論我國地方環(huán)境資源治理法治困境的解決之道*

王婉軼

（甘肅政法學(xué)院 民商經(jīng)濟法學(xué)院，甘肅 蘭州　730070）

論我國地方環(huán)境資源治理法治困境的解決之道*

王婉軼

（甘肅政法學(xué)院 民商經(jīng)濟法學(xué)院，甘肅 蘭州730070）

縱觀我國地方環(huán)境資源治理實踐，長期存在著地方環(huán)境資源治理體制缺陷、地方環(huán)境資源治理法律制度漏洞、公眾參與機制不健全以及地方性知識資源供給不足等突出問題；而多中心治理模式為化解我國當下地方環(huán)境資源治理的困境提出了切實可行的理論脈絡(luò)，具體而言，多元共治格局作為解決我國地方環(huán)境資源治理的新路徑具有實施的可能性以及其特殊的價值；構(gòu)建我國地方環(huán)境資源治理多元共治格局要求通過轉(zhuǎn)變政府環(huán)境管理職能、建構(gòu)多元化的治理主體以及多元化的制度工具，從而使地方環(huán)境資源治理走出困境，走向多元共治。

地方環(huán)境資源治理；單中心治理模式；多元共治；多中心治理

在2014修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)保法》）中，關(guān)于企業(yè)及公眾參與環(huán)境治理的規(guī)定在新《環(huán)保法》中所占的比重大大增加，環(huán)境資源治理的理念現(xiàn)已然體現(xiàn)出了多元共治的趨勢。然而地方環(huán)境資源治理卻依舊維持著政府單中心的治理模式，盡管政府強制管控性的行政手段使我國整體環(huán)境狀況有了一定的好轉(zhuǎn)，但僅僅依靠行政管制手段已無法有效且高效的治理地方環(huán)境，現(xiàn)階段我國環(huán)境狀況嚴重惡化的局面依舊無法得到有效的遏制。將多中心治理理論落實到地方環(huán)境資源治理中去，實現(xiàn)地方環(huán)境資源治理的多元共治已成為地方環(huán)境資源治理發(fā)展的必然趨勢。

1　地方環(huán)境資源治理的實踐困境

不同于注重統(tǒng)籌兼顧的整體性環(huán)境資源治理，地方性環(huán)境資源治理則是以本轄區(qū)的環(huán)境狀況為出發(fā)點，在結(jié)合地方經(jīng)濟發(fā)展水平、綜合發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上為本轄區(qū)的環(huán)境資源治理構(gòu)建最佳的方案。然而，在現(xiàn)階段我國地方環(huán)境資源治理過程中，“自上而下”的地方環(huán)境資源治理體制使得地方環(huán)境資源治理中非政府利益訴求被地方政府忽視的現(xiàn)象比比皆是，各利益主體間的主體間性無法明確的體現(xiàn)出來；同時，由于國家齊一化的正式規(guī)則統(tǒng)一適用于各具特色的地方環(huán)境資源治理之中，地方環(huán)保部門無法兼顧不同區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平和社會發(fā)展現(xiàn)狀，使得地方環(huán)境資源治理的特殊性得不到應(yīng)有的重視；地方環(huán)境資源治理逐漸陷入了重重困境之中。

1.1地方環(huán)境資源治理體制存在缺陷

第一，地方人民政府職能缺位致使地方環(huán)境資源治理活動受阻，如2014年12月8日湖南爆發(fā)的桃源鋁廠污染事件，由于該鋁廠長期向周邊排放污染物致使周邊環(huán)境遭到嚴重的污染；當?shù)鼐用窀且蛭廴径疾。畮兹讼群笠虬┌Y去世。后經(jīng)相關(guān)環(huán)保部門核查發(fā)現(xiàn)，該企業(yè)的環(huán)評設(shè)施與其提交的環(huán)評報告嚴重不符，而地方政府卻為維護地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展對此坐視不管，儼然成為了該鋁廠的“保護傘”，變相的縱容了惡性環(huán)境事件發(fā)生。盡管新《環(huán)保法》中規(guī)定了環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度從一定程度上遏制了地方人民政府為的追求經(jīng)濟發(fā)展忽視生態(tài)效益的現(xiàn)象，但由于地方人民政府仍以追求經(jīng)濟發(fā)展為主，使得相關(guān)企業(yè)為獲取經(jīng)濟利益而污染環(huán)境或濫用自然資源的行為無法得到有效的制止，甚至抵制地方環(huán)境主管部門的執(zhí)法工作，造成地方環(huán)境主管部門的執(zhí)法力度大打折扣。

