論公共財(cái)政的實(shí)踐困境與實(shí)施保障

宋嘉寶

(西南政法大學(xué)，重慶 401120)

論公共財(cái)政的實(shí)踐困境與實(shí)施保障

宋嘉寶

(西南政法大學(xué)，重慶 401120)

摘要：公共財(cái)政是國(guó)家通過依法征收稅費(fèi)，提供公共服務(wù)而進(jìn)行的一系列分配活動(dòng)，具有公共性、民主性、法治性的基本特征，并與現(xiàn)代財(cái)政制度相輔相成。公共財(cái)政的法治化進(jìn)程雖然取得了一定成就，但仍然存在不少問題。為了保障公共財(cái)政的實(shí)現(xiàn)與中國(guó)財(cái)政法律制度的完善，必須從公共財(cái)政制度科學(xué)化、民主化、透明化、法治化四個(gè)方面加以發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政；法治化；民主化

公共財(cái)政理論在我國(guó)發(fā)端并不久遠(yuǎn)，雖公共財(cái)政一詞已經(jīng)被廣泛使用，但究竟什么是公共財(cái)政仍有不少爭(zhēng)議。自黨的十八屆三中全會(huì)提出要建立“現(xiàn)代財(cái)政制度”以來，對(duì)公共財(cái)政與現(xiàn)代財(cái)政關(guān)系的爭(zhēng)論尤為突出，更有學(xué)者提出公共財(cái)政應(yīng)逐步讓位于現(xiàn)代財(cái)政的觀點(diǎn)。針對(duì)于此，首先應(yīng)對(duì)公共財(cái)政給予明確界定，對(duì)其性質(zhì)加以清晰認(rèn)識(shí)，區(qū)分與現(xiàn)代財(cái)政的關(guān)系。筆者認(rèn)為，公共財(cái)政不同于現(xiàn)代財(cái)政，也不應(yīng)被現(xiàn)代財(cái)政所取代，公共財(cái)政因其公共性、民主性等固有特點(diǎn)仍有存在和發(fā)展的必要。但是，公共財(cái)政制度因我國(guó)傳統(tǒng)政治權(quán)力模式以及“義務(wù)本位”觀點(diǎn)而造成了種種缺陷，故需要用法治加以彌補(bǔ)和完善，從而使公共財(cái)政真正煥發(fā)出其作用和活力。

一、公共財(cái)政及其基本屬性

(一)公共財(cái)政的概念界定

1. 西方對(duì)公共財(cái)政的界定

“公共財(cái)政”一詞起源于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)，英文為public finance，以示與finance相區(qū)別。Public finance翻譯為漢語即“公共財(cái)政”或“財(cái)政”，而finance則被譯為“金融”、“私人財(cái)務(wù)活動(dòng)”或“融資活動(dòng)”等。西方學(xué)者一般認(rèn)為，公共財(cái)政討論的是個(gè)人與國(guó)家的關(guān)系，致力于解決稅收和政府的支出行為以及由此帶來的對(duì)資源分配和收入分配的影響。如H.S.Rosen 就認(rèn)為，公共財(cái)政研究的是政府收支活動(dòng)及其對(duì)資源配置和收入分配的影響。

2. 我國(guó)對(duì)公共財(cái)政概念的認(rèn)識(shí)

(1)我國(guó)公共財(cái)政論的提出

清末百日維新“明定國(guó)是”詔書中提出了“改革財(cái)政，實(shí)行國(guó)家預(yù)算”的主張，這是財(cái)政制度在我國(guó)的發(fā)端。1949年之前，國(guó)家財(cái)政即公共財(cái)政。之后，我國(guó)吸收蘇聯(lián)財(cái)政模式和“貨幣關(guān)系論”財(cái)政觀，認(rèn)為財(cái)政本質(zhì)是一定的貨幣資財(cái)基金，而具有資本主義特征的“公共財(cái)政”則不被承認(rèn)。自20世紀(jì)50年代開始，中國(guó)學(xué)者提出建立“社會(huì)主義財(cái)政觀”，“國(guó)家分配型財(cái)政”占主流地位。而20世紀(jì)90年代后期公共財(cái)政的提出則基于“國(guó)家分配型財(cái)政”模式的弊端以及建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制這一目標(biāo)，且很大程度上受到了國(guó)外理論的影響。1998年，全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議首次提出建設(shè)公共財(cái)政制度的要求，黨的十五屆五中全會(huì)明確將“建立公共財(cái)政初步框架”作為“十五”時(shí)期財(cái)政改革的重要目標(biāo)；黨的十六屆三中全會(huì)明確提出了“健全公共財(cái)政體制的改革目標(biāo)”；在“十一五”規(guī)劃中，又強(qiáng)調(diào)公共財(cái)政與構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)有著密切的聯(lián)系。

