學法學院教授，碩士生導師，法學博士，研究方向為憲法學與行政法學；王霞萍（1990—），女，山東威海人，西南大學法學院2014級碩士研究生，研究方向為憲法學與行政法學。