如何解決漁業(yè)發(fā)展中“兩證”困境
——基于福建省調(diào)研

劉旭凡，王梅婷，張清勇

(中國人民大學(xué) 北京 100872)

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如何解決漁業(yè)發(fā)展中“兩證”困境
——基于福建省調(diào)研

劉旭凡，王梅婷，張清勇

(中國人民大學(xué) 北京 100872)

為了促進(jìn)漁業(yè)可持續(xù)的健康發(fā)展，最大限度地維護(hù)各方權(quán)益，我國法律對水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證和海域使用權(quán)證的設(shè)置做出明確規(guī)定。但在其發(fā)放和適用過程中還存在很多問題：一是政府發(fā)展規(guī)劃與兩證的矛盾；二是新技術(shù)與兩證的矛盾；三是立法與現(xiàn)實(shí)之間的矛盾。優(yōu)化兩證在漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展中戰(zhàn)略地位的建議與對策包括：第一，兩證合一，解決內(nèi)部矛盾；第二，前瞻區(qū)劃，注重海洋生態(tài)；第三，靈活釋法，鼓勵(lì)新技術(shù)發(fā)展；第四，完善配套政策法規(guī)，使法律規(guī)定落到實(shí)處。

水域?yàn)┩浚火B(yǎng)殖證；海域使用權(quán)證；海洋；漁業(yè)

我國漁業(yè)正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要時(shí)期，也處于遠(yuǎn)洋漁業(yè)競爭激烈、迅速發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。海洋是發(fā)展?jié)摿薮蟮乃{(lán)色土地，漁業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的重要組成部分，漁民的生活保障、權(quán)利保護(hù)也成為專家的關(guān)注議題。但是在漁業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展中還存在很多問題，其中《中華人民共和國漁業(yè)法》和《中華人民共和國海域使用管理法》中規(guī)定的水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證和海域使用權(quán)證在發(fā)放和使用中的問題亟待解決。本研究基于漁業(yè)大省福建的實(shí)地調(diào)研，對“兩證”在發(fā)放和使用中存在的問題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的政策建議，對漁業(yè)的發(fā)展和構(gòu)建21世紀(jì)“海上絲綢之路”經(jīng)濟(jì)帶的宏偉目標(biāo)具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。

1 “兩證”發(fā)放程序、現(xiàn)狀及總體評價(jià)

1.1 “兩證”發(fā)放現(xiàn)狀

為了促進(jìn)漁業(yè)可持續(xù)的健康發(fā)展，最大限度地維護(hù)各方權(quán)益，我國法律對兩證的設(shè)置做出了明確規(guī)定。水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證是依據(jù)《中華人民共和國漁業(yè)法》對使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖生產(chǎn)，確認(rèn)水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖權(quán)的法律憑證；海域使用權(quán)證書是依據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》確定的在海域中從事各類開發(fā)活動(dòng)的法律憑證。

在推進(jìn)養(yǎng)殖用海確權(quán)發(fā)證工作中，福建省漁業(yè)廳在沙埕港、三沙灣、羅源灣、東山灣、詔安灣等沿海重點(diǎn)養(yǎng)殖港灣及閩江口水口庫區(qū)、尤溪下游庫區(qū)三明安砂水庫、龍巖棉花灘庫區(qū)、新羅區(qū)萬安白沙水庫等部分內(nèi)陸重點(diǎn)養(yǎng)殖水域建立長效管理機(jī)制，出臺(tái)各重點(diǎn)水域養(yǎng)殖規(guī)劃，推進(jìn)養(yǎng)殖證全面發(fā)放，保障養(yǎng)殖者的權(quán)益。

