國家應(yīng)急管理體系中政府與民間志愿組織的協(xié)作機(jī)制研究

王娜娜 吳金華

（青島市社會主義學(xué)院，山東 青島 266003；民革中央，北京 東城 100006）

國家應(yīng)急管理體系中政府與民間志愿組織的協(xié)作機(jī)制研究

王娜娜 吳金華

（青島市社會主義學(xué)院，山東 青島 266003；民革中央，北京 東城 100006）

面對現(xiàn)代復(fù)雜型危機(jī)，政府亟待加強(qiáng)與民間志愿組織的合作，建立一個全面整合的應(yīng)急管理體系。民間志愿組織參與應(yīng)急管理具有獨特優(yōu)勢，同時也存在很多不足。針對現(xiàn)狀與困境，本文著重從機(jī)制建設(shè)方面，就如何實現(xiàn)應(yīng)急管理體系中政府與民間志愿組織之間的良性協(xié)作進(jìn)行探索。

應(yīng)急管理；政府；民間志愿組織；協(xié)作機(jī)制

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，我國綜合國力不斷增強(qiáng)，政府應(yīng)急管理能力顯著提升。但轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，突發(fā)公共事件頻發(fā)、復(fù)雜性增強(qiáng)、破壞性嚴(yán)重。政府在應(yīng)急管理中起主導(dǎo)作用，卻無法顧及到社會的各個方面。而民間志愿組織因其靈活性、專業(yè)性、社會性等優(yōu)勢，可以有效彌補政府應(yīng)對突發(fā)公共事件的盲點。因此,進(jìn)一步完善應(yīng)急管理體系，必然要求政府最大限度地整合和調(diào)動全社會力量，努力構(gòu)建與民間志愿組織之間的良性協(xié)作機(jī)制。面對日益復(fù)雜的突發(fā)公共事件，如何建立一個全面整合的應(yīng)急管理體系，政府與民間志愿組織如何通過良性協(xié)作來提高應(yīng)急能力，是應(yīng)急管理體系亟待解決的關(guān)鍵所在，也值得我們深入探討。

一、民間志愿組織參與應(yīng)急管理的獨特優(yōu)勢

（一）對突發(fā)危機(jī)反應(yīng)迅速

民間志愿組織大多采用彈性組織結(jié)構(gòu)，可以在公共利益的感召下迅速做出反應(yīng)，靈活調(diào)整工作方向和工作內(nèi)容。時間作為考量應(yīng)急管理的一個關(guān)鍵因素，民間志愿組織的反應(yīng)速度無疑具有顯著優(yōu)勢。尤其是事發(fā)地的民間志愿組織，其行動遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于政府的反應(yīng)，往往能夠在第一時間辨別事件的危害性，及時發(fā)現(xiàn)應(yīng)急管理中被忽視的漏洞，根據(jù)社會和民眾需求作出快速反應(yīng)，從而提高應(yīng)急管理效率，預(yù)防危機(jī)擴(kuò)大。

（二）為危機(jī)預(yù)警提供專業(yè)支持

大多數(shù)民間志愿組織具有較強(qiáng)的專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗，并擁有一大批專家隊伍，對于突發(fā)公共事件有著敏銳、前瞻、專業(yè)的洞察力。他們可以利用專業(yè)力量有效判斷危機(jī)破壞程度，及時向政府有關(guān)部門反映情況，為做好預(yù)警預(yù)防工作作準(zhǔn)備。

（三）有效彌補政府資源不足突發(fā)公共事件往往涉及范圍廣，政府職能部門在初始階段內(nèi)可調(diào)動的應(yīng)急資源一般也有限，單靠政府難以控制和解決危機(jī)。民間志愿組織是聯(lián)系各方面的重要紐帶，可以整合物資、資金、人才等資源為社會所用，達(dá)到集多方之力、解應(yīng)急之需的目的。

（四）便于暢通信息傳遞渠道

相對政府而言，民間志愿組織在空間上與公眾的距離較小，能夠及時獲得公眾的需求信息并做出反應(yīng)，在政府和社會大眾之間起到上傳下達(dá)的作用。同時，還可以利用其社會動員能力，迅速將各種政策、信息傳遞到基層，向廣大群眾釋疑解惑，達(dá)到穩(wěn)定民心、減少損害的目的。