第二，資源環(huán)境管理部門劃分不合理致使地方環(huán)境資源治理的協(xié)調(diào)性不足。從宏觀上看，資源環(huán)境具有整體性，各類自然資源往往互相嵌套，由于各部門所代表的利益主體不盡相同，引發(fā)了環(huán)境資源治理協(xié)調(diào)困難以及部分環(huán)境管理機構(gòu)的職能重疊、沖突、缺失、錯位等體制性的障礙，使得地方環(huán)境資源治理過程中政出多門、分工模糊、權(quán)責不明等問題頻發(fā)。地方水污染治理中各資源環(huán)境管理部門的協(xié)調(diào)性不足體現(xiàn)的尤為明顯，在各地環(huán)保部門對水污染防治工作進行統(tǒng)一監(jiān)管的同時，當?shù)厮姓鞴懿块T、建設(shè)部門、農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門、交通運輸部門等在各自職能范圍內(nèi)皆對所轄區(qū)域水污染防治負有相應(yīng)的職責；涉水部門分配過于分散直接導(dǎo)致了相關(guān)職能部門間“職責權(quán)利”的不統(tǒng)一，爭權(quán)不斷、推責有余［1］，使得地方水污染治理的成效不明顯，地方水污染的狀況依舊不容樂觀。

第三，地方各級環(huán)保部門監(jiān)管不利致使地方環(huán)保部門形同虛設(shè)。2015年8月12日天津爆炸事件導(dǎo)致多人死亡，同時也帶來了一系列嚴重的環(huán)境問題。事后經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該公司的兩份環(huán)評報告均有作假，這顯露出我國環(huán)保審批不嚴和監(jiān)管缺位的現(xiàn)象。本應(yīng)作為監(jiān)管閥門的環(huán)保部門成為了權(quán)力尋租的重災(zāi)區(qū)；為追求經(jīng)濟增長或個人利益，地方環(huán)保部門與當?shù)仄髽I(yè)勾結(jié)，地方環(huán)保部門形同虛設(shè)，造成惡性環(huán)境事件頻發(fā)。從立法上看，政府擁有國家環(huán)境管理權(quán)，但由于法律對政府環(huán)境管理權(quán)的監(jiān)督與限制的缺失造成地方環(huán)保部門權(quán)力濫用、有權(quán)不用的現(xiàn)象時有發(fā)生。盡管相關(guān)法律對地方各級環(huán)保部門的監(jiān)管職責做出了限定，但過于宏觀的規(guī)定并不能完全解決地方環(huán)境資源治理制度體系失衡與協(xié)調(diào)機制缺失的問題，地方環(huán)保部門監(jiān)管缺位的問題依舊存在。

1.2地方環(huán)境資源治理法律制度存在漏洞

公共選擇理論認為，政府失靈的主要原因在于沒有建立一套有效的制度和規(guī)則來對政府權(quán)力施加約束。因此，地方環(huán)境資源治理政府失靈的主要原因在于環(huán)境法律的失靈。所謂環(huán)境法律失靈，一般指已經(jīng)制定的環(huán)境法律不能或沒有發(fā)揮其應(yīng)有的、為立法機關(guān)所期望的、社會所期望的作用和效益，或沒有實現(xiàn)環(huán)境法律所規(guī)定的目標等現(xiàn)象［2］?，F(xiàn)階段地方環(huán)境資源治理相關(guān)法律的缺陷主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，國家機關(guān)主導(dǎo)的環(huán)境立法模式使得相關(guān)法律的有效性不足。首先，單純依靠國家立法機關(guān)立法的單向度立法模式難以實現(xiàn)立法與地方環(huán)境資源治理中各主體的利益訴求相統(tǒng)一，環(huán)境立法的立法目的難以實現(xiàn)；其次，由國家機關(guān)主導(dǎo)的立法過程中不可避免的形成了以政府為本位的立法模式，各相關(guān)法律法規(guī)中以保障政府的環(huán)境資源管理需求為出發(fā)點，以提升政府部門地位從而強化有關(guān)部門權(quán)力為主要內(nèi)容，立法的可操作性、科學(xué)性難以得到確切的體現(xiàn)；再次，國家性立法統(tǒng)籌性決定了地方環(huán)境與自然資源的特色、經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異難以體現(xiàn)在國家性法律法規(guī)之中，使得國家齊一化的法律法規(guī)難以體現(xiàn)地方環(huán)境資源治理的特殊性。

