地方政府及環(huán)保部門防控環(huán)境沖突的機制
——突破當下教育局限的機制

王 萍，楊仕恩

（蘭州理工大學，甘肅蘭州730050）

地方政府及環(huán)保部門防控環(huán)境沖突的機制
——突破當下教育局限的機制

王 萍，楊仕恩

（蘭州理工大學，甘肅蘭州730050）

進入社會轉型時期，各種利益矛盾縱橫交織，導致大量非穩(wěn)定因素開始產生，環(huán)境沖突事件呈高發(fā)和上升態(tài)勢。環(huán)境沖突頻發(fā)嚴重影響著社會的穩(wěn)定和諧，制約了全面建成小康社會的進程。在各方利益主體博弈中，地方政府和環(huán)保部門扮演著重要角色。防控環(huán)境沖突，要充分發(fā)揮地方政府和環(huán)保部門的關鍵作用，構建良性的政府考核、評價機制和環(huán)保部門監(jiān)管機制。

地方政府；環(huán)保部門；防控；環(huán)境沖突

馬克思恩格斯把一切沖突歸因于生產力和交往形式之間的矛盾，“實現人的自由全面發(fā)展是馬克思主義化解社會沖突的根本途徑和最終指向”[1]，只有這樣，才“可能保證全體社會成員有富足的和一天比一天充裕的社會生活”[2]。環(huán)境沖突是一種危害性很大的社會沖突，涉及到諸多的利益主體，其形成路徑是：經濟行為→環(huán)境污染→社會沖突。相對于一般的社會沖突而言，環(huán)境沖突受到各方利益因素的影響，其原因和表現形式比較復雜，導致對環(huán)境沖突事件的處理也更為棘手。環(huán)境沖突的本質是利益侵害和利益沖突，在自身利益實現過程中，不同利益主體為了實現自身利益而侵害他人的利益，導致彼此間利益矛盾激化。環(huán)境沖突事件的各方利益主體中，政府和環(huán)保部門的態(tài)度及作用十分關鍵。因此，防控環(huán)境沖突就要以地方政府和環(huán)保部門為先導，構建良性的政府考核、評價機制和環(huán)保部門監(jiān)管機制。

一、構建防控環(huán)境沖突的政府考核和評價機制

環(huán)境的公共屬性以及沖突的社會性決定了地方政府在環(huán)境沖突中扮演著關鍵性角色。作為政府而言，政府行使公共行政權力，其特質在于它的“公共性”，在環(huán)境沖突事件發(fā)生時，地方政府也應當承擔起相應的公共責任，起主導作用。進一步完善地方政府考核和評價機制，政府考核價值目標的設計不僅要體現政府績效評估的有效性，還要評估其行為對于政治、文化、社會、環(huán)境的影響。

（一）優(yōu)化行政人員考核機制

改革開放后，“經濟建設為中心”的發(fā)展觀念深入人心，造成唯GDP增長至上、物質至上的價值觀，成為解決環(huán)境問題的精神障礙。追求經濟發(fā)展和GDP增長，其主要依靠大型項目的投資建設和大量招商引資。以GDP增長考核為主的政績觀，導致地方政府把主要財力、物力、人力放在能帶來短期效益的大規(guī)模投資和建設上，長期性的公共環(huán)境保護和治理一直被忽視，先污染后治理的思想長期“統(tǒng)治”著人們的頭腦。這使得現行的政績評價機制注重顯性政績忽視政績成本，重視經濟發(fā)展指標而忽略社會問題，最終“必然導致地方政府的行為目標出現偏差，往往急于追求短期經濟效益，忽視了長期的生態(tài)效益和社會效益”[3]。

