政府權(quán)力清單有效實(shí)施的制度保障

許麗英

（中共黑龍江省委黨校，黑龍江 哈爾濱150080）

政府權(quán)力清單有效實(shí)施的制度保障

許麗英

（中共黑龍江省委黨校，黑龍江 哈爾濱150080）

目前政府權(quán)力清單制度正在全國(guó)各地廣泛推行，但在此過(guò)程中存在權(quán)力清單內(nèi)容不完整、不規(guī)范，依據(jù)不統(tǒng)一等問(wèn)題。為穩(wěn)步推進(jìn)權(quán)力清單制度，實(shí)現(xiàn)建成法治政府的目標(biāo)，應(yīng)從法治層面對(duì)權(quán)力清單實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行法理解析，同時(shí)，要完善法律規(guī)范制度，建立健全責(zé)任清單、負(fù)面清單和科學(xué)評(píng)估等制度。

權(quán)力清單；法治；制度

權(quán)力清單制度通過(guò)明晰政府行政權(quán)力的邊界，將政府的權(quán)力制度化、陽(yáng)光化、規(guī)范化，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程，并將之置于社會(huì)的監(jiān)督之下，不屬于清單列舉范圍內(nèi)的職能和權(quán)限，行政機(jī)關(guān)不得為之。[1]權(quán)力清單實(shí)質(zhì)是給行政職權(quán)打造一個(gè)透明的制度籠子，為行政機(jī)關(guān)依法行政提供基本依據(jù)，也為企業(yè)、公民提供便利條件，其實(shí)施必將對(duì)各級(jí)政府、企業(yè)及社會(huì)產(chǎn)生極大影響。

一、權(quán)力清單制度實(shí)施的重大意義

當(dāng)前，在全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)的新形勢(shì)下，政府權(quán)力清單制度的實(shí)施有著重要意義。

（一）有助于法治政府建設(shè)

法治政府的要義在于規(guī)范與約束政府權(quán)力，將政府權(quán)力關(guān)進(jìn)“法治”的籠子里。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，把“推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”列為法治政府建設(shè)的首要任務(wù)。權(quán)力清單制度的有效實(shí)施使上述任務(wù)的實(shí)現(xiàn)成為可能。從權(quán)力清單制度的功能看，它可以增進(jìn)行政權(quán)力配置的科學(xué)性和行政權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性，減少政府權(quán)力行使過(guò)程的隨意性，為實(shí)現(xiàn)依法行政提供制度上的保障。

（二）有助于加快政府職能轉(zhuǎn)變

黨的十八屆五中全會(huì)將深化行政管理體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，提高政府效能作為“創(chuàng)新發(fā)展”的一項(xiàng)重要任務(wù)，而權(quán)力清單制度的有效實(shí)施使上述任務(wù)的實(shí)現(xiàn)成為可能。權(quán)力清單制度的實(shí)質(zhì)是將行政審批事項(xiàng)一律以清單的形式向社會(huì)公開，清單之外的一律不得實(shí)施審批。也就是通過(guò)對(duì)各級(jí)政府及部門行政職權(quán)進(jìn)行徹底清理，把一些部門仍然“藏著、掖著”的審批事項(xiàng)徹底清理出來(lái)，尤其是把那些沒(méi)有法律依據(jù)、利用“紅頭文件”設(shè)立的具有審批性質(zhì)的權(quán)力，包括各類年檢、證照等都“扒拉”出來(lái)，能交給市場(chǎng)的交給市場(chǎng)，能交給社會(huì)的交給社會(huì)，能下放的下放，以此促進(jìn)行政審批制度改革取得更大進(jìn)展。

（三）有助于激發(fā)市場(chǎng)主體的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)應(yīng)在資源配置中起決定作用。如果政府管得過(guò)多，直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，就不利于釋放市場(chǎng)潛能、發(fā)展動(dòng)力。權(quán)力清單制度的有效實(shí)施，便于政府做到“法定職責(zé)必須為”，并能厘清在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下“政府”和“市場(chǎng)”的關(guān)系，為企業(yè)家提供可預(yù)期的市場(chǎng)環(huán)境和激勵(lì)機(jī)制，把本來(lái)屬于市場(chǎng)和社會(huì)的職能交給市場(chǎng)與社會(huì)，讓市場(chǎng)主體實(shí)現(xiàn)“法無(wú)禁止即可為”，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力和內(nèi)生動(dòng)力。

