依法治理與鄉(xiāng)土重建
——對鄔陽鄉(xiāng)社會治理創(chuàng)新的經(jīng)驗研究

司馬俊蓮，張 恩（湖北民族學(xué)院法學(xué)院，湖北恩施445000）

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依法治理與鄉(xiāng)土重建
——對鄔陽鄉(xiāng)社會治理創(chuàng)新的經(jīng)驗研究

司馬俊蓮，張 恩
（湖北民族學(xué)院法學(xué)院，湖北恩施445000）

摘要：社會治理創(chuàng)新的基本邏輯和根本目標(biāo)在于通過規(guī)范政府權(quán)力、改進社會治理方式，實現(xiàn)社會利益的暢通表達、有效調(diào)節(jié)和有力保障，從而構(gòu)建充滿活力、和諧有序的國家與社會關(guān)系。本文基于國家與社會的角度，指出法治化是基層社會治理創(chuàng)新的必然選擇和基本手段。在對鄔陽鄉(xiāng)基層法治進行經(jīng)驗總結(jié)和分析的基礎(chǔ)上，進一步提出法治為基層社會治理創(chuàng)新提供觀念基礎(chǔ)、行為范式和動力保障，包括：以法治理念重塑國家社會角色、以法治文化重建政社共識、以法治方式調(diào)處利益關(guān)系，從而重構(gòu)國家社會關(guān)系，有效破解治理困局，實現(xiàn)鄉(xiāng)村和諧秩序的重建與回歸。

關(guān)鍵詞：法治；基層社會；社會治理創(chuàng)新；秩序

一、法治是基層社會治理創(chuàng)新的必然選擇和重要手段

2004年，黨的十六屆四中全會提出推進社會管理創(chuàng)新；2013年，黨的十八屆三中全會提出要推進社會治理創(chuàng)新。二者的相同點在于：1.問題背景的延續(xù)性，都著眼于破解中國改革發(fā)展過程中累積的負面因素和郁積的利益矛盾帶來的秩序危機；2.問題解決方式的若干一致性，都主張以多元主體和多種形式協(xié)調(diào)利益關(guān)系、解決社會矛盾；3.目標(biāo)導(dǎo)向的同質(zhì)性，根本方法都在于重塑國家與社會的關(guān)系，實現(xiàn)社會有序、國家安定。然而，一字之差，差之千里。其根本區(qū)別在于：社會管理是站在國家和政府的視角，是以國家中心主義的單向維度，即在傳統(tǒng)的國家職能分析框架下重構(gòu)國家與社會的關(guān)系；而社會治理是基于多元主體的平等視角，在國家、政府和社會多元多向互動關(guān)系中重構(gòu)國家與社會的關(guān)系。

基于此，任何單純和片面視角看待和推進社會領(lǐng)域的治理都是不可取的。首先，回到提出社會治理創(chuàng)新的具體時代背景和環(huán)境來思考該問題。當(dāng)前，中國進入改革深水區(qū)，全面深化改革的總目標(biāo)確定為“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”。[1]在治理體系上，是國家治理、政府治理、社會治理這三個既相區(qū)別又有聯(lián)系的治理范疇的統(tǒng)一體，并且“在中國政治話語體系和語境下，國家治理、政府治理和社會治理在本質(zhì)上具有一致性，這就是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進行的治國理政”。[2]國家治理強調(diào)堅持根本政治制度的前提下，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的科學(xué)性、民主性、合法性和有效性；政府治理強調(diào)在黨領(lǐng)導(dǎo)下，通過優(yōu)化內(nèi)部管理、科學(xué)宏觀引導(dǎo)市場、管理公共事務(wù)，從而構(gòu)建供給制度、公共服務(wù)、公共利益和公共秩序和安全的有效平臺；社會治理強調(diào)形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與和法治保障”的公共事務(wù)管理格局。[3]因此，社會治理必須在“國家治理、政府治理、社會治理”一體化建設(shè)中去理解，“創(chuàng)新社會治理，提高社會治理水平，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序；要改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制，健全公共安全體系。”[1]

