“社會(huì)治安防控法治化: 問(wèn)題、挑戰(zhàn)及對(duì)策”專題研討會(huì)紀(jì)要( 下篇)

“社會(huì)治安防控法治化: 問(wèn)題、挑戰(zhàn)及對(duì)策”專題研討會(huì)紀(jì)要( 下篇)

專題二、對(duì)策

主持人:張遠(yuǎn)煌

(時(shí)間:2015年10月24日)

張遠(yuǎn)煌:法治化的關(guān)鍵不在于形式上的建章立制，而在于執(zhí)法者具有嚴(yán)格按照制度行事或按規(guī)矩辦事的意識(shí)與能力。任何制度最終都需要人來(lái)落實(shí)，離開(kāi)了具有法治信念和法治意識(shí)的人，再好的制度也是束之高閣。人的法治化不是空洞的，人的法治化要義、精髓在于:法治思維的形成和確立。

皮藝軍:關(guān)于治安防控基本的出路，其中之一，就是怎么樣去增強(qiáng)或者加固社會(huì)資本。所謂的社會(huì)資本其實(shí)就是社會(huì)的誠(chéng)信度，以及社會(huì)志愿者、社團(tuán)的參與社會(huì)管理的程度和參與的自由度，是社會(huì)共同體之所以能夠保持凝聚力的核心力量。

張 荊:中國(guó)社會(huì)治安防控法治化的核心是警察的法治化，或者說(shuō)是公安管理的法治化，因?yàn)楣彩俏覈?guó)社會(huì)治安防控的“一線部隊(duì)”和“主力軍”，公安管理的法治化將會(huì)對(duì)社會(huì)整體治安防控法治化起到重要的推動(dòng)作用。

師 維:我們過(guò)多地強(qiáng)調(diào)的是規(guī)范化，但是忽略了標(biāo)準(zhǔn)化，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是一個(gè)偏于靜態(tài)的概念，而規(guī)范化是一個(gè)偏于動(dòng)態(tài)的概念。只有有標(biāo)準(zhǔn)化，才可能會(huì)有規(guī)范化，有了標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，才有可能會(huì)有法治化。

邱格屏:法律規(guī)范不僅僅是限制警察的權(quán)力，它同時(shí)也在保障警察在正當(dāng)使用權(quán)力的過(guò)程當(dāng)中不被追究責(zé)任。

岳 平:防控的法治化就是要依賴法律。對(duì)警察本身而言，執(zhí)法依法有據(jù)，嚴(yán)格按照法律，每一個(gè)行為都要有法律依據(jù)，這就是對(duì)自己最好的保護(hù)。

張遠(yuǎn)煌(北京師范大學(xué)教授):法治化的關(guān)鍵不在于形式上的建章立制，而在于執(zhí)法者具有嚴(yán)格按照制度行事或按規(guī)矩辦事的意識(shí)與能力。任何制度最終都需要人來(lái)落實(shí)，離開(kāi)了具有法治信念和法治意識(shí)的人，再好的制度也是束之高閣。所以我們有句話叫“徒法不足以自行”。我們國(guó)家現(xiàn)在整體的制度建設(shè)應(yīng)該說(shuō)基本完備，但是在實(shí)施的層面上還落后得比較多。就整個(gè)國(guó)家的法治建設(shè)而言，離開(kāi)了人的法治化，一切法律制度只能有三種結(jié)局:第一，成為權(quán)力階層嘩眾取寵的一種擺設(shè):我們這個(gè)制度都已經(jīng)形成了，多好看啊，多有成就啊!第二，陷入想入非非的不切實(shí)際。法治化有一個(gè)進(jìn)程，具體到我們公安治安防控的法治化，也不能說(shuō)一步到位，只能一步一步地扎實(shí)推進(jìn)，并且要切合實(shí)際。第三，法治對(duì)解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題只是蜻蜓點(diǎn)水:口頭上喊法治，實(shí)際上還有按政策、按人治來(lái)行事。所以離開(kāi)了人的法治化，我們就會(huì)陷入空洞的制度化，法治化就落不到實(shí)處。

還有個(gè)觀點(diǎn)，治安防控工作的法治化關(guān)鍵在于確立法治化的思維，這是我們當(dāng)下必須要解決的一個(gè)重大問(wèn)題?，F(xiàn)在公安系統(tǒng)在輪換組織培訓(xùn)，這里面的關(guān)鍵問(wèn)題是努力提升廣大公安干警法治化的思維。人的法治化不是空洞的，人的法治化要義、精髓在于法治思維的形成和確立。關(guān)于我們國(guó)家現(xiàn)在公職人員整體的法治化水平我這里不想多講，我們搞犯罪學(xué)研究的還是用事實(shí)來(lái)說(shuō)話，看看是個(gè)什么狀況。

這里舉三個(gè)例子，是黨的十八屆四中全會(huì)之后，新華社記者跟蹤采訪報(bào)道到的三組鏡頭，大家可以看看法治化思維的培養(yǎng)，是多么困難!

鏡頭之一:新華社記者跟隨一位地級(jí)市的書記搞調(diào)研，這位書記在車上跟這個(gè)記者大談法治的重要性，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部、執(zhí)法機(jī)關(guān)帶頭守法的重要性，但是車一停，一下來(lái)，到了一個(gè)拆遷的現(xiàn)場(chǎng)，這個(gè)市委書記大手一揮:東邊全部拆掉，西邊全部拆掉!這個(gè)記者在旁邊看著，沒(méi)有感覺(jué)到這個(gè)市委書記的法治思維在什么地方。真可謂“談法治時(shí)滔滔不絕，做決定時(shí)權(quán)力滔滔”，原來(lái)法治只是停留在口頭上!

鏡頭之二:一個(gè)在某省已升任副省長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)，跟隨行的記者講，當(dāng)年當(dāng)市委書記的時(shí)候，一位朋友想讓他干涉一起當(dāng)?shù)胤ㄔ簩徖淼陌缸?，他回答說(shuō):法院獨(dú)立辦案，我無(wú)權(quán)干涉。沒(méi)想他那位老朋友一拍桌子，怒吼到:“你是市委書記，這里都?xì)w你管了，法院你怎么管不了?”這個(gè)副省級(jí)干部說(shuō)，他當(dāng)時(shí)一聽(tīng)后背發(fā)涼:你說(shuō)搞法治，竟然沒(méi)有人相信!

鏡頭之三:記者采訪中碰到一個(gè)在基層政府當(dāng)法律顧問(wèn)的律師，他正在寫辭職報(bào)告。記者問(wèn)他為什么辭職，在政府部門不是很好嗎?他說(shuō)他沒(méi)辦法干這個(gè)，每當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)做決定，碰到法律紅線的時(shí)候就讓他想法變通，想辦法突破，這種煎熬太讓人難受了，干脆不干了。

上述日常性情境，從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明我們國(guó)家整體的法治現(xiàn)狀令人擔(dān)憂。

新中國(guó)成立以來(lái)，根據(jù)我們國(guó)家整個(gè)權(quán)力的體系安排，公安機(jī)關(guān)作為一種強(qiáng)力的行政機(jī)關(guān)，依照上級(jí)指示，依照紅頭文件，依照經(jīng)驗(yàn)辦事，這也是基本的慣例。所以我們?cè)趪?guó)家層面提出要治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，并不是沒(méi)有針對(duì)性的。所以說(shuō)在新時(shí)期，公安工作作為治安工作，其管理活動(dòng)涉及千家萬(wàn)戶的切身利益，涉及社會(huì)的方方面面，能否嚴(yán)格依法履行職責(zé)，不僅關(guān)系到黨群政群關(guān)系，也是檢驗(yàn)國(guó)家行政機(jī)關(guān)是否能夠依法行政的試金石。

但這里面有幾個(gè)誤區(qū)我們?cè)趫?zhí)法過(guò)程中要注意?！胺o(wú)授權(quán)不可為，法無(wú)禁止皆可為”，我發(fā)現(xiàn)在很多場(chǎng)合人們對(duì)這兩句話產(chǎn)生了很大的誤解?！胺o(wú)授權(quán)不可為”，是針對(duì)執(zhí)法者而言的，是說(shuō)如果法律沒(méi)有明確的授權(quán)，執(zhí)法者就不能為，就不能去干;后面這句話則是針對(duì)老百姓而言的?！胺o(wú)禁止皆可為”旨在盡量保護(hù)公民的自由，對(duì)于老百姓，只要法律沒(méi)有明文禁止的事，都可以干。這是兩種不同的要求。所以對(duì)于執(zhí)法者而言，法治思維的核心不在于有權(quán)力可以做什么，這個(gè)不用講，《警察法》，還有其他法律，規(guī)定得很清楚;對(duì)于執(zhí)法者而言，法治思維的核心在于“我不能做什么”。這也是一層含義。第二，“我有權(quán)做什么的時(shí)候，我的程序是否正當(dāng)”，這也是法治思維的核心。所以我們講對(duì)執(zhí)法者而言，法治思維的要害不在于他可以、有權(quán)做什么，而是在于不能做什么，以及在行使職權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守的正當(dāng)程序?；蛘哒f(shuō)，行使權(quán)力的邊界在什么地方，應(yīng)當(dāng)按照什么方式去做他有權(quán)做的事情。只有這兩個(gè)方面的問(wèn)題搞清楚了，才可以說(shuō)具備一種基本的法治意識(shí)。當(dāng)然，法治意識(shí)與文明執(zhí)法緊密相關(guān)，不是說(shuō)只要把警官證一掏出來(lái)，甚至只要穿著一身警服，就權(quán)力滔滔了，就可以不顧及文明執(zhí)法的要求了。

另外，我這里想談一談在新時(shí)期對(duì)公安干警來(lái)說(shuō)，法治化的意義是什么。在我看來(lái)，新時(shí)期我們的公安民警，包括領(lǐng)導(dǎo)干部和普通民警，形成法治化的思維是保障自己職業(yè)安全的一個(gè)護(hù)身符。我們想一想，不講法治化，不講規(guī)范執(zhí)法，這就隱藏著人情執(zhí)法，隱藏著利益交換，這對(duì)我們的公安民警來(lái)說(shuō)，是很大的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。在從上至下都在努力營(yíng)造嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全面守法的大趨勢(shì)下，我們講法治化已經(jīng)不僅是在國(guó)家政府層面喊口號(hào)了，對(duì)此公安民警要有個(gè)思維的轉(zhuǎn)變。我們要想在職業(yè)生涯中走得安全，要保障我們的職業(yè)生涯可持續(xù)地發(fā)展，就必須形成良好的法治思維。這是我們?cè)谛聲r(shí)期生存和發(fā)展的一種策略。如果我們?cè)谛惺箼?quán)力過(guò)程中不能敬畏黨紀(jì)國(guó)法，心中沒(méi)有畏懼，那么職業(yè)生涯的安全性就很成問(wèn)題?？鞓?lè)是人人都追求的，但不同職業(yè)群體對(duì)什么是快樂(lè)有不同回答。對(duì)執(zhí)法者而言，幸?；蚩鞓?lè)是什么?“畏法度者最快樂(lè)?！敝挥芯次贩珊鸵?guī)則，我們的自身安全才有保障，也才能安享多年努力的收獲與成果。

“畏法度者最快樂(lè)”源自一個(gè)典故。朱元璋在一次朝廷宴會(huì)上問(wèn)眾臣，做官什么最快樂(lè)?有的講高官厚祿最快樂(lè);有的講兒孫滿堂最快樂(lè);有的說(shuō)富甲天下最快樂(lè)。朱元璋聽(tīng)后都搖頭。最后，有一個(gè)老丞說(shuō):“畏法度者最快樂(lè)?！敝煸邦l頻點(diǎn)頭，稱他能“慎獨(dú)”，就是在獨(dú)處的時(shí)候，沒(méi)有外在監(jiān)督的時(shí)候，也能夠嚴(yán)守規(guī)則的意識(shí)。執(zhí)法者不畏法，幸福的根基就沒(méi)有了。所以我們講在新時(shí)期社會(huì)治安的法治化，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)，對(duì)我們公安機(jī)關(guān)，是個(gè)重大的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

最后一個(gè)觀點(diǎn)，就是在理解社會(huì)治安防控法治化的問(wèn)題上，要和國(guó)家整個(gè)治理體系和治理能力聯(lián)系起來(lái)。其實(shí)我們講的治理能力的提高，很大程度上都是指法治能力的提高。當(dāng)然治理能力的提高涵蓋的范圍更廣。這里面要處理好治理和管理的關(guān)系。傳統(tǒng)上公安管理的責(zé)任比較重要，管理的特點(diǎn)是上對(duì)下，是強(qiáng)制性的，單向的，目的是要完成某種既定的目標(biāo)和任務(wù);治理是多元主體之間的一種協(xié)商，一種互動(dòng)，而且目的不是為了單純完成某種既定的目標(biāo)和任務(wù)，而是在于達(dá)到“善治”。體現(xiàn)到治安防控工作法治化里面，現(xiàn)在都有個(gè)怎么處理和公眾的關(guān)系問(wèn)題，公眾過(guò)去是處于被動(dòng)狀態(tài)的，被發(fā)動(dòng)、被組織，現(xiàn)在怎么和我們公安機(jī)關(guān)專業(yè)的防控形成一種良好的互動(dòng)格局?關(guān)于這個(gè)問(wèn)題來(lái)自公安戰(zhàn)線的一些同志稍后會(huì)談。我們一定要把這個(gè)關(guān)系搞清楚，要搞清楚治理和管理的區(qū)別。

再一個(gè)，怎么來(lái)劃分公安機(jī)關(guān)的專業(yè)領(lǐng)域和民眾參與的自治領(lǐng)域。很多時(shí)候一講規(guī)范化，一講法治化，就認(rèn)為是要約束我們打擊的力量了?？陀^上講有這個(gè)效果，就是要一定程度上捆綁住我們的手腳，捆綁住那只不規(guī)范的執(zhí)法之手，保障執(zhí)法活動(dòng)不突破法治底線。但另一方面，我們?cè)瓉?lái)那種通過(guò)比較隨意的執(zhí)法所帶來(lái)的打擊效率，應(yīng)注重通過(guò)自治的方式，通過(guò)民眾力量的參與，來(lái)得到更大程度的提升，這塊我們?cè)趺磥?lái)處理?怎么轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理模式?在治安工作怎么貫徹治理的理念?這也是我們面臨的一個(gè)重大問(wèn)題。

