國際中心城市成長路線圖

馮奎

位于重慶市兩江新區(qū)的重慶兩路寸灘港集裝箱碼頭

成為國際中心城市，曾是中國超大城市、特大和其他一批大城市的夢想。2016年開啟，展望“十三五”以至更遠，這些城市是否夢想依然？成長路線圖有什么特點，有哪些關(guān)鍵詞？

大城市的國際中心夢

從城市規(guī)模上來講，中國現(xiàn)有653個城市，城區(qū)人口100萬以上的城市已經(jīng)達到140多個。從寬泛的城市人口意義上講，北京、上海、廣州、深圳、天津、重慶等都是人口過千萬的“超大城市”。

中國大城市的規(guī)模已很可觀。上述6座城市人口加總約為 11856萬人，接近2個法國或德國的人口，約為兩個意大利的人口，超過菲律賓或越南這些國家，相當(dāng)于日本總?cè)丝诘?95%。這6座城市2015年的經(jīng)濟總量加總，大約是115790億元，約合中國國內(nèi)總產(chǎn)值的17%。在國際上看，大約分別占到印度或俄羅斯這些國家的85%。

中國大城市的面積大、人口多，具有一定的總量規(guī)模優(yōu)勢，在國內(nèi)都具備中心城市的地位。但是距真正的國際中心城市，它們?nèi)杂休^大的距離。正因如此，中國的大城市一直把建成國際中心城市當(dāng)作一個夢想。

面向2020年，大城市的國際中心夢仍然不變。除了重慶相對“低調(diào)”，北京、上海、天津、廣州、深圳都在2020年發(fā)展規(guī)劃中明確打出“國際”牌。

北京提出，落實首都城市戰(zhàn)略定位，加快建設(shè)國際一流的和諧宜居之都。

上海則是，基本建成國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運中心和社會主義現(xiàn)代化大都市;廣州的發(fā)展規(guī)劃提出，強化國家中心城市功能，基本建成國際航運中心、物流中心、貿(mào)易中心和現(xiàn)代金融服務(wù)體系。

深圳強調(diào)，建成具有輻射力帶動力的全國經(jīng)濟中心城市、更具影響力的國際化城市、更高質(zhì)量的民生幸福城市。

天津的目標是，基本實現(xiàn)“一基地三區(qū)”的定位，即全國先進制造研發(fā)基地、北方國際航運核心區(qū)、金融創(chuàng)新運營示范區(qū)、改革開放先行區(qū)。

重慶的提法是：國家重要現(xiàn)代制造業(yè)基地、國內(nèi)重要功能性金融中心、西部創(chuàng)新中心和內(nèi)陸開放高地、長江上游地區(qū)經(jīng)濟中心。

建設(shè)國際中心城市的目標既定，那么，沿著什么路徑來實現(xiàn)這些目標？這六大城市在通往國際中心城市的路線圖上，浮現(xiàn)出哪些關(guān)鍵詞？

疏解非核心功能

第一個關(guān)鍵詞是非核心功能。這一輪關(guān)于特大城市核心功能與非核心功能的討論，起自北京，從2014年2月開始一直到現(xiàn)在。最早主要是針對北京首都的兩類功能，后來其他一些特大城市也明確提出疏解非核心功能。

兩類功能的區(qū)分與相應(yīng)政策，成為國際中心城市建設(shè)的一個重要內(nèi)容：對核心功能要強化，對非核心功能則要疏解。

北京提出，2020年的人口上限要控制在2300萬以內(nèi)。嚴格執(zhí)行、不斷完善新增產(chǎn)業(yè)禁止限制目錄，有序疏解部分行政性、事業(yè)性服務(wù)機構(gòu)。集中力量在通州建行政副中心，確保到2017年市屬行政事業(yè)單位整體或部分遷入取得實質(zhì)性進展。推進京津冀一體發(fā)展。

而上海2020年的常住人口目標比北京多200萬，總量控制在2500萬以內(nèi)。同時，建設(shè)用地總量控制在3185平方公里以內(nèi);PM2.5年平均濃度下降到42微克/立方米左右;年能源消耗總量控制在1.25億噸標準煤以內(nèi)。