如何在“國家、政府、社會”一體化治理進程中實現(xiàn)社會治理的目標(biāo)呢？在全面深化改革的背景和意義下，十八屆三中全會的《決定》提出了創(chuàng)新社會治理的“四個堅持”的總體思路，即堅持系統(tǒng)治理、堅持依法治理、堅持綜合治理、堅持源頭治理，從而更全面、更系統(tǒng)地闡述了黨委、政府的公共權(quán)力與社會組織、公民權(quán)利的關(guān)系結(jié)構(gòu)。同時，《決定》提出建立法治中國的任務(wù)，“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”，從而更為深刻地回應(yīng)了深化改革過程中同時推進國家、政府、社會一體化建設(shè)的基本路徑——法治。[4]十八屆四中全會的《決定》則將法治進一步明確為實現(xiàn)治理體系與能力現(xiàn)代化的根本要求，發(fā)揮法治在政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等多領(lǐng)域多層次治理中的引領(lǐng)和規(guī)范作用，從而“更好統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為，使我國社會在深刻變革中既生機勃勃又井然有序?！盵5]

由此，當(dāng)前中國頂層設(shè)計中，深水區(qū)的全面改革和現(xiàn)代化之路，法治構(gòu)成治理社會的前提、基礎(chǔ)、保障和基本模式，社會治理創(chuàng)新的基本目標(biāo)和手段就是創(chuàng)建法治社會，用法治理念、法治文化和法治方式回應(yīng)利益訴求、解決利益矛盾、調(diào)節(jié)利益關(guān)系。在社會治理創(chuàng)新實踐進程中，“法治型社會治理模式”被不少地方政府和學(xué)者所接納和推動。[6]在既有的理論探討和地方實踐中，涌現(xiàn)出極為豐富的成果——諸如法律與道德如何結(jié)合、法治思維和觀念培育、依法行政與服務(wù)型政府構(gòu)建、司法體制改革與化解社會矛盾、改進社會治理方式、法治與民主關(guān)系、法治與自治關(guān)系等。十八屆四中全會《決定》指出：“全面推進依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點在基層”，提出了“推進基層治理法治化”的要求。本文基于對鄂西鄔陽鄉(xiāng)社會治理創(chuàng)新中的法治實踐的經(jīng)驗分析，更為直觀、具體的挖掘和展示法治在基層社會治理中的選擇必然性、實施路徑、功能和意義，以回應(yīng)在社會領(lǐng)域，如何以法治為中心有效整合國家、政府、社會一體化關(guān)系，實現(xiàn)社會和諧和安定秩序構(gòu)建。

二、法治鄔陽模式——一個基層社會治理創(chuàng)新的案例

（一）鄔陽鄉(xiāng)基本情況

鄔陽鄉(xiāng)位于湖北省恩施州東南角的鶴峰縣，山區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主，全鄉(xiāng)轄16個村民委員會，148個村民小組，總?cè)丝?4850人，境內(nèi)少數(shù)民族人口約50％，是典型的老、少、邊、窮之地。鄔陽鄉(xiāng)歷來社情復(fù)雜，在改革發(fā)展的過程中，由于文化水平低、觀念相對封閉保守，在土地承包、林權(quán)改革和其他公共工程和事業(yè)發(fā)展中累積了不少矛盾，使得鄔陽鄉(xiāng)一度曾是全縣刑事治安案件的高發(fā)地，民事糾紛的重災(zāi)區(qū)。

2014年以來，鄔陽鄉(xiāng)推進“法治鄔陽、和諧鄔陽、平安鄔陽”創(chuàng)建，大力開展法治鄉(xiāng)村建設(shè)，有效處理信訪積案，及時排查和解決矛盾糾紛百余起，全鄉(xiāng)實現(xiàn)無重大惡性群體性事件、無安全生產(chǎn)責(zé)任事故、無道路交通安全責(zé)任事故的善治良效，為鄉(xiāng)村治理法治化提供了極具啟發(fā)意義的經(jīng)驗素材。

（二）鄔陽鄉(xiāng)法治實踐

1.以法治理念重塑政府角色。在認知層面，法治理念是對法律本質(zhì)及其發(fā)展規(guī)律的整體性把握；在實踐層面，法治理念是對法律精神規(guī)范作用的價值判斷。法治作為上層建筑的法治，是由一定的物質(zhì)生活方式所決定的，受特定社會環(huán)境和具體歷史條件的約束。社會主義法治理念，必須堅持和發(fā)展社會主義的本質(zhì)要求，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一，堅持法治國家、法治政府、法治社會的一體建設(shè)，堅持一切為了人民、一切依靠人民的目標(biāo)導(dǎo)向，建設(shè)良法善治的社會主義法治國家。這一價值目標(biāo)，凸顯了政府在聯(lián)結(jié)國家與社會之間的責(zé)任性，要求政府積極履行社會治理職能，構(gòu)建匹配社會主義法治理念的政府職能、行政方式。一方面，政府要能承載良法善治的大任，必須推進實施政府自身的治理，政府治理的關(guān)鍵在于其“公共權(quán)力”的大小，具體表現(xiàn)為政府職能的調(diào)整；另一方面，政府在履行社會治理的權(quán)力和責(zé)任時，必須以法治理念為指導(dǎo)，堅持依法行政，重視程序規(guī)范，尊重和保障人民權(quán)利、權(quán)益。

