城鄉(xiāng)土地拆遷安置法律問(wèn)題研究

王海伶

(黑龍江省行政法制研究所，哈爾濱 150001)

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城鄉(xiāng)土地拆遷安置法律問(wèn)題研究

王海伶

(黑龍江省行政法制研究所，哈爾濱 150001)

城鄉(xiāng)土地拆遷安置工作對(duì)于保障被拆遷安置人員的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定意義重大。我國(guó)對(duì)集體土地上拆遷安置工作尚沒(méi)有專門立法，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》頒布后，雖對(duì)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償工作進(jìn)行了規(guī)范，但在落實(shí)征收補(bǔ)償工作中也存在一些問(wèn)題。分析城鄉(xiāng)土地拆遷安置過(guò)程中存在的問(wèn)題，并給予相應(yīng)的立法完善和制度建設(shè)，可更好地保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益，也為城鄉(xiāng)土地拆遷安置工作提供了良好的法律保障。

城鄉(xiāng)土地；拆遷安置；法律保障

隨著我國(guó)城市化不斷加快，各項(xiàng)建設(shè)對(duì)土地的需求加大，涉及拆遷安置等問(wèn)題越來(lái)越多。城市拆遷安置問(wèn)題，主要是對(duì)國(guó)有土地上房屋進(jìn)行征收補(bǔ)償，同時(shí)收回國(guó)有土地。鄉(xiāng)村土地拆遷安置問(wèn)題，主要是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收過(guò)程中，因征收集體土地對(duì)農(nóng)民的安置補(bǔ)償問(wèn)題，以及征收集體建設(shè)用地時(shí)涉及的拆遷安置問(wèn)題。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》)和《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)被拆遷房屋按照地上附著物予以補(bǔ)償，將農(nóng)村集體土地房屋拆遷補(bǔ)償作為征地補(bǔ)償?shù)囊徊糠?，有關(guān)具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、范圍和方式等由行政部門制定的規(guī)范性文件來(lái)規(guī)定，踐行“土地中心主義”的立法取向[1]。按照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱《征收與補(bǔ)償條例》)的規(guī)定，房屋為征收與補(bǔ)償?shù)闹饕獙?duì)象，國(guó)有土地使用權(quán)隨房屋的征收同時(shí)收回，體現(xiàn)了以房屋為中心的征收模式。本文主要就集體土地和國(guó)有土地上涉及拆遷安置的法律問(wèn)題進(jìn)行研究，并提出健全法制，完善制度的建議。

一、集體土地拆遷安置相關(guān)法律問(wèn)題研究

(一)集體土地拆遷安置中存在的主要問(wèn)題

1.法律制度不健全

按照法律規(guī)定集體土地不能直接進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，只能將集體土地征收為國(guó)有并成為建設(shè)用地后才能進(jìn)行建設(shè)。目前，我國(guó)就集體土地上拆遷安置沒(méi)有具體的法律規(guī)定，能否將《征收與補(bǔ)償條例》作為法律依據(jù)存在爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為，集體土地一旦被征為國(guó)有，原來(lái)集體土地上的房屋就成了國(guó)有土地上的房屋，處理被征收的集體土地上房屋的拆遷安置補(bǔ)償問(wèn)題適用《征收與補(bǔ)償條例》[2]。H省部分地市在征收集體土地為國(guó)有后，適用《征收與補(bǔ)償條例》作為征收的集體土地上房屋的拆遷安置補(bǔ)償問(wèn)題的法律依據(jù)，但也有地市依據(jù)《土地法管理法》相關(guān)規(guī)定和本地市制定的有關(guān)集體土地征收補(bǔ)償安置工作規(guī)定，進(jìn)行集體土地上房屋拆遷安置，將集體土地上房屋作為地上附著物進(jìn)行補(bǔ)償，這也正是體現(xiàn)了“土地中心主義”。我國(guó)現(xiàn)階段就征收集體土地拆遷安置沒(méi)有專門的立法予以規(guī)定和調(diào)整，各地制定的相關(guān)規(guī)定也良莠不齊。