(2) 我國(guó)學(xué)界對(duì)公共財(cái)政概念的爭(zhēng)論

我國(guó)通說認(rèn)為，公共財(cái)政是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家或政府提供公共服務(wù)的分配活動(dòng)或者經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。公共財(cái)政在國(guó)內(nèi)的討論始于20世紀(jì)90年代的后期，且爭(zhēng)議頗多。有學(xué)者認(rèn)為，公共財(cái)政是指國(guó)家為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供公共服務(wù)而進(jìn)行的分配活動(dòng)。〔1〕有學(xué)者認(rèn)為，公共財(cái)政是以市場(chǎng)失靈為存在前提，是政府以政權(quán)組織形式，依據(jù)政治權(quán)力……為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供公共服務(wù)而進(jìn)行的分配活動(dòng)?！?〕還有觀點(diǎn)認(rèn)為，公共財(cái)政是為了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)而提出來的，它是政府實(shí)現(xiàn)其職能服務(wù)的理財(cái)系統(tǒng)?！?〕

筆者認(rèn)為，在中國(guó)財(cái)政的語境下，公共財(cái)政在內(nèi)容上包括收和支兩方面內(nèi)容，是指國(guó)家通過依法征收稅費(fèi)，提供公共服務(wù)而進(jìn)行的一系列分配活動(dòng)。

(二)公共財(cái)政與現(xiàn)代財(cái)政制度的關(guān)系

現(xiàn)代財(cái)政是相對(duì)于傳統(tǒng)財(cái)政而言的，是從時(shí)間跨度和時(shí)代特征上對(duì)財(cái)政發(fā)展形態(tài)的描繪。黨的十八屆三中全會(huì)在安排部署財(cái)稅體制改革時(shí)，提出“必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度”的總體規(guī)劃。但值得注意的是，規(guī)劃中并沒有使用“公共財(cái)政制度”或“現(xiàn)代公共財(cái)政制度”，而是使用了“現(xiàn)代財(cái)政制度”。自此，關(guān)于公共財(cái)政與現(xiàn)代財(cái)政制度關(guān)系的討論就未停止過。有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代財(cái)政制度不同于公共財(cái)政，且是對(duì)公共財(cái)政本質(zhì)論的否定。有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代財(cái)政制度將逐步取代公共財(cái)政制度，從公共財(cái)政制度過渡到的更高階段即現(xiàn)代財(cái)政制度。有學(xué)者認(rèn)為，公共財(cái)政與現(xiàn)代財(cái)政制度是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，正如一枚硬幣的正反面，它們?cè)谥T多方面互為補(bǔ)充，相輔相成。

筆者認(rèn)為，公共財(cái)政與現(xiàn)代財(cái)政制度并不矛盾，公共財(cái)政是財(cái)政的本質(zhì)，現(xiàn)代財(cái)政制度則可在一定程度上彌補(bǔ)公共財(cái)政界定模糊、本土化不足和制度建設(shè)不完善的狀況，并且推動(dòng)財(cái)政在公共化本質(zhì)下向現(xiàn)代化發(fā)展。公共財(cái)政與現(xiàn)代財(cái)政制度更是有許多相同之處，如都具有公共性、非盈利性和法治化的特征等等。

具體說來，公共財(cái)政與現(xiàn)代財(cái)政主要有以下三點(diǎn)區(qū)別：第一，公共財(cái)政指向的是財(cái)政本質(zhì)問題；現(xiàn)代財(cái)政制度則指向財(cái)政發(fā)展問題。第二，公共財(cái)政的核心是滿足公共性，但何為公共性的標(biāo)準(zhǔn)十分模糊，難以界定，故現(xiàn)實(shí)中公共財(cái)政的實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)并不清晰；現(xiàn)代財(cái)政的核心是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，具有更加清晰的標(biāo)準(zhǔn)和框架性的制度安排，故而更具實(shí)踐價(jià)值和實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)。第三，公共財(cái)政的提出是要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型；現(xiàn)代財(cái)政則旨在提升以財(cái)政為核心的國(guó)家組織能力。