廣州的“十三五”規(guī)劃中明確表示，要疏解中心城區(qū)非核心功能，優(yōu)先發(fā)展總部經(jīng)濟、樓宇經(jīng)濟、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、科技型中小企業(yè)，推動建設(shè)中心商務(wù)區(qū)、中心技術(shù)區(qū)、中心創(chuàng)新區(qū)，重點打造琶洲互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新集聚區(qū)、國際金融城、珠江新城融合發(fā)展的黃金三角。

天津表示，要重點打造先進制造新高地，建設(shè)全國金融創(chuàng)新運營示范區(qū)。同時，堅持陸海統(tǒng)籌發(fā)展，全面推進海洋經(jīng)濟科學(xué)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)，加強北方國際航運核心區(qū)建設(shè)，形成“北集南散”港口功能布局。

深圳的目標是統(tǒng)籌南山六大片區(qū)的發(fā)展，并以中心城區(qū)的定位統(tǒng)領(lǐng)六大片區(qū)發(fā)展，并布局經(jīng)濟中心、科技創(chuàng)新中心、文化中心、國際交往中心“四大功能”，確立南山未來的發(fā)展方向等。

重慶也明確了自己的目標，即統(tǒng)籌五大功能區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，同時建設(shè)兩江新區(qū)，使之成為全市經(jīng)濟社會發(fā)展的領(lǐng)頭羊和內(nèi)陸開放的排頭兵，加強中央商務(wù)區(qū)建設(shè)，等等。

疏解非核心功能對于北京、上海來說，在基礎(chǔ)層面上有利于治療好大城市病，而且，在功能提升層面上，能夠通過“退一步進兩步”的辦法，實現(xiàn)若干個核心功能（也即“中心”）真正具有世界性的影響力。

對于廣州、深圳、天津、重慶等其他城市來說，主要矛盾在于如何確立核心功能，并且不斷培育、壯大核心功能，從而充分擠占“非核心功能”的成長空間。

在更普遍的意義上講，國際中心城市分成若干等階，會有越來越多的中國城市屬于國際中心城市譜系中層級較低但較專的一類，即所謂的“專業(yè)化的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)中心”，確定核心功能是它們實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略的需要。

實際上，關(guān)于疏解非核心功能的爭論一直沒有停止。爭論的問題包括：什么是核心功能，什么是非核心功能？有的功能對核心功能具有必不可少的支持性作用，如何采取合適的政策對待它們？

此外，政府與市場兩種機制兩種作用如何更有效地協(xié)同配合？國際化城市的核心功能確立、培育以及成長，是個長時間的過程，不能拔苗助長，又不能貽誤時機，這是最大的考驗。

創(chuàng)新是第一驅(qū)動力

第二個關(guān)鍵詞是創(chuàng)新。

6個超大城市的“十三五”規(guī)劃都明確提出，未來發(fā)展要著力體現(xiàn)創(chuàng)新、綠色、協(xié)調(diào)、開放、共享五大理念。創(chuàng)新既是排名第一的理念，也是貫穿全局的一個理念，其中科技、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新及其背后的制度創(chuàng)新是核心內(nèi)容。

比如，北京提出要加快建設(shè)全國科技創(chuàng)新中心，積極推動形成京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體等。

上海稱，要加快建設(shè)張江綜合性國家科技中心和重大創(chuàng)新功能型平臺。

廣州提出，發(fā)揮珠三角國家自主創(chuàng)新示范區(qū)和廣州全面創(chuàng)新改革試驗核心區(qū)的創(chuàng)新引領(lǐng)作用。

天津則是：推進國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)，加快形成“一區(qū)多園”發(fā)展格局，推動與自貿(mào)區(qū)聯(lián)動發(fā)展。

深圳強調(diào)要在信息經(jīng)濟發(fā)展上率先發(fā)力。到2020年，全社會研發(fā)投入占GDP比重達到4.25%，培育形成一批新的本土跨國企業(yè)。