再一個(gè)，公安機(jī)關(guān)專業(yè)的治安預(yù)防能力的提升與民眾自治能力的培育怎么來(lái)實(shí)現(xiàn)?民眾不只是被發(fā)動(dòng)、被組織的對(duì)象，在涉及自身安全利益的問(wèn)題上，他們應(yīng)當(dāng)是積極的，是有著自己利益訴求的表達(dá)主體。這方面很多省市都有一些寶貴的經(jīng)驗(yàn)，以北京為例，有“朝陽(yáng)群眾”，“西城大媽”，“海淀網(wǎng)友”，豐臺(tái)的“勸導(dǎo)隊(duì)”，全國(guó)各地都有一些好的經(jīng)驗(yàn)，但現(xiàn)在怎么來(lái)專業(yè)化、規(guī)范化，也是治安防控的一個(gè)重大問(wèn)題。

為此，會(huì)議前跟英范教授商量了這么一個(gè)題目，我們也是想更多地聽(tīng)聽(tīng)來(lái)自公安戰(zhàn)線的同志在這方面的一些具體想法。講法治化，這個(gè)趨勢(shì)是個(gè)大的趨勢(shì)，在觀念層面要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，這是前提。但是，具體的操作層面可能有些經(jīng)驗(yàn)還需要提升和總結(jié)。我們作為一個(gè)論壇，希望大家一塊對(duì)這方面有探索，做出一些我們的努力，能夠?qū)?shí)際工作有所幫助，能夠接地氣。如果僅僅停留在抽象層面，我們這個(gè)論壇的實(shí)踐價(jià)值就會(huì)打折扣。

我這里算是拋磚引玉，因?yàn)橹v到這個(gè)題目我就想到這些比較基本的問(wèn)題。謝謝大家!

邱格屏(華東政法大學(xué)教授):對(duì)于警察違法的研究，有幾個(gè)研究警察學(xué)的學(xué)者值得我們關(guān)注，一個(gè)是吉羅米·斯考尼克(Jerome H．Skolnick)，他認(rèn)為法律僅僅被警察視為教育手段或維持秩序的手段，其本身并非目的，也就是說(shuō)他認(rèn)為法律的制定不是為了讓警察遵守。第二個(gè)是埃貢·比特納(Egon Bittner)，他認(rèn)為警察的工作就是犯罪控制和維持秩序，是否存在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不公平則不是他們關(guān)注的內(nèi)容。第三個(gè)是邁克爾·班頓(Michael Banton)，他認(rèn)為警察在潛意識(shí)中就會(huì)認(rèn)為自己需要仰仗其他的，也就是非法律的社會(huì)控制機(jī)制，更加愿意據(jù)此擔(dān)負(fù)起秩序維護(hù)者的角色。因此，從理論上來(lái)說(shuō)，世界上任何一個(gè)地方的警察都比其他群體更容易違法?？墒遣皇且?yàn)橛辛死碚摳鶕?jù)，或者說(shuō)是有了現(xiàn)實(shí)存在的這些問(wèn)題，我們作為警察就不需要思考、不需要給自己戴上一個(gè)緊箍咒了呢?或者我們?cè)趫?zhí)法過(guò)程中就不需要思考法治化的問(wèn)題了呢?我認(rèn)為完全不是這樣。大家想一想，社會(huì)治安防控法治化會(huì)對(duì)誰(shuí)有利?

我覺(jué)得社會(huì)治安防控法治化首先對(duì)維護(hù)政權(quán)是有利的?？赡苣銈兌加X(jué)得邱老師就是學(xué)者，關(guān)在書齋里，不知道我們現(xiàn)實(shí)的情況，所以觀點(diǎn)是不對(duì)的。也可能你們會(huì)覺(jué)得因?yàn)榉梢?guī)范太多，對(duì)你們的限制太多，現(xiàn)在壞人都沒(méi)法治了。我覺(jué)得這個(gè)沒(méi)有關(guān)系，在任何時(shí)候壞人都不可能完全得到懲治，總有漏網(wǎng)之魚。我認(rèn)為現(xiàn)在我們應(yīng)該要抱著“寧可放過(guò)一千，不可冤枉一個(gè)”的原則。為什么這么說(shuō)呢?佘祥林這類案子，你們認(rèn)為在過(guò)去這幾十年當(dāng)中發(fā)生了多少起?我們河南有一個(gè)叫趙作海的，你們覺(jué)得這樣的案子我們一共發(fā)生了多少起?它的比例是多少?趙作海、佘祥林這樣的案例其實(shí)沒(méi)幾個(gè)，可是它對(duì)這個(gè)社會(huì)造成的傷害，它對(duì)政權(quán)造成的傷害究竟有多大，大家可以想一下。美國(guó)就是“寧可放過(guò)一千，不可冤枉一個(gè)”的理念。雖然它的警察體制跟我們不一樣，我們不能完全參照它，但是至少它的政府公信力是在的。

我們政府的公信力為什么會(huì)下降?其實(shí)就這么幾個(gè)案子，就完全破壞了我們公安機(jī)關(guān)、我們政府的形象。為什么要搞和諧社會(huì)?和諧社會(huì)其實(shí)就是想讓老百姓認(rèn)同政府。因?yàn)樵谇懊娑昀锩?，層次比較高的人對(duì)于政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域取得的成就還是很認(rèn)同的，可是老百姓的生活沒(méi)有得到足夠改善，老百姓的認(rèn)同度就上不去。這個(gè)時(shí)候政府提出“和諧社會(huì)”這個(gè)目標(biāo)，就是想得到老百姓的認(rèn)同。可是我們執(zhí)法者把和諧社會(huì)當(dāng)成了手段，要把一切不和諧的東西全部斬草除根，希望它們?nèi)肯?，其?shí)是不可能的。

第二點(diǎn)，我認(rèn)為追求法治化對(duì)警察本身是有利的。我估計(jì)好多警察都會(huì)說(shuō):邱老師說(shuō)錯(cuò)了，警察現(xiàn)在大街上被人追著打都不敢還手，這是對(duì)警察有利嗎?但是我覺(jué)得警察被人追著打都不敢還手，不是因?yàn)榉ㄖ位瘜?duì)警察產(chǎn)生了限制，而是因?yàn)榫焓种型耆珱](méi)有法律可以依據(jù)。一旦法治化形成，警察就有法律依據(jù)，當(dāng)有人攻擊警察的時(shí)候，哪怕他是個(gè)好人，如果他對(duì)警察的人身造成危險(xiǎn)，警察也可以一槍把他斃了，不會(huì)承擔(dān)任何法律責(zé)任。可是今天不管他多么殘暴地攻擊警察，警察卻無(wú)法還擊，因?yàn)榫鞗](méi)有法律武器可以用。所以法律規(guī)范不僅僅是限制警察的權(quán)力，它同時(shí)也在保障警察在正當(dāng)使用權(quán)力的過(guò)程當(dāng)中不被追究責(zé)任。為什么去年美國(guó)弗格森那個(gè)案子中黑人小孩被打死了沒(méi)有任何人要承擔(dān)責(zé)任?因?yàn)樗姆梢?guī)定他可以這樣執(zhí)法。可是我們國(guó)家好幾個(gè)相似案子，我們的媒體，我們的網(wǎng)民都認(rèn)為警察應(yīng)該承擔(dān)刑事責(zé)任，為什么呢?因?yàn)槲覀兊姆蓻](méi)有保護(hù)警察，警察自己也不知道怎么辦。

荊長(zhǎng)嶺(廣東警官學(xué)院教授):這個(gè)有，有一個(gè)《中華人民共和國(guó)人民警察使用武器和警械條例》，2010年2月10日公安部還專門頒布了《公安機(jī)關(guān)人民警察制止違法行為現(xiàn)場(chǎng)操作規(guī)范》，那里面也有警察如何合法使用武力，包括武器?，F(xiàn)在問(wèn)題是我們現(xiàn)在的體制機(jī)制，還有警察的訓(xùn)練、警察的素質(zhì)，達(dá)不到這個(gè)水平。再一個(gè)，所有的關(guān)于警察武力的規(guī)定都是允許你可以用，不是必須用。其實(shí)世界各國(guó)都允許警察開(kāi)槍打人，但是各國(guó)都在想辦法避免打人，搞什么胡椒噴霧劑、警棍這些軟式武力，就是說(shuō)不到不得已的時(shí)候不要去用槍。所以現(xiàn)在說(shuō)警察保護(hù)權(quán)利，首先是自己怎么來(lái)保護(hù)。要了解法律是怎么規(guī)定自己的權(quán)利的，要認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)。再一個(gè)，警察有什么能力來(lái)保護(hù)自己，這個(gè)現(xiàn)在是最缺乏的。所以我們公安部門的有些同志講，要制定一個(gè)《襲警法》，再制定個(gè)《警察權(quán)益保護(hù)法》，我認(rèn)為沒(méi)有太大用。

邱格屏:那就是我們的警察自己也不懂法，我們警察都不知道自己用哪條法律來(lái)保護(hù)自己，因?yàn)樗乃刭|(zhì)還沒(méi)有達(dá)到這個(gè)要求，這正好是我們法治化所要求的第一步。

荊長(zhǎng)嶺:其實(shí)這個(gè)法治化對(duì)誰(shuí)都有好處，對(duì)國(guó)家、對(duì)社會(huì)、對(duì)警察、對(duì)老百姓都有好處，實(shí)際上防控的總體理念是預(yù)防案件，越少越好。如果沒(méi)有預(yù)防得住，就趕快處置，沒(méi)有處置得了就趕快去破案。少發(fā)案件，這當(dāng)然對(duì)群眾有好處，問(wèn)題是有些預(yù)防措施要寫到法條上是很難寫的。

岳 平(上海政法學(xué)院教授):防控的法治化就是要依賴法律。對(duì)警察本身而言，執(zhí)法依法有據(jù)，嚴(yán)格按照法律，每一個(gè)行為都要有法律依據(jù)，這就是對(duì)自己最好的保護(hù)。實(shí)際上警察在執(zhí)法中遭受困境還主要是因?yàn)樵诔绦蛏铣霈F(xiàn)的瑕疵。法律第一，這對(duì)警察是一個(gè)很重要的理念。因?yàn)槲矣袑W(xué)生在做警察，他們說(shuō)現(xiàn)在交警給刑警貼罰單，刑警執(zhí)行緊急任務(wù)的時(shí)候車不是隨便往旁邊一停嗎?交警現(xiàn)在不管是不是警車，直接貼罰單，這個(gè)罰單領(lǐng)下來(lái)以后就要執(zhí)行任務(wù)的警察自己掏錢。所以法律程序優(yōu)先，執(zhí)行任務(wù)可以，但要先找好停車場(chǎng)，不能隨便停車，這當(dāng)然可能降低了他們的效率，但卻避免了社會(huì)上對(duì)他們的詬病。但要強(qiáng)調(diào)的是，法律程序上，在整個(gè)的立法上，就是說(shuō)防控當(dāng)中警察是要嚴(yán)格執(zhí)行，法律為先，效率第二，你可以說(shuō)我速度慢，但快慢仍然要依據(jù)法律，而且不僅僅是一個(gè)空的口號(hào)。我認(rèn)為應(yīng)該是這樣。

同時(shí)，涉及社會(huì)防控治安，國(guó)務(wù)院的意見(jiàn)里面提出的建設(shè)五大網(wǎng)，五個(gè)網(wǎng)絡(luò)，五個(gè)網(wǎng)絡(luò)里面只有一個(gè)網(wǎng)絡(luò)跟警察沒(méi)直接關(guān)系，即單位內(nèi)部的網(wǎng)絡(luò)，它不是直接的關(guān)系，其他都是直接關(guān)系，所以社會(huì)防控體系實(shí)際上一下就壓到了警察部門身上去了，所以警方在這個(gè)時(shí)候要特別注重越界的紅線。在治安防控體系當(dāng)中，不能事未成身先死。所以要定好自己的位置:我是治安型，我不是服務(wù)型，這個(gè)位置一定要定好。在這五大網(wǎng)當(dāng)中應(yīng)該采取什么樣的策略和手段，這個(gè)實(shí)際上也是要求警方要符合法制。還有，我建議警方，不管大小公安局，一定要有發(fā)言人的制度，要及時(shí)地去反饋，對(duì)任何引起公眾注意的事件一定要發(fā)言，一定要有自己的話語(yǔ)權(quán)。警察隊(duì)伍里面確實(shí)有害群之馬，但是我們目前唯一能夠依靠的還是警察的社會(huì)治理能力。在整個(gè)的事件當(dāng)中，不管是大小事件，發(fā)言人制度對(duì)維護(hù)警察的執(zhí)法權(quán)威，還有維護(hù)執(zhí)法的透明性、公正性，都是非常重要的。我相信它會(huì)以正視聽(tīng)，任何東西拿到陽(yáng)光下都是要經(jīng)過(guò)檢驗(yàn)的。

這是我個(gè)人對(duì)這個(gè)問(wèn)題的看法。

皮藝軍(中國(guó)政法大學(xué)教授):我談一下關(guān)于治安防控基本的出路，其中之一，就是怎么樣去增強(qiáng)或者加固社會(huì)資本。所謂的社會(huì)資本其實(shí)就是社會(huì)的誠(chéng)信度，以及社會(huì)志愿者、社團(tuán)的參與社會(huì)管理的程度和參與的自由度，是社會(huì)共同體之所以能夠保持凝聚力的核心力量?？匆粋€(gè)社會(huì)是混亂泡菜，還是有序整合，社會(huì)資本的狀態(tài)就是最重要的指標(biāo)。