(三)公共財(cái)政的基本特征

西方財(cái)政學(xué)理論中一般公認(rèn)公共財(cái)政具有三大特點(diǎn)，即市場(chǎng)型財(cái)政、民主型財(cái)政和憲政型財(cái)政。我國(guó)學(xué)界對(duì)公共財(cái)政的基本特征一直以來有所爭(zhēng)議。三大特征說認(rèn)為：(1)財(cái)政收入是憑借公權(quán)力取得；(2)財(cái)政支出要用于公共領(lǐng)域；(3)財(cái)政決策是民主決策。五大特征說認(rèn)為：(1)分配主體是作為政權(quán)組織和社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理者的政府；(2)分配目的是為了滿足公共需要，即為保證滿足通過市場(chǎng)機(jī)制配置資源難以有效解決的社會(huì)公共需要；(3)分配依據(jù)是憑借政治權(quán)力經(jīng)由非市場(chǎng)渠道進(jìn)行，具有強(qiáng)制性，又具有補(bǔ)償性 ；(4)公共財(cái)政的分配內(nèi)容是以M(社會(huì)剩余價(jià)值)和V(勞動(dòng)消耗)為主要對(duì)象；(5)公共財(cái)政分配的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)是指其作為政府的計(jì)劃資源配置行為，具有公共性和非營(yíng)利性兩大最基本的特征。有學(xué)者從公共財(cái)政的職能角度論證公共財(cái)政具有三大特征：(1)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟(jì)效率的作用；(2)相對(duì)縮小收入差別、體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)公平、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的作用；(3)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)和快速發(fā)展及共同富裕的作用。有學(xué)者從公共政府視角解讀，認(rèn)為公共財(cái)政的特征是財(cái)政運(yùn)行目標(biāo)的公共性、財(cái)政收支活動(dòng)的公共性以及財(cái)政行為的規(guī)范性和法治性。亦有一部分學(xué)者贊同公共財(cái)政具有民主性、法治性和公共性的特征?！?〕

筆者認(rèn)為，將民主性、法治性和公共性作為公共財(cái)政的基本特征更具合理性。

第一，公共性是公共財(cái)政的本質(zhì)和價(jià)值取向。一方面，公共財(cái)政的取得具有公共性。公共財(cái)政是通過對(duì)廣大民眾的稅務(wù)征收和費(fèi)用征繳而取得的，是對(duì)公共群體私有財(cái)產(chǎn)的征繳，從繳納對(duì)象上說具有公共性。在稅費(fèi)征繳上，法律依據(jù)和法定程序都是廣大人民意志的體現(xiàn)，當(dāng)然具有公共性。另一方面，公共財(cái)政的支出具有公共性。公共財(cái)政的支出必須是與廣大人民群眾切身利益密切相關(guān)的公共領(lǐng)域，公共服務(wù)和分配活動(dòng)必須是面向公眾的。公共財(cái)政的支出不以營(yíng)利為目的，而是切實(shí)服務(wù)于人民的。

第二，民主性是公共財(cái)政的邏輯起點(diǎn)。正如洛克所言：“政府沒有巨大的經(jīng)費(fèi)就不能維持，凡享受保護(hù)的人都應(yīng)該從他的產(chǎn)業(yè)中支出他的一份來維持政府。但是這仍須得到他的同意，即由他們自己或他們選出的代表所表示的大多數(shù)人的同意?！薄?〕政府財(cái)政的重要來源是稅收，為防止政府對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的過度侵犯，行之有效的方法就是建立有限政府，政府的征稅行為必須得到人民的認(rèn)同和授權(quán)，并經(jīng)過法定程序和形式。

第三，法治性是公共財(cái)政的制度保障和公信力來源。公共財(cái)政的法治性特征意味著政府的任何財(cái)政行為都必須于法有據(jù)，必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)從事財(cái)政活動(dòng)，政府不能按照自己意愿隨意剝奪公民的私有財(cái)產(chǎn)，也不能隨意處分公共財(cái)政，政府的任何財(cái)政行為都必須來源于法律授權(quán)。公共財(cái)政法治性的具體體現(xiàn)主要是“稅收法定”和預(yù)算法治。

二、公共財(cái)政的實(shí)踐要求與實(shí)施困境

(一)國(guó)家治理背景下財(cái)政地位的提升與財(cái)政收支失范的困境

以往提到財(cái)政，很少能夠跳脫出經(jīng)濟(jì)范疇，但黨的十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)在財(cái)政基礎(chǔ)理論建設(shè)上有了重大的突破。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在財(cái)稅體制改革上寫了這樣一段開宗明義的話：“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障?！薄?〕作為中共十八屆三中全會(huì)《決定》確立的我國(guó)全面深化改革的總目標(biāo)，“國(guó)家治理體系”的概念首次進(jìn)入了官方話語體系，財(cái)政首次被納入國(guó)家治理體系中，且二者的關(guān)系也被明確界定。這意味著財(cái)政的地位日益提高，成為了國(guó)家治理體系的重要組成部分，其重要性不言自明。這也標(biāo)志著,“財(cái)政與財(cái)稅體制已經(jīng)同國(guó)家治理緊密對(duì)接，財(cái)稅體制改革同國(guó)家治理的現(xiàn)代化進(jìn)程聯(lián)系在一起”?！?〕

但是，我國(guó)目前在公共財(cái)政上仍存在許多問題。在財(cái)政收入上，由于財(cái)政法律體系不夠完善和健全，常常出現(xiàn)收費(fèi)收稅不規(guī)范的現(xiàn)象，亂收費(fèi)層出不窮，稅收立法位階偏低。在財(cái)政支出上，出現(xiàn)管理粗放、方法缺乏科學(xué)性、程序不規(guī)范、支出項(xiàng)目不透明等弊端。在這種現(xiàn)實(shí)情況下，作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，公共財(cái)政顯然需要更加完備的法治保障，來確保公共財(cái)政收支兩方面的規(guī)范，從而使其足以匹配其在國(guó)家治理體系中愈發(fā)重要的作用。

