村規(guī)民約與藏區(qū)基層社會(huì)治理研究
——基于青海海南藏族自治州的田野調(diào)查

賈 偉，李臣玲（青海民族大學(xué)民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，青海　西寧　810007）

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村規(guī)民約與藏區(qū)基層社會(huì)治理研究
——基于青海海南藏族自治州的田野調(diào)查

賈 偉，李臣玲
（青海民族大學(xué)民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，青海西寧810007）

藏區(qū)基層社會(huì)治理是中國(guó)社會(huì)治理體系中的重要一環(huán)，關(guān)涉到中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的建設(shè)。具有傳統(tǒng)規(guī)范的村規(guī)民約在藏區(qū)基層社會(huì)治理中有著巨大的作用，通過(guò)對(duì)青海海南藏族自治州的田野調(diào)查點(diǎn)，歸納總結(jié)了村規(guī)民約在藏區(qū)基層社會(huì)治理中的現(xiàn)狀、問(wèn)題和特點(diǎn)，探尋村規(guī)民約在藏區(qū)基層社會(huì)治理中應(yīng)用之可能。

村規(guī)民約；藏區(qū)；基層社會(huì)治理；海南藏族自治州

十八屆三中全會(huì)將社會(huì)治理理論納入國(guó)家治國(guó)方略之中，將“治理”確立為全面深化改革的新的執(zhí)政理念，是中國(guó)特色社會(huì)主義的重大理論創(chuàng)新。中國(guó)藏區(qū)包括西藏、青海、四川、甘肅、云南和新疆等省區(qū)的藏族自治地方，占據(jù)國(guó)土面積巨大，在全國(guó)小康社會(huì)建設(shè)和穩(wěn)定中處于舉足輕重的地位，是實(shí)現(xiàn)西北和西南地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的前提和基礎(chǔ)。青海藏區(qū)廣大，在中國(guó)藏區(qū)中占據(jù)重要位置，不容忽視。在藏區(qū)社會(huì)治理中，藏區(qū)基層社會(huì)治理是重要組成部分。調(diào)查顯示，村規(guī)民約在基層社會(huì)治理中有著巨大的作用，盡管村規(guī)民約無(wú)國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，也不具有法律效力，但它能通過(guò)村民的相互督促和自我管理的有效實(shí)施，來(lái)實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理。本文以青海海南藏族自治州為田野調(diào)查點(diǎn)，圍繞著村規(guī)民約與基層社會(huì)治理進(jìn)行了田野作業(yè)，運(yùn)用實(shí)證研究方法，對(duì)田野資料進(jìn)行了分析研究，探尋村規(guī)民約在基層社會(huì)治理中應(yīng)用之可能。

一、民族基層社會(huì)中村規(guī)民約與基層社會(huì)治理的內(nèi)在邏輯

中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)上提出全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，這是一個(gè)全方位、多角度、多層次的系統(tǒng)工程，囊括了社會(huì)的各個(gè)層面。在構(gòu)建小康社會(huì)的歷史進(jìn)程中，必然會(huì)面臨著許多困難，需要解決諸多社會(huì)問(wèn)題。在此新形勢(shì)下，中國(guó)共產(chǎn)黨因時(shí)而動(dòng)，與時(shí)俱進(jìn)，將社會(huì)治理理論納入國(guó)家治國(guó)方略之中。十八屆三中全會(huì)中提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這是全新的政治理念，將“治理”確立為新時(shí)期中共深化改革的新的執(zhí)政理念，成為新的治國(guó)方略。從歷史發(fā)展軌跡來(lái)看，由統(tǒng)治、管理到治理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)善治，是一次重大的理論突破與超越，也是歷史發(fā)展的趨勢(shì)。治理理論的提出表明中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)社會(huì)政治發(fā)展規(guī)律有了新的認(rèn)識(shí)?，F(xiàn)代治理體系是一個(gè)制度體系，涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)、政黨等多個(gè)領(lǐng)域，在層次上包括了基層、區(qū)域地方、全國(guó)乃至全球治理中的國(guó)家參與等多層級(jí)的制度體系?；鶎由鐣?huì)治理是我國(guó)建立現(xiàn)代治理體系中不可或缺的重要組成部分。

民族地區(qū)的村規(guī)民約是村民群眾自我教育、自我管理、自我約束的行為規(guī)范。村規(guī)民約古已有之，源于鄉(xiāng)土社會(huì)，符合鄉(xiāng)土社會(huì)的生活實(shí)際，柔和性地規(guī)范著人們的行為，合理地調(diào)整著鄉(xiāng)土社會(huì)的生活秩序。