吳金華，民革中央調(diào)研部，主任科員。

突發(fā)公共事件本身具有的不確定性給應(yīng)急管理帶來了巨大挑戰(zhàn)。在汶川大地震、玉樹地震、蘆山地震等突發(fā)公共事件的救援過程中，由于社會力量迅速動員，各路救援力量蜂擁到現(xiàn)場，經(jīng)常堵塞交通“生命線”，使得需要救治的傷員送不出，而緊需的物資、人力資源又進(jìn)不來。大量社會力量的無序參與，嚴(yán)重影響了應(yīng)急處置的效率，政府迫不得已臨時禁止社會車輛自行前往災(zāi)區(qū)。這種臨時性、滯后性的管理政策規(guī)定固然可以解決部分問題，更值得推崇的是主動吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，完善各項制度建設(shè)，提前做好科學(xué)化、可操作化的預(yù)案建設(shè)。

二、民間志愿組織參與應(yīng)急管理的不足

（一）民間志愿組織的“合法性”危機(jī)和社會接受度低

民間志愿組織發(fā)展至今，遭遇到的最大問題就是“合法性”問題。［1］目前，我國對社會團(tuán)體和民間組織的報批審核手續(xù)還是較為繁雜的，通過審批的難度也很高。這種嚴(yán)格的注冊管理體制，制約了民間志愿組織的發(fā)展，而且也限制了其開展相關(guān)活動、有效發(fā)揮作用。同時，我國的法律法規(guī)也不完善，沒有明確規(guī)定民間志愿組織及其成員、服務(wù)對象之間的法律關(guān)系，也沒有統(tǒng)一規(guī)定民間志愿組織及其成員的權(quán)利義務(wù)。加上一些民間志愿組織“知名度”不高，其參與應(yīng)急管理的目的很難為社會公眾所認(rèn)同，更談不上被接受。

（二）民間志愿組織參與應(yīng)急管理的動員機(jī)制缺乏科學(xué)統(tǒng)籌

突發(fā)公共事件發(fā)生后，民間志愿組織以及群眾的志愿主義激起，比較容易被迅速動員。雖然民間志愿組織參與應(yīng)急管理起到了比較好的效果，但是其動員程度，是否與應(yīng)急處置實際需要相匹配，仍是一個值得思考的問題。社會動員能力強(qiáng)是我國應(yīng)急管理制度的一大優(yōu)勢，但有些時候，非理性思維支配之下的社會動員，往往導(dǎo)致民間志愿組織不顧情況“一哄而上”，很容易造成過度反應(yīng)與資源浪費現(xiàn)象，也不符合應(yīng)急管理所強(qiáng)調(diào)的科學(xué)、有序、高效。過度反應(yīng)所帶來的資源投入超出客觀需求，可能給整個應(yīng)急工作帶來負(fù)面影響，也會給社會公平健康發(fā)展帶來不利影響。

（三）民間志愿組織參與應(yīng)急管理缺乏有效協(xié)調(diào)

我國政府在應(yīng)對各類突發(fā)公共事件時，是核心力量，起主導(dǎo)作用，但是這不等于說政府能夠包攬一切。應(yīng)急管理中還有一些政府責(zé)任不應(yīng)或無法覆蓋到的領(lǐng)域，就應(yīng)該充分發(fā)揮社會各方面的力量，支持和鼓勵民間志愿組織在這些領(lǐng)域發(fā)揮作用。［2］在汶川大地震、玉樹地震、蘆山地震等突發(fā)公共事件中，民間志愿組織已作為重要主體參與應(yīng)急管理體系，并發(fā)揮不可或缺的作用。但是，民間志愿組織的自發(fā)參與也會給救災(zāi)工作帶來諸多阻滯影響。因為民間志愿組織及時迅速的應(yīng)急處置，保證了參與速度，但是其結(jié)果并不一定是科學(xué)高效的，不能滿足新時期應(yīng)急管理的需求。

（四）民間志愿組織參與應(yīng)急管理缺乏長效制度建設(shè)業(yè)的、有能力的民間志愿組織。在應(yīng)急預(yù)案中，要界定民間志愿組織參與應(yīng)急管理的途徑和分工；在政府應(yīng)急決策機(jī)構(gòu)中，要保證有民間志愿組織的代表參加，并確定與民間組織聯(lián)系溝通的渠道、部門；政府要在經(jīng)費安排、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)演習(xí)等方面，為民間志愿組織提供必要的幫助，提高其動員社會資源的能力。