到2012年12月底，福建省核發(fā)養(yǎng)殖證7 642本，確權(quán)面積145 661.7 hm2。例如，晉江市自從國家開始實(shí)施水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證制度以來，發(fā)水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證53本，總面積476.5 hm2，辦理海域使用權(quán)證97本，總面積760.1 hm2。福安市共發(fā)放水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證17本，總面積76.164 hm2。很多地區(qū)“兩證”已經(jīng)過期但沒有申請延期或補(bǔ)辦的問題普遍，導(dǎo)致有效的“兩證”數(shù)量逐年減少。

1.2 “兩證”發(fā)放程序

水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證和海域使用權(quán)證的法定審批、申請、收費(fèi)等都有相關(guān)的法律規(guī)定。水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證依據(jù)《中華人民共和國漁業(yè)法》《水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖發(fā)證登記辦法》規(guī)定，審批條件：① 符合養(yǎng)殖規(guī)劃，該用海已取得海域使用權(quán)證；② 經(jīng)業(yè)務(wù)股實(shí)地核實(shí)和公示無異議。

申請材料包括：養(yǎng)殖證申請表、申請報(bào)告、資質(zhì)單位蓋章的用海四至圖、相關(guān)的資信證明材料、海域使用權(quán)證復(fù)印件、實(shí)地核實(shí)和公示無異議表。審批程序分為受理、初審、公示及場地確認(rèn)、審核、上報(bào)，辦理時(shí)限為7個(gè)工作日。

海域使用權(quán)證依據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》《福建省海域使用管理?xiàng)l例》《海域使用權(quán)管理規(guī)定》《海域使用權(quán)登記辦法》規(guī)定，審批條件為：① 圍海不足60 hm2，以及不改變海域使用自然屬性的用海700 hm2以下的項(xiàng)目用海；② 符合海洋功能區(qū)劃；③ 海域使用申請材料齊全；④ 項(xiàng)目所在區(qū)域未設(shè)置海域使用權(quán)，且尚無計(jì)劃設(shè)置更重要的開發(fā)利用方式；⑤ 海域的界址和面積清楚準(zhǔn)確。

申請材料包括：列有申請人名稱、項(xiàng)目用海類別、使用期限、位置、面積、用途、作業(yè)方式，并附宗海圖的海域使用申請書以及資信證明材料。審批程序分為受理、初審、審核、公示、上報(bào)縣政府審批，辦理時(shí)限為10個(gè)工作日。兩證的辦理均不收費(fèi)。

1.3 “兩證”總體評價(jià)

水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證和海域使用權(quán)證是為了保護(hù)沿海漁民權(quán)益設(shè)置的2本關(guān)于許可和確權(quán)的證書，其中水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證具有許可證的性質(zhì)，海域使用權(quán)證具有確權(quán)的性質(zhì)，又分為養(yǎng)殖海域使用證和工業(yè)海域使用證。

從福建省情況看，兩證目前頒發(fā)狀況并不樂觀。水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證和海域使用權(quán)證頒發(fā)率低，涉及面積小，如福建省2012年海水養(yǎng)殖面積142 315 hm2、淡水養(yǎng)殖面積143 119.5 hm2、灘涂養(yǎng)殖面積54 063 hm2，而頒發(fā)了水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證的確權(quán)面積僅為145 661.7 hm2，占比42.91%，連一半都不到。水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證和海域使用權(quán)證申請、審批程序復(fù)雜，審批條件嚴(yán)格，如申請水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證的前提條件是具備海域使用權(quán)證，而申請海域使用權(quán)證需要符合海洋功能區(qū)劃，項(xiàng)目所在區(qū)域未設(shè)置海域使用權(quán)且尚無計(jì)劃設(shè)置更重要的開發(fā)利用方式?！皟勺C”與政府的發(fā)展規(guī)劃和新興養(yǎng)殖技術(shù)等方面存在諸多矛盾，導(dǎo)致“兩證”發(fā)放率低，嚴(yán)重影響了漁民的切身利益，阻滯了兩證應(yīng)起到的法律保障效果。這些都表明兩證的困境亟待解決，兩證的設(shè)置、發(fā)放機(jī)制亟須調(diào)整和改進(jìn)。