(二)公共選擇理論的基本要求與民主法治的困境

公共選擇理論，按照一個(gè)被廣泛援引的定義——“是對(duì)非市場(chǎng)決策的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究，或者簡(jiǎn)單地定義為是把經(jīng)濟(jì)學(xué)運(yùn)用于政治科學(xué)的分析。就研究對(duì)象而言，公共選擇無異于政治科學(xué)：國(guó)家理論、投票規(guī)則、選民行為、黨派、官方體制等等”?！?〕公共選擇理論的中心問題是公共品需求決策問題，圍繞對(duì)此問題的展開，還吸收和借鑒了以斯密為代表的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、維克賽爾財(cái)政理論、意大利公共財(cái)政理論和財(cái)政聯(lián)邦主義思想，在此基礎(chǔ)上不斷完善和發(fā)展。在西方的財(cái)政學(xué)理論中，公共選擇理論被普遍加以吸收和運(yùn)用。

但是，公共選擇理論在我國(guó)的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐并不容樂觀，從蔣石林訴財(cái)政局案中即可窺知一二。2006年湖南省常寧市蔭田鎮(zhèn)爺塘村村民委員會(huì)主任蔣石林，以一名普通納稅人的身份起訴常寧市財(cái)政局，要求法院認(rèn)定市財(cái)政局超出2005年度財(cái)政預(yù)算購買兩臺(tái)小轎車的行為屬違法行為，并要求將違法購置的兩臺(tái)轎車收歸國(guó)庫。4月10日，常寧市人民法院向蔣石林送達(dá)行政裁定書，裁定起訴人蔣石林所訴事項(xiàng)不屬于人民法院行政訴訟受理范圍，不符合起訴條件，法院不予受理。雖然人民日?qǐng)?bào)對(duì)此評(píng)論：“此案雖裁定駁回，但合法行使權(quán)利的行為及其展現(xiàn)出的精神仍具有里程碑意義”，但這顯然是對(duì)公共財(cái)政民主化和公共性的背離。財(cái)政預(yù)算本應(yīng)該是公共選擇和公共決策的體現(xiàn)，是有效約束公共物品供給過程中政治權(quán)力的濫用和利益集團(tuán)的博弈，但公權(quán)力機(jī)關(guān)濫用公共財(cái)政以權(quán)謀私的行為時(shí)有發(fā)生。而公共選擇理論的實(shí)現(xiàn)，很大程度上依賴于法治，尤其是憲政的保障。通過法治來保障公民的個(gè)人自由，限制公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政的恣意濫用，同時(shí)通過法定程序?qū)€(gè)人選擇和決策轉(zhuǎn)化為公共決策，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化、資源配置的帕累托最優(yōu)和經(jīng)濟(jì)均衡，這才是實(shí)現(xiàn)公共選擇理論的重要路徑。

(三) 納稅人意識(shí)的不斷提升與權(quán)利保護(hù)不周的困境

納稅人意識(shí)是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主法治的條件下，納稅人對(duì)自身主體地位、自身存在價(jià)值和自身權(quán)利義務(wù)的正確認(rèn)識(shí)而產(chǎn)生的一種對(duì)稅法的理性認(rèn)知、認(rèn)同和自覺奉行精神?！?〕

但是，由于我國(guó)一向強(qiáng)調(diào)的多是納稅人的義務(wù)，稅收的強(qiáng)制性、無償性和固定性早已深入人心，反而使不少民眾忽視了作為納稅人的基本權(quán)利，而僅僅將其作為一項(xiàng)不得不去履行的義務(wù)對(duì)待。這導(dǎo)致了公民并沒有足夠的意識(shí)和能力對(duì)于違反法律規(guī)定的稅費(fèi)征收進(jìn)行對(duì)抗以維護(hù)神圣不可侵犯的私有財(cái)產(chǎn)，還會(huì)為公權(quán)力機(jī)關(guān)濫用職權(quán)創(chuàng)造條件，最終勢(shì)必影響對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和法治的信任。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和依法治國(guó)觀念的逐漸深入，社會(huì)契約論的影響也愈發(fā)加深，我國(guó)公民的納稅人意識(shí)也有所發(fā)展。稅收是國(guó)家財(cái)政的重要來源，可以說是納稅人起了贍養(yǎng)政府的重大作用，故對(duì)于政府的開支，當(dāng)然具有一定的決策權(quán)、處分權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在現(xiàn)代社會(huì)中，無論是出于對(duì)自己所繳之稅費(fèi)的合理期待，還是基于對(duì)國(guó)家公共財(cái)政行為的監(jiān)督，越來越強(qiáng)調(diào)納稅人的權(quán)利意識(shí)是大勢(shì)所趨。而納稅人權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)更是對(duì)財(cái)政法治的呼喚，只有有法可依，政府財(cái)政行為才能得到規(guī)范，公民才有正當(dāng)理由和法律依據(jù)來保障權(quán)利行使不致落空。