在社會(huì)控制中，民眾參與被當(dāng)做一個(gè)達(dá)到有效性最大化的因素。而警察自己唱獨(dú)角戲是很難受的。民眾如果只會(huì)坐在那里等政府“服務(wù)”，恰恰說(shuō)明這樣的民眾沒(méi)有獲得參與社會(huì)管理的機(jī)會(huì)，與其說(shuō)他們?cè)诘戎姆?wù)，不如說(shuō)他們等著政府對(duì)他們的管理。社會(huì)治安中的綜合治理搞了多少年也逃不出政府各部門推諉扯皮的怪現(xiàn)狀，因?yàn)檎焉鐣?huì)治安完全看做是自己的事，自己提供什么服務(wù)，百姓接受的“服務(wù)”就是什么樣子。百姓著急也是干著急，使不上勁。

社會(huì)資本是民眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)，是綜合治理中最為重要卻長(zhǎng)期受到忽視的一個(gè)環(huán)節(jié)。政府居高臨下的管理態(tài)勢(shì)是由權(quán)力本位決定的，如果每個(gè)居民或是村民把自己的社區(qū)和村落看做是自己的家，他們?yōu)槭裁匆ピ闾Ｋ?!政府沒(méi)有必要擔(dān)心民眾會(huì)自毀家園。正是因?yàn)檎L(zhǎng)期包辦代替，才造成了民眾“躲進(jìn)小樓成一統(tǒng)，管他春夏與秋冬”，把本來(lái)自己可以干的事都甩給了政府，連“各人自掃門前雪”的精神都沒(méi)有了。政府與民眾之間這種格局的變化，是一種很可怕的趨向，是中國(guó)人的國(guó)民性墮落變質(zhì)的一個(gè)重要表征。遺憾的是，這種局面至今沒(méi)有得到根本的扭轉(zhuǎn)。

社會(huì)資本的利用，可以表現(xiàn)在社會(huì)生活的各個(gè)層面。大學(xué)生志愿者通常是所有志愿者當(dāng)中最有活力也最具理性的一個(gè)群體。社區(qū)的管理所要求的當(dāng)然是社區(qū)成員或是村民的自愿參與。社會(huì)資本的利用，其實(shí)是一個(gè)社會(huì)里社會(huì)成員能動(dòng)性的大發(fā)掘，是國(guó)民自主精神的大動(dòng)員?！吧鐓^(qū)是我家，社區(qū)靠大家”這種口號(hào)必須要以民眾的自治為前提。現(xiàn)在流行制定社區(qū)居民自治章程，這里所說(shuō)的自治依然是在政府的派出機(jī)構(gòu)社區(qū)街道主持下的自治，這種社會(huì)資本就是社會(huì)的民意，社會(huì)要求參與的那種積極性，社會(huì)對(duì)于我們國(guó)家事務(wù)的那種關(guān)心關(guān)懷，這種參與就是公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。知情是看和聽(tīng)，參與就是行動(dòng)，而且是一種直接的行動(dòng)。要求參與就是在要求一種所謂的體制的透明，體制不透明公眾沒(méi)有辦法參與，體制透明就是看得見(jiàn)摸得著，也能夠走得進(jìn)去。所謂的透明就是公眾對(duì)于公共事務(wù)的一種介入。

上面說(shuō)到要給公眾一個(gè)公共活動(dòng)的平臺(tái)。我去上海搞調(diào)研的時(shí)候，了解到一個(gè)基督教徒，他把自己的別墅拿出來(lái)給那些吸毒者戒毒用，吸引他們來(lái)戒毒，每天陪他們參加各種文化體育活動(dòng)，費(fèi)盡千難萬(wàn)苦，當(dāng)?shù)卣o他多少支持呢?為此他感到非常沮喪。不論從哪個(gè)角度講，他干了一件天大的好事，結(jié)果體制面對(duì)他顯得冷若冰霜，沒(méi)有多少人真正去關(guān)心他。

這個(gè)時(shí)候我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，真正所謂關(guān)愛(ài)公益活動(dòng)的人是非常小眾的一群人，比如關(guān)心少年司法、家庭暴力、社區(qū)矯正、社區(qū)戒毒、普及法律等這樣的活動(dòng)。當(dāng)我們從這個(gè)小眾的圈子里走到外面去的時(shí)候，就會(huì)發(fā)現(xiàn)并沒(méi)有多少人在意這些活動(dòng)。學(xué)者、志愿者在那里討論得熱火朝天，一出去以后沒(méi)有多少人關(guān)心這個(gè)事。

為什么普遍存在著對(duì)公共事務(wù)和公德冷漠的現(xiàn)象?這里面又有一個(gè)私德問(wèn)題。中國(guó)人信奉的思維模式可以稱為私我主義，也就是說(shuō)，對(duì)自己有利的事情、對(duì)自己的小圈子里的人有利的事自己才去關(guān)注，事不關(guān)己，高高掛起。在利益面前抱團(tuán)取暖。這種私我主義放到干壞事上，就變成熟人式的犯罪。比如說(shuō)貪污犯罪里面的窩案，單打獨(dú)斗其實(shí)是很保險(xiǎn)的，為什么窩案?就是要貪就一起貪，責(zé)任擴(kuò)散，法不責(zé)眾。誰(shuí)不想貪就被開(kāi)除出局，不論是行賄者還是受賄者，都是一條線上的螞蚱，于是就變成了一個(gè)個(gè)窩案。

最近開(kāi)始對(duì)傳銷感興趣，為什么傳銷在美國(guó)最初發(fā)起，但卻做不起來(lái)，移植到了中國(guó)便搞得如火如荼，全國(guó)蔓延，最大的傳銷案有上百萬(wàn)人介入?這些人之所以能夠抱在一起，就是所謂熟人社會(huì)里面的互利行為，一個(gè)人拉一家族進(jìn)去，這個(gè)家族又繼續(xù)擴(kuò)散，這種介入有文化的基礎(chǔ)。同時(shí)，傳銷也是一種殺熟行為。本來(lái)是親屬之間的互利，但是發(fā)現(xiàn)自己被套住，這些親屬就昧著良心把各自的朋友騙進(jìn)來(lái)當(dāng)自己的下線。

在這種私德文化基礎(chǔ)下，警察如何開(kāi)展社會(huì)治理?其中一個(gè)大背景就是中國(guó)從熟人社會(huì)進(jìn)入到陌生人社會(huì)里國(guó)民心態(tài)的巨大變化。這種變化表現(xiàn)為對(duì)社會(huì)急劇變遷的不適應(yīng)，表現(xiàn)為在陌生人社會(huì)里的不適應(yīng)。比如，通過(guò)拉熟人關(guān)系破壞規(guī)則就是一種新形勢(shì)下的不適應(yīng)，因?yàn)榇蠹叶贾乐袊?guó)開(kāi)始法制化了，再搞這套潛規(guī)則已經(jīng)沒(méi)有多大市場(chǎng)了。在國(guó)外有這么一個(gè)傳統(tǒng)，新鄰居初到的時(shí)候去拜訪新鄰居，給人家送個(gè)蛋糕什么的，就是認(rèn)識(shí)對(duì)方，最后在治安中間就形成鄰里守望這種行為。送蛋糕就是主動(dòng)認(rèn)識(shí)一個(gè)陌生人，是有利可圖才送的，誰(shuí)沒(méi)事去送蛋糕?送肯定是期待著回報(bào)，他們送蛋糕就是要求我們都是朋友，都是鄰居，于是鄰里守望才有可能在美國(guó)實(shí)現(xiàn)。

前些年，在福建等地發(fā)生了一系列在校園里的殺童案。這種案件在國(guó)內(nèi)震動(dòng)極大。公安部黃明副部長(zhǎng)請(qǐng)我和張荊等專家到部里座談。我們談的意見(jiàn)就是動(dòng)員社會(huì)力量參與校園安全的維護(hù)。對(duì)警察不談警力而是談社會(huì)力量參與，總顯得不對(duì)題。這些事件之后的處理辦法就是“一校一警”，或者是加派保安。美國(guó)人對(duì)校園暴力的做法，除了強(qiáng)化警務(wù)，就是由學(xué)生家長(zhǎng)在上學(xué)放學(xué)時(shí)，自發(fā)組織起來(lái)在校門外面巡邏。我們不要?jiǎng)硬粍?dòng)就想著體制，為什么不能學(xué)美國(guó)那些家長(zhǎng)，自己組織起來(lái)保護(hù)自己的孩子呢?社會(huì)成員參與社會(huì)管理程度低，這到底是因?yàn)橹袊?guó)人的傳統(tǒng)私德，明哲保身，“無(wú)利不起早”，公德意識(shí)淡漠呢?還是因?yàn)闆](méi)有設(shè)計(jì)過(guò)這種社會(huì)管理機(jī)制，政府不愿意給民眾參與提供更大的平臺(tái)，不愿意把管理社會(huì)的部分權(quán)力交還給民眾?社會(huì)資本的薄弱，歸根結(jié)底是因?yàn)檎畽?quán)力本位的強(qiáng)化，民眾權(quán)利本位的衰落。這個(gè)關(guān)系不扭轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)，政府和警察在治安中唱獨(dú)角戲的狀態(tài)就會(huì)持續(xù)下去。

任士英(中國(guó)人民公安大學(xué)教授):剛才說(shuō)到襲警罪的問(wèn)題，這說(shuō)起來(lái)話長(zhǎng)了，2004年我在公安部，當(dāng)時(shí)的公安部常務(wù)副部長(zhǎng)田期玉同志，向全國(guó)人大專門解釋說(shuō)明為什么要提議搞個(gè)襲警罪。這些年關(guān)于這件事的認(rèn)識(shí)有了進(jìn)展，《刑法修正案(九)》已經(jīng)有了進(jìn)步，同時(shí)，包括人大代表在內(nèi)的各界人士都提出了設(shè)立襲警罪的建議。當(dāng)然，警察群體的呼聲更加強(qiáng)烈。我覺(jué)得從保障警察執(zhí)法權(quán)益和執(zhí)法權(quán)威來(lái)說(shuō)，從保障民警執(zhí)法過(guò)程中的人身安全來(lái)說(shuō)，設(shè)立襲警罪的積極意義是不言自明的。但是，襲警罪入刑這件事很難樂(lè)觀。另外，此事在操作過(guò)程中一定要慎之又慎。因?yàn)樯鐣?huì)對(duì)設(shè)立襲警罪存在很多顧慮，特別是顧慮警察在執(zhí)法過(guò)程當(dāng)中，會(huì)借用這樣一種權(quán)力的賦予為非作歹。因?yàn)榱⒎ū旧砭褪且粋€(gè)博弈，現(xiàn)在社會(huì)上對(duì)這種顧慮無(wú)法打消，就很難讓這個(gè)罪名入刑，這一點(diǎn)是可以明確的。包括以前已經(jīng)設(shè)立的《未成年人保護(hù)法》，包括正在設(shè)立過(guò)程中的《反家庭暴力法》，內(nèi)容不是卸了胳膊就是卸了腿，最后拿出來(lái)的東西跟原來(lái)的立法設(shè)計(jì)差異很大，這個(gè)現(xiàn)象大家也理解，這就是中國(guó)的一個(gè)基本國(guó)情。但對(duì)于我們來(lái)說(shuō)，重要的是如何在社會(huì)治安防控當(dāng)中按照法治化要求，來(lái)把它做到一定的點(diǎn)位上，就是如何能夠創(chuàng)新工作機(jī)制，在動(dòng)態(tài)防控中把提升維護(hù)公共安全的能力和打造新常態(tài)下的社會(huì)治安防控體制結(jié)合起來(lái)，完善對(duì)社會(huì)治安防控的制度效能，明確主體責(zé)任。從政法機(jī)關(guān)方面就是要提升自身能力和素質(zhì)，另外很重要的一點(diǎn)就是要提升社會(huì)對(duì)警察執(zhí)法能力素質(zhì)的認(rèn)知和理解。剛才岳平教授說(shuō)的發(fā)言人制度確實(shí)很必要，其實(shí)，我們公安機(jī)關(guān)也在努力，公安機(jī)關(guān)要讓社會(huì)對(duì)你要做什么、對(duì)你能做到什么有明確的認(rèn)知，應(yīng)該有交流，應(yīng)該知道警察與社會(huì)公眾之間還是可以溝通的。

張 荊(北京工業(yè)大學(xué)教授):社會(huì)治安防控法治化的范圍很廣，今天著重想從警察治安管理法治化的角度談一些自己的研究與思考。根據(jù)翟主編的議題我先在網(wǎng)上查找了一下，關(guān)于“社會(huì)治安防控機(jī)制法治化”，網(wǎng)上約有2000余篇文章，也可以看到一些省市的經(jīng)驗(yàn)。某市把自己的經(jīng)驗(yàn)主要概括為三個(gè)方面，一是城市網(wǎng)格化管理的法治化;二是視頻監(jiān)控系統(tǒng)化的法治化，要為普遍開(kāi)花的視頻監(jiān)控立法，把視頻監(jiān)控弄得更加規(guī)范;三是娛樂(lè)等特種行業(yè)監(jiān)管的法治化。看到這三個(gè)方向的法治化的發(fā)展傾向，我多少有些擔(dān)憂，三個(gè)方向的核心是監(jiān)管的“法治化”和“常態(tài)化”，屬“公安思維”，是管控思維，是把每一個(gè)人都作為預(yù)設(shè)的犯罪者，需要監(jiān)視和控制他。我覺(jué)得如果以這種思維為主導(dǎo)實(shí)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)治安防控法治化，似乎是一種充滿監(jiān)控和恐懼、缺少社會(huì)自由和活力的“治安法治化”，所以我認(rèn)為這種法治化的方向不對(duì)頭，作為學(xué)者我們應(yīng)該扭轉(zhuǎn)這種傾向性。

