行政罰款適用的問題研究

陳 蕊

(南京農業(yè)大學 人文學院，南京 210000)

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行政罰款適用的問題研究

陳 蕊

(南京農業(yè)大學 人文學院，南京 210000)

行政罰款作為一種行政處罰的方式在司法實踐中的適用范圍與功能及其他處罰方式相較而言差異較大，由于其本身具有理論依據與優(yōu)點使其在法律與行政執(zhí)法實踐中的應用廣泛。但是由于法律對其設定權的普遍化，行政罰款處罰的主體、對象以及行政罰款處罰的數額標準等存在一定的問題，導致了行政罰款難以達到懲罰與教育相結合的立法目的，而成為某些執(zhí)法部門謀取私利的手段，這些做法不僅侵犯了行政相對人的權利，而且損害了法律的尊嚴與權威，為改善這些現象需要在法律層面與行政執(zhí)法層面進行規(guī)制。

行政罰款；行政裁量權；行政執(zhí)法

一、行政罰款的概述

在我國行政法的法律規(guī)定中對行政罰款的條款的規(guī)定和適用是最為廣泛和徹底的。就行政罰款的定義而言，是具有行政處罰權的主體行政機關，對違法相對人要求在規(guī)定期限內向國家繳納一定數額金錢的處罰類型[1]。從行政罰款的本質而言，是行政機關為了維護社會秩序而對具有違法行為的行政相對人的一定經濟制裁。但在執(zhí)法實踐的過程中對行政罰款的運用卻逐漸發(fā)生異化現象、問題百出，成了某些部門個人私利謀取的工具，如天津某城管局長通過“罰款包月”的方式將行政罰款作為其營利的工具。罰款問題的異化所帶來的不僅是對行政相對人財產權的侵害，也對行政主體的執(zhí)法權威本身帶來惡性影響，不利于我國法制的建設。對行政罰款的理解不僅要看其存在是否具有正當性及理論基礎，也要看其在行政執(zhí)法的實踐中如何適用，是否會出現濫用的情況。

(一)規(guī)定行政罰款的依據

1.任何人不得從自己的錯誤行為中獲益。違法行為人因其違法行為而獲得精神上的滿足或者物質上的增加的同時是對受害者利益的侵害。錯誤行為于道德而言具有可非性，于法律而言具有可罰性。如果不對錯誤行為進行處罰，在道義上也就支持了個人的為非作歹，法律對于人性惡的假設不允許個人通過錯誤行為來獲益，社會的公平與正義的理念就難以實現。

2.負外部效應矯正理論。負外部效應的矯正理論屬于經濟學領域的理論概念。在經濟社會中，個人的行為會對外部環(huán)境會產生或正或負的外部效應，當個人行為對社會造成損害效應，即個人為了追求個人的私益而偏離了社會的運行的邊際收益與成本，這往往會造成公共產品的損耗、環(huán)境的惡化。政府通過對外部效應所需的成本核定收費，使生產“外部負效應”者負擔活動成本，從而有效的約束與修正因“外部負效應”而帶來的微觀成本與社會成本的差額[2]。采取收費的處罰方式具有懲戒性，更有利于使個人自覺減少負外部效應的產生[3]。

3.社會契約理論。社會契約理論也在平衡個人主義私有財產與國家公共財政之間的關系方面提供了支持。法律對于行政罰款進行規(guī)定是出于人們委托政府對個別因違法行為破壞秩序、侵害他人利益進行制裁，以恢復正常的社會秩序。對于違法者而言，他本身已認識到自己的行為不法性仍為錯誤行為應當被處以罰款，這是公民對公共社會治理的協助的體現。個人與國家之間的關系要求個人財產因違法而國家以行政處罰的方式收歸國有后由政府取之于民用之于民[4]。

(二)行政罰款適用的考慮因素

雖然行政罰款的適用具有法理依據可以廣泛適用于行政主體的執(zhí)法過程中，但在適用過程中也必須考慮到仍然存在一些不宜適用行政罰款的方式進行處罰的情況，如一些行為如果違法成本低但守法成本高，適用罰款這種處罰方式則難以收到成效，可結合其他手段綜合適用，只有這樣才能達到對違法行政行為進行處罰的目的。行政罰款的適用需要把握限度要求，如果超過適度要求則會降低處罰的效果，如果對方不具有經濟能力往往難以落實行政處罰，過度依賴行政罰款的方式也會造成被處罰者的反抗。