二、權(quán)力清單制度的實(shí)踐探索

自2005年7月9日國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》后，權(quán)力清單制度即開始在我國(guó)實(shí)施。2005年5月，河北省邯鄲市推進(jìn)行政權(quán)力公開透明運(yùn)行改革，探索性地在國(guó)內(nèi)公布了92項(xiàng)市長(zhǎng)權(quán)力清單，依法清理了行政權(quán)力項(xiàng)目，公開政務(wù)運(yùn)作流程，這是我國(guó)最早的地方政府權(quán)力清單之一。2013年初，北京市的西城區(qū)政府制定了權(quán)力清單，共確立了9類行政職權(quán)以及涉及人財(cái)物的內(nèi)部管理權(quán)，有68個(gè)部門初步梳理出行政職權(quán)5000余項(xiàng)。目前，盡管“權(quán)力清單”已經(jīng)成為地方政改中令人矚目的制度，然而，其推進(jìn)過(guò)程中還存在一些問(wèn)題，嚴(yán)重制約了該制度作用的有效發(fā)揮。

（一）權(quán)力清單性質(zhì)認(rèn)識(shí)不清

目前在學(xué)界，對(duì)于制定權(quán)力清單的行為是立法行為還是行政機(jī)關(guān)作出的抽象行為并未形成共識(shí)。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，權(quán)力清單是指政府及其職能部門把所掌握的各項(xiàng)公共權(quán)力進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)，對(duì)每項(xiàng)權(quán)能進(jìn)行細(xì)化后制成清單，并詳細(xì)說(shuō)明每項(xiàng)行政權(quán)的職能定位、管理權(quán)限、操作流程等。[1]也就是說(shuō)，制定權(quán)力清單是行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的行政行為。對(duì)此，筆者不敢茍同。因?yàn)樵谖覈?guó)，由于法律的模糊性、原則性，相當(dāng)一部分行政機(jī)關(guān)從法條中并不能完全得出與其職權(quán)相關(guān)的全部?jī)?nèi)容。行政機(jī)關(guān)制定權(quán)力清單，有時(shí)是在完善原有的行政法律規(guī)范，這明顯體現(xiàn)出立法的性質(zhì)。黨的十八屆四中全會(huì)主要是從政務(wù)公開角度要求各級(jí)政府要“向社會(huì)全面公開政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體”等事項(xiàng)，并未明確指出政府應(yīng)如何制定（梳理）權(quán)力清單。目前要使權(quán)力清單制度能夠有效實(shí)施，必須要明確制定權(quán)力清單行為的性質(zhì)，否則就會(huì)產(chǎn)生權(quán)力清單制定的主體不清、職權(quán)不明，其結(jié)果可能有違法治原則。

（二）權(quán)力清單梳理依據(jù)混亂

權(quán)力清單制定（梳理）是將法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容“原滋原味”地反映出來(lái)。但如前如述，由于我國(guó)現(xiàn)行行政法律不僅具有原則性、模糊性，數(shù)量大，較為分散的特點(diǎn)，而且我國(guó)的行政法律體系極為龐雜。權(quán)力清單制定時(shí)，有的依據(jù)的是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章；有的依據(jù)的是其他規(guī)范性文件。更為嚴(yán)重的是，很多地方基于行政管理的需要，在梳理過(guò)程中有意無(wú)意地回避權(quán)力設(shè)定的法律適用規(guī)則。以《行政強(qiáng)制法》為例，該法明確規(guī)定無(wú)論是部委規(guī)章還是地方政府規(guī)章均不得設(shè)定任何行政強(qiáng)制措施。規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件更不具有行政強(qiáng)制措施設(shè)定權(quán)。但實(shí)踐中，有的地方將規(guī)章規(guī)定的查封、扣押行政強(qiáng)制措施列入清單，甚至有的地方將其他規(guī)范性文件設(shè)立的其他行政強(qiáng)制措施或非強(qiáng)制措施，如“登記保存”等也列入清單。