第二，地方環(huán)境資源治理公眾參與機制不健全。由于政府在地方環(huán)境資源治理過程中獨斷且專制，社會公眾在地方環(huán)境資源治理中難以發(fā)揮其獨特的效用。其一，我國在憲法中未明確規(guī)定公民的環(huán)境參與權(quán)，公民參與地方環(huán)境治理的權(quán)利無法得到有效的保障。其二，對公眾參與的具體操作規(guī)定模糊；現(xiàn)行的各環(huán)境保護相關(guān)法律法規(guī)中對公眾參與環(huán)境治理的規(guī)定僅僅是原則性的，而對公眾參與環(huán)境治理的途徑、方式及保障措施涉及甚少，導(dǎo)致公眾參與制度形同虛設(shè)。其三，現(xiàn)行立法關(guān)于公眾參與的規(guī)定，基本上是對環(huán)境污染和生態(tài)破壞之后的參與，即末端參與［3］；現(xiàn)階段我國的公眾參與絕大部分都處于非制度化層面上，公眾在體制內(nèi)的參與程度很低，由于公眾無法切實參與到法律、政策的制定過程中去，公眾的利益訴求難以體現(xiàn)，使得公眾對相關(guān)法律法規(guī)及政策缺少認同感。

1.3地方性知識資源供給不足

地方環(huán)境資源治理以實現(xiàn)特殊化的地方環(huán)境資源治理為目標，具有文化特性的地域性知識（即地方性知識在現(xiàn)階段的地方環(huán)境治理中占據(jù)著重要的地位［4］。長期以來，在我國地方環(huán)境資源治理中地方性知識有著不可替代的作用，尤其是在少數(shù)民族地區(qū)中，地方性知識對居民行為習(xí)慣的影響更為巨大。民間習(xí)慣與禁忌、地方環(huán)境習(xí)慣法對地方環(huán)境資源治理具有重要的意義。

第一，地方環(huán)境資源治理中民間信仰邊緣化。筆者在閱讀了大量的關(guān)于彝族信仰習(xí)俗現(xiàn)狀的調(diào)查研究報告后發(fā)現(xiàn)：隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，彝人的生活方式、思維方式逐漸轉(zhuǎn)變；隨著無神論思想逐漸普及開來，曾經(jīng)被彝人奉為神靈的圣山、圣林、圣樹逐漸被年輕人破壞；民間信仰逐漸被邊緣化，難以發(fā)揮其在保護當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)平衡中本應(yīng)發(fā)揮的功能和價值。民間信仰這類作為傳統(tǒng)文化而被保留下來生態(tài)倫理價值觀包含著原住民群體對生物多樣性的保護觀念，對地方環(huán)境資源治理有著無法替代的地位和價值。然而民間信仰隨著現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展逐漸消亡。就地方環(huán)保機關(guān)而言，地方環(huán)保機關(guān)亦忽視了民間習(xí)慣在在地方環(huán)境資源治理中所獨有的價值與意義，民間習(xí)慣逐漸為地方正式規(guī)則所放逐，致使其完全無法發(fā)揮其在維持當?shù)厣鷳B(tài)平衡中的重要意義。

第二，國家正式規(guī)則對地方環(huán)境習(xí)慣法的壓制，使其應(yīng)有的效能無法得到完全體現(xiàn)。長期以來，地方環(huán)境習(xí)慣法作為當?shù)鼐用襁M行環(huán)境資源開發(fā)利用的行為準則，具有其獨有的社會功能和地位。但現(xiàn)階段國家正式規(guī)則對地方環(huán)境習(xí)慣法的壓制使得地方環(huán)境習(xí)慣法逐漸被放逐，難以實現(xiàn)其應(yīng)有的價值。在現(xiàn)階段地方環(huán)境資源環(huán)境治理中，地方政府及環(huán)保部門往往以地方習(xí)慣法過于嚴苛等理由排斥地方環(huán)境習(xí)慣法、壓制地方環(huán)境習(xí)慣法，使其難以發(fā)揮其應(yīng)有的功能。例如藏族習(xí)慣法規(guī)定，凡侵犯神山、神樹，將犯者脫去衣服，用繩捆其一只腳，倒吊高處，施以鞭打，并用燒紅的鐵器烙一十字于額上，帶上紙帽，以驅(qū)鬼方法，將犯者驅(qū)逐出境［5］。在地方環(huán)境資源治理中，地方環(huán)保部門往往只看到了藏族習(xí)慣法落后、嚴苛的一面，忽視了其在約束行為人開發(fā)利用行為中的價值，使其在地方環(huán)境資源治理中所獨有的價值難以體現(xiàn)。