我以為，中國(guó)社會(huì)治安防控法治化的核心是警察的法治化，或者說(shuō)是公安管理的法治化，因?yàn)楣彩俏覈?guó)社會(huì)治安防控的“一線部隊(duì)”和“主力軍”，公安管理的法治化將會(huì)對(duì)社會(huì)整體治安防控法治化起到重要的推動(dòng)作用。為此，我想提出以下一些看法和建議。

第一，首先要依法行使警察權(quán)。依法是依何種法律呢?首先是《憲法》，警察在執(zhí)法時(shí)必須依照《憲法》行動(dòng)，視憲法為神圣;第二，憲法之外，還要遵守第二個(gè)層次的法律，就是我們的《警察法》，我們要根據(jù)《警察法》來(lái)執(zhí)法。我們的《警察法》制定得很籠統(tǒng)，《警察法》之下還應(yīng)有第三層級(jí)的管理?xiàng)l例等，細(xì)化和規(guī)制警察的執(zhí)法行為。

比如說(shuō)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，我們?cè)谘芯颗_(tái)灣的警察制度的時(shí)候，就覺(jué)得很有特點(diǎn)，《警察法》之下有一系列條例支撐，像《警戒使用條例》等，非常具體，《條例》規(guī)定了在實(shí)施逮捕或者拘禁的時(shí)候，有7種情形可以使用警械，這7種情形《條例》一一詳細(xì)列出，如果沒(méi)有按這樣情形使用警械的話，就要受到長(zhǎng)官的訓(xùn)誡，受到法律的處罰。這體現(xiàn)了對(duì)警察權(quán)力的限制。當(dāng)然有人會(huì)提到，如果這么要求警察的話，就帶來(lái)對(duì)警察生命的威脅等，所以部分學(xué)者，特別是警察實(shí)務(wù)界強(qiáng)烈呼吁《刑法》中設(shè)立“襲警罪”，以保護(hù)警察的執(zhí)法的權(quán)威性和執(zhí)法者的人身安全。關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，我同意邱格屏教授的意見(jiàn)，目前警察的權(quán)力還是蠻大的，主要矛盾不是擴(kuò)權(quán)，而是運(yùn)用法律法規(guī)適度限制警察的權(quán)力。比如說(shuō)前段時(shí)間網(wǎng)上曝光的山東臨沂市警察用槍指市民的腦袋的事件;慶安警察擊斃“酒鬼”的事件;貴州坡貢鎮(zhèn)派出所警察開(kāi)槍擊斃兩村民的案件等，網(wǎng)上議論紛紛。警察職業(yè)群體大多說(shuō)應(yīng)該開(kāi)槍，許多網(wǎng)民認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)開(kāi)槍。公說(shuō)公有理，婆說(shuō)婆有理，到底應(yīng)不應(yīng)該開(kāi)槍?沒(méi)有任何一方能夠根據(jù)現(xiàn)行法律講清楚。在法制健全的發(fā)達(dá)國(guó)家肯定能夠找出相關(guān)的法律或判例準(zhǔn)確地回答警察開(kāi)槍的性質(zhì)，而我們卻只能從自己的情感或權(quán)力上進(jìn)行解釋和判斷，這說(shuō)明我們?cè)诰焓褂脴屩Х矫娴姆煞ㄒ?guī)還極為缺乏。

另外，我也在想，我們?cè)谛淌滤痉ǖ脑S多方面都在批判美國(guó)，但在警察持槍和開(kāi)槍方面卻總強(qiáng)調(diào)要向美國(guó)警察學(xué)習(xí)。是的，在美國(guó)警察喊“舉起手來(lái)，不許動(dòng)”時(shí)，你必須服從警察的命令，如果你不舉手，還把手往兜里揣，就會(huì)招致警察的射擊。我覺(jué)得在這個(gè)問(wèn)題上強(qiáng)調(diào)向美國(guó)學(xué)習(xí)時(shí)必須考慮美國(guó)與中國(guó)文化的差異，美國(guó)是一個(gè)槍文化國(guó)家，每個(gè)人只要通過(guò)簡(jiǎn)單的聯(lián)邦調(diào)查局對(duì)“案底”的調(diào)查，沒(méi)問(wèn)題的話就可以買到槍。去年我去美國(guó)訪問(wèn)，進(jìn)大型超市購(gòu)物，超市進(jìn)門的第一個(gè)貨攤就是賣槍的，往里走才是賣鞋、賣衣服的地兒，此外還有許多槍支的專賣店，眼見(jiàn)為實(shí)，確實(shí)買槍非常容易。

張遠(yuǎn)煌:現(xiàn)在美國(guó)民間持槍率百人83～96支。

張 荊:所以在美國(guó)，警察在執(zhí)法時(shí)，有人掏兜，兜里揣槍的可能性很大，因?yàn)槊耖g持槍的比例很高，會(huì)對(duì)執(zhí)法警察的生命構(gòu)成威脅。但是中國(guó)是一個(gè)嚴(yán)格限槍的國(guó)家，民間持槍是犯法的。中國(guó)人摸兜的話，掏槍的可能性很小很小，在不同的文化背景和社會(huì)背景下，為什么要一味強(qiáng)調(diào)向美國(guó)警察學(xué)習(xí)呢?盲目地模仿美國(guó)警方，就是脫離了中國(guó)的國(guó)情，誤傷民眾，激化警民沖突。以監(jiān)獄使用槍支為例，我國(guó)的《監(jiān)獄法》及相關(guān)的司法解釋中對(duì)武器的使用都有明確的規(guī)定，在押犯超越警戒線逃跑，先口頭警告、鳴槍警告，警告不聽(tīng)，方可射擊，但射擊需打次要部位，如果犯人有投降表示，應(yīng)停止射擊。因此對(duì)于普通鬧事民眾或犯罪嫌疑人更不能缺少這個(gè)過(guò)程，而且應(yīng)當(dāng)更溫和才對(duì)。總之在這個(gè)問(wèn)題上應(yīng)當(dāng)制定更加嚴(yán)格、具體的法規(guī)，一方面保護(hù)警察執(zhí)法時(shí)的生命安全，同時(shí)還要適度限制警察使用槍支的權(quán)力。這是我的第一個(gè)思考。

第二個(gè)問(wèn)題是“警察權(quán)的制衡”，這是警察法治化建設(shè)中的重要問(wèn)題。因?yàn)椤毒旆ā返谒氖l規(guī)定，人民警察在執(zhí)行職務(wù)時(shí)，依法接受人民檢察院和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，這點(diǎn)很明確，執(zhí)行起來(lái)問(wèn)題不大。關(guān)鍵是第四十四條，人民警察執(zhí)行職務(wù)，必須自覺(jué)地接受社會(huì)和公民的監(jiān)督。人民警察機(jī)關(guān)作出的與公眾利益直接相關(guān)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)向公眾公布。與第四十二條相比，第四十四條在實(shí)踐中相對(duì)弱得多，“必須自覺(jué)地接受社會(huì)和公眾監(jiān)督”，但怎么監(jiān)督呢?社會(huì)和公眾監(jiān)督有沒(méi)有一個(gè)可以監(jiān)督的實(shí)體存在呢?實(shí)際上，在日常工作中，警察與民眾直接接觸范圍最廣、頻率最高。群眾在警察執(zhí)法過(guò)程中遇到了苦情需要申訴時(shí)向誰(shuí)申訴?向警察的上級(jí)機(jī)關(guān)嗎?本是同根生，官官相護(hù)怎么辦?如何妥善解決警察執(zhí)法中執(zhí)法不公的問(wèn)題，迅速地解決警民矛盾、民眾之間的矛盾，而不至于使矛盾激化到必須動(dòng)武、騷亂、報(bào)復(fù)社會(huì)等地步，確實(shí)是法治建設(shè)中的重大問(wèn)題。核心問(wèn)題是民眾監(jiān)督的制衡機(jī)制如何設(shè)立，美國(guó)的做法是在社區(qū)建立5名人員組成的社區(qū)委員會(huì)直接監(jiān)督基層警察的執(zhí)法。日本是建立一個(gè)叫做國(guó)家安全委員會(huì)的機(jī)構(gòu)，設(shè)在警察廳之上，由一名大臣做主任，成員由社會(huì)知名人士組成，主要為大學(xué)教授、醫(yī)生、企業(yè)家、律師、媒體人等，以這樣的實(shí)體來(lái)制衡最高長(zhǎng)官的警察權(quán)，監(jiān)督基層警察的執(zhí)法權(quán)，了解和解決民眾在警察執(zhí)法中遇到的苦情，這個(gè)實(shí)體沒(méi)有公檢法司的人員參加，以防止實(shí)體立場(chǎng)的傾向性。我覺(jué)得這一塊在中國(guó)社會(huì)治安防控法治化建設(shè)中是值得認(rèn)真思考的。

第三是“警察執(zhí)法的公正性”的問(wèn)題，公平正義是人類發(fā)展的永恒主題，也是中國(guó)建設(shè)法治國(guó)家的核心價(jià)值追求。目前的警民矛盾是一個(gè)值得研究的問(wèn)題，許多矛盾源于警察的執(zhí)法是否公正，以及是否帶有傾向性。警察的執(zhí)法如果不能代表公平正義就會(huì)影響民眾對(duì)警察的評(píng)價(jià)，就會(huì)影響警察繼續(xù)執(zhí)法的說(shuō)服力和可信度。怎么能讓警察成為公平正義的化身，取信于民?我覺(jué)得應(yīng)該從制度環(huán)境的角度探討這個(gè)理論問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。上午研討中張遠(yuǎn)煌教授說(shuō)，過(guò)去警察就是“刀把子”，是政府的一個(gè)工具。按馬克思主義的原理，警察是國(guó)家機(jī)器的重要組成部分，是為統(tǒng)治階級(jí)服務(wù)的工具。馬克思在19世紀(jì)中葉提出的理論至今已經(jīng)過(guò)去了一個(gè)半世紀(jì)多，許多發(fā)達(dá)國(guó)家在警察與國(guó)家、與統(tǒng)治階級(jí)的關(guān)系上也發(fā)生了不少變化，他們一直在探索警察如何從國(guó)家的外交、財(cái)務(wù)、軍事等職能中分離，保持相對(duì)獨(dú)立和相對(duì)公正的立場(chǎng)，我覺(jué)得這一點(diǎn)可能是我國(guó)司法改革中，在警察的法治化建設(shè)中應(yīng)當(dāng)考慮的問(wèn)題。在和平建設(shè)時(shí)期過(guò)于強(qiáng)調(diào)警察的工具性和傾向性，難免出現(xiàn)執(zhí)法的傾向性和偏向性，導(dǎo)致執(zhí)法的不公。

我舉一個(gè)很簡(jiǎn)單的例子，談的是法官，對(duì)于警察的公正執(zhí)法也有啟發(fā)作用。有一次我們課題組到北京郊區(qū)進(jìn)行社會(huì)建設(shè)的調(diào)研，我對(duì)一位年輕的法官進(jìn)行訪談，他告訴我縣委縣政府動(dòng)員縣里的干部到鄉(xiāng)下拆遷，要求法院派兩個(gè)人參加，他被派去從事拆遷工作。這次拆遷招致老百姓抗議，一紙狀子告到法院，審案子的正是這位去拆遷的法官，他對(duì)我說(shuō):“讓我去拆遷，又讓我去審我參與拆遷的案子，這不是笑話嗎?”對(duì)這位法官的訪談讓我感觸頗多，拆遷團(tuán)隊(duì)成員成為審理該拆遷行為的法官，這可能保證裁決的公正嗎?這種制度安排是一個(gè)最基本的邏輯錯(cuò)誤，就像一個(gè)小偷偷了你家的東西，你告官了，官讓小偷來(lái)審理你的案件，根本不可能公正。就是說(shuō)制度設(shè)計(jì)上的邏輯錯(cuò)誤根本無(wú)法保護(hù)現(xiàn)實(shí)中的公平正義。這個(gè)例子也可以舉一反三，警察如何秉承公平正義執(zhí)法，制度變革是必要的，理念上的研討也是有價(jià)值的。

第四，社會(huì)治安防控法治化的另外一個(gè)重要內(nèi)容就是警察培訓(xùn)的法治化。警察系統(tǒng)的培訓(xùn)我調(diào)查的不夠多、了解的也不多。從中國(guó)黨校系統(tǒng)的培訓(xùn)看，似乎是為晉升和培養(yǎng)黨的后備干部而設(shè)立的。警察系統(tǒng)的培訓(xùn)是否也有這樣的傾向呢?實(shí)際上長(zhǎng)期在基層工作的警察才最需要培訓(xùn)，因?yàn)樗麄兠刻於即罅康亟佑|民眾，最能代表警察形象，對(duì)他們的實(shí)務(wù)培訓(xùn)和工作技巧的培訓(xùn)十分重要。在中國(guó)，基層民警是否能有機(jī)會(huì)經(jīng)常接受各種培訓(xùn)呢?美國(guó)規(guī)定在職警察必須每年接受一次培訓(xùn)，否則不能任用和晉升。日本是警民關(guān)系最融洽、警察最禮貌的國(guó)家之一，得益于日本常年的普遍性的警察培訓(xùn)。日本的警察培訓(xùn)分為四個(gè)層次，最高的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為國(guó)家警察學(xué)院，其次為各大管區(qū)的9所管區(qū)警察學(xué)校，再其次是都道府縣設(shè)立的警察學(xué)校，最基層的警察培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是1170余個(gè)警察署管理的警察學(xué)校。不同層級(jí)的警察學(xué)校面對(duì)不同層級(jí)的警察群體，警察署的警察學(xué)校從事最基層、最常態(tài)化的警察培訓(xùn)，訓(xùn)練民警的禮儀、培訓(xùn)警察懂得化解矛盾的技巧，隨時(shí)了解法律法規(guī)的修改與變化，及時(shí)調(diào)整警務(wù)工作。