2 當(dāng)前“兩證”面臨的主要矛盾

2.1 政府發(fā)展規(guī)劃與“兩證”的矛盾

2.1.1 工業(yè)發(fā)展規(guī)劃與養(yǎng)殖證發(fā)放的矛盾

持有水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證的養(yǎng)殖者，其在指定水域有養(yǎng)殖的法定權(quán)利，并且這種權(quán)利受到《中華人民共和國海域使用管理法》和《中華人民共和國漁業(yè)法》的保護(hù)，這就意味著政府如果征用這片海域用于其他發(fā)展所需時(shí)，要對養(yǎng)殖者進(jìn)行足額的補(bǔ)償，并且應(yīng)聽取養(yǎng)殖者的意見。政府部門為了增加地方財(cái)政收入，傾向于把海域留作工業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)，所以為了減少日后征用海域工作的麻煩，并不鼓勵(lì)養(yǎng)殖證的發(fā)放，對養(yǎng)殖證相關(guān)信息公布很少，導(dǎo)致很多養(yǎng)殖者對養(yǎng)殖證聞所未聞，更談不上申請辦理。

2.1.2 海域功能區(qū)劃與海域使用證發(fā)放的矛盾

海域使用權(quán)證的審核條件需要符合海洋功能區(qū)劃，而海洋功能區(qū)劃是由地方政府部門層層上報(bào)中央進(jìn)行的統(tǒng)一規(guī)劃，地方政府的主導(dǎo)因素較強(qiáng)。為了增加地方財(cái)政收入，政府部門將多數(shù)優(yōu)質(zhì)的海域劃分為非養(yǎng)殖海域，招商引資進(jìn)行工業(yè)項(xiàng)目的引進(jìn)，因此能夠申請進(jìn)行養(yǎng)殖的海域很少。

此外，海洋功能區(qū)劃一般每5年修改1次，導(dǎo)致已經(jīng)發(fā)放海域使用證的海域用途有可能與新出臺(tái)的海洋功能區(qū)劃沖突，失去發(fā)證確權(quán)的真實(shí)意義。由于海洋功能區(qū)劃的更改頻率較高，養(yǎng)殖證的有效期限也很短，一般不超過5年，甚至有時(shí)效1年的臨時(shí)養(yǎng)殖證。1年期的養(yǎng)殖確權(quán)對于養(yǎng)殖者養(yǎng)殖的資本投入、海洋環(huán)境保護(hù)會(huì)產(chǎn)生很大影響，不利于海域的保護(hù)和海洋漁業(yè)健康可持續(xù)的發(fā)展。

2.2 新技術(shù)與“兩證”的矛盾

漁業(yè)養(yǎng)殖新趨勢是工業(yè)化養(yǎng)殖，既節(jié)省海域的使用、減少對海洋的污染，又容易實(shí)現(xiàn)對養(yǎng)殖過程的控制、產(chǎn)量大收益高，但工業(yè)化養(yǎng)殖在確權(quán)辦證方面遇到了問題。工廠化養(yǎng)殖是在陸地養(yǎng)殖，不需要海域使用權(quán)證，但養(yǎng)殖證的辦理前提條件是具有海域使用權(quán)證，所以工廠化養(yǎng)殖的養(yǎng)殖證申請發(fā)放成為難題。另一方面，養(yǎng)殖證的全稱是水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖許可證，工程化養(yǎng)殖不是在水域?yàn)┩康酿B(yǎng)殖，因此政府部門以此拒絕向工廠化養(yǎng)殖者發(fā)放養(yǎng)殖證。沒有養(yǎng)殖證，工廠化養(yǎng)殖者在貸款抵押、海產(chǎn)品進(jìn)出口、加工地認(rèn)證、綠色產(chǎn)品認(rèn)證等方面面臨窘境，嚴(yán)重影響工廠化養(yǎng)殖的發(fā)展，損害養(yǎng)殖者的利益。