重慶的目標也很具體，提出要搭建一批產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，與眾創(chuàng)空間等新型創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺緊密結(jié)合。同時，推動優(yōu)質(zhì)創(chuàng)新資源向兩江新區(qū)、國家級高新區(qū)集中，加快建成西部創(chuàng)新中心的“窗口”。

從數(shù)據(jù)來看，中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值只相當(dāng)于全球平均水平的70%、美國的七分之一、歐盟的五分之一，排在全球第80位左右，這一定程度反映了中國勞動生產(chǎn)率較低的現(xiàn)狀。即便是上述6個大城市，生產(chǎn)率也遠遠落后于紐約、巴黎、倫敦等中心城市。因此，從創(chuàng)新入手，推動城市發(fā)展走上創(chuàng)新驅(qū)動的路子，是國際中心城市成長的必然選擇。

6大城市創(chuàng)新發(fā)展的路徑，從規(guī)劃中反映出來的共同點是：推動以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新，構(gòu)建以市場為導(dǎo)向、以企業(yè)為主體的創(chuàng)新體系，優(yōu)化科技資源與創(chuàng)新要素配置，強化重點領(lǐng)域的引領(lǐng)帶動作用，促進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。

但是，需要注意的是，科技與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新背后需要一系列體制機制創(chuàng)新，需要治理能力的創(chuàng)新，這恰恰是我們所缺少的。從6個超大城市以及其他大城市支持創(chuàng)新的案例中，我們發(fā)現(xiàn)，某些地方政府在支持創(chuàng)新中，比較強勢，這會不會在創(chuàng)新的名義下制造新一輪“政績工程”，搞出類似鋼鐵、水泥過剩一樣的“創(chuàng)新工程剩余”？

構(gòu)建全面開放大格局

第三個關(guān)鍵詞是開放。開放是國際中心城市的應(yīng)有之義。開放有利于城市汲取更多的資源支持，提高競爭力、增強輻射能力。“一帶一路”倡議大大拓展了國內(nèi)城市的國際發(fā)展空間，給國際中心城市成長創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。

在這個方面，6大城市均明確了自己未來的具體目標。

北京提出要主動參與“一帶一路”建設(shè)，建立與亞投行、絲路基金等平臺的對接機制。吸引國際組織總部落戶北京，增強在京舉辦重要外事外交、體育賽事服務(wù)保障能力，建設(shè)國際性智庫集聚地等。

上海表示，用好上海自貿(mào)試驗區(qū)先行先試經(jīng)驗優(yōu)勢，進一步擴大服務(wù)業(yè)對外開放，更大限度放寬外商投資準入限制。積極參與、主動服務(wù)長三角地區(qū)發(fā)展、長江經(jīng)濟帶和“一帶一路”建設(shè)。

廣州同樣表示，要推進“一帶一路”建設(shè)，將南沙打造成為海上絲綢之路重要節(jié)點。全面實施南沙新區(qū)發(fā)展規(guī)劃，建設(shè)成為深化粵港澳全面合作的國家級新區(qū)。

深圳提出，高標準建設(shè)前海蛇口自貿(mào)區(qū)和深港合作區(qū)，構(gòu)建國際化的制度體系和營商環(huán)境，打造中國自貿(mào)區(qū)新標桿，積極推動粵港澳大灣區(qū)開放與合作，共同打造亞太地區(qū)最具活力的世界級城市群。

天津的目標是，高水平建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)，主動融入“一帶一路”建設(shè)，發(fā)展更高層次的開放型經(jīng)濟。同時，實施500強招商工程，鼓勵在津設(shè)立地區(qū)性總部、研發(fā)中心、銷售中心、物流中心和結(jié)算中心等。

重慶對外格局也很清晰：依托渝新歐大通道、長江黃金水道和渝昆泛亞鐵路大通道，充分發(fā)揮戰(zhàn)略連接點的樞紐作用;參與合作建設(shè)境外產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、經(jīng)貿(mào)合作區(qū)等各類園區(qū)。