自2014年以來，鄔陽鄉(xiāng)確立“法治鄔陽、和諧鄔陽、平安鄔陽”的治理目標(biāo)，以“律師進村、便民服務(wù)”為依托，普遍建立法律顧問制度，有力推動了法治鄉(xiāng)村建設(shè)。律師進村、覆蓋鄉(xiāng)村的法律顧問制度，有利于建設(shè)基層法治秩序體系，推進鄉(xiāng)村依法治理進程。其具體做法是：由鄉(xiāng)政府統(tǒng)以政府購買服務(wù)的形式與某律師事務(wù)所簽約，聘請該律師事務(wù)所多名專業(yè)律師，組建法律顧問團，服務(wù)法治鄉(xiāng)村建設(shè)。法律顧問制度，在鄔陽鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮了重要作用，有力提升了社會治理能力和水平。在合作協(xié)議和實踐過程中，律師顧問團的職責(zé)包括如下內(nèi)容：

一是參與政府決策，促進了依法行政，推動了基層組織決策進一步規(guī)范化和制度化。在鄉(xiāng)黨委、政府作出重大決策、重大行政作為、重大突發(fā)事件處置時，請法律顧問團先拿脈會診，進行風(fēng)險評估，確保符合依法行政的規(guī)范和見實效。

二是提供法律咨詢，促進了信法用法維權(quán)，推動了鄉(xiāng)村社會獲取更加專業(yè)、便捷、有效的法律公共服務(wù)。法律顧問團制作了“便民服務(wù)卡”，規(guī)范了便民服務(wù)的主要內(nèi)容，公布了執(zhí)業(yè)律師的專長及聯(lián)系方式，為群眾提供便捷的法律咨詢服務(wù)。同時，律師顧問團實行“聯(lián)鄉(xiāng)代村責(zé)任制”，確定了全鄉(xiāng)16個村委會的定村律師，與由村民擔(dān)任的村級法律服務(wù)聯(lián)絡(luò)員合作開展村級法律咨詢和顧問工作。

三是參與法治宣傳和培訓(xùn)，促進了普法教育，推動了公務(wù)人員、企業(yè)管理人員、鄉(xiāng)村百姓學(xué)法、守法、懂法、用法。充分發(fā)揮律師在法律方面的專業(yè)特長，以法德培訓(xùn)學(xué)校為平臺，直接參與全鄉(xiāng)各類涉法培訓(xùn)的授課。律師顧問團制定和印發(fā)了《致鄔陽鄉(xiāng)全體居民的一封公開信》，積極號召和倡導(dǎo)全鄉(xiāng)民眾學(xué)法、懂法、用法、守法，做遵紀(jì)守法的合格公民。

四是協(xié)助社會矛盾的調(diào)解處置，促進了社會穩(wěn)定。推動了矛盾糾紛排查與化解機制的建立及其暢通運行。律師顧問團為涉法信訪案件出具意見書，推動信訪積案進入司法程序、實現(xiàn)依法終結(jié)。2014年，全鄉(xiāng)共受理信訪案件43件，辦結(jié)43件。律師顧問團指導(dǎo)和協(xié)助各級人民調(diào)解組的工作，推動人民調(diào)解工作依法、有序開展。