三、公共財(cái)政的實(shí)現(xiàn)路徑與中國(guó)財(cái)政法律制度的完善

(一)公共財(cái)政制度科學(xué)化的路徑保障

1.深化政府收支分類改革

傳統(tǒng)政府收支不僅分類模糊，標(biāo)準(zhǔn)也十分模糊。中國(guó)傳統(tǒng)財(cái)政收支科目中將部門分類、功能分類和經(jīng)濟(jì)分類這三種不同的分類雜糅在一起，類、款、項(xiàng)、科目隨機(jī)地按照這三種分類方式進(jìn)行，且同一功能的支出往往在多個(gè)地方分散反映，這樣不科學(xué)的分類方法必然會(huì)造成外行看不懂、內(nèi)行看不清的弊病。為了確保公共財(cái)政制度的發(fā)展，勢(shì)必需要更加清晰和科學(xué)的收支分類方法。

2.充分引入交叉學(xué)科知識(shí)

經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和法學(xué)在許多領(lǐng)域都有交叉，公共財(cái)政領(lǐng)域也不例外。經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)概念和知識(shí)能夠?yàn)楣藏?cái)政的效率和收益做出預(yù)估，從而推動(dòng)公共財(cái)政的“效益最大化”。政治學(xué)則為公共財(cái)政制度的發(fā)展提供了政治學(xué)上的理論基礎(chǔ)作為保障，從而使公共財(cái)政更加符合社會(huì)的需要，得到廣大納稅人的認(rèn)可和支持。

3.運(yùn)用科技手段，加快財(cái)政管理信息化建設(shè)

公共財(cái)政科學(xué)化的實(shí)現(xiàn)有賴于先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)。要推進(jìn)財(cái)政管理信息化建設(shè)，用信息化助推科學(xué)化，努力發(fā)展創(chuàng)新現(xiàn)代化的財(cái)政管理方式，提高財(cái)政各項(xiàng)工作的質(zhì)量和效率。要加快金財(cái)工程一體化建設(shè)，建立各環(huán)節(jié)暢通便捷、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、操作功能技術(shù)完善、網(wǎng)絡(luò)安全穩(wěn)定可靠、覆蓋所有部分的財(cái)政管理信息系統(tǒng)，打造一套能夠適應(yīng)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三分離這一新型管理模式要求的技術(shù)支撐平臺(tái)。

4.推動(dòng)財(cái)政收支的精細(xì)化發(fā)展

財(cái)政收支的精細(xì)化是公共財(cái)政科學(xué)化的一個(gè)重要內(nèi)容，模糊混亂的財(cái)政收支是不符合財(cái)政的科學(xué)化要求的。科學(xué)化精細(xì)化管理,是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，涉及財(cái)政工作的方方面面，觸及每一個(gè)細(xì)節(jié),需全系統(tǒng)各部門協(xié)同完成。對(duì)公共財(cái)政進(jìn)行精細(xì)化改進(jìn)，要按照“六精五細(xì)”的思路與方法?！傲寮?xì)”是財(cái)政精細(xì)管理工程的核心內(nèi)容,其內(nèi)涵是精確定位、精益求精,細(xì)化目標(biāo)、細(xì)化考核?！?0〕要通過不斷細(xì)化和完善預(yù)算編制方式，細(xì)化各部門的預(yù)算，推進(jìn)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督等途徑來助推財(cái)政收支的精細(xì)化發(fā)展。

(二)公共財(cái)政制度民主化的路徑保障

公共財(cái)政制度民主化是民主思想在財(cái)政領(lǐng)域的具體體現(xiàn)和運(yùn)用。公共財(cái)政實(shí)際上就是一個(gè)公共選擇過程。從決策程序上看，公共財(cái)政就是民主財(cái)政，是按照公眾的選擇和意愿，通過民主的決策程序，運(yùn)用民主的方式進(jìn)行的財(cái)政收支活動(dòng)。民主財(cái)政的核心是契約精神，即公民讓渡自己一部分的財(cái)產(chǎn)權(quán)給政府，而政府要充分利用這筆資金提供公共服務(wù)、調(diào)節(jié)資源和收入分配。在民主政體下，主要借助投票機(jī)制保證公共契約的履行。實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政制度民主化主要有以下路徑：

1.合理限制并嚴(yán)格規(guī)范國(guó)家財(cái)政權(quán)