（五）民間志愿組織與政府應(yīng)急管理體系間缺乏有效互動

針對社會動員所帶來的資源協(xié)調(diào)困境，民間志愿組織自身意識到了相關(guān)問題，并通過搭建協(xié)作網(wǎng)絡(luò)予以解決。比如，汶川大地震救援過程中建立了“5·12民間救助服務(wù)中心”和“NGO四川地區(qū)救災(zāi)聯(lián)合辦公室”，為民間志愿組織以及志愿者提供災(zāi)情信息。［3］蘆山地震救援工作建立了“抗震救災(zāi)社會組織與志愿者服務(wù)中心”，建立了政府與民間志愿組織之間的溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制，為廣大民間志愿組織及其成員合法、有序、有效參與抗震救災(zāi)提供服務(wù)。［4］然而，此類機(jī)構(gòu)并不能對民間志愿組織的工作內(nèi)容和工作范圍進(jìn)行再分配，更不能統(tǒng)籌所有民間志愿組織的活動，致使民間志愿組織參與的應(yīng)急管理存在一定盲目性和無序性。民間志愿組織自身發(fā)展不平衡、不成熟，再加上一些無組織的個體志愿者，如果應(yīng)急管理缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)規(guī)范，極易造成混亂無序和資源浪費。［5］由于政府與民間志愿組織之間并沒有建立起常規(guī)化的合作渠道，在很大程度上導(dǎo)致工作的重復(fù)和浪費，降低了效率。

三、積極構(gòu)建政府與民間志愿組織之間的協(xié)作機(jī)制

政府與民間志愿組織之間缺乏有效協(xié)作，是民間志愿組織未能充分發(fā)揮應(yīng)急作用的首要因素。只有政府與民間志愿組織兩者共同努力，才能形成相互協(xié)作、權(quán)責(zé)明確、科學(xué)有效的應(yīng)急管理體系。

（一）動員機(jī)制

突發(fā)公共事件因其突發(fā)性、緊急性、危害性等特質(zhì)，需要提前建立科學(xué)有效的社會動員預(yù)案，分類、分級規(guī)定民間志愿組織的響應(yīng)和參與程度。政府要通過大數(shù)據(jù)、云技術(shù)等方式建立民間志愿組織數(shù)據(jù)庫，了解其構(gòu)成和特長，便于定向動員相關(guān)專

（二）準(zhǔn)入與退出機(jī)制

應(yīng)急管理的不同階段，對民間志愿組織及其成員的要求是不同的。按照突發(fā)公共事件發(fā)生的一般情況來看，隨著應(yīng)急管理從緊急處置走向恢復(fù)重建，應(yīng)急管理對專業(yè)組織及志愿者的需求會增多，對長期服務(wù)的需求也會增多。因而，政府應(yīng)協(xié)同民間志愿組織，共同制定原則性與靈活性相結(jié)合的應(yīng)急管理準(zhǔn)入與退出機(jī)制。準(zhǔn)入資格重點考量民間志愿組織的服務(wù)能力與需求的匹配性，退出則是針對完成服務(wù)、終止服務(wù)以及準(zhǔn)備不充分甚至別有用心的民間志愿社會組織。當(dāng)然，退出并不影響民間志愿組織再進(jìn)入，只要符合準(zhǔn)入條件即可。

（三）溝通機(jī)制

在應(yīng)急管理體系中實現(xiàn)政府與民間志愿組織之間的良好協(xié)作，建立有效的信息溝通機(jī)制是必不可少的一個環(huán)節(jié)。政府機(jī)構(gòu)可以考慮加強(qiáng)與民間志愿組織的聯(lián)系，整合各自在監(jiān)測預(yù)警業(yè)務(wù)方面的力量，減少重復(fù)浪費，共享信息，提高預(yù)警的精確度。政府應(yīng)成立應(yīng)急信息發(fā)布機(jī)構(gòu)，為民間志愿組織等社會力量提供權(quán)威、準(zhǔn)確的應(yīng)急信息，讓民間志愿組織可以多方位、多維度了解應(yīng)急管理體系。政府應(yīng)通過設(shè)立新聞發(fā)言人、制定應(yīng)急傳播預(yù)案、建立新聞中心等方式，積極主動地為媒體了解全部情況保持溝通，促使媒體在輿論傳播中發(fā)揮正向作用，推動政府與民間志愿組織之間不斷增強(qiáng)互信互動。政府可以定期組織召開應(yīng)急管理方面的論壇、研討會等，邀請民間志愿組織參加，積極展開對話，加強(qiáng)溝通，為完善應(yīng)急管理體系提出意見建議。