因此，要實現經濟社會平穩(wěn)發(fā)展，落實生態(tài)文明建設要求，就必須全面反思我國經濟社會發(fā)展模式，改善現行政府考核和評價機制。政府考核和評價機制要以綠色GDP為核心，建立包含環(huán)境指標的綜合衡量標準，樹立綠色、生態(tài)、環(huán)保的政績觀，轉變地方政府只注重經濟發(fā)展速度的傳統(tǒng)觀念，從源頭上預防環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件。要積極引導、鼓勵社會各界力量投入到生態(tài)文明建設中去，明確地方政府對當地環(huán)境質量的環(huán)保責任，把污染排放指標、環(huán)境問題引發(fā)的社會沖突事件列入官員的考核體系。環(huán)境政策制定要堅持科學性原則，符合生態(tài)文明建設需要，切合當地生態(tài)環(huán)境的實際狀況，積極調動區(qū)域內資源要素，形成一個有機的良性互動系統(tǒng)。

（二）建立跨域治理的統(tǒng)籌合作機制

眾所周知，解決各行政區(qū)之間的沖突和爭議是跨區(qū)域環(huán)境保護工作的最大難題，建立和依靠地方政府間的交流合作機制是解決地方政府之間沖突和爭議的有效途徑。良性運行機制可以使區(qū)域地方政府之間加強技術交流與合作，達到區(qū)域生態(tài)環(huán)境信息資源共享的目的，為地方政府提供一個解決環(huán)境問題和矛盾的交流平臺和合作空間，加強協(xié)作，共同解決環(huán)境問題。通過引導地方政府官員建立生態(tài)文明理念，發(fā)揮地方政府在保護環(huán)境和生態(tài)文明建設中的主導作用，從而制定科學的政策，協(xié)調經濟建設和生態(tài)文明建設，減少環(huán)境沖突事件的誘因。

環(huán)境污染的流動性和跨區(qū)域性決定環(huán)境治理必須加強區(qū)域合作，一個地區(qū)地方政府缺乏環(huán)境保護長期投資或環(huán)境治理的動力，極有可能抵消周邊地區(qū)環(huán)境污染治理效果。因此，“環(huán)境污染的負外部性和環(huán)境治理效果‘正’的外部性決定，在治理環(huán)境污染、防治環(huán)境沖突時，要建立跨域的統(tǒng)籌合作機制”[4]，杜絕“搭便車”的行為，這是環(huán)境污染整治、防控環(huán)境沖突的有效保證。在環(huán)境沖突的多發(fā)地區(qū)，要調整相關主體的利益關系，實現當地經濟發(fā)展與環(huán)境保護雙贏。從環(huán)境評價的角度來看，防控環(huán)境沖突，還必須將環(huán)境影響評價體系納入評估環(huán)境治理效果中，保證環(huán)境影響評價渠道暢通，使公眾能夠充分參與環(huán)境影響評價。通過加強各利益主體之間的協(xié)商和溝通，解決環(huán)境污染，預防環(huán)境沖突事件，實現區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

（三）完善政府生態(tài)責任問責制

政府生態(tài)問責制是指“在對政府生態(tài)責任履行的評估過程中，因為行政不作為或玩忽職守導致地方政府生態(tài)責任缺失，要追究政府等相關職能部門的責任”[5]。政府生態(tài)問責制包括同體問責制和異體問責制，完善政府生態(tài)責任問責制的關鍵是提高異體多元政府生態(tài)問責制，為環(huán)境保護建起堅實的鐵網。異體問責是行政系統(tǒng)外的司法機關、新聞媒體和社會公眾從下到上、從外到內的生態(tài)責任追究。在環(huán)境問題上，公眾是環(huán)境破壞的直接受害者，但在利益博弈中公眾往往處于人微言輕的地位，無法表達代表的利益。因此，公眾作為異體問責主體，理應有更多的話語權，通過媒體表達自身的環(huán)境訴求，監(jiān)督政府環(huán)境執(zhí)法的有效性。