村規(guī)民約對(duì)民族基層社會(huì)治理有著重要的作用。村規(guī)民約具有村民契約的性質(zhì)，在基層社會(huì)治理中發(fā)揮著“民間法”的作用，如果沒有一個(gè)規(guī)矩來(lái)約束，各行其是，基層社會(huì)就會(huì)陷入混亂，陷入無(wú)秩序的混亂中。所以要使得社會(huì)有序健康的發(fā)展，必然要通過(guò)加強(qiáng)和完善的法規(guī)和制度建設(shè)，來(lái)規(guī)范人們的行為。置身于現(xiàn)代化進(jìn)程中的村規(guī)民約已不再僅僅是村民日常生活邏輯的體現(xiàn)，而是更多地融合了國(guó)家意志的因素，是實(shí)現(xiàn)村民自治的重要途徑，成為一種融鄉(xiāng)土性與現(xiàn)代性于一體的重要的社會(huì)整合機(jī)制，并在社會(huì)治理中發(fā)揮著自身特有的作用。

在當(dāng)代中國(guó)，隨著新農(nóng)村建設(shè)以及民族基層社會(huì)治理的實(shí)踐，村規(guī)民約又成為村民自治和基層社會(huì)治理的重要載體，是民族基層民主法治建設(shè)的形式之一，成為國(guó)家為廣大普通村民的公共參與所做的重要制度安排。村規(guī)民約作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制的一種方式，彌補(bǔ)了國(guó)家法對(duì)基層社會(huì)控制的不足，同時(shí)它是實(shí)現(xiàn)村莊治理的途徑和規(guī)制村落政治的有效手段，合理的調(diào)整村落的各種日常關(guān)系，很好地維持著基層社會(huì)的生活秩序。所以，村規(guī)民約是民族基層社會(huì)治理的規(guī)范基礎(chǔ)，是建構(gòu)民族基層社會(huì)多元治理體系的制度保障，是維護(hù)民族基層社會(huì)穩(wěn)定和諧的民間基石，二者內(nèi)在邏輯聯(lián)系緊密，相互維系。

二、青海藏區(qū)村規(guī)民約現(xiàn)狀及其特點(diǎn)

通過(guò)田野調(diào)查的實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)村規(guī)民約在新時(shí)期被賦予新的內(nèi)涵，其結(jié)構(gòu)和內(nèi)容日漸成熟，成績(jī)顯著，同時(shí)也存在諸多有待完善的地方。

（一）村規(guī)民約基本普及，但是文本質(zhì)量良莠不齊，質(zhì)量有待提高

調(diào)查顯示，大多村已制定了村規(guī)民約，但是，相當(dāng)多的村落的村規(guī)民約是在很久以前的制定的，已經(jīng)失去了現(xiàn)實(shí)意義。在程序上，通過(guò)程序?qū)忛喌拇逡?guī)民約并未涵蓋所有村落。有些村規(guī)民約還存在著質(zhì)量不高，雷同嚴(yán)重，沒有地方特色等問(wèn)題。

只有較少的村規(guī)民約做到因地制宜，內(nèi)容具體、針對(duì)性強(qiáng)，暗合了現(xiàn)代治理體系具有的動(dòng)態(tài)權(quán)變的特點(diǎn)?，F(xiàn)代治理體系的構(gòu)建中，反對(duì)的就是一刀切的做法，推崇因地制宜，因此在管理的內(nèi)容和方式上呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)和權(quán)變的特點(diǎn)。調(diào)查顯示，在青海藏區(qū)的一些村規(guī)民約的條文中，多具有很強(qiáng)的針對(duì)性，而且有獎(jiǎng)有罰，可操作性也強(qiáng)。如，《拉乙亥麻村村規(guī)》規(guī)定：不許歧視他人和其他民族，不許破壞民族團(tuán)結(jié)，不許排斥和侮辱其它宗教教派及其宗教儀式，不許做違背國(guó)家法律法規(guī)和黨的民族政策的事。針對(duì)基層社會(huì)中相互攀比、大操大辦現(xiàn)象，許多村規(guī)民約給予了細(xì)致的規(guī)定：佛教節(jié)日、婚宴等宴席每桌只許上五貢品。結(jié)婚彩禮不準(zhǔn)超過(guò)現(xiàn)金1500元；親家禮金不準(zhǔn)超過(guò)現(xiàn)金50元；春節(jié)壓歲紅包不準(zhǔn)超過(guò)現(xiàn)金5元；喬遷新居、嬰兒剃頭儀式、赴宴訪友禮品等不準(zhǔn)超過(guò)現(xiàn)金30元。還有些地方針對(duì)適齡兒童不上學(xué)等現(xiàn)象，規(guī)定父母應(yīng)保障子女接受九年義務(wù)制教育，不得以任何理由讓子女輟學(xué)，違者取消家庭惠民政策，或者罰款牛羊等等。這些規(guī)定針對(duì)性強(qiáng)，往往抓住地方社會(huì)問(wèn)題核心，在規(guī)范村民行為和改變民風(fēng)上起到了不可估量的作用。