還有一種基層培訓(xùn)非常重要，就是專門技術(shù)培訓(xùn)。最近我跟美國(guó)一位專門從事精神病與犯罪研究的學(xué)者交流，他告訴我，美國(guó)有一個(gè)CIT系統(tǒng)，一旦警察發(fā)現(xiàn)自己管轄的區(qū)域存在有犯罪傾向的精神病患者，就可以馬上報(bào)名參加CIT系統(tǒng)的免費(fèi)培訓(xùn)，該機(jī)構(gòu)教給警察精神病人的癥狀，如何判斷，如何管理，如何醫(yī)療等。關(guān)于精神病人的管理美國(guó)曾經(jīng)進(jìn)行過(guò)一系列的改革，比如，讓精神病患者都從醫(yī)院出來(lái)，通過(guò)民間的福利機(jī)構(gòu)來(lái)管理，以提高對(duì)精神病人治療與管理的科學(xué)化和人性化。但是改革的副作用是監(jiān)獄里關(guān)押的犯人40%變成了精神病人。為與這種改革相配套，美國(guó)建立了CIT系統(tǒng)，讓警察知道精神病人的表現(xiàn)狀態(tài)、類型和成因，讓警察不要見(jiàn)了精神病人就恐懼，或被精神病人所傷害。警察經(jīng)過(guò)專業(yè)培訓(xùn)，知道了精神病是怎么回事，就能非常和藹和巧妙地與精神病人及他們的家屬對(duì)話。結(jié)果使美國(guó)精神病人犯罪出現(xiàn)了明顯的下降。這就是技術(shù)培訓(xùn)的價(jià)值。

另外，要尊重老警察和警察的經(jīng)驗(yàn)，因?yàn)榻?jīng)驗(yàn)豐富的警察能夠較好地把握?qǐng)?zhí)法尺度，是警察隊(duì)伍中的寶貴財(cái)富。美國(guó)的警察體制一直有著分權(quán)的傳統(tǒng)，管理體制類似英國(guó)的扁平化管理，日本則不學(xué)英國(guó)，也不學(xué)美國(guó)，一直堅(jiān)持自己的五級(jí)管理，但是他們的交番一直扎根于最基層，上層管理只具有協(xié)調(diào)功能，基層警察數(shù)量充足，執(zhí)法能力和快速反應(yīng)能力總體不錯(cuò)，效率很高。我們最近注意到美國(guó)警察在進(jìn)行警察制度的改革，其中一部分內(nèi)容是把基層警察權(quán)收回。在美國(guó)過(guò)去曾經(jīng)授予最基層、低警銜的警察很大的執(zhí)法權(quán)，但長(zhǎng)期實(shí)踐中表現(xiàn)出警察違規(guī)越權(quán)執(zhí)法的問(wèn)題突出，有效減少犯罪的效果并不明顯。紐約警察局最先嘗試改革，改革前的調(diào)研表明，基層警員的平均年齡22歲，高中和普教畢業(yè)，雖然經(jīng)過(guò)六個(gè)月的培訓(xùn)，但缺乏工作經(jīng)驗(yàn)和解決問(wèn)題的能力。而中層管理者的平均警齡15年，大多受過(guò)大學(xué)正規(guī)教育，經(jīng)驗(yàn)豐富，是警隊(duì)中的精英群體。改革的特點(diǎn)是把基層警察權(quán)力收回于中層，結(jié)果是警察違法的事情大幅減少。我們的警察體制如何改革?首先需要了解目前中國(guó)基層警察的學(xué)歷、執(zhí)法能力等，然后才能確定是收權(quán)還是放權(quán)等改革方向，不能盲目地模仿其他國(guó)家。

第五個(gè)問(wèn)題，民眾參與治安管理的法治化。應(yīng)該通過(guò)制定法律讓民眾積極參與社會(huì)治安管理。這方面首先需要政府要擺脫舊觀念，不要認(rèn)為群眾是阿斗，懷疑群眾有自我修復(fù)秩序和管理好治安的能力。從法社會(huì)學(xué)研究的角度講，政府最初起源于人們的惡，政府要管住這些惡，民眾也愿意將一部分自由讓渡給政府，請(qǐng)政府幫助抑制社會(huì)的惡，保護(hù)民眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。與政府不同，社會(huì)起源于人的善，人是社會(huì)性動(dòng)物，人們渴望交往，渴望信賴，集群是一種幸福，人們?cè)诮煌蝎@得愉悅。現(xiàn)代社會(huì)一方面用政府的權(quán)力抑制惡，另一方面也利用社會(huì)和社會(huì)組織的善來(lái)彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)的缺位。社會(huì)治安防控法治化的相當(dāng)一部分內(nèi)容可以交給社會(huì)組織來(lái)做。就像皮教授發(fā)言時(shí)舉的那個(gè)例子，我也很感慨，民間人士掙了大錢，愿意拿出自己的別墅供吸毒人員戒毒用。目前，我們的社會(huì)上有相當(dāng)一批“有識(shí)之士”愿意出錢、出力、出設(shè)備，沒(méi)啥個(gè)人利益訴求，就是為了向社會(huì)表達(dá)一種善意。進(jìn)行社會(huì)治安防控法治化的建設(shè)，民間的這種善意我們?yōu)槭裁床豢梢杂媚?我覺(jué)得中國(guó)正在走向法治社會(huì)，喚醒社會(huì)組織的善，讓更多的公民參與到社會(huì)治安管理中來(lái)，強(qiáng)化我們的社會(huì)資本，建立新型的人與人之間的信賴關(guān)系，從源頭上抑制犯罪的增長(zhǎng)，將會(huì)保障社會(huì)的長(zhǎng)治久安。謝謝大家!

張遠(yuǎn)煌:不錯(cuò)，這個(gè)是緊扣主題。張荊那里也是個(gè)團(tuán)隊(duì)，主要介紹域外經(jīng)驗(yàn)這些東西，這里面還有一些比較研究，那個(gè)數(shù)字待會(huì)給大家發(fā)一發(fā)。

陳 鋒(河南省永城市公安局警令部主任):從對(duì)策方面提幾點(diǎn)建議。中辦、國(guó)辦在《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安防控體系建設(shè)的意見(jiàn)》中明確指出，要緊緊圍繞完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總的目標(biāo)，牢牢把握全面推進(jìn)依法治國(guó)的總要求，把立體治安防控體系建設(shè)作為平安中國(guó)、法治中國(guó)的基礎(chǔ)性工程來(lái)做。我們認(rèn)為，社會(huì)治理方式和手段是社會(huì)治理、運(yùn)行規(guī)律的反映。新形勢(shì)下，我們要更加注重運(yùn)用法治思維和法治方式，提升維護(hù)公共安全實(shí)效。

結(jié)合基層公安機(jī)關(guān)的實(shí)際，我認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面發(fā)力。

第一，以源頭預(yù)防為重點(diǎn)，充分發(fā)揮法治的利益調(diào)節(jié)作用。

全面推進(jìn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估機(jī)制，按照屬地管理和“誰(shuí)主管，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，運(yùn)用法治思維和法治方式，研究探索在社會(huì)治理領(lǐng)域出現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況，通過(guò)在社會(huì)治理的更寬領(lǐng)域、更大范圍、更深的層次上推行重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、重大決策合法性審查和重大決策終身追究，切實(shí)提高項(xiàng)目決策的科學(xué)性、合法性、安全性，增加社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)性和源頭性預(yù)防能力;要把涉法、涉訴、信訪納入法治化軌道，深入推進(jìn)信訪工作改革，推進(jìn)訴訟和信訪分離，認(rèn)真貫徹落實(shí)《信訪工作條例》，進(jìn)一步加強(qiáng)信訪工作與各項(xiàng)法律法規(guī)建設(shè)，完善信訪法規(guī)體系，規(guī)范信訪行為，堅(jiān)持導(dǎo)和輸相結(jié)合的原則，引導(dǎo)群眾通過(guò)法律的程序逐級(jí)表達(dá)訴求，確保渠道暢通。當(dāng)前，要積極推進(jìn)律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作，進(jìn)一步推進(jìn)涉法涉訴信訪工作法治化進(jìn)程。要堅(jiān)持把解決信訪突出問(wèn)題納入綜治和平安建設(shè)考核體系，加大督察督辦力度。要深入排查調(diào)處各種矛盾糾紛。近年來(lái)，永城公安機(jī)關(guān)積極推進(jìn)“六小警務(wù)”戰(zhàn)略，而且翟英范主編還出了一本關(guān)于永城公安“六小警務(wù)”的專著。剛才岳老師提到，由于警察的勤政造成了其他部門的怠政，而且制造了很多麻煩?，F(xiàn)在我們實(shí)行“公調(diào)對(duì)接”機(jī)制，有許多事不是警察能包打天下的，民事糾紛接過(guò)來(lái)了，我們接過(guò)來(lái)了怎么推出去是個(gè)問(wèn)題。我局中山派出所的“老張警務(wù)室”建了一個(gè)與律師事務(wù)所合作的機(jī)制，我們警察接過(guò)來(lái)，職責(zé)范圍內(nèi)的我們調(diào)解，職責(zé)范圍以外的通過(guò)法律途徑引導(dǎo)，而且是免費(fèi)的。孟建柱同志曾經(jīng)提出警察既是執(zhí)法者，又是群眾工作者，警察工作既是執(zhí)法工作，又是群眾工作。

第二，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，用法治思維和法治方式解決難題。

首先，要加強(qiáng)公共安全領(lǐng)域的法治化建設(shè)，特別是針對(duì)新形勢(shì)下違法犯罪的新特點(diǎn)、新規(guī)律，要健全完善對(duì)各類重點(diǎn)違法犯罪行為、各類重點(diǎn)治理對(duì)象、各類重點(diǎn)治理問(wèn)題等的相關(guān)制度和法規(guī)建設(shè)。加強(qiáng)道路安全管理、消防安全管理、食品、藥品、企業(yè)生產(chǎn)安全管理等重點(diǎn)領(lǐng)域制度法規(guī)建設(shè)，逐步構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、完備細(xì)密的公共安全管理領(lǐng)域的制度法規(guī)體系，預(yù)防和減少重特大公共安全事件(事故)發(fā)生。

其次，加強(qiáng)流動(dòng)人口管理的法治化。健全完善流動(dòng)人口居住(居留)、就業(yè)、子女就學(xué)、社會(huì)保障、治安管理、權(quán)益維護(hù)等各項(xiàng)服務(wù)管理方面的規(guī)范，健全完善“以房管人、以證管人、以業(yè)管人”的各項(xiàng)制度措施，積極參與推動(dòng)人口“市民化”服務(wù)管理。

再次，加強(qiáng)特殊人群管理的法治化。特別是目前要緊緊圍繞對(duì)刑滿釋放、安置幫扶、社區(qū)矯正、嚴(yán)重精神病智障者、重點(diǎn)青少年違法犯罪的治理，還要加強(qiáng)對(duì)吸毒人員的社會(huì)管控。我們河南省公安機(jī)關(guān)，特別是許甘露副省長(zhǎng)來(lái)了以后，以吸毒人員“大收戒”為主要抓手，瞄準(zhǔn)“兩搶一盜”和電信詐騙等多發(fā)性犯罪開(kāi)展一個(gè)“大收戒”行動(dòng)，成效非常大。目前，隨著“大收戒”的深入推進(jìn)，“兩搶一盜”等多發(fā)性犯罪大幅度下降。永城“大收戒”是今年9月12日開(kāi)展的，總體效果是案件下降，特別是10月1日以來(lái)下降的幅度非常大。

最后，加強(qiáng)社會(huì)治安防控法治化建設(shè)。要健全完善以技防為主導(dǎo)，技防、人防、物防相結(jié)合的立體化治安防控體系。要認(rèn)真落實(shí)《安全技術(shù)防范條例》，進(jìn)一步完善治安防控體系配套制度，形成相互補(bǔ)充、相互支撐的治安防控制度規(guī)范體系。加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)領(lǐng)域的法治化建設(shè)，要針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域發(fā)展的新情況、新特點(diǎn)、新趨勢(shì)，建立和完善加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)管理，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)行為，凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，保護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全，打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪。加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)人才隊(duì)伍建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)理論宣傳等方面的法規(guī)制度，逐步構(gòu)建與互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等發(fā)展步伐相一致的信息化網(wǎng)絡(luò)治理體系。

第三，全力推進(jìn)打防，確保社會(huì)平安穩(wěn)定。

要堅(jiān)持打情報(bào)戰(zhàn)、信息戰(zhàn)、合成戰(zhàn)、整體戰(zhàn)，要嚴(yán)打暴恐犯罪，確保社會(huì)穩(wěn)定。要深入持久地開(kāi)展吸毒人員“大收戒”，嚴(yán)打“兩搶一盜”等多發(fā)性犯罪，努力實(shí)現(xiàn)更好地破大案、更多地破小案。要堅(jiān)持防控在前，強(qiáng)力擠壓犯罪，落實(shí)各項(xiàng)防控措施，努力實(shí)現(xiàn)發(fā)案少、秩序好、群眾滿意，社會(huì)穩(wěn)定。要加大對(duì)電信詐騙、金融詐騙等涉眾型犯罪的打擊。目前，永城公安機(jī)關(guān)作為全省的試點(diǎn)，正在推進(jìn)反電信詐騙中心建設(shè)，已取得初步成效。

荊長(zhǎng)嶺:因?yàn)殡娦旁p騙還納入不到我們這個(gè)體系里面去，或者說(shuō)納入的程度非常低。

陳 鋒:近兩年，電信詐騙全國(guó)高發(fā)，而且犯罪分子使用的服務(wù)器在國(guó)外，南方作案，北方受害，所以說(shuō)我們現(xiàn)在建立一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)，形成了公安、金融、電信部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立了一套信息化系統(tǒng)，以專對(duì)專，以快制快，一旦接到電信詐騙報(bào)案，迅速啟動(dòng)緊急止損處置，最大限度地減少群眾損失。

第四，以多樣化法治創(chuàng)建為載體，形成平安建設(shè)齊抓共管合力。

開(kāi)展形式多樣的法治宣傳和創(chuàng)建活動(dòng)，作為防控體系法治化建設(shè)的基礎(chǔ)工作。開(kāi)辟宣傳陣地，營(yíng)造公民守法、學(xué)法的氛圍。要深入開(kāi)展學(xué)法、普法宣傳活動(dòng)。進(jìn)一步推進(jìn)綜治和平安建設(shè)原則的落實(shí)，這涉及從政府層面抓落實(shí)的問(wèn)題。

袁 珂(河南省永城市公安局有組織犯罪偵查大隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng)):今天說(shuō)到社會(huì)治安防控問(wèn)題面臨的困惑，可以說(shuō)我們公安機(jī)關(guān)在單打獨(dú)斗，其他單位很少參與這個(gè)問(wèn)題?！耙淮逡痪蔽覀冇莱鞘歉愕帽容^好的，永城做了一個(gè)系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)我手機(jī)上面有，打開(kāi)“一村一警”這個(gè)系統(tǒng)，我輸入的信息都在這里面，我化解的矛盾都在這里面，“一村一警”主題是化解社會(huì)矛盾的。

師 維(河南警察學(xué)院教授):就是說(shuō)你的“一村一警”跟你的打更、巡邏也連接不到一塊嗎?

