文化立法：交鋒中的共識與提速

劉佳璇

網(wǎng)絡(luò)信息領(lǐng)域已是當(dāng)下文化產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，社會轉(zhuǎn)型期，文化法制建設(shè)要面臨的是尚未完成的文化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和更新不迭的技術(shù)創(chuàng)新。在文化大發(fā)展、大繁榮的形勢下，文化產(chǎn)業(yè)的每個單元幾乎都有諸多敏感棘手的復(fù)雜問題。全國人大教科文衛(wèi)委員會主任委員、原國家新聞出版總署署長柳斌杰曾表示，文化法治建設(shè)還未能跟上文化產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展的步伐：“文化立法在我國是一個短板。”正是在這樣的背景下，文化立法迎來提速。

文化立法仍是短板

2015年10月下旬，中南財經(jīng)政法大學(xué)知識產(chǎn)權(quán)學(xué)院教授黃玉燁曾為文化部的涉法工作人員進行了知識產(chǎn)權(quán)法律保護的相關(guān)講座。他也是文化部文化法制專家委員會成員。

講座結(jié)束時，故宮博物院法制處的工作人員問她：“該怎么保護創(chuàng)意衍生品的知識產(chǎn)權(quán)？”

隨著故宮創(chuàng)意商品的廣受好評，手機殼、人偶擺件等的仿款也從電商網(wǎng)站冒了出來。故宮博物院被侵權(quán)了，卻“沒轍”。

著作權(quán)法于1991年出臺，當(dāng)時還沒有這樣的問題。實際上，博物館、美術(shù)館衍生產(chǎn)品的知識產(chǎn)權(quán)保護目前仍是空白。

“美術(shù)館在使用館內(nèi)藏品進行創(chuàng)意開發(fā)時，還得避免過失侵權(quán)?！秉S玉燁對《瞭望東方周刊》說，“這都是調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的新問題，要在接下來的立法工作中加以解決?！?/p>

文化部部長雒樹剛在2015年的全國文化法治工作會議上指出，文化法治建設(shè)目前存在的突出問題首先是立法數(shù)量少。

在中國240多部現(xiàn)行法律中，文化類法律只有5部。

第二個問題就是立法層級低。除了文物保護法、著作權(quán)法、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法和《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》《全國人大常委會關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定》這“三法兩決定”，其余都是行政法規(guī)和部門規(guī)章。

事實上，立法層級低也給了違法違規(guī)者較大的躲避制裁的空間。以電影產(chǎn)業(yè)積毒已久的偷漏瞞報票房現(xiàn)象為例，“過去出了票房問題，影院說我沒有違法，因為沒有相關(guān)法律規(guī)定?！睂?dǎo)演車徑行對《瞭望東方周刊》說。

2014年11月1日， 中國（武漢）電影產(chǎn)業(yè)博覽交易會開幕。圖為一名市民在參觀老式放映機

提速條件已趨成熟

十八大以后，十八屆三中全會、四中全會都明確提出“加快文化領(lǐng)域的立法”。在實踐中，文化領(lǐng)域的立法現(xiàn)在已經(jīng)進入了快車道。

2015年，黃玉燁跑了很多地方的博物館和美術(shù)館，為文化部即將出臺的美術(shù)館管理辦法進行實地調(diào)研。針對在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的博物館、美術(shù)館衍生品知識產(chǎn)權(quán)問題，美術(shù)館管理辦法目前已擬出草案，作出相關(guān)管理規(guī)定。

目前，電影產(chǎn)業(yè)促進法草案正在審議和公開征求意見，備受期盼的“中國電影第一法”有望在2016年正式頒布實施。

從2003年正式啟動電影產(chǎn)業(yè)促進法立法工作至今，中國電影立法走過了12年歷程。2015年9月，國務(wù)院常務(wù)會議審議并通過了草案，電影立法正式走進了實質(zhì)性流程階段。

“提了十幾年，終于有了實質(zhì)性的進展?！秉S玉燁說。

電影產(chǎn)業(yè)促進法的從艱難推進到提速，是當(dāng)前文化法治建設(shè)的縮影。除了電影法，在公共文化服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)信息等領(lǐng)域的立法工作也在加緊進行。