（二）一些較偏遠(yuǎn)的民族地區(qū)習(xí)慣法比較盛行，出現(xiàn)了代替村規(guī)民約的情況

調(diào)查顯示，在一些地區(qū)習(xí)慣法比較盛行，村規(guī)民約未得到執(zhí)行，嚴(yán)重干擾了基層社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，更是阻礙了基層社會(huì)治理體系的建成?！傲?xí)慣法是獨(dú)立于國(guó)家制定法之外，依據(jù)某種社會(huì)權(quán)威確立的、具有強(qiáng)制性和習(xí)慣性的行為規(guī)范的總和”。［1］習(xí)慣法是社會(huì)規(guī)范的一種，在本質(zhì)上與法律規(guī)范是一致的，但是它又有自己的特點(diǎn)，即介于法律和道德之間的準(zhǔn)法規(guī)范。習(xí)慣法廣泛存在于世界各地區(qū)。青海是個(gè)多民族地區(qū)，在漫長(zhǎng)的歷史長(zhǎng)河中形成了較為豐富的習(xí)慣法，有些遺留至今，在法律還不健全、不完善的初級(jí)階段，國(guó)家法自身存在缺陷和供給不足，對(duì)民族地區(qū)社會(huì)的調(diào)控還有一定難度，因而，民族習(xí)慣法還會(huì)在一定條件下成為國(guó)家法的替代而發(fā)揮作用，特別是在老、少、邊、窮的民族地區(qū)就更是如此，民族習(xí)慣法發(fā)揮作用是必然的。所以，在較長(zhǎng)的一個(gè)歷史時(shí)期內(nèi)，青海藏區(qū)習(xí)慣法在社會(huì)治理中是起到了積極的作用，但是隨著國(guó)家法制的健全，法律體系日益完備，這些習(xí)慣法仍然游離在國(guó)家法規(guī)和政策之外，卻已經(jīng)不合時(shí)宜了，有的甚至危及到了社會(huì)秩序和穩(wěn)定。如，2014年初，興?？h中鐵鄉(xiāng)的部分村社存在 “賠命價(jià)”、“出兵費(fèi)”、“退兵費(fèi)”等情況。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，發(fā)生命案、故意傷害等刑事案件時(shí)，部分村民、部落存在較為嚴(yán)重的籌措“賠命價(jià)”、“出兵費(fèi)”、“退兵費(fèi)”等違反法律法規(guī)，不按法律法規(guī)辦事的現(xiàn)象，不僅極大的增添了村民的負(fù)擔(dān)，更是危及到法律的權(quán)威，已經(jīng)成為影響到社會(huì)和諧穩(wěn)定的突出問(wèn)題。

（三）村規(guī)民約中處罰權(quán)限的法律問(wèn)題亟待解決

無(wú)規(guī)矩不成方圓，懲罰制度永遠(yuǎn)是社會(huì)治理不可或缺的另一面，歷史上沒有一種單純依靠法律和道德教化形成良好社會(huì)風(fēng)氣和有序的社會(huì)秩序的。調(diào)查顯示，為了保證村規(guī)民約得到遵守，在條約中普遍存在著強(qiáng)制力的規(guī)定，而罰款是最為普遍的強(qiáng)制手段和方法。如，海南藏族自治州興?？h子科灘鎮(zhèn)青根河村的《村規(guī)民約》規(guī)定“嚴(yán)禁出售非法音像制品、易燃易爆物品和過(guò)期物品，違者一律沒收物品，罰款1000元?！岢】档纳罘绞剑粶?zhǔn)打架斗毆、酗酒滋事，禁止黃、毒、賭，參與者罰款200元，……”；拉乙亥麻村《村規(guī)民約》中也規(guī)定了各種情況的處罰，提供賭場(chǎng)和袒護(hù)賭博者罰一頭牛和一只羊，孩子高中不畢業(yè)出家者罰家長(zhǎng)兩頭?！鹊?。處罰措施無(wú)疑可以極大的保障村規(guī)民約的有效實(shí)施。但是，翻檢相關(guān)法律條文，尚未見到法律授予村級(jí)的村規(guī)民約處罰的權(quán)力，這就涉及到了村規(guī)民約中相關(guān)強(qiáng)制力的條文是否違法的問(wèn)題。在依法治國(guó)的背景下，“法治是社會(huì)治理的重要基石，提高社會(huì)治理制度化、規(guī)范化、程序化水平，是需要不斷強(qiáng)化法治保障?！保?］黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾。正如有的學(xué)者所指出：“法治化的社會(huì)治理模式要求執(zhí)法工作嚴(yán)格依法而為，不僅行政執(zhí)法主體應(yīng)是法律預(yù)先授權(quán)的，而且有關(guān)治理行為、執(zhí)法程序都應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行，以法律形式規(guī)范行政決策行為?！保?］所以，以法律形式規(guī)范村級(jí)單位行政決策和執(zhí)行的行為已經(jīng)迫在眉睫了。