稅收本來就是對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)的剝奪，故政府必須嚴(yán)格規(guī)定公共財(cái)政的征收范圍和條件，避免隨意擅斷地侵犯公民的私有財(cái)產(chǎn)。而政府依其職權(quán)取得的財(cái)政必須征得民眾同意，這是公共財(cái)政制度民主化的基本要求。具體來說，涉及剝奪公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的征稅等事項(xiàng)，必須事先通過民主的方式，在探討過必要性、科學(xué)性和可行性之后，還必須征得大部分公民的同意，并且必須通過全國(guó)人民大表大會(huì)的表決，以法律形式固定下來。

2.完善公共財(cái)政的民意表達(dá)機(jī)制

無論是公共選擇理論還是國(guó)家治理背景都要求民眾偏好和選擇的充分表達(dá)，只有創(chuàng)設(shè)出完備的民意表達(dá)機(jī)制，使民眾意愿得以充分表達(dá)，才能真正體現(xiàn)出公共財(cái)政的民主化特征。這種民意表達(dá)機(jī)制必須是全方位、多層次、貫穿財(cái)政收支各階段和全過程的，民眾必須充分享有表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。對(duì)此，應(yīng)更多地增設(shè)表達(dá)公眾偏好的途徑,尤其是要不斷完善聽證制度,適當(dāng)?shù)剡\(yùn)用質(zhì)詢程序、表決程序等等，充分聽取群眾意見，讓社會(huì)公眾真正可以直接發(fā)表觀點(diǎn)和建議,從而增強(qiáng)財(cái)政決策的民主;對(duì)于財(cái)政政策和立法，必須從事前階段就加以完善;適當(dāng)發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用,充分反映社會(huì)公眾的愿望和要求;通過各級(jí)人大代表和政協(xié)委員，從多角度了解民意、傾聽群眾的意見；此外，在進(jìn)行重大財(cái)政決策和財(cái)政立法時(shí),吸收相關(guān)專家學(xué)者參與也是完善公共財(cái)政民意表達(dá)機(jī)制的重要途徑。

3.推進(jìn)公共財(cái)政多元化的監(jiān)督與制衡機(jī)制

推進(jìn)公共財(cái)政民主化的另一重要方式就是建立健全多元化的監(jiān)督與制衡機(jī)制。我國(guó)國(guó)家治理模式亦在強(qiáng)調(diào)，國(guó)家治理的主體不僅僅是政府，還包括公民。因此，要真正建立民主財(cái)政，就必須構(gòu)建人大、社會(huì)公眾和大眾傳媒多方位多角度的立體化的監(jiān)督制衡機(jī)制。此外，監(jiān)督與制衡并不僅僅在事后起作用，更應(yīng)拓展到事前、事中各個(gè)階段。這樣做，不僅有利于防止權(quán)力濫用，抑制政府官員道德風(fēng)險(xiǎn)，也能夠促進(jìn)財(cái)政體制改革，從而提高政府公共財(cái)政行為的效率，提高法治的權(quán)威，最終切實(shí)體現(xiàn)人民當(dāng)家作主。

(三)公共財(cái)政制度透明化的路徑保障

公共財(cái)政應(yīng)該是陽光財(cái)政,即要求公共財(cái)政信息真實(shí)、全面、公開、透明,不僅要求收支全過程透明，各種財(cái)稅政策、法律、信息透明,更為重要的是在理論上通過明定“國(guó)家秘密”與財(cái)政應(yīng)公開內(nèi)容的界限，制定相應(yīng)的考核和問責(zé)機(jī)制。實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的透明化主要有以下路徑：

1.明確“國(guó)家秘密”與財(cái)政應(yīng)公開內(nèi)容的界限

政府信息公開是保障公眾知情權(quán)的重要舉措，也是實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政透明化的基礎(chǔ)。我國(guó)于2008年5月開始實(shí)施《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》，雖然政務(wù)公開工程有所建樹，但現(xiàn)實(shí)中由于種種利益考量，真正做到政府信息公開仍會(huì)遭遇諸多阻礙，其最好的理由之一就是——涉及國(guó)家秘密而不予公開?！吨腥A人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》(以下簡(jiǎn)稱《保密法》)對(duì)國(guó)家秘密規(guī)定如下：國(guó)家秘密是關(guān)系國(guó)家安全和利益，依照法定程序確定，在一定時(shí)間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉的事項(xiàng)。究竟什么樣的財(cái)政信息是國(guó)家秘密，我國(guó)法律法規(guī)留下了許多可以解釋的空間，也成了不少信息不予公開的借口。因此，有必要明確界定“國(guó)家秘密”與財(cái)政應(yīng)公開內(nèi)容的界限，必要時(shí)可以對(duì)《保密法》進(jìn)行適當(dāng)修改，從而保障公共財(cái)政實(shí)現(xiàn)透明化。