“立法進程加快，一是因為有迫切需要和政策推動。另一方面，許多文化領(lǐng)域立法組織起草的條件已經(jīng)成熟了?！秉S玉燁說。

中國加入WTO以來，國外文化產(chǎn)品通過貿(mào)易方式進入中國，從美國大片到韓劇、韓國電視綜藝節(jié)目，中國的文化產(chǎn)品開發(fā)和文化產(chǎn)業(yè)都面臨著不小的沖擊。

“這是我國文化立法提速的整體背景?！蔽幕课幕ㄖ茖＜易稍兾瘑T會另一成員姚建宗對《瞭望東方周刊》說，另一個值得考量的背景，就是通過法律來努力保持我們的文化自主權(quán)與話語權(quán)?！?/p>

自1999年從事地方政府的法律顧問工作開始，姚建宗參與了不少文化領(lǐng)域的地方立法審議工作。他發(fā)現(xiàn)，學(xué)界對于文化立法的研究還不夠，“法學(xué)界真正對其加以研究的學(xué)者并不多?！?/p>

與其他領(lǐng)域相比，文化立法比較顯見的困難是：文化領(lǐng)域的技術(shù)和管理方式變革很快，文化專業(yè)性對立法力量和技術(shù)有很高要求，立法更需要仔細調(diào)研推敲。

因此，文化部建立的文化法制專家咨詢委員會，除了負責(zé)反復(fù)論證文化部起草的法律法規(guī)、提供專業(yè)意見，也承擔(dān)一些文化立法方面的國家課題，為立法的前期工作提供理論支撐。

先易后難 ?前疏后密

據(jù)了解，文化部目前正在推進制訂文化產(chǎn)業(yè)促進法。該部法律關(guān)乎文化發(fā)展的任務(wù)、措施、方針、政策等，對于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展有至關(guān)重要的作用。

文化產(chǎn)業(yè)促進法其實是較早進入有關(guān)部門的立法規(guī)劃，并被列入《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》“抓緊研究制定”的立法之一。實際上，直到2015年9月6日，文化產(chǎn)業(yè)促進法起草工作才正式展開。

文化產(chǎn)業(yè)促進法的難點在于“太寬泛”，相較而言，電影產(chǎn)業(yè)促進法等文化產(chǎn)業(yè)專門法在立法過程中，調(diào)研論證的范圍要小一些、更明確一些，立法就更容易。

從傳統(tǒng)印刷到現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)，從媒體到文物保護，從有形物到無形物，文化領(lǐng)域立法在方式、機構(gòu)、原則、標(biāo)準、制裁手段方面都存在較大差異。

文化產(chǎn)業(yè)概念如何界定、行業(yè)門類如何確定、文化產(chǎn)業(yè)促進法的法律性質(zhì)，它與其他相關(guān)法律的關(guān)系等等，目前都是需要研究探討的問題。

從立法次序上看，文化領(lǐng)域的立法工作有一個“先易后難”“先疏后密”的策略布局。顯然，文化立法體系建設(shè)正側(cè)重在共識性的重點領(lǐng)域展開，比如說硬件設(shè)施條件、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等方面。文化內(nèi)容管理的立法工作，總的方向上無疑是構(gòu)建有利于社會主義核心價值觀的法律環(huán)境。

“文化產(chǎn)業(yè)由于涵蓋面寬廣，制訂起來難度要大一些。電影產(chǎn)業(yè)雖只是文化產(chǎn)業(yè)的一部分，但它確定下來的一些制度和原則會是整個文化產(chǎn)業(yè)的示范，因為其規(guī)律、性質(zhì)和立法精神是相通的?！绷蠼茉硎?。

多位受訪的法律專家認為，電影產(chǎn)業(yè)促進法在文化立法中做了一個“排頭兵”。

文化產(chǎn)業(yè)作為知識密集型和資本密集型產(chǎn)業(yè)，處在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的高端，而其中電影產(chǎn)業(yè)又起著標(biāo)志性的作用。因此，電影產(chǎn)業(yè)促進法中規(guī)定的基本制度、基本原則具有一定的標(biāo)桿作用，可以作為文化產(chǎn)業(yè)立法的一個參考。

“先疏后密”的策略，則是依據(jù)現(xiàn)實條件先搭出框架設(shè)計。黃玉燁介紹說，著作權(quán)法自1991年生效起，為知識產(chǎn)權(quán)保護定下了大的基調(diào)，但許多具體細節(jié)還沒有填充完善。