（四）村規(guī)民約中政府色彩濃厚，有代替村委會(huì)制定條約之嫌

調(diào)查顯示，在村規(guī)民約制定過(guò)程中，大多得到了政府指導(dǎo)，有的地方政府甚至出現(xiàn)了代替村委會(huì)制定的情況。據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”［4］本法第十條規(guī)定了“村民委員會(huì)及其成員應(yīng)當(dāng)遵守憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，遵守并組織實(shí)施村民自治章程、村規(guī)民約，執(zhí)行村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的決定、決議?！保?］可以說(shuō)制定村規(guī)民約是本村落的職責(zé)所在。所以，在村規(guī)民約形成過(guò)程中，政府行為過(guò)度是具有違法嫌疑，甚至?xí)醮逡?guī)民約的權(quán)威性。

三、發(fā)揮創(chuàng)新性思維完善村規(guī)民約是民族基層社會(huì)治理的關(guān)節(jié)點(diǎn)

在新常態(tài)下，立足民族基層社會(huì)實(shí)際，因地制宜，借鑒科學(xué)理論，運(yùn)用創(chuàng)新性思維，完善村規(guī)民約，方能構(gòu)建一套符合民族基層社會(huì)實(shí)際的治理體系。基于此，我們認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面討論。

（一）廣泛征求意見、民主集中制、科學(xué)程序應(yīng)該成為制定村規(guī)民約，以及建立鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系的三項(xiàng)基本原則?！八街?，可以攻玉”，這些地區(qū)的做法可以給予我們啟發(fā)。河南鄧州市張村鎮(zhèn)朱營(yíng)村村委會(huì)的一些做法可以借鑒。該村委會(huì)墻上有一幅漫畫，漫畫上“農(nóng)村問(wèn)題”被畫成一把鎖，鎖鼻上掛著六把金鑰匙，分別代表“四議兩公開”的每一道步驟。該村支書朱道強(qiáng)說(shuō)，“六把鑰匙開一把鎖”，“四議兩公開”已成為村里議事辦事的鐵章程。所謂“四議”，就是村里重大事項(xiàng)決策，都先由黨支部提議，再交村兩委商議，然后交到黨員大會(huì)上審議，最后由村民大會(huì)或村民代表會(huì)議作決議?！皟晒_”是指決議形成后，公示并征求群眾意見，實(shí)施結(jié)果也要公示。海南藏族自治州貴德縣大史家村通過(guò)廣泛征求意見，在村務(wù)管理方面制定較為完善的《議事規(guī)則》，從會(huì)議形式、議事范圍、程序以及責(zé)任追究等方面保障了民族權(quán)益和義務(wù)，將民主決策以制度的形式明確下來(lái)。并且制定了與朱營(yíng)村相似的“四議兩公開一評(píng)議”的科學(xué)程序，并且有了更進(jìn)一步的發(fā)展，即增加了“一評(píng)議”，就是對(duì)運(yùn)行情況接受考評(píng)。

在現(xiàn)代社會(huì)下，還要?jiǎng)?chuàng)新管理方法和渠道，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。目前，藏區(qū)的鄉(xiāng)村外出務(wù)工人員較多，很多村子里青壯年都不在，參與村里事務(wù)管理的困難較多，但是，可以依托現(xiàn)代科技手段方便村民參與村務(wù)、發(fā)表意見，如，村里引入電話表決、視頻表決、微信表決、電子郵件表決等多種形式，這樣無(wú)論村民是否在家，都能夠通過(guò)各種途徑表達(dá)意見，實(shí)現(xiàn)民主決策。

總之，在實(shí)施民族基層社會(huì)管理事務(wù)中，發(fā)揚(yáng)民主，充分征求各種意見，并通過(guò)制定科學(xué)的程序予以固定，這樣必然會(huì)強(qiáng)壯村規(guī)民約的民意基礎(chǔ)，提高村民對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的認(rèn)可度和執(zhí)行度。