2　地方環(huán)境資源治理困境解決的新視角：多元共治

在地方環(huán)境資源治理中有兩種傳統(tǒng)的觀點，市場派以公共選擇理論為基礎(chǔ)，市場派認為“理性經(jīng)濟人［6］”會通過市場自動達到“帕累托最優(yōu)［7］”，環(huán)境問題可通過市場調(diào)節(jié)機制被自動解決。而政府派強調(diào)政府在地方環(huán)境資源的治理過程中應(yīng)處于領(lǐng)導(dǎo)地位，以“強勢政府”的姿態(tài)介入地方環(huán)境資源的治理?；凇笆袌鍪ъ`”和“政府失靈”現(xiàn)象愈演愈烈，埃莉諾·奧斯特羅姆提出了多中心治理理論，為地方資源環(huán)境治理困境提供了新視角——多元共治，通過構(gòu)建政府、市場、社會共同參與的多元共治模式實現(xiàn)地方環(huán)境資源治理的效力最大化。

2.1多元共治的理論基礎(chǔ)

地方環(huán)境資源治理因受到當?shù)氐乩淼匦?、人類的認識水平、經(jīng)濟發(fā)展狀況、科學(xué)技術(shù)水平、社會關(guān)系等方面因素的巨大影響，使地方環(huán)境資源治理極具復(fù)雜性。借鑒控制論中的對復(fù)雜性問題所做的研究，在地方環(huán)境資源治理中不同過程、各個要素之間的非線性相關(guān)關(guān)系決定了單中心的治理模式無法從根本上解決環(huán)境問題，因而可以依靠多元主體、進行多種制度安排，實現(xiàn)多元共治。奧斯特羅姆的公共事物自主治理理論把多中心秩序與效率及社群利益關(guān)聯(lián)起來，在市場與國家理論之外進一步發(fā)展了集體行動理論，從而為公共事物的治理找到了一條頗具啟發(fā)意義的全新路徑［8］。

多元共治以多中心治理理論為依據(jù)，強調(diào)治理主體的多元性，要求各主體在相對獨立的基礎(chǔ)上共同承擔公共事務(wù)治理?！岸嘀行摹币辉~最早出現(xiàn)在邁克爾·波蘭尼的《自由的邏輯》被提出，波蘭尼認為多中心的秩序是“這樣一種秩序，在其中許多因素的行為相互獨立，但能夠做相互調(diào)適，以在一般的規(guī)則體系中歸置為相互關(guān)系”［9］，多中心理論在繼承了邁克爾·波蘭尼多中心秩序理論的同時發(fā)展了這一理論，強調(diào)各治理主體之間的互動。在多中心理論中，“多中心”是指多個在形式上相互獨立的決策中心權(quán)力在平等、競爭中共同治理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)［10］。

微觀層面上，多中心治理意味著在公共物品的生產(chǎn)和公共事務(wù)的治理上通過多元化的公共物品的生產(chǎn)者和公共事務(wù)的處理主體將公共物品的生產(chǎn)和提供按照地域、特性等因素分散化。每個主在其享有的公共物品的生產(chǎn)權(quán)限內(nèi)或公共事務(wù)的處理權(quán)限內(nèi)對自己所生產(chǎn)的物品、提供的服務(wù)承擔相應(yīng)的責任。各主體之間既相互獨立又相互聯(lián)系。多中心治理試圖在保持公共事務(wù)公共性的基礎(chǔ)上，通過多種參與者提供性質(zhì)相似、特征相近的物品，從而在傳統(tǒng)的南單一部門壟斷的公共事務(wù)上建立一種競爭或準競爭機制［11］。以期通過這種競爭機制使公共物品的生產(chǎn)和公共事務(wù)的治理協(xié)調(diào)有序進行。

宏觀層面上，多中心治理理論強調(diào)治理主體的多元化，要求各主體間相互獨立但又具有聯(lián)系。多中心治理實質(zhì)上是構(gòu)建政府、市場、社會共同參與的“多元共治”模式［12］。基于哈丁的“公地悲劇”、“囚徒困境”博弈模型和奧爾森的“集體行動的邏輯”這三種理論模型，傳統(tǒng)的政策方案提供了兩種解決公共池塘資源占用者集體行動困境的路徑，即利維坦方案和私有化方案。利維坦認為公共事物應(yīng)該由政府生產(chǎn)和提供［15］，而私有化方案則建立了以市場為核心的純粹的“私有化”路徑，但利維坦方案和私有化方案都是單中心的治理思路，兩種方案都存在著公共事務(wù)治理的缺陷。而多中心的治理模式跳出了單中心治理思維框架，通過政府、市場、公眾多元主體共同進行地方環(huán)境資源治理，在充分保證政府集中性強的優(yōu)勢和市場回應(yīng)性強的優(yōu)勢的同時，發(fā)揮公眾在治理地方環(huán)境資源中的基礎(chǔ)性地位。多元共治模式將多中心治理理論現(xiàn)實化，通過綜合三類主體、三種手段的優(yōu)勢創(chuàng)造了地方環(huán)境資源治理的新范式。