2.推動(dòng)公共財(cái)政收支過程透明化

財(cái)政收入方面：在稅收收入上，由于稅收法律層級(jí)不高，多是國(guó)務(wù)院和財(cái)政部發(fā)布的行政法規(guī)和規(guī)章，稅收立法混亂導(dǎo)致整個(gè)稅收透明度不高，因此，應(yīng)該對(duì)稅收立法問題做限制性規(guī)定，減少授權(quán)立法，凡涉及納稅人、征納對(duì)象、稅率、稅收減免等稅收基本問題的，必須由全國(guó)人民代表大會(huì)立法；在收費(fèi)收入上，亂收費(fèi)層出不窮，嚴(yán)重違反依法治國(guó)的精神，因此，收費(fèi)必須法治化，通過完備的收費(fèi)立法和提高財(cái)政專戶管理，強(qiáng)化收支兩條線，使各個(gè)項(xiàng)目收費(fèi)都有法可依、有據(jù)可查。

財(cái)政支出方面：公共支出安排必須由權(quán)力機(jī)關(guān)審批，并嚴(yán)格按照預(yù)算支出。財(cái)政集中支出的主要方式是政府采購。政府采購的整個(gè)過程必須向公眾完全公開或者必須在公眾的監(jiān)督下進(jìn)行，政府采購的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格以及對(duì)供應(yīng)商的資質(zhì)要求也必須公之于眾。

3.建立公共財(cái)政透明化的考核和問責(zé)機(jī)制

根據(jù)公共財(cái)政透明化的要求，政府財(cái)政活動(dòng)及其相關(guān)活動(dòng)的過程、依據(jù)以及結(jié)果都必須按照法律規(guī)定的時(shí)間、內(nèi)容、形式而給予公開披露。為了保障切實(shí)實(shí)現(xiàn)公開披露，有必要在法律上規(guī)定相關(guān)考核和問責(zé)機(jī)制，按照公開披露的實(shí)際執(zhí)行情況給予相應(yīng)獎(jiǎng)懲措施。

(四)公共財(cái)政制度法治化的路徑保障

1.憲法層面

財(cái)政自產(chǎn)生之初就與憲法有密不可分的聯(lián)系。武漢大學(xué)的熊偉先生提出，“財(cái)政憲法主要調(diào)整財(cái)稅法領(lǐng)域的一些根本性事項(xiàng)，如財(cái)政法的基本原則、財(cái)政權(quán)力的分配、中央與地方的財(cái)政關(guān)系，等等”。他還認(rèn)為：“目前國(guó)外的財(cái)政法學(xué)主要是財(cái)政憲法學(xué)。例如財(cái)政民主主義、健全財(cái)政主義、稅收法定主義等，其實(shí)都是各國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命的憲法成果，這為財(cái)政法的立法和研究奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。”〔11〕許多西方國(guó)家在憲法或憲法性文件中都對(duì)財(cái)政做出了書面規(guī)定，以限縮政府財(cái)政權(quán)。如，日本憲法第七章具體規(guī)定了財(cái)政基本制度、財(cái)政適用的基本原則。美國(guó)聯(lián)邦憲法對(duì)財(cái)政問題，尤其是課稅權(quán)力的授予、統(tǒng)一課征原則、按比例征繳原則、禁止征收出口稅等方面做出了詳細(xì)而明確的規(guī)定，還在憲法中對(duì)各級(jí)政府的財(cái)政權(quán)利和義務(wù)以及各級(jí)政府之間的財(cái)政權(quán)限劃分加以明確。此外，稅收法定幾乎是西方國(guó)家憲法中不可或缺的條款，如美國(guó)憲法第1條規(guī)定，只有眾議院通過法律之后，政府才能向人民征稅；法國(guó)憲法第43條規(guī)定，征稅須由法律明確規(guī)定；日本憲法第84條規(guī)定，征收新稅或更改現(xiàn)行稅收等行為須由法律規(guī)定。

但是對(duì)比來看，我國(guó)憲法中與公共財(cái)政相關(guān)的規(guī)定僅有兩條，其一規(guī)定了國(guó)家保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)，其二規(guī)定了公民的納稅義務(wù)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第13條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、房屋和其他合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)?！钡?6條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有依照法律納稅的義務(wù)?！蔽覈?guó)憲法對(duì)財(cái)政基本制度、財(cái)政適用的基本原則和限制等都未加以明確規(guī)定，而這些又是推進(jìn)公共財(cái)政法治化的重要保障。因此，我國(guó)憲法有必要將這些內(nèi)容規(guī)定在內(nèi)。

2.財(cái)政法層面

一方面，財(cái)政法必須將納稅人權(quán)利意識(shí)作為公共財(cái)政之基本精神。在具體的財(cái)政實(shí)體法和程序法中，要逐步突破原有“義務(wù)本位”的束縛，應(yīng)開始逐步增強(qiáng)納稅人的權(quán)利并在法律中予以保障。納稅人權(quán)利意識(shí)的提高將會(huì)在公共財(cái)政社會(huì)監(jiān)督中起到更加重要的作用，成為促進(jìn)公共財(cái)政持續(xù)健康發(fā)展的重要保障。