（二）明晰村規(guī)民約法律地位，規(guī)范權(quán)力，召集相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?，認(rèn)真調(diào)研，給予村規(guī)民約明晰的法律地位，細(xì)致規(guī)定權(quán)力、義務(wù)和實(shí)施手段，為基層社會(huì)治理打下法律和制度基礎(chǔ)。法治是治國(guó)之道，同樣也是基層社會(huì)治理依托。在現(xiàn)代性下，社會(huì)結(jié)構(gòu)多元，利益矛盾多樣交織，各種社會(huì)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，影響社會(huì)治理的因素急劇增多，基層社會(huì)面臨的挑戰(zhàn)復(fù)雜而尖銳，現(xiàn)行的一些規(guī)章制度難以調(diào)處，滯后于形勢(shì)的變化，所以，村規(guī)民約的制定需要因時(shí)而變，這就需要法律予以支持和保障，使之出之有名，行之有道。

（三）善于利用民族文化、習(xí)俗和宗教為社會(huì)治理服務(wù)，在與國(guó)家法規(guī)不沖突的前提下，引導(dǎo)本地區(qū)民族民俗，尤其是民族習(xí)慣法與村規(guī)民約相結(jié)合。民族習(xí)慣法的形成源于歷史的積淀，是由各民族在生產(chǎn)和生活中，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐而逐漸形成的，具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，有的甚至可以延續(xù)上千年。事實(shí)上，正如古羅馬法學(xué)家赫爾莫杰尼安所認(rèn)為：“那些由長(zhǎng)期習(xí)慣確認(rèn)了的并且被長(zhǎng)年遵守的東西，同寫成文字的法一樣，被作為公民間的默認(rèn)協(xié)議”。［6］由此可以理解為，習(xí)慣法是一個(gè)民族傳統(tǒng)和文化的組成部分，“主要依靠民眾的普遍認(rèn)可，依靠情感、良好的心理認(rèn)同，價(jià)值利益取向的共同性和社會(huì)輿論來(lái)實(shí)施和維持，與國(guó)家法相比，不具有‘強(qiáng)制性'，體現(xiàn)的是一種‘同意權(quán)力'”。［7］民族習(xí)慣法的存在，代表著一些民族或者區(qū)域地方的法律需求，有其合理的價(jià)值和生存的時(shí)間、空間基礎(chǔ)，在民族地區(qū)，部落成為一個(gè)相對(duì)封閉的特別社會(huì)，國(guó)家法的運(yùn)作空間和存在價(jià)值在這里是很有限的，相反，習(xí)慣法的影響和威力卻大得多。因此，在民族地區(qū)，習(xí)慣法的實(shí)施成本明顯的小于國(guó)家法。海南州拉乙亥麻村利用民俗和習(xí)慣管理村落的做法很有借鑒價(jià)值。乙亥麻村賭博成風(fēng)，影響到了村內(nèi)發(fā)展和穩(wěn)定。2010年農(nóng)歷3 月15日，是佛祖講經(jīng)的日子，這一天在尕海灘草原舉行了隆重的煨桑祈禱儀式，村兩委抓住時(shí)機(jī)，組織全村所有參賭人員當(dāng)著佛祖、當(dāng)著高僧、當(dāng)著廣大信教群眾的面，向佛祖和群眾發(fā)誓不再參加任何賭博活動(dòng)。寺院高僧也要求大家，今后決不允許賭博和發(fā)放高利貸，如果不聽，以村規(guī)民約和教義教規(guī)處罰。村委利用宗教解決村里賭博問(wèn)題的做法起到了巨大的成效，自此以后賭博現(xiàn)象就基本消失了。拉乙亥麻村在村社會(huì)治理過(guò)程中，不僅建章立制，用村規(guī)民約進(jìn)行剛性的制度規(guī)范，更是通過(guò)民俗宗教進(jìn)行柔性約束，起到了事半功倍的效果?？梢姡绾卫煤昧?xí)慣法，使之與現(xiàn)行法律切合無(wú)疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