2.2多元共治在地方環(huán)境資源治理中的價值

多中心理論為公共事物治理實現(xiàn)高績效開拓了思路，極大豐富了公共管理的知識和方法。在地方環(huán)境資源治理中多中心理論為解決地方環(huán)境資源治理困境路徑的新思路——多元共治。與傳統(tǒng)的政府單中心治理模式相較，多元共治的治理方式以下三個優(yōu)勢：

多元共治的第一個優(yōu)勢在于保障公民的環(huán)境權(quán)益。多中心治理結(jié)構(gòu)為公民提供機會組建許多個治理當局［16］。多元共治保障了公民在地方環(huán)境資源治理中的地位，從而確保公民參與地方環(huán)境資源治理的有效性。多元化的主體限制了政府壟斷地方環(huán)境資源治理的行為，使其他主體在地方環(huán)境資源治理中的環(huán)境參與權(quán)得以實現(xiàn)。

多元共治的第二個優(yōu)勢在于減少了地方環(huán)境資源治理中“搭便車”的現(xiàn)象。公共經(jīng)濟學(xué)認為，個人缺少自動提供公共產(chǎn)品的自覺性致使 “搭便車”的現(xiàn)象時有發(fā)生，個人提供公共產(chǎn)品的不足導(dǎo)致公共物品和公共服務(wù)必須由政府提供。然而，公共選擇學(xué)派卻認為在提供公共物品和公共服務(wù)的過程中，政府行政界限的僵化使得政府進行公共服務(wù)的效果大打折扣。多元共治通過提高非政府主體在地方環(huán)境治理中的地位，使非政府主體切實地方環(huán)境治理中，通過提高非政府主體提供公共產(chǎn)品的自覺性，通過多層級、多樣化的治理手段將地方環(huán)境資源治理的外部性內(nèi)部化，使地方環(huán)境資源治理“維持社群所偏好的事務(wù)狀態(tài)；從而大大減少了“搭便車”的行為［17］。

多元共治的第三個優(yōu)勢在于提高地方環(huán)境資源治理決策的民主性和有效性。多元共治強調(diào)決策中心的多元化，通過企業(yè)、社會組織、公民參與地方環(huán)境資源治理協(xié)調(diào)多方利益訴求，有效利用非政府主體所提供的地方性的具體信息從而做出民主有效的科學(xué)決策。在政府論者看來，由于政府在資料的占有、專家數(shù)量、權(quán)威性上占據(jù)優(yōu)勢地位，政府所制定的決策必定是民主、科學(xué)的決策。但地方環(huán)境治理很強的地域性，政府對于地方環(huán)境信息的掌握并不全面，企業(yè)及社會公眾在相關(guān)資料的占有上往往比政府更具優(yōu)勢。因此，在地方環(huán)境資源治理中實現(xiàn)多元共治有利于提高地方環(huán)境資源治理決策的民主性和有效性，確保地方環(huán)境資源治理的準確性。

2.3多元共治在我國地方環(huán)境資源治理中的可行性

當前公眾要求良好環(huán)境質(zhì)量的呼聲越來越高，而政府單中心環(huán)境治理模式卻因效率低下、回應(yīng)性低而越來越顯得捉襟見肘。多元共治作為地方環(huán)境資源治理的全新洞見，即在政府失靈和市場失靈后出現(xiàn)的地方環(huán)境資源治理中的另一只 “看不見的手”。多元共治在地方環(huán)境資源治理中的生命力不可阻擋。可以說，多元共治在我國的適用既有理論上的應(yīng)然判斷，又有現(xiàn)實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

1）環(huán)境問題為多元共治提供了適宜的適用場域?！蹲匀晦q證法大百科全書》中對環(huán)境問題做出了解釋：“環(huán)境問題具體是指人類活動引起的環(huán)境污染與生態(tài)破環(huán)，乃至整個環(huán)境的生態(tài)退化趨勢和資源、能源面臨枯竭的趨勢［18］?！贝送?，地理地形、人類的認識水平、經(jīng)濟發(fā)展狀況等方面因素對環(huán)境也會產(chǎn)生巨大的影響，使環(huán)境問題演變的更加復(fù)雜且極具變化性。環(huán)境問題復(fù)雜多變的特性要求地方環(huán)境資源治理因地制宜、因時制宜，通過多元化主體、多層次治理手段有序的進行。這與多元共治理中所強調(diào)的多元化治理相吻合，為地方環(huán)境資源治理的多元共治提供了天然的適用場域。