鄔陽鄉(xiāng)推進“律師進村、法律便民”的政策實踐，至少在兩個方面表明基層社會治理踐行社會主義法治理念。一是政府購買和使用社會專業(yè)法律服務(wù)，是政府自覺界定自我角色、重新厘定政府職能邊界的重要體現(xiàn)。改變了過去基層政府什么都管都辦，但不是全部都能搞好的困境，引入社會專業(yè)服務(wù)，把精力收縮、聚集于能辦好、應(yīng)辦好的核心方面，正是構(gòu)建有限政府、服務(wù)型服務(wù)的題中之意。二是依托村民自治健全、協(xié)助法律有效下鄉(xiāng)和排查、調(diào)解矛盾，籍此梳理和疏通基層政府與村莊、公共權(quán)力與自治權(quán)力的關(guān)系，將政府運用權(quán)力調(diào)節(jié)利益矛盾、保障人民權(quán)益同激發(fā)基層社會自治活力、提升基層社會自治能力有效結(jié)合起來。鄔陽鄉(xiāng)依法進行社會治理中體現(xiàn)出來的專業(yè)化、民主化導(dǎo)向，反映了當(dāng)代中國基層法治的理念變遷和理念實踐。

2.以法治文化重建政社共識。法治文化是法治理念在政府、社會中得到切實推崇和有力貫徹的狀態(tài)。法治文化的形成和彰顯建立在兩大基礎(chǔ)之上：一是法律權(quán)威被普遍擁護和真誠信仰，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，政府和民眾都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者[5]；二是認可法律權(quán)威的基礎(chǔ)上法律知識和法律規(guī)則被普遍認知，具體方式是通過普法教育和宣傳工作使全社會學(xué)法、懂法。

過去，鄔陽鄉(xiāng)內(nèi)村民常常因為只言片語不和、點滴農(nóng)資歸屬等小問題就惡語相對、手腳相向①特別說明：本文表述鄔陽鄉(xiāng)相關(guān)數(shù)據(jù)和經(jīng)驗方法取自于調(diào)研材料。；“毛家埡引水工程”本是政府民生佳事，因為無法有效調(diào)節(jié)走水沿途農(nóng)戶利益而導(dǎo)致工程一擱置就是7年無半點推進。[7]民眾要么把矛盾糾紛的解決寄托于暴力，要么就采取上訪，并且常常在上訪過程中帶有極端行為，結(jié)果矛盾不僅還存在，而且是激化和擴大了。民眾信訪不信法、靠暴力不靠法，政府靠堵靠截也不靠法，政府的行政惰性扭曲了政府角色，導(dǎo)致政府在治理過程中的缺位、越位和錯位。政府與社會不能耐心、平靜、細致進行對話、協(xié)商，簡單粗暴的行為方式背后表明政府與社會缺乏治理共識。

鄔陽鄉(xiāng)創(chuàng)建覆蓋全社會的普法教育和宣傳體系，推進鄉(xiāng)村法治意識普遍樹立。其具體做法是：（1）建立鄔陽法德教育培訓(xùn)學(xué)校，承擔(dān)各類普法培訓(xùn)，并以法治思維為核心培訓(xùn)內(nèi)容。2015年，鄔陽鄉(xiāng)制定和出臺《全民素質(zhì)提升工程培訓(xùn)工作方案》，明確普法培訓(xùn)對象全面覆蓋政府機關(guān)公務(wù)員、鄉(xiāng)直單位職工、規(guī)模以上企業(yè)管理人員和每家每戶至少一名“法律明白人”?！胺擅靼兹恕钡暮诵臉?biāo)準(zhǔn)是：“崇尚憲法和法律，有法律意識、大局意識”、“具有依法辦事的法治思維”、“遇事不走極端、冷靜處理”、“能帶動和教育家庭成員學(xué)法、守法，能代表家庭成員參與社會各項活動。（2）發(fā)揮律師顧問團隊作用，參與鄉(xiāng)村社會普法工作。律師顧問團除了提供專業(yè)法律咨詢、指導(dǎo)和服務(wù)以外，還承擔(dān)普法培訓(xùn)的授課工作，并且發(fā)出《致鄔陽鄉(xiāng)全體居民的一封公開信》，從專業(yè)和全面建設(shè)法治社會的大背景的角度，積極號召和倡導(dǎo)全鄉(xiāng)民眾學(xué)法、懂法、用法、守法，不參與非法上訪，遇事冷靜思考，凡事不走極端，爭做遵紀(jì)守法的合格公民。（3）創(chuàng)新普法教育宣傳手法，多種途徑普及法律知識。鄔陽鄉(xiāng)將培訓(xùn)教育與鄉(xiāng)村精神文明創(chuàng)建、文化活動結(jié)合起來，利用“六五”普法、“最美”評選、“十星級文明戶”創(chuàng)建、法治示范村創(chuàng)建等活動，運用律師專門講授法律專業(yè)知識、法律宣傳員采用快板等文藝表演、司法行政機關(guān)現(xiàn)場調(diào)解辦公示范等形式，特別是注重典型案例的公開宣傳、報道，法律權(quán)威不斷得到擴展和認可，使得法治教育處處有、時時新，普法工作真正得到實效。