二、行政罰款的適用存在問題的表現研究

1．立法規(guī)定易于滯后執(zhí)法實踐。我國立法現狀中對于行政罰款的規(guī)定往往具有原則性，執(zhí)法實踐中面對的違法行為卻是錯綜復雜的。誠然,法律不可能事無巨細的規(guī)定具體情況，只能就可能發(fā)生的情形進行預測，這就需要在行政主體執(zhí)法過程中針對沒有法律具體規(guī)定的情況下根據行政罰款的立法原則進行相應的處罰。

2.行政罰款的執(zhí)法主體范圍過寬。我國法律對行政罰款的設定權沒有規(guī)定法律保留，法律、法規(guī)、規(guī)章都具有設定一定程度罰款的權力。行政罰款立法主體的廣泛，使得其往往運用此權力來作為其攫取利益的工具。法律體系中對罰款規(guī)定的設定權沒有統一性，容易產生法律法規(guī)體系的沖突，使得執(zhí)法過程中對罰款的適用難以集中從而容易造成混亂執(zhí)法的情況。由于對行政處罰的規(guī)定具有普遍性，因而不論是立法中還是執(zhí)法中對行政相對人的違法行為首先都會考慮罰款。

3．行政處罰的幅度與限額沒有統一規(guī)定[5]。行政罰款設定主體的不統一，不易對罰款的幅度與限額作統一規(guī)定，導致罰款處罰中的隨意性與處罰輕重不當的現象普遍。對罰款的適用幅度與限額規(guī)定的合理與否與行政主體的執(zhí)法效果具有很大關系。標準適當則有利于行政主體正確適用行政罰款的規(guī)定；而標準不當表現多在于授權不當以及處罰不當的問題，行政執(zhí)法的裁量權過大則易出現濫用現象。行政罰款的幅度適用應當考慮行政相對人所造成的危害大小、認錯態(tài)度怎樣等來考慮適用罰款的不同幅度。

4．行政罰款程序混亂。行政罰款處罰的執(zhí)行必須嚴格按照一系列的程序進行，實體正義的實現離不開程序的保障。但是在我國現實的執(zhí)法體制中，有很多程序性問題存在：(1)行政罰款存在不透明現象，這使得執(zhí)法主體具有處罰的隨意性，罰款種類、數額任意，講人情、講關系，置法律的權威與尊嚴不顧。(2)在罰款過程中行政相對人的權利易被忽視，執(zhí)法主體對罰款的裁量要考慮相對人的意見，相對人對于己不利的處罰應當具有陳述與申辯的機會，可相對人無處申辯的現象也是時而有之。(3)執(zhí)法部門收繳分離難以實現，執(zhí)法部門往往將罰款與自身經濟利益相掛鉤，為了達到經濟利益而亂收亂罰，私設小金庫等。

5．執(zhí)法主體對行政罰款自由裁量權的濫用。法律規(guī)定的原則性難以適應違法行為的紛繁復雜，因而賦予行政主體在執(zhí)法過程中享有一定的自由裁量權[6]。行政裁量權的存在是行政機關發(fā)揮行政職能的必然要求，正確運用行政裁量權能夠有效率的完成行政任務和在形式法治下實現相對人權益的保障。運用行政裁量權本身要求執(zhí)法者具有較高的法律素質與道德水準，在執(zhí)法過程中盡量不受知識水平、人情世故等因素的影響。但是由于行政罰款處罰自身與經濟利益緊密聯系，執(zhí)法工作人員在自身利益的驅動下在行政處罰中偏重于罰款處罰，頻繁的用罰款處罰干預人們的日常生活。

三、行政罰款適用存在問題的成因研究

1.行政罰款的適用存在的最大問題是罰款的收繳問題。行政罰款通過上繳于國庫后，財政又會給予行政主體一定的財政撥款，兩者之間具有一定的關聯性。收繳制度與財政撥款的聯系容易造成罰款機關往往成為罰款行為的最終受益者，即雖然在一定時空下罰款上繳于國庫，但財政撥款又使得行政機關獲得一定程度的返還現象。為了獲得更多的財政撥款，罰款機關則會更多的適用行政罰款，因而濫用罰款、輕重不適當的罰款等適用方式層出不窮。這樣的方式不符合法律設定罰款的目的，有違行政主體公正執(zhí)法的形象。