我們可以看到，“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶、京津冀協(xié)同發(fā)展三大戰(zhàn)略為所有城市對外開放提供了廣闊的背景。上述6大城市都密切聯(lián)系三大戰(zhàn)略，特別是提出要借重“一帶一路”倡議推動進一步開放，并在開放中進一步發(fā)展，朝著國際中心城市邁進。

同時，每個城市開放合作又有自身特色：北京利用國際政治中心、國際交往中心的地利，強化與國際組織的聯(lián)系;上海突出發(fā)揮自貿(mào)區(qū)的功能;廣州強調(diào)打造海上絲綢之路節(jié)點，著力粵港澳合作;重慶緊抓“西部”概念。

開放帶來發(fā)展紅利，但面臨的挑戰(zhàn)也顯而易見。在對外開放過程中，國內(nèi)城市與企業(yè)要利用別人的市場與資源，國際城市與企業(yè)家也要利用這個城市的市場與資源。

國內(nèi)城市與企業(yè)要主動融入全球產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、物流鏈，但由于能力不強，不熟悉規(guī)則，這些城市與企業(yè)可能被置于這些鏈條的低部低利潤環(huán)節(jié)。我們的城市希望借著開放去實現(xiàn)國際中心城市夢，但也可能在開放中讓已有優(yōu)勢喪失更快。

2015年12月5日，小朋友在展館里跟機器人服務(wù)員人機對話。當(dāng)日，中國（廣州）智能裝備暨機器人博覽會在廣州琶洲國際會展中心開幕

國際中心城市的未來

未來二三十年間，中國一批大城市的崛起乃至成長為國際中心城市，對于中國擺脫“中等收入陷阱”，實現(xiàn)全面復(fù)興具有重要意義。

但是，我們也要清醒地意識到，中國一批大城市成長為國際中心城市，需要多種關(guān)鍵性的因素發(fā)揮作用。除了“核心功能”、“創(chuàng)新”、“開放”等只是跟其成長路線相關(guān)的幾個，此外還有綠色發(fā)展、協(xié)調(diào)包容，等等，都對于國際中心城市成長起到重要作用。

當(dāng)然，我們可以從功能層面上再提出一些關(guān)鍵性產(chǎn)業(yè)因素，比如，國際城市一般都是國際組織匯聚之地、企業(yè)的總部基地、著名的會展與傳媒之都，等等，這些也是中國大城市努力實現(xiàn)的方向。

中國一批大城市成長為國際中心城市，面臨著種種挑戰(zhàn)。

比如，上海與北京是中國城市的驕傲，基本躋身國際中心城市行列。但上海的專家選取1990年、2000年、2014年等時間段的研究證明，上海每一元固定資產(chǎn)所對應(yīng)的增加值實際上是減小的。北京的萬元能耗在上述6市中是最低的，然而也比絕大多數(shù)來自發(fā)達國家的國際中心城市要高。

濃重的霧霾、水體污染等，都在降低大城市的吸引力、競爭力以及可持續(xù)發(fā)展的能力。國內(nèi)80%的地級以上城市提出過，要建國際中心城市的概念或口號，進取之心可嘉，但建立什么樣的國際中心城市，需要進行實事求是的定位。

一批大城市成長為國際中心城市，同樣面臨種種機遇，需要不失時機地充分利用。比如，龐大的城鎮(zhèn)化人口是大城市成長極其重要的動力;巨大的周邊消費市場支撐著中國大城市的成長;“互聯(lián)網(wǎng)+”等信息化技術(shù)幫助后起者實現(xiàn)彎道超越，等等。

更重要的是，在充分借鑒國際國內(nèi)中心城市成長的經(jīng)驗與教訓(xùn)基礎(chǔ)上，中國的大城市有可能探索出通過走出一條創(chuàng)新、綠色、智慧、人文的發(fā)展道路，在關(guān)鍵性領(lǐng)域發(fā)揮國際影響力，成為國際中心城市。

（作者系國家發(fā)改委城市發(fā)展中心研究員，感謝中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院奚春、北京交通大學(xué)中國城市研究中心孫景麗提供了部分資料）