完善政府生態(tài)責任問責制，就要對主管官員進行環(huán)境問責，建立責任終身追究制度，使“終生追責”考核制度成為領導干部頭上的“緊箍咒”。一旦發(fā)生嚴重的環(huán)境污染事故和危害生態(tài)環(huán)境事件，對民眾切身利益造成極大損害的，不僅要對轄區(qū)的主管官員進行追究問責，還要對整個事件進行回溯分析，不能單純地就事論事。從多數環(huán)境沖突事件來看，地方政府追求經濟發(fā)展與企業(yè)盈利目標具有一致性，這就造成地方政府對企業(yè)的環(huán)境危害行為采取“睜一只眼、閉一只眼”的態(tài)度，甚至包庇企業(yè)的污染行為，從而損害了公眾的環(huán)境權利。因此，企業(yè)出現破壞環(huán)境的行為時，要進行回溯追究，建立責任倒查機制，那些對環(huán)境破壞嚴重的企業(yè)，對其審批通過的政府責任人，要不受時間或任期的限制，嚴格追究其相關法律責任。

完善防控環(huán)境沖突的政府生態(tài)責任問責機制，還要求政府以生態(tài)文明建設為指導，堅持科學發(fā)展觀，“在生態(tài)文明建設、生態(tài)環(huán)境保護等方面不斷地加大考核力度”[6]。對于促進生態(tài)文明建設“成績”不佳的政府領導干部和不顧資源環(huán)境盲目決策而造成嚴重環(huán)境后果的政府決策者，都要追究相關的領導責任。要將生態(tài)文明建設、環(huán)境保護等指標作為剛性約束，納入政績考核體系，建立政府生態(tài)環(huán)境問責制。

（四）規(guī)范政府行政行為方式，提高相關人員素質

政府行政行為是政府行政能力的外在體現，而政府行政能力是政府行政行為的基本內核。規(guī)范地方政府工作人員行政行為對于提高政府公信力，防控環(huán)境沖突也至關重要。作為與百姓直接接觸的群體，地方政府執(zhí)政人員的行為方式直接影響著行政效果。要以提高行政人員素質、規(guī)范行政行為為重點，采用靈活多樣的培訓形式對地方政府工作人員進行培訓，提高行政人員的工作能力和職業(yè)素養(yǎng)。此外，要“建立一個完善的行政人員績效考核體系”[7]，以規(guī)范行政人員行為。將公眾滿意度納入行政人員績效考核范圍，使行政人員能真正地聆聽民聲，參考公眾意見和建議，處理群眾反映的環(huán)境事件，以準確有效的方式處理環(huán)境問題引發(fā)的社會沖突事件。

提高行政人員職業(yè)素質，還要加強自身道德修養(yǎng)。市場經濟條件下，政府部門的一些行政人員抵制不住金錢和權力的誘惑，在環(huán)境問題發(fā)生時，不顧公眾利益，一味包庇縱容肇事企業(yè)，敗壞了社會風氣，降低了政府的公信力。因此，規(guī)范政府行政人員行為，必須高度重視其自身道德素質的提高，引導其樹立正確的價值取向，遵守行政人員基本職業(yè)規(guī)范，不斷加強個人道德修養(yǎng)。

二、構建防控環(huán)境沖突的環(huán)保部門監(jiān)管機制

在協(xié)同治理環(huán)境問題、防控環(huán)境沖突中，還需要發(fā)揮社會主體力量的積極作用，協(xié)同政府組織承擔環(huán)境公共服務。近年來，隨著社會經濟的快速發(fā)展，各種環(huán)境污染造成的社會沖突事件頻發(fā)。作為政府行政主管部門，環(huán)保部門在環(huán)境沖突治理中發(fā)揮著不可替代的作用。再加上環(huán)保部門所具有的專業(yè)性、非利益相關性以及價值中立性等特征，相對政府而言，環(huán)保部門在利益協(xié)調機制、價值規(guī)范機制以及認知調整機制等方面有著明顯的優(yōu)勢。防控環(huán)境沖突，不能僅僅依靠地方政府的監(jiān)管和調節(jié)，還需要發(fā)揮環(huán)保部門的職能，充分參與公共環(huán)境建設和治理，通過制度化參與的途徑減少環(huán)境沖突事件。環(huán)保部門要更好地發(fā)揮監(jiān)管功能，督促企業(yè)承擔生態(tài)責任，減少企業(yè)危害生態(tài)環(huán)境的行為，遵循“以人為本，預防為主”的原則，并對環(huán)境沖突事件做好預防工作，加強對企業(yè)違法排污行為的監(jiān)管，對環(huán)境事件危險源進行監(jiān)測、排查，預防和消除引發(fā)環(huán)境沖突事件的各種因素。