2.行政裁量權與罰款幅度規(guī)定不當。法律賦予行政主體的行政裁量權和行政罰款的數額規(guī)定具有很大的彈性，這極易造成行政主體面對行政相對人的違法行為時濫用自由裁量權，濫施罰款[7]。由于行政裁量權的存在，使得公民的權益即使受到侵害也難以尋求司法救濟，行政裁量權成為司法權制約的空白，監(jiān)督與控制的缺乏也使得膨脹的行政罰款權不斷出現。罰款的幅度規(guī)定是為了適應違法行為危害性的程度不同而分層次做的具體規(guī)定，但法律并沒有規(guī)定如何適用的具體標準，這使得對行政罰款的額度把握需要發(fā)揮行政主體的自由裁量權，難免存在畸輕畸重的情況，使得不能實現過罰相當的立法目標。在適用行政罰款的實踐中，行政主體也常會受到人情關系的影響或者為了自己的經濟利益而出現舞弊現象。

3.立法設定行政罰款的適用性過于廣泛[8]。在法律中對行政罰款的適用情況的規(guī)定過于廣泛，似乎行政相對人只要發(fā)生違法行為就可以適用行政罰款，并不需要考慮嚴格的適用標準，對于違法行為的制約，行政罰款已成為“王牌手段”。行政罰款的設定目的在于通過對行政相對人經濟罰的同時打擊了其繼續(xù)進行違法行為的積極性，而且行政罰款的標的——金錢是相對人普遍都有的，不具有特定性，因而具有適用的便利。正是因為行政罰款存在一定的優(yōu)點，因而在法律對其設定普遍。另外由于法律對人身自由的處罰設定權進行了法律保留，因而地方性法規(guī)規(guī)章更愿意采用罰款的方式來制約違法行為。

4．對行政罰款功能的錯誤認識[9]。行政主體在執(zhí)法過程中往往因存在對行政罰款功能的認識存在誤區(qū)，忽視了法律通過罰款的方式達到懲戒與預防的雙重目的，而單方面的追求懲罰的法律功能，在執(zhí)行方式上奉行懲辦主義，這使得對行政罰款的適用陷入了誤區(qū)，就其效果而言，并沒有達到預防的目的也不利于社會的發(fā)展。行政主體對行政罰款的錯誤適用使得其對公民的自由以及其他權利造成過度干預的影響，使得法律對行政罰款的規(guī)定這一立法資源存在浪費現象。

四、對行政罰款適用問題的完善建議

對于行政罰款適用過程中存在的問題和成因的分析，可以確定行政罰款的完善必須要有明確的法律依據為行政機關的執(zhí)法行為提供行為的標準，行政機關在適用時也需要相應的監(jiān)督等。以下的完善的建議首先是指法律層面的完善，繼而是在實踐中法律應得到行政機關的普遍服從。

(一)法律層面

1.注重立法規(guī)定的科學性。法律規(guī)定本身具有一定的穩(wěn)定性，不可能隨著政治、經濟等因素的變化而隨時變化，所以，我們在制定法律的時候既要考慮當下的因素，也要根據社會未來的發(fā)展具有一定的前瞻性。《行政法》在設定行政罰款范圍時，可以采用統計學上動態(tài)的計數方法，比如說我國現有規(guī)定的“處……元以上到……元以下的罰款”，根據統計學上的標準，將現有規(guī)定的罰款限額進行更精細、準確的規(guī)定。罰款限額的精細性與準確性，可以增加法律的適用期限，也可對當人的利益提供法律保障。提高行政機關作出罰款行為的門檻。立法規(guī)定上的不斷完善，從而遏制亂收費、亂罰款問題的源頭，在法律中將行政機關的罰款權限進行限定，是對亂罰款問題的制度層面的分析，更有指導意義。

2.縮小可以設定罰款權的立法主體范圍。行政罰款實質上是國家公權力對公民私人利益的一種剝奪，其處罰力度遠大于責令停產停業(yè)、吊扣證照這些處罰措施，因為這些措施只是針對相對人的預期利益，而罰款是對相對人的固有利益的剝奪，處罰的力度強度更大、范圍更寬。我國目前的法條規(guī)定是在無法律、法規(guī)的相關規(guī)定時，較大的市也可在一定的限額范圍內進行罰款的立法規(guī)定，從這一規(guī)定來看，可以設定罰款的立法主體范圍太廣，與罰款的處罰力度很強應該謹慎立法的要求不符。所以，應該縮小立法主體范圍。