首先，征地報(bào)批前相關(guān)知情、調(diào)查確認(rèn)和聽(tīng)證程序落實(shí)不到位。《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法實(shí)施條例》)規(guī)定，市、縣人民政府按照土地利用年度計(jì)劃擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案，分批次逐級(jí)上報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府。法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定征地報(bào)批前，需要征求集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對(duì)征地和補(bǔ)償安置的意見(jiàn)，僅僅由國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部等相關(guān)文件來(lái)規(guī)定?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國(guó)發(fā)(2004)28號(hào))對(duì)健全征地程序中進(jìn)行了規(guī)定，一是在征地報(bào)批前，要將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民；二是被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶須對(duì)擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果進(jìn)行確認(rèn)；三是在征地履行征地程序中，國(guó)土資源部門認(rèn)為確有必要的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定組織聽(tīng)證。同時(shí)，《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，就告知征地情況、確認(rèn)征地調(diào)查結(jié)果和組織征地聽(tīng)證等方面也進(jìn)一步進(jìn)行了規(guī)定。盡管國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部的規(guī)范性文件對(duì)相關(guān)程序進(jìn)行了規(guī)定，但沒(méi)有能從法律法規(guī)層面彌補(bǔ)制度缺陷。

現(xiàn)實(shí)中，土地征收過(guò)程中知情、調(diào)查確認(rèn)和聽(tīng)證程序未能很好地落實(shí)有以下幾方面原因。一是，當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門通常以發(fā)布擬征收土地預(yù)公告的形式，將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑進(jìn)行告知，特別是征收范圍較大，涉及戶數(shù)較多的征地行為，書面通知所有被征地農(nóng)戶的行政成本較大。二是，在對(duì)擬征地現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查并由集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶確認(rèn)的程序中，由于征收范圍內(nèi)可能涉及的農(nóng)戶較多，加之有些農(nóng)戶不積極配合，還有些農(nóng)戶外出打工等情況，該程序在現(xiàn)實(shí)征收過(guò)程中也未能很好地落實(shí)。可見(jiàn)，調(diào)查確認(rèn)權(quán)，對(duì)于保障征收程序的合法性意義重大，若行政程序落實(shí)不到位，也會(huì)影響被征收人的權(quán)益。

其次，安置補(bǔ)償方案的制定有待完善?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》規(guī)定了市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，為了聽(tīng)取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)，需要將征地補(bǔ)償、安置方案在被征收土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告，通常土地行政主管部門的做法是僅在村委會(huì)公告欄上張貼。當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門通常通過(guò)向集體經(jīng)濟(jì)組織制發(fā)聽(tīng)證告知書的形式，告知聽(tīng)證的權(quán)利，未能通知到全體被征地的農(nóng)戶，集體經(jīng)濟(jì)組織通常不申請(qǐng)聽(tīng)證，而被征地農(nóng)戶即使有異議，想申請(qǐng)聽(tīng)證，由于聽(tīng)證途徑不暢通，未能充分保障其權(quán)益。聽(tīng)取意見(jiàn)的程序中，是否聽(tīng)取了被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶的意見(jiàn)，在聽(tīng)取意見(jiàn)后，對(duì)征地補(bǔ)償安置方案是否修改，怎樣修改也沒(méi)有明確的法律約束。有的地方國(guó)土資源部門未就征地補(bǔ)償、安置方案聽(tīng)取意見(jiàn)，有的地方國(guó)土資源部門雖聽(tīng)取意見(jiàn)，但未采納，未對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案進(jìn)行修改，也沒(méi)有相關(guān)法律制度對(duì)上述行為進(jìn)行監(jiān)督制約。

再次，補(bǔ)償、安置方案的內(nèi)容也存在問(wèn)題，貨幣補(bǔ)償支付金額較低，補(bǔ)償不合理情況時(shí)有發(fā)生；產(chǎn)權(quán)調(diào)換的形式?jīng)]有具體的規(guī)定，安置地點(diǎn)、房屋結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施等均沒(méi)有原則性的規(guī)定。