（一）健全環(huán)境影響評價制度，加強環(huán)境質量監(jiān)管

環(huán)境影響評價是預防環(huán)境問題的有效手段，“建立科學的環(huán)境影響評價制度，是改善環(huán)境質量的重要保障”[8]。提高環(huán)境影響評價制度的科學性就要運用科學的手段、使用科學的方法，只有建立在科學手段使用的基礎上，保證環(huán)境評價程序的規(guī)范化，環(huán)境影響評價才能體現出科學性，最終才能得出科學的結論。公眾參與評價是環(huán)境影響評價制度中的重要內容，環(huán)保部門要確保公眾能夠參與環(huán)境評價聽證會，及時聽取公眾對于生態(tài)環(huán)境的意見，耐心為公眾的環(huán)境訴求答疑解惑，采納公眾關于環(huán)境問題的建議。為了讓公眾更好地參與環(huán)境評價過程，就要保證公眾參與到環(huán)境調查活動當中，并將擬定環(huán)境問題或生態(tài)建設項目信息公布于眾，讓公眾事先了解環(huán)境信息。健全環(huán)境影響評價制度，也可以引入環(huán)境健康和環(huán)境風險評估機制，環(huán)保部門通過制定環(huán)境健康標準，有效地評估環(huán)境風險，預防環(huán)境問題。

環(huán)保部門作為我國環(huán)境保護的專門機構，負有監(jiān)測環(huán)境質量、為公眾提供健康生活環(huán)境的職責。環(huán)保部門應當加強環(huán)境信息監(jiān)測，隨時掌握環(huán)境質量狀況，對高能耗企業(yè)實行定期廢棄物排放監(jiān)測，防止突發(fā)性環(huán)境污染事故引發(fā)社會沖突。在此基礎上，環(huán)保部門要嚴格環(huán)境執(zhí)法，加大污染企業(yè)整治力度，淘汰那些技術落后和環(huán)境污染嚴重的企業(yè)，降低企業(yè)環(huán)境污染引發(fā)社會沖突的風險。對于公眾迫切關心的環(huán)境問題，環(huán)保部門應當向公眾及時公開信息，讓公眾參與環(huán)境事務，形成強有力的社會監(jiān)督體系。

（二）培育民間環(huán)保組織，加強公眾與政府的溝通

隨著社會、經濟各方面的加速發(fā)展，環(huán)境沖突的數量和規(guī)模與日俱增，民間環(huán)保組織對預防環(huán)境沖突的作用也不可忽視。我國民間環(huán)保組織作為“第三部門”，近年來發(fā)展較為迅速，因其非營利性、志愿性的特征在化解環(huán)境沖突中有著獨特的優(yōu)勢。民間環(huán)保組織作為政府和民眾溝通的橋梁，能夠有效提升公眾參與環(huán)境保護的專業(yè)知識，調動公眾參與環(huán)境建設的積極性，監(jiān)督企業(yè)履行環(huán)境保護的社會責任。因此，地方政府要提供平臺，使民間環(huán)境保護組織積極參與環(huán)境保護，“共同保障生態(tài)環(huán)境與經濟建設的平衡發(fā)展”[9]。在化解環(huán)境問題引發(fā)的社會沖突中，我們應該重視民間環(huán)保組織的作用，加強民間環(huán)保組織與公眾的互動。