2016年春節(jié)一過，黃玉燁就要忙著為非物質(zhì)文化遺產(chǎn)知識產(chǎn)權(quán)立法保護進行調(diào)研工作?！爸坝械胤轿幕瘡d領(lǐng)導(dǎo)來咨詢這個問題，實際上著作權(quán)法早就提出要制定《民間文學(xué)藝術(shù)作品著作權(quán)保護條例》了?！?/p>

“非遺”往往被歸為人類公共文化遺產(chǎn)。20多年過去了，許多人仍不贊成“非遺”要受具有“私權(quán)”屬性的知識產(chǎn)權(quán)保護?！胺沁z”的知識產(chǎn)權(quán)要歸誰？有了這個權(quán)利該如何行使？使用費要付給誰？得到費用該怎么使用？這會不會讓“非遺”商品化？

“我們長期以來都習(xí)慣自由共享‘非遺這類東西。一旦實施知識產(chǎn)權(quán)保護，使用便要取得許可和付費，許多人在心理上接受不了?！?黃玉燁說，“有許多立法技術(shù)難題，意見交鋒都很激烈?，F(xiàn)在要扎扎實實調(diào)研，才能加緊推進?！?/p>

原則性與靈活性并重

“關(guān)于電影立法，我說了很多次關(guān)于支持原創(chuàng)劇本的意見?！比珖f(xié)委員、編劇王興東告訴《瞭望東方周刊》，他曾多次在政協(xié)會議上提交“電影立法”的提案，呼吁將“劇本及創(chuàng)意”納入電影法的核心條款，在電影立法層面對劇本原創(chuàng)進行法律支持。

“在文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作當(dāng)中，與創(chuàng)作在先的作品撞車的情況很多，于正與瓊瑤的著作權(quán)案就是一個例子。”文化部文化法制專家委員會成員、專注知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的吳漢東對《瞭望東方周刊》說，著作權(quán)法等對原創(chuàng)版權(quán)有所保護，但電影法沒有將電影劇本開發(fā)和保護納入其中。

文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展是靠政策推動，還是法律促進？一個具體法條的規(guī)定會不會讓創(chuàng)作者束縛手腳？其實，不少有較好教育背景和知識結(jié)構(gòu)的文化界名人都有自己的見解和主張，也都希望通過立法予以體現(xiàn)，而如何在立法中凝聚他們的共識，一直是文化立法的一個難題。

“立法也是一個有缺憾的藝術(shù)，立法過程是一個平衡利益的過程，不可能令各方都十分滿意，關(guān)鍵是找到一個平衡點?！?國務(wù)院法制辦公室教科文衛(wèi)司副司長張耀明曾撰文說。

科學(xué)的立法過程本就是一個各方共同參與、消弭理念差異、彌合意見分歧、尋求制度共識的充分博弈過程，要想讓一部法律照顧到社會最大公約數(shù)，爭論在所難免。

專家學(xué)者之間的爭論也常常在文化部文化法制專家委員會的工作會議上出現(xiàn)。自2014年11月正式建立，專家委員會已經(jīng)為文化立法討論了一年多，專家來自不同的研究領(lǐng)域，意見出發(fā)點因此而有所不同，出現(xiàn)爭論乃至意見交鋒并不令人意外。

網(wǎng)絡(luò)文化產(chǎn)品往往具有非主流的亞文化特征。如何既保留網(wǎng)絡(luò)的自由空間讓文化產(chǎn)品繁榮發(fā)展，又保證內(nèi)容優(yōu)質(zhì)健康，是當(dāng)前文化立法的難題。

這個難題的本質(zhì)和文化立法中最棘手的問題一致——如何在保持文化活力和社會彈性的同時，推進文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，調(diào)整文化領(lǐng)域各種社會關(guān)系，真正保障公民文化權(quán)利。

“我國文化領(lǐng)域立法在理論層面的困難，恐怕在于立法基調(diào)與文化發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律需要進一步協(xié)調(diào)?！币ㄗ谡f。

而電影產(chǎn)業(yè)促進法草案明確了審查標(biāo)準，同時放低了市場準入門檻，成為平衡原則性和靈活性的一種嘗試。