另一方面，必須逐步健全公共財(cái)政法律體系。在促進(jìn)公共財(cái)政法律體系健全的過程中，制定財(cái)政基本法和稅收基本法是重中之重，也是制定其他法律法規(guī)的依據(jù)和基礎(chǔ)。我國(guó)財(cái)政基本法和稅收基本法的缺位，是如今財(cái)稅法位階混亂的重要原因之一，這也有損于財(cái)稅法的效力和公信力。因此，必須建立起較為合理的財(cái)政基本法和稅收基本法，規(guī)范財(cái)稅職能、財(cái)稅體制、財(cái)稅活動(dòng)的基本原則、方式和決策程序，以及財(cái)政組織機(jī)構(gòu)等與財(cái)稅基本問題相配套的法律制度。此外，財(cái)政收入法律制度、財(cái)政支出法律制度、財(cái)政管理法律制度、財(cái)政監(jiān)督法律制度也是財(cái)政法律體系的重要組成部分，同樣需要不斷完善。我國(guó)雖然在財(cái)政立法方面已經(jīng)初見成效，但是財(cái)政法律法規(guī)相沖突之處仍存，故還應(yīng)逐步清理現(xiàn)有公共財(cái)政法律法規(guī)，在制定好財(cái)政基本法的基礎(chǔ)上，厘清財(cái)政法的位階，對(duì)違反上位法或不合時(shí)宜的部分予以廢止。

3.其他相關(guān)部門法層面

公共財(cái)政與其他部門法也有一定的聯(lián)系，在涉及到稅收的問題時(shí)尤為明顯?！吨腥A人民共和國(guó)刑法》分則第三章是破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪，該章第六節(jié)專門規(guī)定了危害稅收征管罪這一系列的罪名，包括第201條“逃稅罪”，第202條“抗稅罪”，第203條“逃避追繳欠稅罪”等等。筆者認(rèn)為，我國(guó)刑法的相關(guān)規(guī)定雖然是出于維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的需要，但顯而易見量刑既不符合比例原則，又過分強(qiáng)調(diào)了義務(wù)本位，以經(jīng)濟(jì)懲罰足以解決此類問題，動(dòng)用徒刑就并不是很合適。因此，對(duì)于有關(guān)公共財(cái)政的其他部門法，有必要加以規(guī)定，但是在具體內(nèi)容上，應(yīng)該符合公共財(cái)政的基本原則和精神，既充分尊重民眾的權(quán)利意識(shí)，又保障公民自覺履行義務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕張馨.公共財(cái)政論綱〔M〕.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社, 1999.

〔2〕陳共.財(cái)政學(xué)〔M〕.北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社, 1999.

〔3〕賈康.亞洲金融危機(jī)與中國(guó)的積極財(cái)政政策〔M〕.北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社， 2001.

〔4〕孫洪波.我國(guó)財(cái)政學(xué)界關(guān)于公共財(cái)政特征的幾種觀點(diǎn)〔J〕.財(cái)會(huì)研究， 2003 (11).

〔5〕洛克.政府論(下篇)〔M〕.葉啟芳，瞿菊農(nóng)譯.北京：商務(wù)印書館，1964：88.

〔6〕中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〔K〕.北京：人民出版社，2013：19.

〔7〕高培勇.論國(guó)家治理現(xiàn)代化框架下的財(cái)政基礎(chǔ)理論建設(shè)〔J〕.中國(guó)社會(huì)科學(xué)， 2014 (12).

〔8〕丹尼斯·C.繆勒.公共選擇理論〔M〕.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1999：4.

〔9〕包子川，李仁初，陳光宇.納稅人意識(shí)與依法治稅〔J〕.稅務(wù)研究， 2003(5).

〔10〕王和山.科學(xué)化精細(xì)化管理是財(cái)政發(fā)展的重要保障〔J〕.經(jīng)濟(jì)研究參考， 2010(3).

〔11〕熊偉.關(guān)于財(cái)政法體系的再思考〔J〕.財(cái)稅法論叢，2004(3).

(責(zé)任編輯葛現(xiàn)琴)

Practical Dilemma and Safeguarding Mechanism of Public Finance

SONG Jia-bao

(Economic Law School, Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120)

Abstract:Public finance is a serous of allocation activities, in which the government focuses on the taxing and distribution of income, the publicity, democracy, and legitimacy are the basic characteristic. Public finance is complementary to contemporary finance. Even though several achievements have been obtained, in the process of rule of law in the field of public finance, there remain some drawbacks. To guarantee the accomplishment of public finance and the modification of the law system of public finance, it is disposable to make sure its publicity, transparency, democracy and legitimacy.

Key words：public finance; rule of law; democracy

收稿日期：2015-12-20

作者簡(jiǎn)介：宋嘉寶(1994-)，女，河南南陽人，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院2013級(jí)本科生。

中圖分類號(hào)：DF43

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-2663(2016)01-0088-05