鄔陽鄉(xiāng)創(chuàng)新普法教育和宣傳工作方法，使得法律知識得以普及、法律精神得以弘揚、法律權(quán)威得以展現(xiàn)，初步形成全社會普遍學(xué)法、懂法、守法、用法的法律文化。政府強化法治思維、依法行政，社會學(xué)法、信法，經(jīng)由法治教育和宣傳有力彌合了政府與社會裂痕，重新達成共識：法律有權(quán)威、法律起作用，政府依法規(guī)范使用公共權(quán)力、社會推崇使用法律解決問題。由此，在基層治理中，政府與社會能夠就共同信仰法律權(quán)威、尊重法律精神和法律規(guī)則，獲得平等、冷靜對話、協(xié)商，甚至是采取合作治理的前提和基礎(chǔ)。

3.以法治方式調(diào)處利益關(guān)系。社會治理創(chuàng)新的重點在于改進社會治理方式，十八屆三中全會確立了包括依法治理在內(nèi)的“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理”治理方法體系，強調(diào)在多元主體的基礎(chǔ)上，運用法治方式化解社會矛盾、調(diào)節(jié)利益關(guān)系、反映利益訴求，解決社會問題。法律方式被作為權(quán)力運行、權(quán)利主張的基本手段，把法律作為矛盾糾紛和利益沖突的優(yōu)先解決方案，遇事找法、解決問題靠法。

鄔陽鄉(xiāng)用法治方式調(diào)節(jié)、處理利益關(guān)系、矛盾糾紛，推進建立健全“法治鄔陽、和諧鄔陽、平安鄔陽”各項制度創(chuàng)新。包括：（1）建立四級法制網(wǎng)絡(luò)，即“鄉(xiāng)有一個法律顧問團，村有一個法律服務(wù)聯(lián)絡(luò)員，組有一名矛盾糾紛義務(wù)調(diào)解員，戶有一名法律明白人”。全鄉(xiāng)層面，以政府購買公共服務(wù)方式與律師事務(wù)所簽約，組建律師顧問團，提供法律咨詢、法律公共服務(wù)、法律援助、法治培訓(xùn)，協(xié)助法治宣傳和人民調(diào)解工作。村級層面，依托原有網(wǎng)格化管理服務(wù)平臺，全鄉(xiāng)16個村級便民服務(wù)網(wǎng)格信息管理員通過法治培訓(xùn)，肩負了村莊法律服務(wù)咨詢業(yè)務(wù)，并與法律進鄉(xiāng)村的所定律師及綜治辦、司法所工作人員建立無縫銜接制度。村民小組層面，設(shè)立覆蓋全鄉(xiāng)148個村民小組的矛盾糾紛義務(wù)調(diào)解員，由各村民小組群眾公開推選公道正派、具備相對較高文化法律素質(zhì)、有威望、善于調(diào)解說服的村民擔(dān)任，擔(dān)負小組內(nèi)普法宣傳、平安與和諧家庭創(chuàng)建、矛盾糾紛調(diào)節(jié)工作。僅在2014年下半年，全鄉(xiāng)直接由義務(wù)調(diào)解員調(diào)解的一般矛盾糾紛就達28起，各村開展普法宣傳300余次，直接參與群眾達6000余人次。（2）支持創(chuàng)新和完善人民調(diào)解制度，提升人民調(diào)解工作法制化水平。貫徹執(zhí)行《人民調(diào)解法》、《湖北省人民調(diào)解規(guī)定》，出臺《矛盾糾紛三級化解實施方案》，建立矛盾糾紛化解“村民調(diào)解小組、村人民調(diào)解委員會、鄉(xiāng)人民調(diào)解委員會”三級負責(zé)制，強化鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作專業(yè)水準(zhǔn)、經(jīng)費籌措、運行機制建設(shè)。在專業(yè)建設(shè)方面，既接受基層人民法院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，又充分發(fā)揮專業(yè)律師顧問團的作用，接受律師顧問團的工作指導(dǎo)，實施人民調(diào)解政策法規(guī)及業(yè)務(wù)知識的年度培訓(xùn)。在經(jīng)費籌措上，實行矛盾糾紛調(diào)解“以獎代補”制，即對各級調(diào)解組織處理后不上訪和不反彈的矛盾糾紛，且形成規(guī)范卷宗的，按難易程度分別給予50元、100元、300元、500元的獎勵，有效調(diào)動了人民調(diào)解員的工作積極性。2014年，共排查矛盾糾紛104起，調(diào)解102起，調(diào)解率達98％，實現(xiàn)了全年無重大惡性群體性事件、無安全生產(chǎn)責(zé)任事故、無道路交通安全責(zé)任事故的治理目標(biāo)。在運行機制上，確立“小的矛盾不出組，一般糾紛不出村，重大事項不出鄉(xiāng)”調(diào)解目標(biāo)和調(diào)解格局。建立分層分級的矛盾糾紛排查、調(diào)解責(zé)任制，組級以口頭調(diào)解為主化解簡單糾紛，向村級反映和移交未能化解的矛盾糾紛；村級化解相對復(fù)雜的一般性矛盾糾紛，出具調(diào)解處理意見；鄉(xiāng)調(diào)解委員會及綜治辦具有村級調(diào)解處理意見且未能化解的矛盾糾紛，特別針對跨村、跨行業(yè)、跨區(qū)域及一些復(fù)雜糾紛。在該鄉(xiāng)進行全縣林權(quán)糾紛化解現(xiàn)場會等類似的透明化、公開化的解調(diào)工作方式?？偨Y(jié)提煉人民調(diào)解工作經(jīng)驗，編印《人民調(diào)解工作手冊》規(guī)范人民調(diào)解工作流程和工作方法。