(二)完善征收集體土地拆遷安置法律制度

1．完善征收集體土地拆遷安置補(bǔ)償程序

程序正義是實(shí)體正義的保障。完善征收集體土地安置補(bǔ)償?shù)某绦?，可更好地保障被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶的合法權(quán)益。筆者認(rèn)為可從以下幾方面進(jìn)行。第一，完善公告程序的法律規(guī)定，增加告知途徑，保障被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和全體農(nóng)戶知情。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照公告程序的規(guī)定對(duì)擬征收土地的情況進(jìn)行告知，將公告張貼到村委會(huì)或村小組信息公開(kāi)欄以及其他公共場(chǎng)所，同時(shí)在政府網(wǎng)站上公布。為了充分保障知情權(quán)，還可以通過(guò)電視、廣播、報(bào)紙等形式發(fā)布公告或提醒被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶了解公告。第二，立法完善征地報(bào)批前的征地調(diào)查工作，保障調(diào)查確認(rèn)權(quán)落到實(shí)處。對(duì)擬征地情況進(jìn)行調(diào)查，關(guān)系到征地補(bǔ)償問(wèn)題，關(guān)系到被征地農(nóng)戶切實(shí)利益。征地調(diào)查是征地補(bǔ)償?shù)怯浀囊豁?xiàng)重要內(nèi)容，征地調(diào)查能夠摸清土地、地上附屬物、農(nóng)戶等情況，為以后補(bǔ)償工作做好準(zhǔn)備。對(duì)于農(nóng)戶不配合及有些農(nóng)戶外出打工等情形，導(dǎo)致不能順利完成調(diào)查確認(rèn)工作，當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門應(yīng)該聯(lián)合該農(nóng)戶所在村的負(fù)責(zé)人和村小組成員共同進(jìn)行調(diào)查，并且由公證機(jī)關(guān)進(jìn)行公正，確保調(diào)查情況的真實(shí)性。第三，健全聽(tīng)證程序，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶的聽(tīng)證權(quán)利。暢通聽(tīng)證通知程序，聽(tīng)證通知既要告知被征地集體經(jīng)濟(jì)組織，也應(yīng)告知被征地農(nóng)戶，通過(guò)公告的方式，并且充分利用網(wǎng)絡(luò)、廣播、報(bào)紙等途徑發(fā)布聽(tīng)證通知。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照法定程序受理聽(tīng)證申請(qǐng)，保障聽(tīng)證程序落到實(shí)處。

2.完善補(bǔ)償、安置方案的制定程序和內(nèi)容

鄉(xiāng)土樹種具有適應(yīng)當(dāng)?shù)貧夂驐l件，成活率高、生長(zhǎng)快，充分代表了當(dāng)?shù)氐奈幕厣偷赜蛱厣?，且鄉(xiāng)土樹種是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間沉淀積累下來(lái)的適宜本土生長(zhǎng)的植物種類；鄉(xiāng)土樹種運(yùn)輸費(fèi)用以及種植費(fèi)用低，維護(hù)管理成本也低。為此在綠化樹種選擇上，要堅(jiān)持以鄉(xiāng)土樹種為主，實(shí)踐得知，美麗鄉(xiāng)村綠化綠化鄉(xiāng)土樹種占綠化苗總量應(yīng)把握在65%左右。除此之外，為增加生物多樣性及觀賞性，適當(dāng)引進(jìn)一些優(yōu)良適生樹種，豐富植物種類。

對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案聽(tīng)取被征收集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶的意見(jiàn)的程序應(yīng)加大監(jiān)督力度，同時(shí)應(yīng)探索救濟(jì)途徑，保障聽(tīng)取意見(jiàn)程序落到實(shí)處。補(bǔ)償、安置方案內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確拆遷補(bǔ)償?shù)姆绞剑贫ê侠淼呢泿叛a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保證補(bǔ)償?shù)呢泿拍軌蛟谑袌?chǎng)上購(gòu)買到與被拆房屋相當(dāng)?shù)姆课荨?duì)于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的方式安置，應(yīng)當(dāng)在征地補(bǔ)償、安置方案中明確規(guī)定安置地點(diǎn)、房屋結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施情況等。國(guó)土資源部門應(yīng)盡快完善有關(guān)征地補(bǔ)償、安置方案具體內(nèi)容的規(guī)定，特別是征收土地的行為涉及拆遷農(nóng)民房屋等地上附著物，對(duì)其進(jìn)行更具體的規(guī)定，切實(shí)保障被征地農(nóng)戶居住的權(quán)利。