2.3 立法與現(xiàn)實(shí)之間的矛盾

立法是為了解決現(xiàn)實(shí)存在問題，《中華人民共和國漁業(yè)法》中對養(yǎng)殖證的設(shè)置也是如此，為了保障養(yǎng)殖者的權(quán)益。但在現(xiàn)實(shí)的法律執(zhí)行中，很難看出養(yǎng)殖證發(fā)揮很大作用。除了養(yǎng)殖大戶會(huì)涉足的貸款抵押、海產(chǎn)品進(jìn)出口、加工地認(rèn)證、綠色產(chǎn)品認(rèn)證等方面明確要求具備養(yǎng)殖證，普通養(yǎng)殖者并沒有享受到養(yǎng)殖證帶來的福利，如在征海補(bǔ)償中，具備養(yǎng)殖證和不具備養(yǎng)殖證的養(yǎng)殖者得到補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是一樣的。上至政府官員下至漁民都沒有對其作用及設(shè)置的目的有明確的認(rèn)識(shí)，那么，形同虛設(shè)的養(yǎng)殖證還有必要存在嗎？如果要保留養(yǎng)殖證，就應(yīng)充實(shí)相應(yīng)的政策法規(guī)，讓兩證切實(shí)發(fā)揮其效用，從而保護(hù)漁民的合法權(quán)益。

3 優(yōu)化“兩證”在漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展中戰(zhàn)略地位的建議與對策

3.1 “兩證”合一，解決內(nèi)部矛盾

既然水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證和海域使用權(quán)證都是為了水域或?yàn)┩渴褂谜吆退姓叩暮戏?quán)益不受侵犯，設(shè)置一本證書足矣，沒必要設(shè)置一個(gè)產(chǎn)權(quán)證書又設(shè)置一個(gè)許可證書。這類似于農(nóng)業(yè)中的土地證，一本證書明確土地的使用權(quán)即可，并沒有種植許可證存在。

漁業(yè)也屬于大農(nóng)類，與農(nóng)業(yè)應(yīng)處于平等地位，但目前從兩證的設(shè)置來看，漁民并沒有和農(nóng)民享受到同等待遇，且不談農(nóng)業(yè)稅取消而漁業(yè)養(yǎng)殖還要征稅的問題，農(nóng)民養(yǎng)豬、養(yǎng)羊等牲畜不需要養(yǎng)殖證，但漁民養(yǎng)魚、養(yǎng)海參等海產(chǎn)品就需要辦理養(yǎng)殖證，這是從制度上反映出的不公正待遇。也許有人反問，這是為了保障漁民的養(yǎng)殖權(quán)益，但我們應(yīng)該明確海域使用權(quán)證的作用就是確權(quán)，保證漁民對該片海域的使用權(quán)，這就意味著漁民可以使用這片海域進(jìn)行養(yǎng)殖。因此，將“兩證”合二為一，既簡化了辦理證書的程序，又解決了因“兩證”屬性不一致而帶來的困難。

3.2 前瞻區(qū)劃，注重海洋生態(tài)

注重海洋功能區(qū)劃的前瞻性、戰(zhàn)略性、長期性和穩(wěn)定性，使海域使用權(quán)證和養(yǎng)殖證的有效期限能夠延長，這樣既有利于養(yǎng)殖者的長期投資規(guī)劃，生產(chǎn)要素的投入，又有利于養(yǎng)殖者對海域的生態(tài)保護(hù)，避免過度用海，促進(jìn)海洋漁業(yè)健康可持續(xù)的發(fā)展。