實(shí)際上，建國(guó)后法律的制定中，并未禁絕習(xí)慣作為法源的作用。如，1949年形成的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，在其第53條的規(guī)定：“我國(guó)各少數(shù)民族均有保持或改革其風(fēng)俗習(xí)慣及宗教信仰的自由?！?982年頒行的《憲法》第4條第4款規(guī)定：“各民族都有使用和發(fā)展自己的語(yǔ)言文字的自由，都有保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由?！保?］現(xiàn)行《民族區(qū)域自治法》第10條規(guī)定，“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)保障本地方各民族都有使用和發(fā)展自己的語(yǔ)言文字的自由，都有保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由?！保?］上述法規(guī)奠定了習(xí)慣法在我國(guó)法律體系中的憲政基礎(chǔ)。而且，在現(xiàn)行法律體系中，相當(dāng)?shù)囊恍┓?、法?guī)涉及到習(xí)慣法方面的內(nèi)容。如，習(xí)慣法作為法源實(shí)際上已被我國(guó)民事立法所確立?！睹穹ㄍ▌t》第151條規(guī)定，“民族自治地方的人民代表大會(huì)可以根據(jù)本法規(guī)定的原則，結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡逄攸c(diǎn)，制定變通的或者補(bǔ)充的單行條例或者規(guī)定”。所以，將習(xí)慣法納入村規(guī)民約是有法理依據(jù)的，而且在實(shí)踐中也具有可操作性。比如，將藏區(qū)賠命價(jià)等傳統(tǒng)習(xí)慣法納入民事賠償之中，并使之成為量刑的考量因素之一。

（四）村規(guī)民約要與創(chuàng)建民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步先進(jìn)區(qū)深度結(jié)合，夯實(shí)基層社會(huì)治理基礎(chǔ)。青海是一個(gè)多民族多文化共存的地區(qū)，有漢、藏、回、蒙、土、撒拉等六個(gè)世居民族，具有多民族聚居、多宗教并存、多文化交融的特點(diǎn)，區(qū)域基礎(chǔ)條件差異很大，尤其是藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，處于反分裂斗爭(zhēng)的一線，這就決定了創(chuàng)建民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步先進(jìn)區(qū)在全局工作中的特殊地位。由于歷史和現(xiàn)實(shí)原因，青海在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中出了一些問(wèn)題，青海省委省政府審時(shí)度勢(shì)，將民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步先進(jìn)區(qū)作為我省未來(lái)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)之一，省委書記駱惠寧曾在2012年4月20日省委中心組理論研討會(huì)上，強(qiáng)調(diào)指出：“建設(shè)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步先進(jìn)區(qū)，是實(shí)現(xiàn)‘兩個(gè)共同'目標(biāo)、確保長(zhǎng)治久安的固本之舉。”［10］這就決定了青海工作的主題必須是推進(jìn)跨越式發(fā)展和長(zhǎng)治久安，促進(jìn)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展，這個(gè)也是民族地區(qū)基層社會(huì)治理有序開展的重要政策基礎(chǔ)。羅惠寧書記在接受人民日?qǐng)?bào)采訪時(shí)再次強(qiáng)調(diào)了民族團(tuán)結(jié)的重要性：青海是多民族聚居地區(qū)，……來(lái)青工作十多年，我深感青海的許多事情都與民族工作密切相關(guān)，必須堅(jiān)持各民族共同團(tuán)結(jié)進(jìn)步，共同繁榮發(fā)展。［11］

可見，建立民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步先進(jìn)區(qū)成為了做好新時(shí)期民族工作的一個(gè)重要舉措和創(chuàng)造性實(shí)踐，而作為最基層細(xì)胞的村級(jí)社會(huì)必將成為民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的落腳點(diǎn)，決定著民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作能否順利推進(jìn)。所以，在創(chuàng)建民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步先進(jìn)區(qū)的設(shè)計(jì)藍(lán)圖中，必須將村規(guī)民約的建設(shè)納入其中，同時(shí)，在村規(guī)民約制定過(guò)程中，將民族團(tuán)結(jié)的精神始終貫穿到底，這么做也是符合國(guó)家村民組織法的要求，據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第九條規(guī)定：“多民族村民居住的村，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)教育和引導(dǎo)各民族村民增進(jìn)團(tuán)結(jié)、互相尊重、互相幫助”。［12］所以，二者相輔相成，相互促進(jìn)，各村必然能形成一股以民族團(tuán)結(jié)為榮、破壞民族團(tuán)結(jié)為恥的良好風(fēng)尚。更由此，由小及大，由點(diǎn)及面，民族地區(qū)上下必然會(huì)形成和睦相處、和衷共濟(jì)、和諧發(fā)展良好局面，平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的新型民族關(guān)系必將得到鞏固和發(fā)展。