對(duì)于集體土地上拆遷安置，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)遵循“土地中心主義”原則，即將集體土地上房屋作為地上附著物進(jìn)行補(bǔ)償，不按照征收為國(guó)有土地后，依據(jù)《征收與補(bǔ)償條例》進(jìn)行安置補(bǔ)償。對(duì)集體土地上拆遷安置應(yīng)當(dāng)按照房屋等建筑物或構(gòu)筑物建設(shè)時(shí)土地性質(zhì)作為基本考慮因素，并結(jié)合建筑物或構(gòu)筑物的價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。通常，對(duì)集體土地上拆遷安置的補(bǔ)償比較國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，而農(nóng)戶的集體土地被征收為國(guó)有土地后，土地上房屋被拆除，需要重新購(gòu)買房屋，此種情況下，政府應(yīng)當(dāng)充分考慮被拆遷農(nóng)戶的合法權(quán)益，制定補(bǔ)償、安置方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)上浮補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保障其房屋被拆遷后，仍能買得起與其被拆遷房屋相當(dāng)?shù)姆课?，不降低其居住?biāo)準(zhǔn)。

2012年2月15日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確提出要推進(jìn)征地制度改革，制定出臺(tái)《農(nóng)村集體土地征收與補(bǔ)償條例》，期待在該條例中能對(duì)征收集體土地拆遷安置進(jìn)行更具體的規(guī)定，切實(shí)保障集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶的合法權(quán)益。同時(shí)，在該條例出臺(tái)前，地方應(yīng)加快立法，就集體土地征收補(bǔ)償安置工作進(jìn)行地方立法。黑龍江省各地市已陸續(xù)出臺(tái)集體土地征收補(bǔ)償安置工作相關(guān)規(guī)范性文件，如哈爾濱市制發(fā)了《哈爾濱市集體土地征收補(bǔ)償安置工作實(shí)施意見(jiàn)》、牡丹江市政府出臺(tái)了《牡丹江市征收集體土地地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)暫行辦法的通知》、齊齊哈爾市政府印發(fā)了《關(guān)于征收(用)土地中部分地上附著物建筑物構(gòu)筑物及邊角地磨牛地等確認(rèn)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(暫行規(guī)定)》等。

二、國(guó)有土地上房屋拆遷安置相關(guān)法律問(wèn)題研究

(一)國(guó)有土地上房屋拆遷安置中存在的問(wèn)題

1.評(píng)估程序中存在的問(wèn)題

國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償過(guò)程中，對(duì)被征收房屋進(jìn)行評(píng)估，為房屋征收部門與被征收人確定被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償提供依據(jù)。在征收過(guò)程中，評(píng)估工作是核心環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到被拆遷人補(bǔ)償情況。目前，對(duì)被征收房屋進(jìn)行評(píng)估的過(guò)程中存在以下幾個(gè)問(wèn)題。第一，評(píng)估機(jī)構(gòu)的選定存在問(wèn)題。依據(jù)《征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定，房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)首先應(yīng)由被征收人協(xié)商選定，當(dāng)協(xié)商不成時(shí)，通過(guò)多數(shù)決定、隨機(jī)選定等方式確定，省、自治區(qū)、直轄市按照本地區(qū)實(shí)際情況，制定具體辦法。被征收人對(duì)征收補(bǔ)償決定不服，提起行政復(fù)議或行政訴訟過(guò)程中，大多數(shù)被征收人對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的選定不認(rèn)可。房屋征收部門在組織被征收人選定評(píng)估機(jī)構(gòu)的時(shí)候，因?yàn)橛械恼魇枕?xiàng)目范圍較大，涉及被征收人數(shù)較多的情形，未能保障全體被征收人參與到評(píng)估機(jī)構(gòu)的選定過(guò)程中。有些地方規(guī)定，對(duì)于被征收戶數(shù)較多的征收項(xiàng)目，由被征收人代表選定評(píng)估機(jī)構(gòu)，但是在選取被征收人代表的時(shí)候較隨意，沒(méi)有嚴(yán)格的法定程序規(guī)范，導(dǎo)致部分被征收人不認(rèn)可，進(jìn)而導(dǎo)致對(duì)被征收人代表選定的評(píng)估機(jī)構(gòu)不予認(rèn)可。第二，評(píng)估機(jī)構(gòu)作出的評(píng)估結(jié)果存在問(wèn)題。評(píng)估結(jié)果不符合實(shí)際，部分評(píng)估機(jī)構(gòu)沒(méi)有客觀、公正地對(duì)被征收房屋價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估結(jié)果明顯低于類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值。評(píng)估機(jī)構(gòu)違法作出的評(píng)估結(jié)果會(huì)直接影響被征收人的合法權(quán)益。第三，復(fù)核評(píng)估和鑒定程序存在問(wèn)題。在實(shí)施國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償過(guò)程中，復(fù)核評(píng)估和鑒定程序存在一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。一方面，被征收人啟動(dòng)復(fù)核評(píng)估程序較難。被征收人對(duì)評(píng)估結(jié)果有異議申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估時(shí)，評(píng)估機(jī)構(gòu)通常不予理睬，而被征收人也沒(méi)有其他途徑尋求救濟(jì)，法律法規(guī)未設(shè)立相關(guān)的監(jiān)督程序。另一方面，復(fù)核評(píng)估和房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估鑒定委員會(huì)鑒定環(huán)節(jié)把關(guān)不嚴(yán)，沒(méi)有認(rèn)真糾正違法違規(guī)問(wèn)題。