鄔陽鄉(xiāng)創(chuàng)新基層法治方式，把握了創(chuàng)新社會治理必須著眼于維護最廣大人民根本利益的導(dǎo)向。通過制度創(chuàng)新，發(fā)揮了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)，引導(dǎo)專業(yè)機構(gòu)、村民自治組織等多方面共同參與、合作共治；引導(dǎo)村莊將觀念習(xí)俗、道德民情以文字的形式表達成明確的《村規(guī)民約》，同時在利益沖突和矛盾糾紛的調(diào)解工作中充分發(fā)揮友親道德作用，使德法相輔，發(fā)揮更大合力；依托、擴展、強化鄉(xiāng)村網(wǎng)格化管理平臺，把矛盾化解在源頭，有效解決了造成鄉(xiāng)村失序的違法上訪、暴力上訪或其他極端行為舉措。

三、總結(jié)

鄔陽鄉(xiāng)村法治化治理是基于國家、政府、社會多元一體和多向互動中的社會治理模式，有效重建了基層社會和諧與秩序。首先，鄔陽鄉(xiāng)村治理尊重和順應(yīng)了法治中國這個整體和大局，在社會領(lǐng)域統(tǒng)籌推進“國家治理、政府治理、社會治理”。堅持黨對基層治理工作的領(lǐng)導(dǎo)地位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主導(dǎo)作用，削減精簡政府職能，確保行政行為合法和依法進行，約束和規(guī)范了公共權(quán)力；基層干部率先樹立學(xué)法、用法，樹立法治思維，從憑政策治理轉(zhuǎn)為依法治理，推進基層法治機構(gòu)建設(shè)，建立起重心下移到村、力量下沉到村組的法治工作機制。其次，鄔陽鄉(xiāng)村治理抓住契機大力實施制度創(chuàng)新，以基層政府為紐帶理順了政府與市場、政府與社會的關(guān)系。通過政府有償購買和使用社會專業(yè)法律服務(wù)、支持推動村委村組擴展自治功能、發(fā)掘鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范的積極作用、引導(dǎo)創(chuàng)新人民調(diào)解完善人民自我管理和服務(wù)機制，在理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系的基礎(chǔ)上，激發(fā)了基層社會活力，建立起基層政府與社會之間的良性溝通機制，提高了基層民眾在鄉(xiāng)村治理中的利益相關(guān)性、參與積極性、利益表達渠道暢通性。第三，鄔陽鄉(xiāng)村治理注重培育法治文化，法治成為鄉(xiāng)村治理中政府與社會凝聚共識、開展合作共治的重要基礎(chǔ)。通過建立統(tǒng)一、專業(yè)的教育培訓(xùn)平臺，將理性的法律精神和法律規(guī)則，以豐富多彩的形式推動建立教育培訓(xùn)與宣傳示范相結(jié)合、法治宣傳教育常規(guī)化與鄉(xiāng)村社會道德文明建設(shè)相結(jié)合的普法工作方法，在全社會普遍樹立起“法治的信仰”，建立起適應(yīng)法治為常態(tài)的生活方式——學(xué)法、懂法、守法、用法，形成法律在觀念上被普遍接受、在實踐中被廣泛應(yīng)用的良好氛圍。在這個層面，政府行法行政，依法指導(dǎo)和推動社會治理的制度供給、政策實施，社會利益訴求表達、利益矛盾化解回歸法治軌道，形成政府與社會冷靜而有信心、客觀而有有序的對話、合作基礎(chǔ)，為構(gòu)建和諧、有序的現(xiàn)代鄉(xiāng)村開創(chuàng)了常規(guī)化、制度化的新格局。