（三）權(quán)力清單制定主體錯(cuò)位

2015年3月24日，中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定：“地方各級(jí)政府要對(duì)其工作部門清理后擬保留的行政職權(quán)目錄，按照嚴(yán)密的工作程序和統(tǒng)一的審核標(biāo)準(zhǔn)，依法逐條逐項(xiàng)進(jìn)行合法性、合理性和必要性審查。需修改法律法規(guī)的，要先修法再調(diào)整行政職權(quán)，先立后破，有序推進(jìn)。在審查過(guò)程中，要廣泛聽取基層、專家學(xué)者和社會(huì)公眾的意見(jiàn)。審查結(jié)果按規(guī)定程序由同級(jí)黨委和政府確認(rèn)?！盵2]在權(quán)力清單制定中，地方各級(jí)政府權(quán)力清單的具體內(nèi)容主要是由其自己確定。盡管中辦、國(guó)辦要求依法律法規(guī)審核確認(rèn)，但法律法規(guī)的原則性使得清單最終內(nèi)容的決定權(quán)還在于政府。實(shí)踐中，有的部門敷衍了事，公開內(nèi)容不詳細(xì)、不具體;有的公開的是“大清單"，然后又通過(guò)其他審批事項(xiàng)等兜底條款，保留隱形的權(quán)力；有的名義上是減少很多權(quán)力事項(xiàng)，但實(shí)際上只是權(quán)力的合并同類項(xiàng)，甚至有的部門在減少權(quán)力事項(xiàng)的同時(shí)，又悄悄塞進(jìn)法律并沒(méi)有規(guī)定的權(quán)力事項(xiàng)[3]，實(shí)際上是把碎片化的權(quán)力整合為更大的權(quán)力。特別是有的地方權(quán)力清單內(nèi)容缺乏相應(yīng)的責(zé)任規(guī)定。按照中辦、國(guó)辦的要求，政府“在建立權(quán)力清單的同時(shí)，要按照權(quán)責(zé)一致的原則，逐一厘清與行政職權(quán)相對(duì)應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)，建立責(zé)任清單，明確責(zé)任主體，健全問(wèn)責(zé)機(jī)制”[2]。但實(shí)際情況并非如此，在目前公布的權(quán)力清單中，有的只是單純的權(quán)力清單，缺少責(zé)任內(nèi)容。

（四）權(quán)力清單審核力度不夠

從權(quán)力清單制定的過(guò)程看，目前“曬權(quán)”已成為權(quán)力清單建設(shè)中被高度強(qiáng)調(diào)的環(huán)節(jié)。問(wèn)題的關(guān)鍵在于所“曬”權(quán)力的科學(xué)性、合法性、合規(guī)性、合理性尚值得研究。從已經(jīng)出臺(tái)的權(quán)力清單看，相當(dāng)一部分政府部門清單的制定是在編委領(lǐng)導(dǎo)下由行使職權(quán)的部門會(huì)同本單位法制部門完成的，沒(méi)有建立嚴(yán)格的評(píng)議機(jī)制，也沒(méi)有對(duì)清單所列的內(nèi)容逐條、逐項(xiàng)地進(jìn)行審查論證，更談不上是否符合社會(huì)主義法制統(tǒng)一的原則。