2.被征收房屋所在土地使用權(quán)補(bǔ)償存在的問(wèn)題

《征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定了房屋被依法征收的，國(guó)有土地使用權(quán)同時(shí)收回，并未規(guī)定對(duì)收回的土地使用權(quán)的補(bǔ)償問(wèn)題。將房屋作為征收的中心對(duì)象，圍繞房屋對(duì)與其相關(guān)的土地、附屬設(shè)施等進(jìn)行補(bǔ)償，正是“房屋中心主義”的體現(xiàn)。現(xiàn)實(shí)征收、補(bǔ)償國(guó)有土地上房屋的過(guò)程中，對(duì)被征收房屋所在土地的補(bǔ)償主要存在兩個(gè)方面的問(wèn)題。第一，貨幣補(bǔ)償方式涉及土地使用權(quán)的補(bǔ)償時(shí)，政府依據(jù)評(píng)估機(jī)構(gòu)作出的評(píng)估報(bào)告作出房屋價(jià)值貨幣補(bǔ)償，法律法規(guī)也規(guī)定了被征收房屋價(jià)值評(píng)估應(yīng)當(dāng)考慮被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積以及占地面積、土地使用權(quán)等影響被征收房屋價(jià)值的因素?？梢?jiàn)，評(píng)估機(jī)構(gòu)在對(duì)被征收房屋價(jià)值的評(píng)估中，應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)房屋所在土地使用權(quán)價(jià)值，即貨幣補(bǔ)償中包含對(duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償。有些評(píng)估機(jī)構(gòu)作出的評(píng)估結(jié)果未考慮土地使用權(quán)價(jià)值的情況，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果過(guò)低。第二，以產(chǎn)權(quán)調(diào)換的形式進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，也存在未能充分考慮土地使用權(quán)補(bǔ)償問(wèn)題。國(guó)有土地上房屋征收過(guò)程中，大部分被征收人房屋面積與其土地使用權(quán)的面積相當(dāng)，當(dāng)政府通過(guò)產(chǎn)權(quán)調(diào)換的形式對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，產(chǎn)權(quán)調(diào)換后被征收人依舊享有相當(dāng)?shù)耐恋厥褂脵?quán)。然而，征收房屋過(guò)程中，存在一些特殊的情況，即被征收人其被征收的房屋面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于房屋所在土地的面積，也就是說(shuō)，被征收人享有的土地使用權(quán)面積大于其房屋面積，有的甚至是其房屋面積的幾倍。此種情況下，政府收回被征收人的房屋，同時(shí)收回其土地使用權(quán)，但未能對(duì)其原來(lái)享有的土地使用權(quán)進(jìn)行全部的補(bǔ)償。這樣，必然導(dǎo)致被征收人利益受損。