3.明確規(guī)定行政罰款金額的參考標準。我國在法律中對行政罰款的規(guī)定，是為了對違反法律規(guī)定的行政相對人進行經濟上的處罰，制止其不法行為，但是在執(zhí)法中的亂罰款現象，比如，同一違法行為，罰款金額卻不相同。為了杜絕這一現象，我們可以對于罰款的金額設定不同的等級，執(zhí)法人員的自由裁量權是在一個較小的浮動范圍內適用的，可以減小個案之間的差異。比如，金額的參考標準制定時可以考慮，每個地區(qū)或者當地的人文風俗習慣，即首先是根據公平、公正的原則的前提下，根據當地的經濟發(fā)展水平等因素。

4．對行政罰款適用的對象范圍作出具體的規(guī)定。因為行政罰款的懲罰程度非常嚴厲，所以只有危害性較大的行政違法行為才可對其進行行政罰款的處罰?，F實生活中，許多行政違法行為的社會危害性程度不一，并不能統一適用罰款對其進行處罰，應該具體行為具體分析。比如:(1)將行政違法行為分為經營性與非經營性違法行為。非經營性違法行為，行政相對人并不是為了獲取非法的經濟利益，所以不宜適用罰款處罰；經營性違法行為，為了懲罰違法者的違法動機，可對其進行經濟利益的剝奪。(2)根據行政相對人的經濟承受能力進行處罰，如果經濟能力差，則可通過其他的處罰方式進行懲治，以達到遏制違法行為的目的。

(二)行政執(zhí)法層面

1.行政機關在作出罰款處罰時應向當事人說明罰款依據以及考量因素，以此對行政機關作出程序上的約束。法律規(guī)定不可能對生活中的問題規(guī)定的非常詳細，只能是提供行為的準則，所以行政法的相關法律中只能是對行政罰款問題進行原則性的規(guī)定，具體的實施細則需要行政機關在執(zhí)法過程中發(fā)揮主觀能動性，在法律范圍內合理執(zhí)法，即罰款的變動幅度、罰款數額確定的影響因素等等，這些都需要行政機關在具體到問題中具體分析，法律是無法作出具體的規(guī)定的。這一建議的提出主要是針對目前行政罰款的現狀，有針對性提出的。

2. 行政機關在適用行政罰款時要嚴格堅持“有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的原則。第一，相關法律中對行政罰款問題要進行不斷的完善，完善的內容可包括，行政罰款的立法設定主體及權限、執(zhí)法工作人員的資格、行政工作人員的執(zhí)法活動、執(zhí)法程序等方面，法律規(guī)定的越詳細，法律漏洞越少，進而行政罰款的異化問題也會減少。第二，法律方面規(guī)定的非常詳細，也必須得在實踐中得到實施，法律的最高目標就是“得到普遍的服從”，要嚴格按照法律的規(guī)定進行，而不能隨意執(zhí)法。第三，加強對執(zhí)法工作人員的監(jiān)督，制定相應的懲治措施，在沒有針對性的法律規(guī)定的同時，可以先按照《公務員法》等相關法律進行處罰，有腐敗就要有懲治，對于違法行為如果放任不管，會加劇行政罰款問題的異化。

3．加強對行政罰款獲得經費的用途監(jiān)督。加強對罰款經費的用途監(jiān)督，可以從動機上減弱執(zhí)法人員亂罰款的心理。行政執(zhí)法的具體實施的水平是由工作人員的服務質量決定的。所以，在用途上確保執(zhí)法人員確保罰款經費不會成為工作人員的囊中之利，執(zhí)法工作人員通過罰款獲取私利的土壤就會不復存在。每一筆罰款都必須有明確的記錄，執(zhí)法過程中用執(zhí)法記錄儀進行記錄，執(zhí)法人員沒有漏洞可鉆，罰款經費必須上繳國庫，或用于公共基礎設施的建設或用于公共利益的目的，減弱執(zhí)法人員追逐私利的動機。

五、結語

行政罰款的存在是有其法定依據的，其適用的便捷和法律對其適用范圍的規(guī)定之廣使其成為行政執(zhí)法常用的處罰方式，但由于這種處罰方式在適用過程中存在一定原因使之易成為執(zhí)法機關濫用斂財之手段。過于寬泛的立法設定和行政裁量權的難以監(jiān)督等一系列問題使行政罰款在適用中難以最大限度的發(fā)揮其效用，為此需要一定的完善建議，使良法善用的法律目標得以實現。

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[責任編輯:鄭 男]

2016-08-12

陳蕊(1990-)，女，安徽六安人，2014級法學專業(yè)碩士研究生。

D912.112

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1008-7966(2016)06-0013-03