（五）權(quán)力清單法治氛圍不足

推行權(quán)力清單制度對(duì)很多部門和相關(guān)人員來(lái)說(shuō)首先是要轉(zhuǎn)變思維。梳理公布行政權(quán)力清單的初衷是亮明行政機(jī)關(guān)的‘家底’，接受社會(huì)監(jiān)督，消除權(quán)力設(shè)租尋租空間，可以說(shuō)是限制政府部門自身權(quán)力，是革行政機(jī)關(guān)自己的“命”。對(duì)此，很多部門和相關(guān)人員在權(quán)力清單問(wèn)題上不積極、不主動(dòng)，折射出多年來(lái)行政機(jī)關(guān)管人、管事的慣性思維。另外，對(duì)絕大多數(shù)行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，對(duì)行政權(quán)力的任性，如果不是具有絕對(duì)承受不住的傷害，往往都會(huì)默默地接受。因此，目前即使網(wǎng)絡(luò)、媒體對(duì)政府部門清單進(jìn)行廣泛宣傳，但并不是所有的公民都十分關(guān)心。

由于權(quán)力清單制度涉及對(duì)國(guó)家憲法法律的準(zhǔn)確理解，涉及行政體制機(jī)制的完善，涉及政府自身改革等深層次問(wèn)題，因此，要使該制度有效實(shí)施還需要一系列制度的跟進(jìn)與配合。

三、權(quán)力清單有效實(shí)施的制度保障

（一）完善法律規(guī)范制度

權(quán)力清單是在權(quán)力“瘦身”基礎(chǔ)上的透明，這是權(quán)力清單制度內(nèi)涵之處。而行政權(quán)力整合調(diào)整的依據(jù)只能是法律法規(guī)，即“法無(wú)授權(quán)即禁止”。盡管法律法規(guī)本身也會(huì)隨著社會(huì)形勢(shì)的變化有相應(yīng)的調(diào)整，但無(wú)論如何調(diào)整，權(quán)力清單都必須以現(xiàn)行法律為依據(jù)，未得到依法授權(quán)永遠(yuǎn)是禁區(qū)。這就客觀要求權(quán)力清單制度應(yīng)有一個(gè)與之銜接的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。因?yàn)?，只有相?yīng)的法律規(guī)范完善，權(quán)力清單的制定才能科學(xué)。

（二）健全責(zé)任清單制度

李克強(qiáng)總理在強(qiáng)調(diào)“法無(wú)授權(quán)不可為”的同時(shí)，提出要“法定職責(zé)必須為”。“權(quán)力清單”制度推行的要旨在于，通過(guò)詳盡界定權(quán)力的內(nèi)容和運(yùn)行流程建立陽(yáng)光政府，最大限度地杜絕權(quán)力運(yùn)行中的亂作為、不作為甚至以權(quán)謀私現(xiàn)象。而權(quán)力清單制度的落實(shí)需要責(zé)任清單制度的跟進(jìn)，以此避免其流于形式。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家常修澤所言，“責(zé)任清單”對(duì)當(dāng)前存在的三種傾向具有很強(qiáng)的針對(duì)性，一是權(quán)力被削弱后無(wú)所事事；二是對(duì)市場(chǎng)作用有誤解，認(rèn)為政府“無(wú)形的手”可有可無(wú)；三是對(duì)改革、反腐有抵觸情緒，消極怠工[4]。因此，為保障“權(quán)力清單”制度的實(shí)施，各級(jí)政府部門要以法律、法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)，在對(duì)各級(jí)各部門現(xiàn)有行政權(quán)力進(jìn)行全面清理和規(guī)范的同時(shí)，要建立健全責(zé)任清單制度，要以權(quán)力清單帶動(dòng)責(zé)任清單，并以責(zé)任清單指引權(quán)力清單。

（三）建立負(fù)面清單制度

從嚴(yán)格意義上說(shuō)，負(fù)面清單制度旨在消除正面清單制度中所隱含的不公平的市場(chǎng)準(zhǔn)入而創(chuàng)設(shè)的一種制度形式。各級(jí)政府部門應(yīng)在前期制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，按照“非禁即入”的原則，建立投資準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，制定統(tǒng)一的禁止投資產(chǎn)業(yè)目錄和政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄。列入禁止目錄的，轄區(qū)境內(nèi)一律不得準(zhǔn)入；列入核準(zhǔn)目錄的，需按照規(guī)定報(bào)送有關(guān)項(xiàng)目，核準(zhǔn)機(jī)關(guān)核準(zhǔn)后，方可準(zhǔn)入；未列入目錄的，一律由企業(yè)自主決策，政府不再核準(zhǔn)，從而真正實(shí)現(xiàn)“清單之外無(wú)禁區(qū)”。