（五）在村規(guī)民約制定過(guò)程中，政府作用要明晰，政府以引導(dǎo)為宜，不可包攬一切，更不能越俎代庖，代其行使權(quán)力。政府行為包攬的消極后果嚴(yán)重，影響深遠(yuǎn)，政治成本太高：一是村規(guī)民約的制定和實(shí)施是村民自治的重要組成部分，是民意凝聚的結(jié)果，也是其自治權(quán)利的體現(xiàn)。所以，政府包攬或干涉程度過(guò)甚，必然導(dǎo)致官方色彩濃厚，消弱了村民自治的含義，有違初衷，從法律層面講，更是違背了國(guó)家相關(guān)法規(guī)和政策的規(guī)定，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的第五條中也規(guī)定了鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作應(yīng)給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，而第二條中明確指出村規(guī)民約屬于村民自治范圍。二是易造成誤解，給予敵對(duì)勢(shì)力攻擊的口實(shí)，在對(duì)外宣傳上陷于被動(dòng)。所以，政府應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)，指明方向，規(guī)范程序。

調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，海南藏族自治州興?？h中鐵鄉(xiāng)黨委、政府制定的《中鐵鄉(xiāng)牧民守則》很有典型性。中鐵鄉(xiāng)針對(duì)部分村社發(fā)生命案、故意傷害等刑事案件時(shí)存在的村民、部落籌措“賠命價(jià)”、“出兵費(fèi)”、“退兵費(fèi)”等違反法律法規(guī)的現(xiàn)象，以及不按法律法規(guī)辦事等影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的突出問(wèn)題。多次進(jìn)村入戶、進(jìn)寺院開展調(diào)研、座談?dòng)懻?、廣泛征求村社干部、人大代表、政協(xié)委員、卸任村干部、老黨員、各寺寺主活佛的意見建議，在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)建章立制階段，鄉(xiāng)黨委、政府通過(guò)教育引導(dǎo)村“兩委”班子，由村委會(huì)召開村民大會(huì)，對(duì)以上陋習(xí)采取相應(yīng)措施并形成制度，納入各村《村規(guī)民約》條例當(dāng)中，該方案得到絕大多數(shù)村民的擁護(hù)和支持。2015年，以中共中鐵鄉(xiāng)第十四屆代表大會(huì)2015年年會(huì)暨中鐵鄉(xiāng)十四屆人民代表大會(huì)為契機(jī)，組織村民代表、列席人員、特邀人員（活佛、僧侶）、村“兩委”班子成員及德高望重的村民共計(jì)100余人，在原有《村規(guī)民約》的基礎(chǔ)上，利用4天時(shí)間共同修訂、逐步完善統(tǒng)一了全鄉(xiāng)各族群眾、寺院僧侶共同適用的16條村民守則。中鐵鄉(xiāng)制定的《牧民守則》的行為和過(guò)程，既體現(xiàn)了政府的引導(dǎo)作用，又充分尊重了村級(jí)組織的自治權(quán)利，自然贏得村民的廣泛擁護(hù)。

（六）一個(gè)優(yōu)秀的村官群體是村規(guī)民約實(shí)施的組織保障，村官群體所具有的視野和專業(yè)素養(yǎng)成為基層社會(huì)治理體系建設(shè)的關(guān)鍵，所以，加強(qiáng)村級(jí)干部隊(duì)伍的建設(shè)，以提高干部隊(duì)伍工作能力建設(shè)為重點(diǎn)。重視地方民族精英在鄉(xiāng)村社會(huì)中的巨大作用，將其納入國(guó)家社會(huì)治理體系之中。地方精英理論是西方學(xué)者首先提出的。美國(guó)社會(huì)學(xué)家米爾斯（C.Wright Mills）認(rèn)為，“精英”是指居于社會(huì)統(tǒng)治地位的權(quán)力集團(tuán)，確切地說(shuō)，是指少數(shù)高智能的人們，他們居于社會(huì)上層，擁有較高的個(gè)人素質(zhì)并運(yùn)用大量社會(huì)和政治權(quán)力，以此與大眾相區(qū)分。［13］調(diào)查顯示，在藏區(qū)社會(huì)中地方精英多指的是宗教人士、地方長(zhǎng)老、知識(shí)分子群體、致富能手等。在地方自治過(guò)程中，國(guó)家權(quán)力運(yùn)作與地方精英之間普遍存在著矛盾?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中，國(guó)家推行地方自治的根本目的仍是在于加強(qiáng)其統(tǒng)治，增強(qiáng)其治理效率，而民族精英卻是強(qiáng)化本區(qū)社會(huì)內(nèi)源性的自我控制為目的的，必然極力排斥國(guó)家權(quán)勢(shì)介入，削弱或者擺脫國(guó)家控制力量的傾向，所以，二者之間的較量成為常態(tài)。因此，在村級(jí)干部隊(duì)伍的建設(shè)中，將地方民族精英納入其中，使之成為地方管理體系中的一員，將一舉多得，既能夠最大程度的調(diào)和其與國(guó)家權(quán)力之間的矛盾，又能夠發(fā)揮他們的能力，提高了村級(jí)干部隊(duì)伍的素養(yǎng)，直接增強(qiáng)了村委會(huì)的工作能力，加快現(xiàn)代治理體系建設(shè)。