袁 珂:打更、巡邏的問(wèn)題畢竟還是要基層組織去解決，也就是說(shuō)一個(gè)民警到那個(gè)地方，搞治安防范，還得依靠群防群治，咱們一周去工作一天。當(dāng)然如果沒(méi)有“一村一警”，農(nóng)村的治安情況要比這渙散得多，因?yàn)椤耙淮逡痪钡陌迕窬侥悄芙o召集一個(gè)會(huì)議，能搞防范宣傳。我們永城現(xiàn)在是統(tǒng)一一個(gè)頻道，無(wú)線頻道大喇叭，在農(nóng)村的治安防范方面，“一村一警”，利用廣播，利用很低端的科技宣傳，防范宣傳方面也起到一定的作用。

張遠(yuǎn)煌:這是體制的一個(gè)創(chuàng)新。

師 維:北京執(zhí)法辦肯定要搞“一格一警”，一個(gè)網(wǎng)格一個(gè)警察。

袁 珂:治安防控中存在著疏與堵的關(guān)系，我們?cè)诙?，就是治安防控一圈圈的都在堵，但是“疏”這個(gè)問(wèn)題沒(méi)有做好，“疏”這個(gè)問(wèn)題做好了，也就減輕了我們的防范壓力。目前我們左手防、右手打，現(xiàn)在困惑著全國(guó)公安機(jī)關(guān)的就是多發(fā)性侵財(cái)案件和電信詐騙，這是當(dāng)前犯罪的主流。

張遠(yuǎn)煌:謝謝袁大隊(duì)。袁大隊(duì)給我們提供了一個(gè)很重要的信息，在新形勢(shì)下僅僅靠傳統(tǒng)的官方力量，看來(lái)是越來(lái)越不行了。破案率你剛才講的是2．5%，我們也搞過(guò)實(shí)證研究，在公安局的配合下前年我們搞了一個(gè)犯罪被害人調(diào)查，發(fā)現(xiàn)大部分被盜人不報(bào)案，還有報(bào)案的盜竊案件中，相當(dāng)一部分被盜的實(shí)物是老百姓自己找回來(lái)的。我們統(tǒng)計(jì)了一下，公安機(jī)關(guān)破案追繳回來(lái)的東西，還少于老百姓自己找回來(lái)的。警力是不夠的，為什么不積極主動(dòng)動(dòng)員民眾做預(yù)防?防控不轉(zhuǎn)變思路的話就比較麻煩。

陳 鋒:袁隊(duì)剛才講了，我再補(bǔ)充兩點(diǎn)。第一個(gè)是破案率的問(wèn)題。剛才，袁隊(duì)引用的數(shù)據(jù)來(lái)自于1至9月份數(shù)據(jù)分析，我省刑偵部門認(rèn)真分析了為什么破案率低的問(wèn)題。當(dāng)然，從總體上說(shuō)全國(guó)公安機(jī)關(guān)，特別內(nèi)地公安機(jī)關(guān)破案率都很低，目前，世界發(fā)達(dá)國(guó)家的破案率也都不高。而且近年來(lái)，全省公安機(jī)關(guān)狠抓如實(shí)立案，治安類案件、刑事案件必須如實(shí)立案，所以說(shuō)我們河南的立案非常實(shí)。破案有考評(píng)的導(dǎo)向問(wèn)題，多年來(lái)，我們開(kāi)展了“中原衛(wèi)士杯”競(jìng)賽，多以逮捕、起訴、公訴數(shù)為參照，但是沒(méi)有把破案數(shù)作為考評(píng)參照，而且有許多案件不是河南立的，破案后在警綜平臺(tái)上顯示不出來(lái)，所以破案率顯示得更低。

還有“一村一警”問(wèn)題。我建議東俠主任說(shuō)一說(shuō)，他是我們永城公安“一村一警”的先進(jìn)代表，他最有發(fā)言權(quán)。應(yīng)該說(shuō)，公安機(jī)關(guān)在治安防控體系建設(shè)中是主力軍，但是多數(shù)公安機(jī)關(guān)還是跳獨(dú)角舞，這也是非常尷尬的局面。今天上午舉的例子，公安機(jī)關(guān)太勤政，你太勤政顯得其他部門怠政，非常尷尬?！耙淮逡痪笔瞧平馕覀儚V大農(nóng)村地區(qū)治安難題的一個(gè)有效的途徑，公安機(jī)關(guān)在一個(gè)村下派一個(gè)民警，協(xié)助派出所開(kāi)展相關(guān)的工作，緩解了警力的不足。同時(shí)我們還建立了一個(gè)機(jī)制，就是“下去一把抓，上來(lái)再分家”。下去一把抓，就是我們民警通過(guò)宣傳發(fā)動(dòng)走訪等各項(xiàng)工作，搜集了各方面的信息，這些信息也可能是公安機(jī)關(guān)管不了的事，但是我們通過(guò)一個(gè)途徑，一把抓，把所有的信息撈出來(lái)，比如修路的問(wèn)題，還有醫(yī)療保險(xiǎn)等問(wèn)題，再通過(guò)綜治部門流轉(zhuǎn)給其他相關(guān)聯(lián)動(dòng)部門，配套解決。

同時(shí)，我們永城公安也正在探索一個(gè)機(jī)制，叫“雙任”機(jī)制，“雙任”就是社區(qū)民警、包村民警任村官，黨員民警任村支部副書記，一般民警任副主任。同時(shí)，村治保主任任輔警，給他發(fā)服裝，一個(gè)月發(fā)二、三百塊錢，這個(gè)錢不統(tǒng)一發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交給派出所，派出所根據(jù)他協(xié)助化解矛盾解紛的情況，提供打擊違法犯罪的情況，依照績(jī)效考核再發(fā)。民警任村官、治保主任任輔警，既解決了警力不足問(wèn)題，同時(shí)也提高了民警管事的自豪感，民警不光是民警，也是村官，在綜合解決矛盾、化解矛盾這方面發(fā)揮的作用更大一點(diǎn)，這也是河南公安機(jī)關(guān)一個(gè)探索。這次全國(guó)社會(huì)治安立體化防控體系建設(shè)會(huì)議上黃明部長(zhǎng)講話也點(diǎn)到河南公安的“一村一警”。

張遠(yuǎn)煌:這個(gè)是不是我們河南帶有創(chuàng)先的事情?

陳 鋒:對(duì)，全省公安機(jī)關(guān)強(qiáng)力推行的“一村一警”長(zhǎng)效機(jī)制，被中央政法委予以充分肯定。

張遠(yuǎn)煌:我看我們下去應(yīng)該好好研究總結(jié)一下，把它通過(guò)抽象思維提煉為一種理念。下面花10分鐘時(shí)間，請(qǐng)一線的同志具體介紹一下“一村一警”這塊的情況。

邵東俠(河南省永城市公安局警令部教導(dǎo)員):簡(jiǎn)單匯報(bào)一下“一村一警”工作。我原來(lái)就是一名“一村一警”的包村民警。目前我感覺(jué)到“一村一警”發(fā)揮了很好的作用，彌補(bǔ)了基層警力的不足，拉近了公安機(jī)關(guān)與人民群眾之間的聯(lián)系，使村里的治安有人問(wèn)，有人干了。但是我感覺(jué)到，社會(huì)治安防控的重點(diǎn)區(qū)域(我就我們永城來(lái)說(shuō)，因?yàn)槲医佑|的環(huán)境也不大)，也就是目前的違法犯罪案件發(fā)案區(qū)域主要是在城區(qū)。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，現(xiàn)在我們每個(gè)月的刑事立案數(shù)城區(qū)要占到60－70%多，農(nóng)村最多占30%。所以我覺(jué)得社會(huì)治安防控的力量應(yīng)該向城鎮(zhèn)集中。我的建議可能不一定準(zhǔn)確，就簡(jiǎn)單說(shuō)這么多。

翟英范(河南警察學(xué)院教授):原來(lái)我們強(qiáng)調(diào)到農(nóng)村，現(xiàn)在又要往城鎮(zhèn)去。

邵東俠:因?yàn)殡m然說(shuō)農(nóng)村青壯年勞力走了，它的防控力度差了，但是農(nóng)村的物資也不集中，而且違法犯罪活動(dòng)中青壯年勞力也是違法犯罪分子的主要成分，因?yàn)槔夏耆撕苌偃シ缸?，婦女小孩也很少會(huì)去犯罪。

翟英范:可能犯罪的人員也走了。

邵東俠:涌向了城市，給城區(qū)的，包括縣城的這種社會(huì)治安提出了很大的問(wèn)題。農(nóng)村也沒(méi)什么東西要偷的，過(guò)去還有些耕牛，現(xiàn)在耕牛、山羊、生豬都規(guī)模化養(yǎng)殖了，這樣農(nóng)戶的安全防范也少了。

張遠(yuǎn)煌:我們的東道主一直大力支持中原論壇，我們要感謝師院長(zhǎng)，關(guān)鍵的時(shí)候他應(yīng)該也有話說(shuō)。請(qǐng)師院長(zhǎng)發(fā)表自己高見(jiàn)。

師 維:沒(méi)有高見(jiàn)，主要是受啟發(fā)了。我同意張荊教授剛才那個(gè)意見(jiàn)，他有個(gè)觀點(diǎn)，就是警察數(shù)量增加了以后治安效益沒(méi)有上去，它的貢獻(xiàn)沒(méi)有上去。實(shí)際上這里面涉及一個(gè)觀點(diǎn)，警察數(shù)量和治安效益之間沒(méi)有必然的正比例關(guān)系。這方面應(yīng)該有研究的，但好像說(shuō)得也不多，這個(gè)問(wèn)題現(xiàn)在面臨著一個(gè)偽命題，就是說(shuō)治安防控需要大量的警力投入。現(xiàn)在全國(guó)達(dá)到了220萬(wàn)民警，這是一個(gè)很大的數(shù)目了，河南的比例現(xiàn)在只有萬(wàn)分之八，有8萬(wàn)公安民警。剛才也說(shuō)到了我們基層警力少的問(wèn)題，但多了是不是就會(huì)有很好的效果，這個(gè)在西方做的實(shí)證研究里面都已經(jīng)反映得很清楚了，沒(méi)有必然的正比例的關(guān)系。現(xiàn)在中國(guó)的警力我認(rèn)為總量還是很大的，像永城市現(xiàn)在能達(dá)到萬(wàn)分之五?現(xiàn)在有多少人?

陳 鋒:現(xiàn)在我們有1000多人。

師 維:那都達(dá)到萬(wàn)分之十了，這里面實(shí)際上涉及勤務(wù)配置問(wèn)題，關(guān)鍵是這些人都在干什么。剛才袁珂隊(duì)長(zhǎng)也談到了，說(shuō)我們巡邏現(xiàn)在有一些無(wú)效勞動(dòng)的問(wèn)題，這個(gè)我想倒也不一定，肯定他能夠通過(guò)自己的能見(jiàn)度給公眾以安全感。

圍繞著法治化，這里面我想有這幾個(gè)方面。法治化現(xiàn)在提的比較清楚，第一個(gè)就是科學(xué)立法問(wèn)題。我們現(xiàn)有的法律規(guī)范對(duì)社會(huì)治安防控法治化應(yīng)該是有一定的支撐的，但是不一定很完整。剛才各位專家也提到了這個(gè)問(wèn)題，這里面有一個(gè)矛盾，當(dāng)法學(xué)界在追求立法的簡(jiǎn)約化的時(shí)候，我們過(guò)多地在提規(guī)范化，但是我們實(shí)踐中忽略了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的問(wèn)題。我們也問(wèn)外警，發(fā)達(dá)國(guó)家的高級(jí)警官:你們國(guó)家的執(zhí)法規(guī)范化是什么?他會(huì)給你講得頭頭是道，講到最后我們發(fā)現(xiàn)他講的是標(biāo)準(zhǔn)化問(wèn)題，既可以翻譯成標(biāo)準(zhǔn)，也可以翻譯成規(guī)范。我們過(guò)多地強(qiáng)調(diào)的是規(guī)范化，但是忽略了標(biāo)準(zhǔn)化，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是一個(gè)偏于靜態(tài)的概念，而規(guī)范化是一個(gè)偏于動(dòng)態(tài)的概念，在漢語(yǔ)里面兩者不是一個(gè)概念。