2）利益相關(guān)者的多元化為多元治理提供了前提條件。環(huán)境作為公共物品具有明顯的公共性，任何企業(yè)和個人都擁有使用的權(quán)利；但是，個別企業(yè)或個人對環(huán)境造成的損害需要該區(qū)域的所有人來承擔損害后果。同時，由于環(huán)境問題作用范圍和影響方式的復(fù)雜性使得利益相關(guān)者的多元化。不同的利益相關(guān)者會根據(jù)其自身的利益需求從事地方環(huán)境資源治理活動，以保障自身的環(huán)境利益。因此，在地方環(huán)境資源治理中，多個利益相關(guān)者的同時存在為地方環(huán)境資源治理的多元共治提供了前提條件，確保地方環(huán)境資源治理多元共治實施的可能。

3）民間自治組織為多元共治提供了社會基礎(chǔ)。盡管自古以來中國的行政管理一直采取中央集權(quán)制，自然而然的形成了政府一元統(tǒng)治的模式；但在地方基層管理中政府往往依托民間組織的自我管理，通過發(fā)揮民間自治組織的自我管理作用，將中央集權(quán)和民間自治相結(jié)合達到中國基層社會的多元共治。由于地方環(huán)境治理，由于中國民族多樣、地理環(huán)境差異巨大，中央政府在對地方的治理過程中捉襟見肘，民間自治組織則在中國的社會治理中發(fā)揮著極其重要作用，各類民間規(guī)章對所轄區(qū)域的居民具有極強的約束性。由于地方環(huán)境資源狀況的差異性，政府的單中心治理模式難以達到預(yù)期的效果，多元共治已成為了中國地方環(huán)境資源治理的新趨勢，而中國極為發(fā)達的民間自治組織則為地方環(huán)境資源的多元共治提供了社會基礎(chǔ)。

3　地方環(huán)境資源多元共治格局的建構(gòu)

當前環(huán)境問題層出不窮，環(huán)境污染和生態(tài)破壞不斷加重，地方環(huán)境資源治理的困境難以得到有效的解決；單中心環(huán)境治理模式的不足已顯現(xiàn)出來，多中心的環(huán)境治理模式被越來越多的學(xué)者認可。地方環(huán)境資源治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜嵌套性也要求地方環(huán)境資源治理不能以政府作為單一的決策主體，只有讓市場和公眾切實的參與到地方環(huán)境資源治理的過程中去，構(gòu)建政府、企業(yè)、社會組織、公民多主體的共治模式，以激發(fā)不同社會主體之間廣泛的、戰(zhàn)略性的合作。

3.1多元共治格局下的政府環(huán)境資源職能轉(zhuǎn)型

地方環(huán)境資源治理的多中心意味著通過各治理主體有效的協(xié)調(diào)各治理事項，而不是由一個單一的、權(quán)威的機構(gòu)進行治理活動［19］。多元共治要求多主體共同治理，但并不是對政府在環(huán)境資源治理中主導(dǎo)核心地位的否定，政府在多中心環(huán)境治理中的依舊處于核心地位。地方環(huán)境資源治理作為一項公共事業(yè)具有很強的公益性，單單依靠市場和社會公眾對環(huán)境進行治理往往會導(dǎo)致地方環(huán)境資源治理無法有效且高效的進行，政府作為國家的管理者、公眾利益的維護者，有責任且有能力成為參與環(huán)境治理的多主體的中心，通過行政手段強勢介入到地方環(huán)境資源治理過程中才能有效的協(xié)調(diào)地方環(huán)境資源治理各主體的平衡，保障地方環(huán)境資源治理在多主體共同治理的格局下有效地進行。

在多中心治理的地方環(huán)境資源治理模式中，政府作為地方環(huán)境資源治理眾多主體的的核心，為適應(yīng)多元共治這一治理模式，政府必須做出變革。盡管“垂直管理”模式一定程度上遏制了地方人民政府的干預(yù)，但地方環(huán)境資源治理各部門間的沖突仍未得到有效的解決，環(huán)境管理體制的變革勢在必行。地方環(huán)境資源治理中應(yīng)實行集中管理管理，在梳理清地方各部門的環(huán)境管理權(quán)的基礎(chǔ)上，通過設(shè)立統(tǒng)一的環(huán)境資源監(jiān)督管理機構(gòu)，統(tǒng)籌資源環(huán)境保護工作的政策制定和監(jiān)督管理；同時，通過調(diào)整部門間的職能和機構(gòu)設(shè)置整合地方環(huán)境資源治理各部門的職能，必要時可對涉及全局性工作的資源環(huán)境保護主管部門予以行政級別的升級，以提高資源環(huán)境保護工作的管理效能。

3.2地方環(huán)境資源治理主體的多元化建構(gòu)