（四）問責(zé)機(jī)制

在應(yīng)急管理過程中，由于各主體的地位不同，所以擁有不同的權(quán)利，承擔(dān)不同的責(zé)任。政府處于應(yīng)急管理的主導(dǎo)地位，擁有指揮的權(quán)利，同時也承擔(dān)維持公共安全的重大責(zé)任，使應(yīng)急管理處于有序的狀態(tài)。民間志愿組織得到了政府和法律授權(quán)，應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的政治、法律和道德責(zé)任，妥當(dāng)行使權(quán)力，積極有效開展應(yīng)急管理職能。在應(yīng)急管理體系中，各參與主體應(yīng)積極培育與權(quán)力相一致的責(zé)任意識，通過相關(guān)法律法規(guī)和社會監(jiān)督制約機(jī)制，來防止應(yīng)急管理主體在履行相關(guān)職責(zé)時可能的行為失范，增強(qiáng)應(yīng)急管理的公信力和效率。

（五）激勵機(jī)制

從根本上講，參與應(yīng)急管理的民間志愿組織及其領(lǐng)導(dǎo)人或多或少都具有“經(jīng)濟(jì)人”特征。因此，在應(yīng)急管理制度設(shè)計上，要讓民間志愿組織發(fā)揮慈善性的同時還能夠追求必要的私利，為其提供正向激勵。政府要對民間志愿組織充分授權(quán)，提供人力、物力和財力等支持，幫助其充分發(fā)揮作用；要為民間志愿組織提供經(jīng)濟(jì)補償，不斷提高社會美譽度，增加其社會資本。要特別注重利用激勵機(jī)制的設(shè)計，充分挖掘并拓展民間志愿組織的功能，實現(xiàn)各類組織之間的協(xié)調(diào)配合，提高應(yīng)急管理的效率和質(zhì)量。

（六）聯(lián)動機(jī)制

在應(yīng)急管理中，涌入的民間志愿組織特別多，政府不可能面對每一個組織，否則溝通協(xié)調(diào)的成本太高。因此，民間志愿組織需要建立聯(lián)動機(jī)制來整合力量，最好是成立“應(yīng)急志愿組織聯(lián)合會”。這個聯(lián)合會由不同類別的民間志愿組織構(gòu)成，包括心理援助、衛(wèi)生救援、工程搶險等領(lǐng)域的。為了提高應(yīng)急管理體系中政府與民間志愿組織的協(xié)同效果，該聯(lián)合會還可以包括有官方背景的志愿組織。對于一些大型的官方志愿組織和民間志愿組織來說，政府應(yīng)該在保持其相對獨立的基礎(chǔ)上培育其成為樞紐型志愿組織，作為政府與民間志愿組織之間的溝通橋梁。政府部門通過對樞紐型志愿組織的直接管理，可以有效間接管理好民間志愿組織，節(jié)約管理成本、提升應(yīng)急管理成效。

［1］薛瀾，陶鵬.從自發(fā)無序到協(xié)調(diào)規(guī)制：應(yīng)急管理體系中的社會動員問題［J］.行政管理改革，2013，（6）.

［2］薛瀾，劉冰.應(yīng)急管理體系新挑戰(zhàn)及其頂層設(shè)計［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報，2013，（1）.

［3］羅鴻彥.汶川地震中的公民自組織參與分析［D］.北京：中國政法大學(xué).

［4］高一村.從獨角戲到多元主體—透過蘆山地震看如何建立政社聯(lián)動救災(zāi)機(jī)制［J］.中國社會組織，2013，（5）.

［5］張明鎖，李杰.政府與民間志愿組織互動合作關(guān)系探析［J］.華東理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2013，（2）.

（責(zé)任編輯：朱小寶）

D630

A

1009-2293(2016)05-0068-03

王娜娜，青島市社會主義學(xué)院教研處講師。

【DOI】10.3969/j. issn.1009-2293.2016.05.018