“民間環(huán)保組織已經成為我國環(huán)境保護和環(huán)境管理方面的一支重要力量?！盵10]首先，相對于政府而言，“民間環(huán)保組織有自助互助性、民主參與性的優(yōu)勢，發(fā)揮著政府難以提供的環(huán)境保護職能”[11]。在化解環(huán)境沖突事件中，政府主要依靠控制和強制力量，容易引起公眾的反感。而民間環(huán)保組織主要是通過團體間的共識和相互的信任參與環(huán)境利益沖突，在相對緩和的氛圍中，雙方充分表達各自的意愿，在此基礎上權衡各方利益，最終達成能最大程度反映公共環(huán)境利益的決策。其次，相比較環(huán)保部門而言，民間環(huán)保組織的構成具有多元代表性，包含各領域的高層次專業(yè)人才，能夠更好地組織環(huán)境保護行動，表達自己的環(huán)境訴求，從而加強公眾與民間環(huán)保組織的互動，增加公眾的環(huán)保知識，提高公眾環(huán)保意識，幫助人們維護環(huán)境權和健康權。同時，民間環(huán)保組織作為普通公眾的“代言人”，可以為公眾爭取環(huán)境權益，通過和企業(yè)的談判、協(xié)商，調解和平衡環(huán)境沖突事件中各個利益主體。

隨著民間環(huán)保組織不斷壯大，民間環(huán)保組織也為公眾提供法律援助和技術支持，在積極支持訴訟的同時也起到了指導群眾解決環(huán)境糾紛的作用。地方政府可以充分利用民間環(huán)保組織的優(yōu)勢，通過資助、督查等方式，鼓勵民間環(huán)保組織發(fā)揮積極作用，以化解環(huán)境沖突和糾紛。由于環(huán)境沖突的復雜性，“行政調解更容易使雙方加強溝通、理解和相互信任”[12]，這就需要發(fā)揮民間環(huán)保組織的紐帶作用，通過民間環(huán)保組織與企業(yè)、政府、公眾等利益主體的協(xié)商，達成雙方都能滿意的解決方案。

從本質上來看，環(huán)境具有公共屬性，是典型的公共物品，一部分個體犧牲他人的環(huán)境利益來追求自身利益的行為如果得不到及時糾正和制止，環(huán)境沖突就在所難免。在各方利益主體博弈中，地方政府和環(huán)保部門扮演著關鍵性角色。防控環(huán)境沖突，要充分發(fā)揮地方政府和環(huán)保部門的主體作用，構建良性的政府考核、評價機制和環(huán)保部門監(jiān)管機制，完善政府生態(tài)問責制，調動民間環(huán)保組織的積極性，形成防控環(huán)境沖突事件的有效合力。當然，政府的行政管理和調節(jié)不可能消滅所有的社會矛盾，僅僅依靠地方政府和環(huán)保部門的力量化解環(huán)境沖突取得的成果是十分有限的，為此，“還必須構建動態(tài)調節(jié)和化解機制，以使社會矛盾和問題不斷得到及時化解，使社會處于動態(tài)平衡、健康運行的狀態(tài)”[13]。

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責任編輯：溫冠男

F224.32

A

1671-1262（2016）03-0054-04

2016-07-01

國家社科基金青年項目“西北地區(qū)環(huán)境問題引發(fā)的社會沖突及其防控機制研究”（11CZZ027）；甘肅省高等學?；究蒲袠I(yè)務費項目“經典馬克思主義的生態(tài)觀及其當代啟示”（2014A-040）；蘭州市社科規(guī)劃辦項目“深化美麗蘭州研究”（15-021D）

王萍，女，蘭州理工大學馬克思主義學院碩士研究生，主要從事生態(tài)政治學、馬克思主義與社會發(fā)展理論方面的研究；楊仕恩，男，蘭州理工大學設計藝術學院碩士研究生，主要從事城鄉(xiāng)規(guī)劃方面的研究。