1）發(fā)揮企業(yè)在地方環(huán)境資源治理中的優(yōu)勢。企業(yè)作為地方環(huán)境資源治理多中一類重要的主體，在地方環(huán)境資源治理的過程中具有重要的作用，因此發(fā)揮市場機制在治理環(huán)境中的優(yōu)勢，提高企業(yè)參與環(huán)境資源治理的積極性顯得尤為重要。首先，發(fā)揮企業(yè)在地方環(huán)境資源治理中的優(yōu)勢要發(fā)展環(huán)保型技術(shù)企業(yè)。通過發(fā)展以科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新為基礎(chǔ)的環(huán)保型技術(shù)企業(yè)，開發(fā)新能源，最終減少甚至消除傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)污染源的排放，減少企業(yè)生產(chǎn)對環(huán)境造成的破壞與污染，為環(huán)境的保護和治理做出貢獻。其次，完善企業(yè)環(huán)境責任，培養(yǎng)企業(yè)公共責任感。一方面可以通過各類法律及政策對企業(yè)環(huán)境責任做出明確規(guī)定，通過相應(yīng)處罰辦法威懾企業(yè)主管人員；另一方面，通過提高企業(yè)主管人員的環(huán)境意識，使企業(yè)主管人員在追求個體利益的同時自覺承擔公共責任。從而使企業(yè)與政府在地方環(huán)境資源治理過程中達成良性互動，發(fā)揮企業(yè)在地方環(huán)境資源治理中的最大效力。

2）為社會組織在地方環(huán)境資源治理提供平臺。在公民理論中，文明社會的運轉(zhuǎn)需要通過各種社會運動與國家結(jié)構(gòu)的共同作用。公眾為了反對即得利益集團和不同的國家結(jié)構(gòu)而團結(jié)起來，以實現(xiàn)其利益訴求。借鑒“后馬克思主義者”科亨和阿拉托所提出的“重建公民社會”［20］理論，可將地方環(huán)境資源治理的主體劃分為政治社會、經(jīng)濟社會以及公民社會，而社會環(huán)保組織和民間自治組織皆是地方環(huán)境資源治理中公民社會的重要組成部分。因此，在地方環(huán)境資源治理中應(yīng)為社會組織提供相對寬松的治理空間。首先，要協(xié)調(diào)社會組織與政府的關(guān)系。多元共治強調(diào)依靠多元的、相互合作且相互競爭的多元治理主體共同治理環(huán)境，強調(diào)了社會組織在地方環(huán)境資源治理中的獨立性，并力求找尋政府與社會組織在治理地方環(huán)境過程中的平衡點。其次，強化社會組織的行業(yè)自律，通過更新社會組織自身的觀念、創(chuàng)新其組織模式以及提升相關(guān)管理人員的專業(yè)素質(zhì)等手段提高社會組織的自身能力，使其更好的適應(yīng)地方環(huán)境資源治理的現(xiàn)狀。

3）完善公民參與機制?？枴げㄌm尼在《大轉(zhuǎn)型：我們時代的政治與經(jīng)濟起源》中論述到：“社會整合的進展應(yīng)該伴隨著自由的增長，計劃的發(fā)展應(yīng)該包括社會中個體權(quán)利的加強［21］?！钡胤江h(huán)境資源治理中，為實現(xiàn)地方環(huán)境資源的“善治”不僅需要轉(zhuǎn)變政府職能，加強個體權(quán)利、完善公民參與機制是實現(xiàn)多元共治的重要手段之一。所以在治理結(jié)構(gòu)向多中心轉(zhuǎn)變的路徑中，要加快恢復(fù)公民群體的主體地位，促使公民積極參與地方環(huán)境治理。完善公民參與機制，一要營造公開、透明、高效的參與環(huán)境，定期、切實地向社會發(fā)布重要決策部署和政策方向，通過完善環(huán)境信息獲取渠道和反饋渠道，確保公民的知情權(quán)、參與權(quán)和管理權(quán)得以落實，從而實現(xiàn)真正的實現(xiàn)公民參與。二要加強對公民個人的環(huán)保教育工作，通過開展環(huán)境與資源保護的相關(guān)宣傳教育活動是公民了解環(huán)境保護的必要性，增強公民保護環(huán)境的責任感，提高公民參與環(huán)境資源治理的意識和能力。確保公民在參與地方環(huán)境資源治理過程中理性的表達其訴求。

3.3地方環(huán)境資源治理制度工具的多元化建構(gòu)