關(guān)于當(dāng)前的警察立法，法學(xué)界主張簡(jiǎn)約，恰恰是我們的警察執(zhí)法失去了在法律層面上的標(biāo)準(zhǔn)化。公安部法制局在總體布局執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作的時(shí)候，更多的也是在規(guī)范層面上來(lái)考慮，但是在標(biāo)準(zhǔn)層面上缺少相關(guān)的制度建設(shè)。這樣會(huì)導(dǎo)致一個(gè)什么問(wèn)題呢?在公安機(jī)關(guān)，在基層社會(huì)，包括相關(guān)部門，帶來(lái)了一個(gè)職責(zé)不明、權(quán)力不清的問(wèn)題?；谖覀児碴?duì)伍的整體素質(zhì)，和審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在隊(duì)伍上我們是沒(méi)法比的。我們只知道我們要干什么，上級(jí)讓我們干什么我們就干什么，但為什么這樣做我們不知道，而且也不愿意去考慮。雖然它是一種被動(dòng)的執(zhí)行，但也更需要我們的工作在規(guī)范層面上的細(xì)化，實(shí)際上也就是具體的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化問(wèn)題。所以科學(xué)立法，圍繞著社會(huì)治安防控這個(gè)問(wèn)題，恐怕我們還有很多的工作要做。

第二個(gè)涉及嚴(yán)格執(zhí)法的問(wèn)題。社會(huì)治安防控涉及多部門，原來(lái)我們搞社會(huì)治安綜合治理的時(shí)候，我們說(shuō)抓系統(tǒng)與系統(tǒng)抓，也是多部門的問(wèn)題，公安機(jī)關(guān)是主力，剛才各位專家也都說(shuō)了，我注意到一個(gè)概念，張荊教授，你剛才提到了公正執(zhí)法問(wèn)題。

張 荊:公平正義。

師 維:現(xiàn)在作為一個(gè)行政機(jī)構(gòu)，行政力量，它就是一個(gè)執(zhí)法問(wèn)題，這個(gè)里面突出的是嚴(yán)格執(zhí)法，按照標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格執(zhí)法，這里的公正性問(wèn)題更多涉及的是公眾對(duì)警察機(jī)關(guān)整個(gè)系統(tǒng)包括人員的一個(gè)期待，我想是這樣的一個(gè)理解。既然是法治化要求的嚴(yán)格執(zhí)法問(wèn)題，我想還是回到剛才立法上的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的問(wèn)題，只有有標(biāo)準(zhǔn)化，才可能會(huì)有規(guī)范化，有了標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，才有可能會(huì)有法治化。這是這樣的一個(gè)理解。

第三，法治要求公正司法。對(duì)公正司法我們現(xiàn)在沒(méi)有做這方面的研究，社會(huì)治安防控法治化，是否會(huì)產(chǎn)生基于行政管理、刑事司法，或者是基于民事?tīng)?zhēng)議而引發(fā)的案件進(jìn)入到司法程序?司法不是簡(jiǎn)單的一個(gè)警察問(wèn)題，我認(rèn)為公正司法不是對(duì)警察來(lái)的，警察也不是司法力量。我們有一個(gè)觀點(diǎn)非常明確，警察權(quán)就是行政權(quán)，我們也堅(jiān)決反對(duì)把警察力量司法化，當(dāng)年《人民警察法》的修改，一直要把警察作為一個(gè)刑事司法力量，這方面我們也是提出鮮明的反對(duì)意見(jiàn)。我們可以梳理一下相關(guān)進(jìn)入審判程序的案件，做一些個(gè)案的研究，看看這里面怎么樣把公正司法和社會(huì)治安防控結(jié)合在一起。

第四是全民守法，同樣涉及標(biāo)準(zhǔn)化的問(wèn)題。公民在社會(huì)治安防控法治化進(jìn)程中到底應(yīng)該有哪些權(quán)利和義務(wù)，這方面實(shí)際上是不明確的。剛才袁珂隊(duì)長(zhǎng)也談到了打更執(zhí)勤問(wèn)題，我曾經(jīng)在縣公安局抓治安工作，也關(guān)注過(guò)這個(gè)問(wèn)題，當(dāng)時(shí)也想組織起來(lái)，別說(shuō)沒(méi)錢，就是政府給補(bǔ)貼也很難弄起來(lái)，這里面實(shí)際上有一個(gè)觀念上的轉(zhuǎn)變問(wèn)題。預(yù)防犯罪對(duì)公眾來(lái)說(shuō)是被動(dòng)的，能不能由預(yù)防犯罪走向預(yù)防受害，這個(gè)主體是不一樣的。這涉及觀念的轉(zhuǎn)變，同時(shí)也涉及制度建設(shè)，我們?cè)谥贫仍O(shè)計(jì)上恐怕也要發(fā)生一些變化。

張遠(yuǎn)煌:謝謝師院長(zhǎng)。剛才提到法治原則，有一個(gè)老的法治原則，十六字方針，“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。但是黨的十八屆四中全會(huì)提出了新的法治原則:科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，實(shí)際上與我們治安防控法治化是緊密相連的。應(yīng)該說(shuō)立法的科學(xué)化問(wèn)題日益突出了，我們現(xiàn)在制度有了，但是科學(xué)性跟不上，法律的建設(shè)性、針對(duì)性、操作性都成問(wèn)題。師院長(zhǎng)剛才也提出了自己的觀點(diǎn)，說(shuō)到警察的公正執(zhí)法問(wèn)題。像公正執(zhí)法在我們那個(gè)十六字方針里有了;公正司法，司法必須講究公正;紀(jì)檢、行政機(jī)關(guān)，包括公安機(jī)關(guān)是要求嚴(yán)格執(zhí)法，法律規(guī)定了就要嚴(yán)格執(zhí)行，公正不公正公安機(jī)關(guān)不好判斷，老百姓不好判斷，只能交給居中裁判的司法機(jī)關(guān)。還有就是全民守法，全民守法也有個(gè)治安防控體系問(wèn)題，怎么合法地參與治安防控，這塊我們要緊扣新的十六字法治原則來(lái)探討。方向都明確了，應(yīng)該朝這個(gè)方向努力。公安機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法要抓好，司法機(jī)關(guān)就是要搞好公正司法，最后還有個(gè)全民守法的推進(jìn)和落實(shí)問(wèn)題。

師 維:我再補(bǔ)充一點(diǎn)。剛才提到“一村一警”問(wèn)題，“一村一警”是王小洪同志在河南做副省長(zhǎng)、公安廳長(zhǎng)的時(shí)候，針對(duì)河南省治安狀況提出來(lái)的，每個(gè)行政村有一個(gè)民警包村工作，每周工作一天時(shí)間。

張遠(yuǎn)煌:這個(gè)河南是不是在全國(guó)第一個(gè)提出來(lái)的?

師 維:是。這個(gè)搞的效果也很好，這里面當(dāng)然也有一些問(wèn)題，比如說(shuō)一周這一天的時(shí)間能不能保證到，我們也有一些工作標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際上是不完善的。我還是要說(shuō)標(biāo)準(zhǔn)化問(wèn)題。我們的基層社會(huì)控制實(shí)際上是源自于日本的，就是交番，它是從一個(gè)點(diǎn)到面的輻射，它不是像美國(guó)的控制，是一個(gè)線到面的控制，咱們是由點(diǎn)到面的控制，是一個(gè)放射性的，等于是在點(diǎn)下再設(shè)點(diǎn)，是這樣的一個(gè)控制模式。

我們?cè)谏鲜兰o(jì)90年代中期學(xué)美國(guó)的時(shí)候，我們也學(xué)在城市里面由線到面的控制，也有傳統(tǒng)的點(diǎn)到面的控制，在城市打的旗號(hào)是適應(yīng)動(dòng)態(tài)化治安態(tài)勢(shì)的變化，整個(gè)公安工作是由靜到動(dòng)。但是帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題，就是在城市形成了兩套控制模式，兩套架構(gòu)。一個(gè)就是傳統(tǒng)的派出所原來(lái)那種動(dòng)態(tài)分散的控制，后來(lái)又發(fā)展了一套動(dòng)態(tài)集中的控制，就是巡邏控制。由此嚴(yán)重浪費(fèi)了警察人力資源。如果這種控制方式不能夠具體化，不能夠標(biāo)準(zhǔn)化，法治化距離我們?nèi)匀粫?huì)十分遙遠(yuǎn)。

荊長(zhǎng)嶺:應(yīng)該說(shuō)今天下午張荊教授的發(fā)言應(yīng)該表?yè)P(yáng)，我特別希望在這方面多搞點(diǎn)實(shí)證研究，少搞些理論思辨。警察的多少和社會(huì)治安的關(guān)系、和違法犯罪下降的關(guān)系很復(fù)雜。我剛進(jìn)公安系統(tǒng)的時(shí)候全國(guó)警力只有60萬(wàn)人，萬(wàn)分之一點(diǎn)五?，F(xiàn)在我們搞了200萬(wàn)人，我沒(méi)看到220萬(wàn)的數(shù)據(jù)，我仍然說(shuō)200萬(wàn)人。從60萬(wàn)增加到200萬(wàn)，可以說(shuō)在這30年來(lái)中國(guó)警察增加3倍多，但是社會(huì)治安形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

警察和犯罪增減的關(guān)系有這樣幾個(gè)對(duì)應(yīng)的層次:一個(gè)是警察的多少，一個(gè)是警察的效能。我們中國(guó)警察的這個(gè)比例仍然很低。世界上的發(fā)達(dá)國(guó)家，或者說(shuō)正在進(jìn)入發(fā)達(dá)行列的國(guó)家的警察比例基本上在萬(wàn)分之三十到四十之間，最高的萬(wàn)分之七十。按200萬(wàn)警察算，我們也就百分之十幾，達(dá)不到世界平均水平。再一個(gè)，我們的公安民警都去干什么了?我們這種體制，警察受地方黨委政府和上級(jí)公安機(jī)關(guān)的雙層領(lǐng)導(dǎo)，警力被肢解了。前些時(shí)候，我去濟(jì)南還有福建的廈門考察，他們用的警力都比廣東少，人家一說(shuō)就是你們廣東警力不錯(cuò)，16萬(wàn)人。但是這16萬(wàn)人給拉去拆房、抓豬，類似這樣的情況多得很，警察無(wú)法集中力量和違法犯罪做斗爭(zhēng)。

另外，警察控制犯罪只能是外在控制，控制主體、控制時(shí)間、控制空間、控制工具，對(duì)違法犯罪動(dòng)機(jī)起的作用很小，只能壓制動(dòng)機(jī)，無(wú)法去動(dòng)機(jī)化。在一個(gè)社會(huì)運(yùn)行機(jī)制預(yù)防功能比較弱化的情況下，在社會(huì)公眾參與度不夠的情況下，警察的功能就更弱。

談到警察權(quán)力大小，咱們不能籠統(tǒng)地講中國(guó)警察的權(quán)力大還是小，還有一個(gè)權(quán)力深度問(wèn)題。中國(guó)警察權(quán)的面很寬，因?yàn)閯e的國(guó)家的警察不管戶籍、出入境，也不管消防。英美國(guó)家，還有我國(guó)的香港特別行政區(qū)，是以警定警，也就是說(shuō)在安全體系內(nèi)和維護(hù)安全的過(guò)程中，警察該去干什么就干什么，所以香港是保安司管安全。我們中國(guó)內(nèi)地的公安是以安全職責(zé)定警，所以面就很寬。如果不管交通，不管戶籍，不管出入境，不管消防，那么權(quán)力面肯定縮小。雖然中國(guó)警察的權(quán)力面很寬，好像到處都是你的權(quán)力，但是權(quán)力深度不夠，起的作用很小。再加上最近這些年老百姓對(duì)警察的不滿，政府對(duì)警察的限制，法治對(duì)警察的限制，警察權(quán)已經(jīng)縮了不少了，所以說(shuō)它發(fā)揮的功能不大。

師 維:我們的主題是社會(huì)治安防控，警察在進(jìn)行社會(huì)控制的時(shí)候，這里面涉及一個(gè)問(wèn)題，基層政權(quán)弱化，基層黨組織弱化，我們要組織力量參與維護(hù)社會(huì)治安，發(fā)動(dòng)群眾來(lái)參與維護(hù)社會(huì)治安，可這現(xiàn)在都是警察的問(wèn)題。

荊長(zhǎng)嶺:地方黨委政府不去抓基層政權(quán)的問(wèn)題，警察哪有這個(gè)權(quán)力去抓基層政權(quán)的問(wèn)題。只能組織輔警、治保會(huì)、刑警、保安去干活。黨支部健全不健全，警察無(wú)能為力。這一塊現(xiàn)在太弱。

張遠(yuǎn)煌:法治有個(gè)前提，即要與善理結(jié)合起來(lái)。因?yàn)榉ㄖ尾荒芙鉀Q所有的問(wèn)題，有一句話叫做“徒法不足以自行”，前面還有一句話，就是善良之治是法治的基礎(chǔ)。

在法治國(guó)家語(yǔ)境下，政府要帶頭守法。如果政府不能守法的話，談治安防控法治化就沒(méi)有意義，所以我們現(xiàn)在提出來(lái)要建立法治政府。依法治國(guó)首先要落實(shí)到依法行政層面，這個(gè)很重要。比如說(shuō)剛才講的很多事例，政府不走程序帶頭強(qiáng)制拆遷，這本身就是破壞法治的行為，政府帶頭先違法的話，治安防控就沒(méi)有辦法法治化，所以我們?cè)谔接戇@個(gè)問(wèn)題的時(shí)候，什么是命題之內(nèi)的問(wèn)題，什么是命題之外的問(wèn)題，這個(gè)要有所區(qū)分。我們講推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，政府作為法治政府，治安防控怎么來(lái)實(shí)行法治化，這是一個(gè)統(tǒng)一的整體，不能脫離開(kāi)來(lái)。

翟英范:今天談社會(huì)治安防控法治化的問(wèn)題，我認(rèn)為我們僅僅是談了這么一個(gè)話題，均衡化發(fā)展。包括這么幾個(gè)方面的內(nèi)容，一個(gè)是社會(huì)治安防控均衡，不能這邊強(qiáng)了，那邊弱了，在永城就出現(xiàn)了這種情況。你們這治安狀況非常好，周圍那幾個(gè)縣怎么樣啊?惡化了，這是犯罪轉(zhuǎn)移的問(wèn)題。所以社會(huì)治安防控要均衡化。

再一個(gè)，就是剛才遠(yuǎn)煌說(shuō)的，政府要貫徹法治化的理念，和社會(huì)治安防控相對(duì)應(yīng)地發(fā)展。

第三個(gè)就是人，人如果不具備法治思維，不具有依法行事的這么一種認(rèn)識(shí)，這個(gè)治安防控法治化就很難實(shí)現(xiàn)。

所以社會(huì)治安法治化應(yīng)該與我們的普法教育，與我們的法治政府建設(shè)結(jié)合起來(lái)，還要與我們社會(huì)治安防控均衡化發(fā)展結(jié)合起來(lái)才能解決問(wèn)題。這是我的一點(diǎn)想法。

荊長(zhǎng)嶺:我說(shuō)兩句。永城搞得好了，周邊城市搞得差了，犯罪分子跑你那了，跟我有什么關(guān)系?好像我搞好了又壞了。公安的防控體系實(shí)際上就是擠壓犯罪空間，如果大家都擠壓，犯罪空間就肯定小，犯罪分子肯定減少，如果我這地方擠壓得厲害，你那地方擠壓得很弱，人都跑到你那去，這沒(méi)辦法了。

治安防控體系永遠(yuǎn)是一個(gè)一個(gè)去搞，它不可能全體一起上，它不會(huì)平衡，沒(méi)法平衡。這是實(shí)踐邏輯在起作用。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，人的素質(zhì)不平衡，防控也不平衡，永遠(yuǎn)都不會(huì)平衡。廣東就是這樣的，廣州亞運(yùn)會(huì)的時(shí)候搞得很嚴(yán)，犯罪就往佛山那邊走，往西邊走。為什么呢?因?yàn)樗愕帽容^嚴(yán)，軍隊(duì)、警察、老百姓一塊上，那周邊的城市這段時(shí)間就要承受壓力，它沒(méi)法平衡。光想大家一塊齊步走，怎么可能呢?