現(xiàn)代化變遷進程中鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)變化帶來的一系列秩序危機，尋求解決危機、重建秩序的動力強烈呼喚基層治理法治化。傳統(tǒng)中國，基層社會的秩序被概括成為一種“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”。[11]自古皇權(quán)不下縣，縣是傳統(tǒng)中國的最低一級政府，政權(quán)對鄉(xiāng)村社會的控制較弱，廣大鄉(xiāng)村實質(zhì)處于自治狀態(tài)。[12]傳統(tǒng)社會中，非正式權(quán)力的士紳，作為唯一合法代表當(dāng)?shù)厣缛号c地方官吏共商地方事務(wù)、共同管理地方事務(wù)的地方精英。[13]因此，傳統(tǒng)中國的基層秩序主要靠士紳主導(dǎo)下的自治來保障，在相對穩(wěn)定和封閉的熟人社會中，基層社會的問題、矛盾糾紛一般可以憑借宗法組織運用地方性知識（鄉(xiāng)規(guī)民約）來解決。在近代革命歷程中，戰(zhàn)爭動員迫使基層社會被卷入國家建構(gòu)歷程中，加上中國共產(chǎn)黨對基層民眾力量、地位的全新認識和建設(shè)全新社會的理想，使得新中國成立后，基層社會成為國家權(quán)力主導(dǎo)下被深度整合的領(lǐng)域，形成公共權(quán)力直接治理下的基層社會秩序。然而，改革開放以來力圖通過基層民眾行使民主權(quán)力的自治構(gòu)建基層秩序的做法，隨著市場經(jīng)濟帶來的人口流動和社會開放，基層秩序受到急劇變化的新的社會結(jié)構(gòu)、新的矛盾的挑戰(zhàn)。其中最為明顯的是，僅僅依靠內(nèi)生精英應(yīng)用地方性知識來化解矛盾沖突構(gòu)建秩序幾乎變得不可能。在此情況下，基層社會秩序重建，依靠公共權(quán)力引入普遍性的、整體性的治理理念和規(guī)則體系即法治，變成必然選擇。同時，在市場經(jīng)濟和知識經(jīng)濟體系中的村民又處于弱勢競爭地位，村民缺乏法治理念、法治文化，但又迫切需要法治服務(wù)來維護受損的權(quán)利和失序的利益申訴和表達方式。通過政府構(gòu)建村莊公共法律服務(wù)新機制，專業(yè)律師進村、服務(wù)便民，又把國家治理以更具持續(xù)性的方式帶入基層社會，約束規(guī)范了公共權(quán)力，激發(fā)了自治活力，解決了當(dāng)前農(nóng)村內(nèi)生秩序能力低的困境。

總之，基層治理法治化，是基層社會治理創(chuàng)新的必然選擇的基本方式。在基層治理法治化的框架下，通過引入普遍理性的國家權(quán)力、規(guī)范政府權(quán)力運行、重塑基層社會自治機制，有效改進基層社會治理方式，重建了基層社會秩序，實現(xiàn)了治理體系和治理的現(xiàn)代化更新。

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責(zé)任編輯：胡 曉

中圖分類號：D903

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-941（2016）01-0077-05

收稿日期：2015-11-18

基金項目：武陵山民族文化與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心2015年招標(biāo)課題“武陵山少數(shù)民族地區(qū)社會管理創(chuàng)新研究”的階段性成果之一。

作者簡介：司馬俊蓮（1964-），女，湖北利川市人，博士，教授，主要研究方向為法理學(xué)、法律社會學(xué)。