構(gòu)建綠色生態(tài)的政績評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，避免政府為了提高GDP和增加地方財(cái)政收入盲目招商引資，填海圍墾。沿海省份應(yīng)把漁業(yè)發(fā)展放在產(chǎn)業(yè)建設(shè)的首要地位，合理、可持續(xù)地發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)，同時(shí)注重生態(tài)保護(hù)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入綠色化、產(chǎn)業(yè)均衡生態(tài)化。

3.3 靈活變通，鼓勵(lì)推陳出新

在水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證和海域使用權(quán)證發(fā)放的過程中，應(yīng)以保障養(yǎng)殖者的合法權(quán)益，促進(jìn)海洋與漁業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展為宗旨，靈活變通、因地適宜，具體情況具體分析。實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，目前工廠化養(yǎng)殖已成為漁業(yè)養(yǎng)殖的新趨勢，應(yīng)鼓勵(lì)這種新型養(yǎng)殖方式的發(fā)展壯大，不能讓好技術(shù)、好理念、好方法毀于沒有與時(shí)俱進(jìn)制度機(jī)制，而應(yīng)該不斷完善改進(jìn)制度創(chuàng)新推進(jìn)新思維的產(chǎn)生，倡導(dǎo)好技術(shù)的應(yīng)用與發(fā)展。

盡管工廠化養(yǎng)殖不需海域使用權(quán)證，也不是在水域?yàn)┩窟M(jìn)行養(yǎng)殖，但可以允許其單獨(dú)辦理養(yǎng)殖證，這樣既有利于對工廠化養(yǎng)殖生產(chǎn)的監(jiān)察，又便于同意協(xié)調(diào)管理，保證水產(chǎn)品養(yǎng)殖規(guī)范、質(zhì)量安全。

3.4 實(shí)事求是，配套政策法規(guī)

法律實(shí)施需要有符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的政策法規(guī)與之配套，否則就是空中樓閣、一紙空文?！皟勺C”的作用應(yīng)體現(xiàn)在養(yǎng)殖的方方面面，各地政府應(yīng)通過相應(yīng)政策法規(guī)在征海補(bǔ)償、養(yǎng)殖補(bǔ)貼、養(yǎng)殖技術(shù)指導(dǎo)、產(chǎn)品認(rèn)證等方面，對有無“兩證”的養(yǎng)殖者進(jìn)行區(qū)別對待。使政府官員明確“兩證”的作用以及具體如何執(zhí)法，讓養(yǎng)殖者真正體會(huì)到“兩證”帶來的福利，有證和無證的差別，從而增加養(yǎng)殖者主動(dòng)辦證的意愿。真正實(shí)現(xiàn)有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，使法律能夠落到實(shí)處，解決真問題，發(fā)揮大效用。

On the Methods to Solute the Dilemma of Two Kinds of Certificates：Base on the Investigation in Fujian Province

LIU Xufan，WANG Meiting，ZHANG Qingyong

(Renmin University of China，Beijing 100872，China)

In order to promote sustainable development in fisheries，and to maximize the interests of all parties，specific rules concerning aquaculture and sea area usage had been made.However，there are still many problems in the issuance and application process，such as the contradiction between two kinds of certificates，the contradiction between government development plans and certificates，the contradiction of new technologies and certificates，the contradiction between legislation and reality.Suggestions and measures to optimize the strategic position of certificates in sustainable development of fisheries include that combining the two certificates to resolve internal conflicts，planning prospectively and focusing on marine ecosystem，interpreting the law flexible and encouraging the development of new technologies and improving the supporting policies and regulations to implement the law.

Aquaculture certification，Sea use certification，Ocean，F(xiàn)ishery

國家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目(71303244)；農(nóng)業(yè)部“基本漁業(yè)水域保護(hù)與漁業(yè)養(yǎng)殖權(quán)制度研究”項(xiàng)目(R026).

劉旭凡，碩士研究生，研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理、農(nóng)村與區(qū)域發(fā)展，電子信箱：Liuxufan19@163.com

F326.4；P7

A

1005-9857(2016)01-0113-04