張遠(yuǎn)煌:一個(gè)方面，作為國(guó)家治理的層面，法治化的方向，我們要把它理清楚。但是就像荊教授發(fā)表的觀點(diǎn)，我們犯罪學(xué)研究也有個(gè)觀點(diǎn)，犯罪始終是屬于不平衡的發(fā)展，有犯罪高發(fā)地區(qū)，有犯罪低發(fā)地區(qū)。但是在整體的推進(jìn)過(guò)程中，如果治安防控力量比較到位，落實(shí)比較科學(xué)，它整體會(huì)趨于良好，不過(guò)具體的犯罪轉(zhuǎn)移現(xiàn)象我們沒(méi)辦法完全消除。

關(guān)于今天我們的主題，應(yīng)該要點(diǎn)個(gè)題，就是治安防控的法治化的內(nèi)涵我們得搞清楚，這樣才能夠聚焦，也有助于今后我們進(jìn)一步的研究。

上午和下午專家們都發(fā)表了很好的意見(jiàn)，我歸納一下大概是這么兩個(gè)方面。一個(gè)是治安防控法治化的操作層面，有三個(gè)要點(diǎn):

第一是立法的科學(xué)化。剛才師維教授也特別提到這個(gè)，我也在反復(fù)提，就是有關(guān)治安防控方面的立法要科學(xué)化。這個(gè)科學(xué)化至少要反映什么?要反映我們社會(huì)現(xiàn)在的治安結(jié)構(gòu)的變化，我們改革開(kāi)放30多年來(lái)社會(huì)結(jié)構(gòu)到底發(fā)生了哪些方面的變化，政府包打天下現(xiàn)實(shí)不現(xiàn)實(shí)，靠警察來(lái)推動(dòng)治安防控現(xiàn)實(shí)不現(xiàn)實(shí)?同時(shí)，要反映我們治安的態(tài)勢(shì)到底是什么樣，這個(gè)形勢(shì)判斷一定要準(zhǔn)。我們研究犯罪學(xué)的都知道，不把握犯罪的規(guī)律和特點(diǎn)，在宏觀決策上面，立法方面也會(huì)出錯(cuò)誤。所以立法的科學(xué)性不足的問(wèn)題，在中央高層是有深刻認(rèn)識(shí)的。美國(guó)的反有組織犯罪立法，為什么后來(lái)成為聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪的藍(lán)本?因?yàn)樗昂笕谓M織了大規(guī)模的有組織犯罪調(diào)查，由它的國(guó)會(huì)支持。所以我們?cè)谥伟卜揽胤矫媪⒎ǖ目茖W(xué)化，要提到相當(dāng)一個(gè)高度，如果不能夠反映現(xiàn)實(shí)的治安結(jié)構(gòu)，不能反映治安態(tài)勢(shì)，那法治化就很難推進(jìn)。

第二是執(zhí)法的嚴(yán)格化。這個(gè)可能還有爭(zhēng)議，張荊教授同時(shí)提出警察執(zhí)法要公正，當(dāng)然我們講執(zhí)法者要忠于法律，公平正義，這個(gè)總的價(jià)值不能丟。公安屬于政府的范疇，政府的一個(gè)重要職能就是行政秩序之維護(hù)，它的重要任務(wù)之一是如何嚴(yán)格執(zhí)法，至于公正司法主要還是靠司法機(jī)關(guān)。所以我們嚴(yán)格執(zhí)法的機(jī)制怎么保障，包括上午講的治安防控體系評(píng)價(jià)，怎么圍繞嚴(yán)格執(zhí)法指標(biāo)去開(kāi)展，這也是我們?cè)谘芯恐伟卜揽胤ㄖ位瘯r(shí)要面臨的問(wèn)題。我們的警察無(wú)論在治安方面，還是刑事偵查方面都要嚴(yán)格執(zhí)法，這是必需的。

第三是防控機(jī)制的法治化，這也是個(gè)操作層面的問(wèn)題?，F(xiàn)在我們專業(yè)警察力量如何配置，警察力量的增加與治安形勢(shì)好壞的內(nèi)在關(guān)系如何，專業(yè)警察的治安運(yùn)行機(jī)制怎么來(lái)確立，比如說(shuō)是服務(wù)型警察還是管理型警察，又比如說(shuō)我們警察的管理體制，基層公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)在層級(jí)上怎么分布等等，防控機(jī)制的法治化，甚至是群眾有序參與的法治化，這一系列問(wèn)題，都屬于這個(gè)范疇。現(xiàn)在國(guó)家—社會(huì)二元主體已經(jīng)形成，一方面是專業(yè)立法方面的，另一方面是群眾有序參與。上午我講了一個(gè)觀點(diǎn)，就是說(shuō)我們專業(yè)層面的治安領(lǐng)域和民眾參與的治安領(lǐng)域要有明確的劃分，就像政府和市場(chǎng)有邊界，哪些我政府該管，哪些我們可以借助于民眾。這里面還要引申出來(lái)一個(gè)觀點(diǎn)，政府還要有針對(duì)性地花錢買治安服務(wù)，要借助于民間的高端智力。英國(guó)有一個(gè)成功的經(jīng)驗(yàn):在廠礦企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)，或企業(yè)的發(fā)展方面，政府花錢買犯罪學(xué)家的研究成果，我給你定一個(gè)課題，我要求達(dá)到什么目的，你給我寫一個(gè)方案并指導(dǎo)實(shí)施，政府花錢購(gòu)買，這個(gè)也是民眾參與的方式。怎么借鑒民間的高端智力來(lái)促進(jìn)我們的防控機(jī)制建設(shè)，也是我們治安法治化的一個(gè)重要內(nèi)容，要有這種機(jī)制，要由法律來(lái)規(guī)定。目前政府呼吁建立高端智庫(kù)，也反映了這方面的要求。

最后，就是人的法治化問(wèn)題。在立法的科學(xué)化，執(zhí)法的嚴(yán)格化和防控機(jī)制的法治化背后，還有一個(gè)更深層次的東西，我上午也一直在強(qiáng)調(diào)，就是法治觀念的確立，人的法治化的問(wèn)題，這是個(gè)基礎(chǔ)前提。這很重要，如果沒(méi)有人的觀念的法治化，我們前面這些法治化就都沒(méi)有依托了，法治化為什么難?難就難在人的法治化方面，人的法治觀念的培育方面。

我們的李克強(qiáng)總理也是學(xué)法律的，所以他經(jīng)常在講“法無(wú)授權(quán)不可為，法無(wú)禁止即可為”的道理。這句話的前半部分是對(duì)我們執(zhí)法者而言，法律沒(méi)有授權(quán)的時(shí)候我們千萬(wàn)不能越雷池一步;后半部分是對(duì)老百姓講的，我們不能用對(duì)老百姓的這個(gè)要求，來(lái)要求我們的執(zhí)法機(jī)關(guān)，這就要求太低了。老百姓是只要是國(guó)家法律沒(méi)有禁止，都可以干，但是作為執(zhí)法機(jī)關(guān)，尤其是公安機(jī)關(guān)，法律沒(méi)有授權(quán)你絕對(duì)不能干。

這里面觀念的培育很麻煩，張荊教授講的，通過(guò)系統(tǒng)的培訓(xùn)，這是一個(gè)渠道。我們國(guó)家有些地方有些好的經(jīng)驗(yàn)，比如讓警察能去參觀法庭審判的過(guò)程，看看法官怎么理解法律，看看律師怎么理解法律，看看檢察官怎么闡述法律，這是一個(gè)生動(dòng)的法治教育途徑，比一般的法治教育更有針對(duì)性。我認(rèn)為我們國(guó)家現(xiàn)在法治化最大的問(wèn)題，就是人的法治化，觀念的法治化。上午舉了新華社記者捕捉到的鏡頭，就反映了這個(gè)問(wèn)題。一方面，領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)我搞法治，旁邊人都不相信，認(rèn)為在作秀;另一方面，口頭講法治，行動(dòng)中違反法治;再一個(gè)，政府的法律顧問(wèn)辭職，領(lǐng)導(dǎo)遇到問(wèn)題就讓他找變通，超越法律的紅線，他感到恐懼，辭職了。一定程度上，這就是我們國(guó)家法治狀態(tài)的一個(gè)縮影。在公安這塊應(yīng)該說(shuō)法律意識(shí)要高于普通的民眾，高于其他的部門機(jī)關(guān)。但是在這方面，在人的法治化問(wèn)題上，我們的確面臨著一些重大的挑戰(zhàn)。

今天院校來(lái)的很多，院校這塊也承擔(dān)著特殊的責(zé)任。我們今天討論這個(gè)話題應(yīng)該說(shuō)只是解開(kāi)這個(gè)話題，這確實(shí)是一個(gè)很大的工程。當(dāng)然它與政府的法治化，與我們國(guó)家推進(jìn)依法治國(guó)、法治中國(guó)建設(shè)是緊密相連的。在這塊要有所突破的話，那么我們的平安中國(guó)、幸福中國(guó)應(yīng)該說(shuō)更有期待了。

總結(jié)大概就是這么幾點(diǎn)，我看理論方面甚至可以做一些專門的課題研究。

張 荊:我再補(bǔ)充兩點(diǎn)。一是大家對(duì)我說(shuō)的警察執(zhí)法的公正性問(wèn)題提出異議和磋商。但我還是堅(jiān)持對(duì)這類問(wèn)題繼續(xù)研究的價(jià)值判斷。警察是不是就是工具，就是一種行政執(zhí)法權(quán)，不存在執(zhí)法公正的問(wèn)題。上面發(fā)言中我談到“制度設(shè)計(jì)上的邏輯錯(cuò)誤根本無(wú)法保護(hù)現(xiàn)實(shí)中的公平正義”，這是從法理學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，在現(xiàn)實(shí)中警察行使行政執(zhí)法權(quán)不僅僅是直接面對(duì)街頭犯罪那么簡(jiǎn)單，他們還會(huì)遇到大量的沖突和糾紛的解決，比如說(shuō)群眾和官員發(fā)生沖突，老板跟工人發(fā)生矛盾和沖突，警察如何秉持一種中立的價(jià)值，公正地處理糾紛，而不是偏袒權(quán)力者和有錢人等。第二，師院長(zhǎng)提出的“從預(yù)防犯罪走向預(yù)防受害”我不敢茍同，我認(rèn)為，這是在為警察開(kāi)脫其社會(huì)責(zé)任，為什么這么講呢?還是說(shuō)個(gè)真實(shí)的例子，我們樓的住戶被入室盜竊了，于是報(bào)警，警察來(lái)了，又是照相，又是錄口供。臨走時(shí)放下一句話:“誰(shuí)讓你家不安防盜門和防盜窗的!”這大概就屬于“預(yù)防受害”的內(nèi)容。人民納稅供養(yǎng)警察，就是希望警察有效地破案，打擊犯罪，為民眾提供良好的公共安全服務(wù)。警察沒(méi)能為社區(qū)提供安全的公共產(chǎn)品，不去自責(zé)，而是指責(zé)犯罪受害者沒(méi)有安好防盜門、防盜窗，沒(méi)有做好預(yù)防受害的工作。

荊長(zhǎng)嶺:其實(shí)兩個(gè)問(wèn)題并不矛盾，預(yù)防犯罪、預(yù)防被害并不矛盾。前天我剛剛下課，電視臺(tái)來(lái)采訪我，說(shuō)是一個(gè)女孩子夜跑時(shí)被人殺了，你要告訴大家以后再夜跑怎么防范危險(xiǎn)，其實(shí)這就是預(yù)防被害，預(yù)防被害的同時(shí)也預(yù)防了犯罪，這兩個(gè)東西是不沖突的。

皮藝軍:我們這個(gè)會(huì)叫法治化，我今天上午說(shuō)，這個(gè)法治和制度的制不一樣。如果我們只搞應(yīng)用，我們就可以研究法制，制度的制，我們研究法治化就是搞理論，但是我們說(shuō)的理論，包括我們?cè)谧乃f(shuō)的理論都是建立在實(shí)證的基礎(chǔ)上。我們講的是事實(shí)后面的東西，為什么和怎么樣去做。

(責(zé)任編輯:付傳軍)

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