1）地方環(huán)境資源治理立法變革。我國現(xiàn)行的環(huán)境立法模式是國家機關(guān)主導(dǎo)的單向度立法［22］，從立法規(guī)劃的確定到法案的起草、提案、審議等各個階段的活動皆由政府所把控。而在地方環(huán)境資源治理中，代表私益的組織或個人也應(yīng)納入地方環(huán)境資源治理主體的范圍內(nèi)。在多元共治的模式下，應(yīng)轉(zhuǎn)變地方環(huán)境資源治理相關(guān)法律制度的功能，在地方環(huán)境資源治理的立法中必須體現(xiàn)各個利益主體的利益訴求，并將其加以整合、協(xié)調(diào)、平衡，形成地方環(huán)境資源治理的“良法之治”。在立法實踐中切實做到以公民權(quán)利、社會利益為本位，通過設(shè)計開放式的立法機制讓各利益主體都參與立法過程，實現(xiàn)環(huán)境立法的全方位互動，從而保障個利益相關(guān)者的環(huán)境利益。同時，在在地方環(huán)境資源立法過程中立法者往往忽略了民間習(xí)慣對人們所造成的影響，地方自治規(guī)則往往無法發(fā)揮其效力。而多元制度工具則要求立法者為地方自治規(guī)則的適用留下空間，并通過立法確認地方自治規(guī)則的效力，使地方自治規(guī)則在地方環(huán)境資源治理中發(fā)揮其獨有的效力。

2）優(yōu)化地方環(huán)境政策。地方環(huán)境政策的靈活性使其在地方環(huán)境資源治理中占據(jù)一席之地，因此優(yōu)化地方環(huán)境政策，使其在多元共治的模式下實現(xiàn)效力的最大化。由于中央政府在制定國家環(huán)境政策時以國家整體環(huán)境利益為出發(fā)點，難以兼顧不同地方的環(huán)境利益；對地方環(huán)境政策必須嚴于中央所制定的政策導(dǎo)致了地方環(huán)境政策難以體現(xiàn)地方環(huán)境資源治理的特殊性。因此，放寬地方政府在制定環(huán)境資源管理政策的權(quán)限亦是優(yōu)化地方環(huán)境政策、確保地方環(huán)境政策的效力最大化的有效手段。通過地方政府制定賦予地方政府適當?shù)淖兺ㄏ嚓P(guān)環(huán)境政策的權(quán)利，確保地方環(huán)境資源管理政策與地方環(huán)境狀況及經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，使地方環(huán)境政策在地方環(huán)境資源治理中的特殊性得以展現(xiàn)。

3）承認地方非正式規(guī)則。新制度經(jīng)濟學(xué)家認為，制度是由國家認可的正式制度和社會認可的非正式制度構(gòu)成的［23］。盡管正式制度與非正式制度有其不同的特點，但由于它們同屬一個共同的社會規(guī)則體系，二者緊密聯(lián)系，相互依存。非正式規(guī)則也可稱為內(nèi)部規(guī)則，是為某些社會群體內(nèi)部共同認可的、成文或不成文的行為規(guī)范［24］。由于國家齊一化規(guī)則與人們賴以生存的時空多樣性相矛盾［25］，國家正式規(guī)則往往無法發(fā)揮其應(yīng)有的效力，因此，承認地方非正式規(guī)則，使其在現(xiàn)階段地方環(huán)境資源治理中發(fā)揮其應(yīng)有的價值和功用，亦是實現(xiàn)地方環(huán)境資源治理制度工具多元化的有效途徑之一。

存在特定場景中的特定規(guī)則反映了存在與這些場景中的物質(zhì)系統(tǒng)、文化世界觀和經(jīng)濟與政治關(guān)系的各自特色。奧斯特羅姆亦認為地方人民所設(shè)置的非正式規(guī)則為政府提供其框架內(nèi)的至關(guān)重要的作用。在地方環(huán)境資源治理中，重視地方非正式規(guī)則的現(xiàn)實價值有助于緩解地方非正式規(guī)則邊緣化趨勢，從而減少因國家機關(guān)立法千篇一律的特性而造成的地方環(huán)境資源難以得到有效治理的困境。正如蘇力教授在《法治及其本土資源》一書中所作的論述：“在國家制定法和民間法發(fā)生沖突時，不能公式化地強調(diào)以國定法來同化民間法，而是應(yīng)當尋求國家制定法和民間法的相互妥協(xié)和合作［28］?！币虼?，為實現(xiàn)地方環(huán)境資源治理效力的最大化，地方政府應(yīng)承認地方非正式規(guī)則的效用，在轉(zhuǎn)變環(huán)境立法的同時給予民間的非正式規(guī)則發(fā)揮作用的空間，在地方環(huán)境資源治理實踐的過程中尋求地方非正式規(guī)則與國家正式規(guī)則的平衡；從而達到環(huán)境與自然資源保護的納什均衡。

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2013年甘肅省省屬高等學(xué)?；究蒲袠I(yè)務(wù)費項目（2013scztxm003），項目名稱：地方政府環(huán)境資源多中心治理機制創(chuàng)新研究。