(二)完善國(guó)有土地上房屋拆遷安置制度的建議

1. 完善國(guó)有土地上房屋征收過(guò)程中的評(píng)估程序建議

首先，不斷完善省、自治區(qū)、直轄市制定的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)選定具體辦法。黑龍江省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳制發(fā)的《關(guān)于下發(fā)〈國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例〉相關(guān)實(shí)施規(guī)定的通知》中，就評(píng)估機(jī)構(gòu)的選定做了規(guī)定。此后，《黑龍江省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于貫徹〈國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例〉實(shí)施意見(jiàn)(暫行)的通知》，就評(píng)估機(jī)構(gòu)的選定做了進(jìn)一步詳細(xì)的規(guī)定，包括選定評(píng)估機(jī)構(gòu)具體程序、被征收人代表選取方式和人數(shù)以及邀請(qǐng)公證機(jī)關(guān)公證等作出了更具體的規(guī)定。省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)不斷總結(jié)評(píng)估機(jī)構(gòu)選定過(guò)程中存在的問(wèn)題，認(rèn)真制定房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)選定的具體辦法，并按程序進(jìn)行修改完善，保證評(píng)估機(jī)構(gòu)的選定合法、合理。

其次，完善對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)和房地產(chǎn)估價(jià)師責(zé)任追究制度?！墩魇张c補(bǔ)償條例》僅就房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)、房地產(chǎn)估價(jià)師出具虛假或者有重大差錯(cuò)的評(píng)估報(bào)告時(shí)作出了處罰的規(guī)定，其他違法問(wèn)題未作追責(zé)規(guī)定。建議應(yīng)該完善相關(guān)法律法規(guī)，就如何啟動(dòng)對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)和房地產(chǎn)估價(jià)師責(zé)任追究制度的監(jiān)督程序作出規(guī)定。這樣才能監(jiān)督房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)和房地產(chǎn)估價(jià)師依法履行職責(zé)，更好地保證評(píng)估結(jié)果獨(dú)立、客觀、公正。

再次，完善評(píng)估程序中的復(fù)核評(píng)估和鑒定程序。完善《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》等法律法規(guī)，對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)不依法受理復(fù)核評(píng)估申請(qǐng)，作出相應(yīng)監(jiān)督和懲罰性規(guī)定，保障被征收人充分享有對(duì)評(píng)估結(jié)果申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估的權(quán)利。同時(shí)建立健全鑒定程序和評(píng)估專家委員會(huì)責(zé)任追究制度，從而更好地制約其依法作出鑒定結(jié)論。

2. 完善被征收房屋所在土地使用權(quán)補(bǔ)償制度

評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況，在對(duì)被征收房屋評(píng)估過(guò)程中，將房屋所在土地使用權(quán)價(jià)值作為評(píng)估結(jié)果的重要組成部分，保障被征收人土地使用權(quán)得到補(bǔ)償。建議修改完善《征收與補(bǔ)償條例》或地方立法，保障土地使用權(quán)面積大于房屋面積的情形也能得到合理補(bǔ)償。

綜上所述，城鄉(xiāng)土地征收拆遷安置工作關(guān)系到城鄉(xiāng)發(fā)展，保障性安居工程建設(shè)，舊城區(qū)改建等國(guó)計(jì)民生的大事。拆遷安置引發(fā)的行政爭(zhēng)議案件，群體性強(qiáng)、涉及人數(shù)多、對(duì)立情緒嚴(yán)重，極易形成社會(huì)不穩(wěn)定因素。建立健全法律法規(guī)和制度規(guī)定，使城鄉(xiāng)土地拆遷安置工作有法可依，有章可循，充分保障被拆遷人的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧。

[1]張先貴.集體土地征收中的房屋補(bǔ)償與安置法律原則之選擇[J].河北法學(xué)，2013，(5).

[2]胡呂銀.對(duì)房屋拆遷安置補(bǔ)償是被征收或流傳土地上的負(fù)擔(dān)[J].法學(xué)評(píng)論，2011，(6).

[責(zé)任編輯:鄭 男]

2016-08-12

王海伶(1985-)，女，河北承德人，助理研究員，從事行政法學(xué)研究。

D912.1

A

1008-7966(2016)06-0016-03