民族精英是鄉(xiāng)村發(fā)展和治理領(lǐng)頭羊，一個(gè)好的村級(jí)班子，對(duì)于一個(gè)村子在推進(jìn)基層社會(huì)治理、促進(jìn)發(fā)展中至關(guān)重要。拉乙亥麻村的轉(zhuǎn)變最具代表性。前十幾年，拉乙亥麻村賭博成風(fēng)，一天輸?shù)粢欢f(wàn)元的有之，幾天輸?shù)舭儆嘀谎颍脙A家蕩產(chǎn)的有之，有的村民輸?shù)袅税偃f(wàn)之多，甚至有自殺者，隨之而來(lái)的是各種家庭問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題，還有偷盜、酗酒打架、坑害他人的惡習(xí)，善良民風(fēng)渙散，惡俗瘋長(zhǎng)，使得拉乙亥麻村成為遠(yuǎn)近聞名的賭博村、問(wèn)題村，基層社會(huì)處于失控狀態(tài)，社會(huì)管理更是無(wú)從談起，成為了村里穩(wěn)定和發(fā)展的瓶頸，當(dāng)時(shí)，新上任的村書記華寶和村兩委領(lǐng)導(dǎo)班子，針對(duì)村里發(fā)生的種種問(wèn)題除了制定了九十余條村規(guī)外，更是利用民間習(xí)俗治理，使得社會(huì)治理效果最大化。村兩委將戒賭作為治理社會(huì)問(wèn)題，改變民風(fēng)的頭等大事來(lái)抓，采取各種手段予以解決，民風(fēng)為之一變。華寶書記將改善民生作為抓手，做實(shí)體企業(yè)，建立了砂石廠、碎石廠，還創(chuàng)辦了汽修廠，提高了收入和就業(yè)率。每年組織村內(nèi)剩余勞動(dòng)力向外輸出，增加收入。2011～2012年先后組織村內(nèi)100余人赴四川、北京、上海、山東等省市參觀考察和學(xué)習(xí)，達(dá)到了開闊視野、增長(zhǎng)見識(shí)的目的。積極選派黨員干部參加有關(guān)部門組織的培訓(xùn)班，并且多次聘請(qǐng)專家、學(xué)者和黨校老師為黨員授課，村委班子成員的綜合素質(zhì)得到了提升，干部的基本能力得到了加強(qiáng)。經(jīng)過(guò)幾年治理，拉乙亥麻村經(jīng)濟(jì)有了極大發(fā)展，2014年末，該村人均純收入達(dá)到了10743元?，F(xiàn)在的拉乙亥麻村已經(jīng)成為全省創(chuàng)建民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步先進(jìn)村，這個(gè)民族村社的嬗變歷程說(shuō)明了民族基層社會(huì)治理需要民族精英群體具有的廣闊視野和專業(yè)素養(yǎng)。

［1］田成有.習(xí)慣法是法嗎［J］.云南法學(xué)，2000（3）.

［2］潘鷹饒璟.在法治軌道上推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014-06-11（7）.

［3］中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法［EB/OL］.中華人民共和國(guó)中央政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zhengce/2010-10/28/content_2602251.htm.

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［5］高軍.試論習(xí)慣法及其適用［J］.山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2007（5）.

［6］中華人民共和國(guó)憲法［M］.北京：中國(guó)法制出版社，2015：8.

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［9］中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法［EB/OL］.中華人民共和國(guó)中央政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/flfg/2010-10/28/content_ 1732986.htm

［10］王先明.士紳構(gòu)成要素的變異與鄉(xiāng)村權(quán)力——以20世紀(jì)三四十年代的晉西北、晉中為例［J］.近代史研究，2005（2）.

責(zé)任編輯：譚大友

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1004-941（2016）04-0016-05

2016-06-05

國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國(guó)藏區(qū)社會(huì)治理與社會(huì)穩(wěn)定研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15AMZ005）；“中國(guó)藏區(qū)公共產(chǎn)品供給與基層政府執(zhí)政能力研究”的階段性成果（項(xiàng)目編號(hào)：15AMZ005）；青海民族大學(xué)“區(qū)域宗教研究”學(xué)科團(tuán)隊(duì)成果之一。

賈偉（1972-），河南開封人，博士，教授，主要研究方向?yàn)槊褡鍖W(xué)和民族社會(huì)史。