（四）建立科學(xué)評(píng)估制度

從全國(guó)范圍看，目前有的地方政府科學(xué)有效評(píng)估制度尚未建立。實(shí)踐證明，科學(xué)的評(píng)估制度是權(quán)力清單制度有效實(shí)施的又一重要保障?？茖W(xué)的評(píng)估制度要有足夠的評(píng)估主體、評(píng)估內(nèi)容。針對(duì)各地政府已經(jīng)出臺(tái)的權(quán)力清單的實(shí)際狀況，其權(quán)力清單的實(shí)施評(píng)估主體要擴(kuò)大，評(píng)估內(nèi)容要增加，評(píng)估維度要拓展。在權(quán)力清單實(shí)施評(píng)估主體方面，各地應(yīng)借鑒浙江的做法，除了社會(huì)各界進(jìn)行評(píng)議外，要成立專門的評(píng)估組織進(jìn)行評(píng)議。該組織中除了有監(jiān)察、法制、研究部門的工作人員外，還應(yīng)該包括一定數(shù)量的法學(xué)專家學(xué)者，以保證做出的評(píng)估更具有權(quán)威性。至于評(píng)估內(nèi)容與評(píng)估維度，就是不僅要對(duì)清單內(nèi)容進(jìn)行宏觀評(píng)估，而且要對(duì)清單內(nèi)容逐條進(jìn)行研究，并對(duì)實(shí)際實(shí)施效果做出科學(xué)評(píng)價(jià)，最終使權(quán)力清單制度的宗旨得以實(shí)現(xiàn)。

權(quán)力清單是現(xiàn)代法治精神的體現(xiàn)，它蘊(yùn)含著“法律至上”和“權(quán)力制約”這兩個(gè)基本內(nèi)涵，也是我國(guó)建設(shè)法治政府必不可少的重要環(huán)節(jié)。法治政府必須是有限政府、陽(yáng)光政府、責(zé)任政府。從權(quán)力清單制度實(shí)施的過(guò)程看，權(quán)力清單包含兩個(gè)主要環(huán)節(jié)，即“制定”權(quán)力清單和“曬出”權(quán)力清單。“制定”權(quán)力清單，能夠明晰政府權(quán)力邊界，是政府自身改革關(guān)鍵的第一步；“曬出”權(quán)力清單能夠把各種政府權(quán)限公之于眾，讓公眾知道政府的權(quán)力邊界。然而，只有上述兩個(gè)環(huán)節(jié)還不足以確保權(quán)力清單的有效實(shí)施，各級(jí)政府還必須從制度建設(shè)出發(fā)，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，積極搭建電話投訴、網(wǎng)絡(luò)投訴、媒體投訴等多種平臺(tái)，暢通群眾投訴渠道，鼓勵(lì)引導(dǎo)群眾參與監(jiān)督，以通過(guò)權(quán)力清單這一政府權(quán)力的減法，換來(lái)市場(chǎng)和民間活力的加法。

[1]任進(jìn).權(quán)力清單和負(fù)面清單的法治意義[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2014-01-27.

[2]關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)[EB/OL].（2015-03-24）[2015-03-25]. http://politics.people.com.cn/n/2015/0325/c1001-26744385.html.

[3]王春業(yè).論地方權(quán)力清單制度及其法制化[J].政法論叢，2014 （06）.

[4]陳海敏，吳朝香.浙江曬出“責(zé)任清單”[N].浙江人大，2015-01-05.

責(zé)任編輯：吳艷春

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A < class="emphasis_bold"> 文章編號(hào)：1671-1262（2016）01-0036-03

1671-1262（2016）01-0036-03

2015-12-06

黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（15ZZB01）

許麗英，女，中共黑龍江省委黨校（省行政學(xué)院）法學(xué)教研部副主任，教授，主要從事法治問(wèn)題方面的研究。